Opinion of the Advocate-General

Opinion of the Advocate-General

1. Cererea de decizie preliminară adresată Curții privește interpretarea dispozițiilor Directivei 91/439/CEE a Consiliului din 29 iulie 1991 privind permisele de conducere(2) și ale Directivei 2006/126/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 2006(3), care a înlocuit‑o.

2. Mai exact, se solicită Curții să se pronunțe cu privire la posibilitatea ca un stat membru, pe teritoriul căruia titularul unui permis de conducere emis de un alt stat membru locuiește temporar, să refuze recunoașterea valabilității respectivului permis de conducere ca urmare a unui comportament ilicit al titularului acestuia – în speță, conducerea sub influența unor produse stupefiante – care s‑a manifestat pe teritoriul menționat ulterior emiterii permisului de conducere în discuție.

3. Prezenta cauză se diferențiază de cauzele cu care Curtea a fost sesizată până în prezent în acest contencios amplu în materie de permise de conducere(4), întrucât, în cauzele precedente menționate era în discuție posibilitatea de a se prevala într‑un stat membru, după retragerea sau suspendarea unui permis de conducere în acest stat, de un permis de conducere obținut în alt stat membru.

4. Particularitatea prezentei cauze ține de asemenea de faptul că, în temeiul dreptului național al statului membru pe teritoriul căruia a fost săvârșită încălcarea, în speță Republica Federală Germania, permisul de conducere a făcut obiectul unei retrageri pe teritoriul respectiv, întrucât persoana interesată nu mai dispune de aptitudinea de a conduce.

5. Prin urmare, aprecierea aptitudinii nu este repusă în discuție în etapa emiterii permisului de conducere, ci ulterior acesteia, ca urmare a unui comportament ilicit al titularului permisului de conducere respectiv. Problema care se va pune va fi aceea de a stabili care sunt autoritățile competente să verifice dacă titularul este din nou apt să conducă pe teritoriul statului membru în care a fost săvârșită încălcarea.

6. În cadrul aprecierii noastre, vom proceda, cu titlu introductiv, la stabilirea dispozițiilor dreptului Uniunii aplicabile în prezenta cauză, precum și la reformularea întrebărilor adresate de Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tribunalul Administrativ din Sigmaringen, Germania).

7. După încheierea examinării acestor chestiuni, vom propune Curții să răspundă că articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126 obligă un stat membru să refuze recunoașterea valabilității unui permis de conducere emis de un alt stat membru atunci când, în urma unei încălcări de natură penală a normelor rutiere săvârșite pe teritoriul primului stat membru ulterior emiterii acestui permis de conducere, titularul respectivului permis de conducere a făcut obiectul unei retrageri a acestuia pe teritoriul menționat, întrucât nu mai era apt să conducă și devenea un pericol pentru siguranța rutieră. Titularul permisului de conducere va fi din nou apt să conducă pe teritoriul respectiv atunci când condițiile prevăzute de legislația statului membru pe teritoriul căruia a fost săvârșită încălcarea vor fi îndeplinite, în măsura în care normele naționale nu au ca efect impunerea de condiții care nu sunt prevăzute de Directiva 2006/126 în cazul emiterii acestui document și nici refuzul pe durată nedeterminată de a recunoaște valabilitatea permisului de conducere.

I – Cadrul juridic

A – Dreptul Uniunii

1. Directiva 91/439

8. Pentru a facilita circulația persoanelor în interiorul Comunității Europene sau stabilirea lor într‑un alt stat membru decât cel în care au obținut permisul de conducere, Directiva 91/439 a instaurat principiul recunoașterii reciproce a permiselor de conducere(5) .

9. Primul considerent al directivei menționate prevede:

„întrucât, în sensul politicii comune de transport și pentru a contribui la îmbunătățirea siguranței traficului rutier, precum și pentru a facilita circulația persoanelor stabilite într‑un alt stat membru decât cel în care au luat examenul pentru permis de conducere, este de dorit existența unui model comunitar pentru permisul de conducere național, fără nicio obligație de schimbare a permiselor”.

10. În temeiul celui de al patrulea considerent al Directivei 91/439, „din motive de siguranță rutieră, se recomandă stabilirea condițiilor minime pentru emiterea unui permis de conducere”.

11. Al zecelea considerent al Directivei 91/439 prevede:

„întrucât, în afară de aceasta, din motive de siguranță rutieră și de trafic, statele membre ar trebui să aibă posibilitatea să aplice tuturor posesorilor de permis, care s‑au stabilit[(6) ] pe teritoriul acestora, dispozițiile naționale privind retragerea, suspendarea și anularea permiselor de conducere”.

12. Articolul 7 alineatul (4) din directiva menționată prevede:

„Fără a aduce atingere legislației penale și polițienești naționale, statele membre pot, după consultarea Comisiei, să aplice, la emiterea permiselor de conducere, propriile dispoziții de drept intern referitoare la alte condiții decât cele menționate în prezenta directivă.”

13. Potrivit articolului 8 alineatele (2) și (4) primul paragraf din Directiva 91/439:

„(2) Sub rezerva respectării principiului teritorialității legislației penale și polițienești, statele membre în care are domiciliul stabil pot să aplice posesorului unui permis de conducere, emis de un alt stat membru, propriile dispoziții de drept intern privind limitarea, suspendarea, retragerea sau anularea dreptului de conducere și, dacă este necesar, să schimbe permisul în acest sens.

[…]

(4) Un stat membru poate să refuze recunoașterea valabilității oricărui permis de conducere emis de un alt stat membru unei persoane care este, pe teritoriul primului stat, subiectul uneia din măsurile menționate în alineatul (2).”

2. Directiva 2006/126

14. Directiva 2006/126 reformează Directiva 91/439, aceasta din urmă suferind numeroase modificări(7) .

15. Potrivit considerentului (2) al Directivei 2006/126:

„Normele privind permisele de conducere sunt elemente esențiale ale politicii comune în domeniul transporturilor, contribuie la îmbunătățirea siguranței rutiere și facilitează libera circulație a persoanelor care își stabilesc reședința într‑un stat membru, altul decât statul care a eliberat permisul. Ținând seama de importanța mijloacelor de transport individuale, posesia unui permis de conducere recunoscut în mod corespunzător de un stat membru gazdă favorizează libera circulație și libertatea de stabilire a persoanelor. […]”

16. Potrivit considerentului (8) al acestei directive, „[d]in motive de siguranță rutieră, ar trebui stabilite cerințe minime pentru eliberarea unui permis de conducere”.

17. Considerentul (15) al directivei menționate precizează:

„Din motive legate de siguranța rutieră, statele membre ar trebui să poată aplica dispozițiile lor naționale cu privire la retragerea, suspendarea, reînnoirea și anularea permiselor de conducere tuturor deținătorilor de permise de conducere care și‑au stabilit reședința obișnuită[(8) ] pe teritoriul lor.”

18. Potrivit articolului 2 alineatul (1) din această directivă, „[p]ermisele de conducere eliberate de statele membre sunt recunoscute reciproc”.

19. Articolul 7 alineatul (1) litera (a) din directiva menționată prevede:

„(1) Permisele de conducere se eliberează numai solicitanților care:

(a) au promovat un test de verificare a aptitudinilor și comportamentului și un test teoretic și îndeplinesc normele medicale, în conformitate cu dispozițiile anexelor II și III”.

20. Articolul 11 din Directiva 2006/126 prevede, la alineatele (2) și (4):

„(2) Sub rezerva respectării principiului teritorialității legislației penale și polițienești, statul membru în care este situată reședința obișnuită poate aplica dispozițiile sale naționale cu privire la restrângerea, suspendarea, retragerea sau anularea dreptului de conducere al titularului unui permis de conducere eliberat de un alt stat membru și, în cazul în care este necesar, poate schimba permisul în acest scop.

[…]

(4) […]

Un stat membru refuză să recunoască valabilitatea oricărui permis de conducere eliberat de un alt stat membru unei persoane al cărei permis de conducere face obiectul unei restricții, suspendări sau retrageri pe teritoriul statului membru anterior.

[…]”

21. Articolul 16 alineatele (1) și (2) din Directiva 2006/126 prevede:

„(1) Statele membre adoptă și publică, până la 19 ianuarie 2011, actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma articolului 1 alineatul (1), articolului 3, articolului 4 alineatele (1), (2), (3) și (4) literele (b)-(k), articolului 6 alineatul (1), alineatul (2) literele (a), (c), (d) și (e), articolului 7 alineatul (1) literele (b), (c) și (d), alineatele (2), (3) și (5), articolului 8, articolului 10, articolului 13, articolului 14, articolului 15 și anexelor I punctul 2, II punctul 5.2 privind categoriile A1, A2 și A, IV, V și VI. Statele membre comunică de îndată Comisiei textele acestor dispoziții.

(2) Statele membre aplică aceste dispoziții de la 19 ianuarie 2013.”

22. Articolul 17 primul paragraf din Directiva 2006/126 are următorul cuprins:

„Directiva 91/439[…] se abrogă de la 19 ianuarie 2013, fără a aduce atingere obligațiilor statelor membre cu privire la termenele indicate în anexa VII partea B pentru transpunerea respectivei directive în dreptul național.”

23. Articolul 18 din Directiva 2006/126 prevede:

„Prezenta directivă intră în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene .

Articolul 2 alineatul (1), articolul 5, articolul 6 alineatul (2) litera (b), articolul 7 alineatul (1) litera (a), articolul 9, articolul 11 alineatele (1), (3), (4), (5) și (6), articolul 12 și anexele I, II și III se aplică de la 19 ianuarie 2009.”

B – Legislația germană

24. Articolul 2 din Legea privind traficul rutier (Straβenverkehrsgesetz)(9), în versiunea aplicabilă în cauza principală, prevede:

„(1) Oricine conduce un autovehicul pe drumurile publice trebuie să dețină autorizație în acest sens (dreptul de a conduce) emisă de administrația competentă (administrația permiselor de conducere). […]

[…]

(4) Este aptă să conducă autovehicule orice persoană care îndeplinește condițiile fizice și psihice necesare în acest scop și care nu a încălcat în mod grav sau repetat dispoziții privind traficul rutier sau dispoziții penale. […]

[…]

(11) În temeiul unor dispoziții mai detaliate prevăzute de un regulament […], permisele de conducere străine dau de asemenea dreptul de a conduce autovehicule pe teritoriul național. […]”

25. Articolul 3 din StVG, intitulat „Retragerea permisului de conducere”, prevede la alineatele (1) și (2):

„(1) În cazul în care se dovedește că o persoană nu este aptă sau nu are capacitatea de a conduce autovehicule, administrația permiselor de conducere trebuie să îi retragă permisul de conducere. În cazul unui permis de conducere străin, retragerea – chiar dacă intervine în temeiul altor dispoziții – are efectul unui refuz de a recunoaște dreptul de utilizare a acestui permis de conducere pe teritoriul național. […]

(2) Retragerea pune capăt dreptului de a conduce. În cazul unui permis de conducere străin, aceasta pune capăt dreptului de a conduce autovehicule pe teritoriul național. După retragere, permisul de conducere trebuie înapoiat administrației permiselor de conducere sau trebuie prezentat în momentul înregistrării deciziei. Tezele 1-3 se aplică de asemenea atunci când administrația permiselor de conducere retrage permisul de conducere în temeiul altor dispoziții.”

26. Articolul 29 din StVG, intitulat „Termen de radiere”, prevede la alineatul (1):

„Datele înscrise în registru sunt radiate după expirarea termenelor [următoare]:

1. 2 ani și 6 luni în cazul unor decizii privind o contravenție

a) căreia […] îi corespunde un punct în calitate de contravenție care afectează siguranța rutieră sau în calitate de contravenție asimilată ori

b) în măsura în care nu este vorba despre o situație prevăzută la punctul 1 litera a) sau la punctul 2 litera b) și prin decizia respectivă a fost dispusă o interdicție de a conduce,

2. 5 ani

a) în cazul unei decizii privind o infracțiune («Straftat»), sub rezerva punctului 3 litera a),

b) în cazul unei decizii privind o contravenție căreia […] îi corespund două puncte în calitate de contravenție care afectează în mod deosebit siguranța rutieră sau în calitate de contravenție asimilată,

[…]

3. 10 ani

a) în cazul unor decizii privind o infracțiune prin care permisul de conducere a fost retras sau prin care a fost dispusă o interdicție izolată,

[…]”

27. Articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul privind accesul persoanelor la traficul rutier (Regulamentul privind permisele de conducere) [Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnis Verordnung)] din 18 august 1998(10), în versiunea sa aplicabilă în cauza principală, prevede:

„Persoanele care solicită un permis de conducere trebuie să îndeplinească condițiile fizice și psihice necesare în acest scop. Condițiile nu sunt îndeplinite în special atunci când există o boală sau o insuficiență, menționate în anexa 4 sau în anexa 5, care exclude aptitudinea sau aptitudinea parțială de a conduce autovehicule. În plus, acestea trebuie să nu fi încălcat, în mod grav sau în repetate rânduri, dispoziții privind siguranța rutieră sau legislația penală, astfel încât aptitudinea să fie exclusă pentru acest motiv.”

28. Anexa 4 la articolul 11 din FeV menționează că consumul de canabis face parte dintre bolile și insuficiențele frecvente care pot afecta sau exclude pe termen lung aptitudinea de a conduce autovehicule. O persoană care consumă în mod regulat canabis este considerată ca fiind inaptă să conducă, în timp ce o persoană care consumă ocazional canabis este considerată ca fiind aptă, dar cu condiția să disocieze consumul de conducerea autovehiculelor, să nu existe un consum suplimentar de alcool sau de alte substanțe psihoactive, tulburări de personalitate sau pierderea controlului.

29. Articolul 29 din FeV, intitulat „Permise de conducere străine”, are următorul cuprins:

„(1) Titularii unui permis de conducere străin pot, în limita autorizată de permisul lor, să conducă autovehicule pe teritoriul național atunci când nu au reședința obișnuită pe acest teritoriu în sensul articolului 7.

[…]

(3) Dreptul menționat la alineatul (1) nu se aplică titularilor de permise de conducere străine,

[…]

3. cărora dreptul de a conduce pe teritoriul național le‑a fost retras provizoriu sau definitiv de o instanță ori cu titlu executoriu sau permanent de o autoritate administrativă […]

(4) În urma adoptării uneia dintre deciziile menționate la alineatul (3) punctele 3 și 4, dreptul de a utiliza un permis de conducere străin pe teritoriul național este acordat, la cerere, atunci când motivele retragerii nu mai există.”

30. Articolul 46 din FeV, intitulat „Retragere, limitări, condiții”, prevede:

„(1) Dacă titularul unui permis de conducere se dovedește inapt să conducă autovehicule, administrația permiselor de conducere trebuie să îi retragă permisul. Aceasta se aplică în special atunci când există boli sau insuficiențe menționate în anexele 4, 5 și 6 sau atunci când au fost încălcate în mod grav sau repetat dispoziții ale dreptului privind traficul rutier sau ale legislației penale și când acest lucru exclude aptitudinea de a conduce autovehicule. […]

[…]

(5) În cazul unui permis de conducere străin, retragerea are efectul unui refuz de a recunoaște dreptul de utilizare a acestui permis de conducere pe teritoriul național.

(6) Retragerea pune capăt dreptului de a conduce. În cazul unui permis de conducere străin, aceasta pune capăt dreptului de a conduce autovehicule pe teritoriul național.”

31. Articolul 69 din Codul penal (Strafgesetzbuch) prevede:

„(1) Dacă o persoană este condamnată pentru un act ilicit pe care l‑a săvârșit în timpul conducerii unui autovehicul sau în legătură cu aceasta sau prin încălcarea obligațiilor care revin unui conducător de autovehicule sau dacă aceasta nu este condamnată numai pentru că s‑a stabilit sau nu poate fi exclusă iresponsabilitatea penală a acesteia, Tribunalul îi retrage permisul de conducere atunci când din actul în cauză rezultă că persoana respectivă nu este aptă să conducă autovehicule. […]

(2) Atunci când, în cazurile menționate la alineatul (1), actul ilicit este un delict

[…]

2. de circulație în stare de ebrietate (articolul 316),

[…]

4. de ebrietate totală (articolul 323a) care se referă la unul dintre actele menționate la punctele 1-3,

autorul său trebuie în general considerat ca fiind inapt să conducă autovehicule. […]”

32. Articolul 69b din Codul penal are următorul cuprins:

„Efectul retragerii în cazul unui permis de conducere străin

(1) Dacă autorul are dreptul să conducă pe teritoriul național în temeiul unui permis de conducere emis în străinătate, fără ca o autoritate germană să îi fi emis un permis de conducere, retragerea permisului de conducere are efectul unui refuz de a recunoaște dreptul de utilizare a acestui permis pe teritoriul național. Dreptul de a conduce autovehicule pe teritoriul național încetează la data la care decizia a dobândit autoritate de lucru judecat. Pe durata interdicției nu pot fi acordate nici dreptul de a utiliza din nou permisul de conducere străin, nici un permis de conducere național.

(2) Dacă permisul de conducere străin a fost emis de o autoritate a unui stat membru al Uniunii Europene sau de un alt stat care este parte la Acordul privind spațiul economic european și dacă titularul său are reședința obișnuită pe teritoriul național, permisul de conducere este confiscat prin hotărâre și returnat autorității care l‑a emis. În celelalte cazuri, retragerea și interdicția de a utiliza permisul de conducere sunt menționate pe permisul de conducere străin.”

II – Faptele din litigiul principal și întrebările preliminare

33. Doamna Aykul, cetățean austriac, este născută în anul 1980 și, de la nașterea sa, are domiciliul în Austria. La 19 octombrie 2007, Bezirkshauptmannschaft Bregenz (autoritatea administrativă din districtul Bregenz, Austria) i‑a emis un permis de conducere austriac.

34. La 11 mai 2012, la Leutkirchen (Germania), ea a făcut obiectul unui control al poliției. Întrucât aceasta părea să se afle sub influența drogurilor, a fost efectuat un test de urină al cărui rezultat a indicat consumul de canabis. În urma acestui test, un test de sânge a fost dispus și realizat în aceeași zi. Procesul‑verbal medical a stabilit că doamna Aykul nu părea să se afle în mod semnificativ sub influența drogurilor. Potrivit examenului toxico‑legal efectuat de laboratorul Enders din Stuttgart (Germania), din 18 mai 2012, analiza sângelui recoltat a evidențiat un conținut de tetrahidrocanabinol (denumit în continuare „THC”) de 18,8 ng/ml și un conținut de THC‑COOH de 47,4 ng/ml.

35. La 4 iulie 2012, Parchetul din Ravensburg (Germania) a clasat fără urmări procedura de urmărire penală.

36. Printr‑o decizie cu privire la amendă a orașului Leutkirch din 18 iulie 2012, doamna Aykul a fost obligată la plata unei amenzi de 590,80 euro pentru conducerea unui vehicul sub influența produsului stupefiant THC și i s‑a aplicat interdicția de a conduce pentru o perioadă de o lună.

37. Prin decizia din 17 septembrie 2012, Landratsamt Ravensburg (Germania) i‑a retras doamnei Aykul permisul de conducere austriac pe teritoriul german și a dispus punerea în aplicare imediată a măsurii pentru motivul că aceasta ar fi inaptă să conducă autovehicule. Valorile constatate în urma analizei sângelui recoltat ar demonstra că doamna Aykul ar consuma canabis cel puțin ocazional și că ar fi condus un autovehicul sub influența THC. Ea nu ar fi în măsură să disocieze consumul de droguri de conducerea autovehiculelor. În anexa la decizia din 17 septembrie 2012, doamnei Aykul i s‑a adus la cunoștință posibilitatea de a solicita din nou acordarea dreptului de a conduce autovehicule în Germania în temeiul permisului său de conducere austriac. O astfel de aptitudine nu ar putea fi reținută decât în urma prezentării de către doamna Aykul a unui raport pozitiv întocmit de un centru de verificare a aptitudinii de a conduce recunoscut oficial în Germania și care ar fi, în general, condiționat de dovada unei abstinențe de un an.

38. Instanța de trimitere precizează că reacțiile la contravențiile rutiere și la indiciile privind lipsa aptitudinii de a conduce prevăzute de dreptul german pot fi situate pe trei planuri diferite, și anume pe plan penal, pe planul dreptului contravențional și pe planul legislației în materia eliberării permiselor de conducere.

39. Cazul doamnei Aykul corespunde practicii în materia legislației privind eliberarea permiselor de conducere, drept polițienesc al cărui scop este protecția împotriva pericolelor pentru siguranța rutieră. Instanța de trimitere arată că administrațiile naționale ale permiselor de conducere și serviciile de poliție pornesc, prin urmare, de la principiul că autoritățile germane sunt competente să retragă permise de conducere străine atunci când o contravenție rutieră săvârșită în Germania evidențiază semne ale lipsei aptitudinii de a conduce.

40. La 19 octombrie 2012, doamna Aykul a depus o reclamație și a formulat o cerere de măsuri provizorii în fața Verwaltungsgericht Sigmaringen pentru motivul că autoritățile germane nu ar avea competența de a verifica aptitudinea de a conduce.

41. Bezirkshauptmannschaft Bregenz, informată cu privire la cauză de Landratsamt Ravensburg, a precizat că, potrivit legislației austriece în materie de trafic rutier, condițiile unei intervenții a autorităților austriece nu ar fi reunite.

42. Prin decizia din 15 noiembrie 2012, Landratsamt Ravensburg a anulat punerea în aplicare imediată a deciziei sale din 17 septembrie 2012. Ca urmare a acestei anulări, Verwaltungsgericht Sigmaringen a pus capăt procedurii referitoare la măsurile provizorii prin ordonanța din 29 septembrie 2012.

43. Regierungspräsidium Tübingen (Germania) a respins reclamația doamnei Aykul prin decizia din 20 decembrie 2012, susținând că retragerea permisului de conducere austriac este o măsură ulterioară care ar fi acoperită de articolul 8 alineatul (4) din Directiva 91/439, fapt contestat de doamna Aykul în fața instanței de trimitere.

44. Ca răspuns la solicitarea Verwaltungsgericht Sigmaringen din data de 13 martie 2013, Bezirkshauptmannschaft Bregenz a precizat din nou că, potrivit legislației austriece cu privire la eliberarea permiselor de conducere, nu erau reunite condițiile pentru o intervenție a autorităților austriece. Aceasta a menționat că doamna Aykul ar fi considerată în continuare de autoritățile austriece aptă să conducă și, prin urmare, ar continua să dețină permisul său de conducere austriac.

45. Exprimând îndoieli cu privire la conformitatea legislației germane cu obligația de recunoaștere reciprocă a permiselor de conducere emise de statele membre, Verwaltungsgericht Sigmaringen a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1) Obligația de recunoaștere reciprocă a permiselor de conducere eliberate de statele membre rezultată din articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2006/126 se opune unei reglementări naționale a Republicii Federale Germania potrivit căreia dreptul de a utiliza un permis de conducere străin în Germania trebuie retras ulterior pe cale administrativă, în cazul în care titularul permisului de conducere străin conduce sub influența unor droguri ilegale un autovehicul în Germania și, prin urmare, conform dispozițiilor germane, nu mai dispune de aptitudinea de a conduce?

2) În cazul în care răspunsul la prima întrebare este afirmativ, acest lucru este valabil și atunci când statul emitent nu ia nicio măsură după ce a luat cunoștință de actul de conducere sub influența drogurilor și, prin urmare, titularul permisului de conducere străin prezintă în continuare pericol pentru circulație?

3) În cazul în care răspunsul la prima întrebare este negativ, Republica Federală Germania poate condiționa reacordarea dreptului de a utiliza un permis de conducere străin în Germania de îndeplinirea condițiilor de reacordare a acestui drept prevăzute de legislația națională?

4) a) Rezerva respectării principiului teritorialității legislației penale și polițienești prevăzută la articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2006/126 poate justifica o acțiune a unui stat membru ce ține de dreptul permiselor de conducere în locul statului emitent? De exemplu, această rezervă permite retragerea ulterioară a dreptului de a utiliza permisul de conducere străin în Germania prin intermediul unei măsuri de siguranță de natură penală?

b) În cazul în care răspunsul la întrebarea 4a) este afirmativ, având în vedere obligația de recunoaștere, competența pentru reacordarea dreptului de a utiliza permisul de conducere străin în Germania revine statului membru care a dispus măsura de siguranță de natură penală sau statului membru emitent?”

III – Aprecierea noastră

A – Considerații introductive

1. Dreptul Uniunii aplicabil ratione temporis

46. Atât în decizia de trimitere, cât și în observațiile scrise prezentate Curții, se face trimitere deopotrivă la dispozițiile Directivei 91/439 și la cele ale Directivei 2006/126.

47. Trebuie arătat că articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2006/126, menționat de instanța de trimitere în întrebările sale, nu era încă în vigoare la data faptelor aflate la originea litigiului principal.

48. Astfel, aceste fapte au avut loc la 11 mai 2012, dată la care doamna Aykul a făcut obiectul unui control al poliției, și la 17 septembrie 2012, dată la care Landratsamt Ravensburg a decis să îi retragă permisul de conducere austriac.

49. Potrivit articolului 17 primul paragraf din Directiva 2006/126, Directiva 91/439 se abrogă de la 19 ianuarie 2013. În conformitate cu articolul 18 al doilea paragraf din Directiva 2006/126, anumite dispoziții ale acesteia sunt totuși aplicabile începând de la 19 ianuarie 2009. Este vorba printre altele despre articolul 2 alineatul (1) și despre articolul 11 alineatul (4), această din urmă dispoziție înlocuind articolul 8 alineatul (4) din Directiva 91/439 menționat în decizia de trimitere. În ceea ce privește articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2006/126, acesta nu face parte dintre dispozițiile aplicabile începând de la 19 ianuarie 2009. Articolul 8 alineatul (2) din Directiva 91/439 rămâne, prin urmare, aplicabil.

50. Pe de altă parte, Curtea a precizat că, deși articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2006/126 prevede recunoașterea reciprocă a permiselor de conducere eliberate de statele membre, articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din aceasta prevede totuși că un stat membru refuză să recunoască valabilitatea oricărui permis de conducere eliberat de un alt stat membru unei persoane al cărei permis de conducere face obiectul unei restricții, suspendări sau retrageri pe teritoriul statului membru anterior, și aceasta independent de aspectul dacă permisul respectiv a fost eliberat înainte de data la care dispoziția menționată a devenit aplicabilă(11) .

51. Potrivit unei jurisprudențe constante, întemeia tă pe necesitatea de a oferi un răspuns util instanței de trimitere(12), trebuie să se reformuleze întrebările pentru a se interpreta dispozițiile dreptului Uniunii care erau aplicabile la data faptelor din litigiul principal, și anume, în speță, articolul 8 alineatul (2) din Directiva 91/439, al cărui cuprins este de altfel, în esență, identic cu cel al articolului 11 alineatul (2) din Directiva 2006/126, menționat de instanța de trimitere.

52. În aceste condiții, este, prin urmare, necesar să se examineze întrebările adresate de instanța de trimitere din perspectiva articolului 2 alineatul (1) și a articolului 11 alineatul (4) din Directiva 2006/126, precum și a articolului 8 alineatul (2) din Directiva 91/439.

2. Analiza întrebărilor preliminare

53. Considerăm că întrebările adresate Curții trebuie analizate împreună.

54. Astfel, din răspunsul la întrebările privind principiul recunoașterii reciproce a permiselor de conducere, din derogările de la acest principiu și din întinderea unor astfel de derogări [prima și a doua întrebare, precum și a patra întrebare litera a)] va rezulta răspunsul la întrebarea care sunt autoritățile competente să decidă dacă titularul permisului de conducere este din nou apt să conducă pe teritoriul statului membru în care a fost săvârșită încălcarea.

B – Cu privire la întrebări

55. Astfel, înțelegem că prin întrebările adresate de Verwaltungsgericht se solicită Curții să stabilească:

– dacă un stat membru, pe teritoriul căruia titularul unui permis de conducere eliberat de un alt stat membru locuiește temporar, are posibilitatea să refuze recunoașterea valabilității acestui permis de conducere ca urmare a unui comportament ilicit al titularului său – în speță conducerea sub influența unor produse stupefiante – care s‑a manifestat și a fost sancționat pe teritoriul în cauză în conformitate cu legea națională ulterior eliberării permisului de conducere menționat și

– dacă aceeași lege națională, cu excluderea celei a statului membru emitent, este competentă să stabilească condițiile pe care titularul permisului de conducere va trebui să le îndeplinească pentru a redobândi dreptul de a conduce pe teritoriul statului membru în care a fost săvârșită încălcarea.

56. Trebuie să se observe, cu titlu introductiv, că prezenta cauză nu privește repunerea în discuție, în lumina articolului 7 alineatul (1) litera (b) din Directiva 91/439 și a articolului 7 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2006/126, a condițiilor de „emitere” a permisului de conducere al doamnei Aykul.

57. Astfel cum arată în mod corect guvernul polonez, obiectul litigiului privește o decizie de retragere a permisului de conducere pe baza unui comportament al reclamantei din litigiul principal „ulterior” emiterii acestui permis, un astfel de comportament fiind calificat de autoritățile germane drept amenințare la adresa siguranței rutiere. În niciun caz acesta nu constituie un refuz de a respecta aprecierea aptitudinii de a conduce pe care statul membru emitent a realizat‑o, în conformitate cu aceste dispoziții, „la data emiterii permisului de conducere”(13) .

58. În această privință, Curtea a statuat în mod repetat că „deținerea unui permis de conducere emis de un stat membru trebuie considerată ca reprezentând dovada că, la momentul la care i‑a fost emis permisul , posesorul acestuia îndeplinea condițiile [minime impuse de dreptul Uniunii]”(14) .

59. În prezenta cauză, Republica Federală Germania repune în discuție condițiile deținerii permisului de conducere de către doamna Aykul nu la data la care acesta i‑a fost emis, ci ca urmare a comportamentului său, pe teritoriul acestui stat, ulterior emiterii.

60. Astfel, întrucât a condus un autovehicul pe teritoriul german sub influența unor produse stupefiante, doamna Aykul a făcut obiectul unei retrageri a permisului său de conducere austriac. Această sancțiune a avut drept consecință refuzul dreptului de a utiliza acest permis pe teritoriul german. Prin urmare, doamna Aykul poate conduce în continuare pe teritoriul altor state membre decât cel al Republicii Federale Germania, unde a săvârșit încălcarea.

61. Așadar, problema aici este legată de impunerea acestei sancțiuni care are ca efect faptul că autoritățile germane refuză să recunoască pe teritoriul lor dreptul doamnei Aykul de a conduce, întrucât aceasta nu mai este aptă să conducă în urma comportamentului său ilicit.

62. Cu alte cuvinte, un astfel de refuz de a recunoaște valabilitatea permisului de conducere străin poate fi autorizat în temeiul derogărilor admise de la principiul recunoașterii reciproce a permiselor de conducere prevăzut la articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2006/126?

63. Potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul procedurii de cooperare între instanțele naționale și Curte instituite prin articolul 267 TFUE, este de competența acesteia din urmă să ofere instanței naționale un răspuns util care să îi permită să soluționeze litigiul cu care este sesizată. Din această perspectivă, Curtea trebuie, dacă este cazul, să reformuleze întrebările care îi sunt adresate(15) în vederea interpretării tuturor dispozițiilor dreptului Uniunii de care instanța națională are nevoie pentru a se pronunța.

64. În acest scop, Curtea poate extrage din ansamblul elementelor furnizate de instanța națională și mai ales din motivarea deciziei de trimitere normele și principiile de drept al Uniunii care necesită o interpretare având în vedere obiectul litigiului principal(16) .

65. În opinia noastră, articolul 8 alineatul (2) din Directiva 91/439 invocat de instanța de trimitere în întrebările sale nu este aplicabil în prezenta cauză. În schimb, trebuie să se răspundă în mod util acesteia cu privire la articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126.

1. Articolul 8 alineatul (2) din Directiva 91/439 nu se aplică

66. Este important de amintit că sistemul instituit prin Directiva 91/439 pentru emiterea permiselor de conducere este un sistem de competență teritorială. De această emitere este responsabil statul membru competent din punct de vedere teritorial ca urmare a localizării reședinței obișnuite, care, procedând astfel, trebuie să respecte prevederile „minime” impuse de această directivă, condiții în mod evident necesare pentru a justifica recunoașterea reciprocă a permiselor de conducere.

67. Ca urmare a emiterii menționate și a exercitării de către persoane a libertății lor de circulație, pot fi întâlnite două tipuri de situații.

68. Prima situație este aceea în care titularul permisului de conducere își schimbă reședința obișnuită și, în acest caz, noul stat membru de reședință poate, în temeiul competenței teritoriale care îi este astfel transferată, în conformitate cu legislația sa penală și polițienească, să impună propriile dispoziții de drept intern privind limitarea, suspendarea, retragerea sau anularea dreptului de a conduce și, dacă este necesar, să schimbe acest permis.

69. Este situația reglementată la data faptelor de articolul 8 alineatul (2) din Directiva 91/439, care prevede, reamintim, că, „[s]ub rezerva respectării principiului teritorialității legislației penale și polițienești, statele membre în care are domiciliul stabil pot să aplice posesorului unui permis de conducere, emis de un alt stat membru, propriile dispoziții de drept intern privind limitarea, suspendarea, retragerea sau anularea dreptului de conducere și, dacă este necesar, să schimbe permisul în acest sens”.

70. Această dispoziție trebuie coroborată cu primul și cu al zecelea considerent ale Directivei 91/439, care prevăd că, în vederea facilitării circulației persoanelor „stabilite într‑un alt stat membru decât cel în care au luat examenul pentru permis de conducere”, este de dorit să existe un permis de conducere recunoscut în mod reciproc de statele membre, dar că, din motive de siguranță rutieră și de trafic, aceste state pot aplica dispozițiile naționale privind retragerea, suspendarea și anularea permiselor de conducere tuturor posesorilor de permis „care s‑au stabilit pe teritoriul acestora”.

71. Rezultă chiar din cuprinsul articolului 8 alineatul (2) din Directiva 91/439 coroborat cu primul și cu al zecelea considerent ale directivei că acesta reglementează situația în care titularul permisului de conducere are reședința într‑un alt stat membru decât statul membru care a emis permisul respectiv. Dacă această persoană săvârșește o încălcare pe teritoriul statului membru de reședință, articolul 8 alineatul (2) din Directiva 91/439 autorizează acest stat membru să aplice propriile dispoziții de drept intern privind limitarea, suspendarea, retragerea sau anularea dreptului de a conduce acordat de celălalt stat membru(17) .

72. Prin urmare, este evident că dispozițiile articolului 8 alineatul (2) din Directiva 91/439 și în prezent cele ale articolului 11 alineatul (2) din Directiva 2006/126 nu se aplică decât în cazul unui transfer al reședinței obișnuite. Ar fi vorba despre ipoteza în care doamna Aykul ar avea reședința obișnuită în Germania. Or, în prezenta cauză, situația este diferită, întrucât aceasta are domiciliul stabil în Austria.

73. A doua situație care poate fi întâlnită este aceea în care titularul permisului de conducere locuiește doar temporar pe teritoriul unui alt stat membru. În opinia noastră, această situație intră sub incidența articolului 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126.

2. Articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126 este aplicabil

74. Articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126 este aplicabil nu numai ratione temporis , astfel cum arătat anterior, ci și ratione materiae .

75. Amintim că această dispoziție are următorul cuprins:

„ Un stat membru refuză să recunoască valabilitatea oricărui permis de conducere eliberat de un alt stat membru unei persoane al cărei permis de conducere face obiectul unei restricții, suspendări sau retrageri pe teritoriul statului membru anterior[(18) ].”

76. Apreciem că dispoziția menționată reglementează ipoteza din speța noastră, în care sancțiunea este aplicabilă în temeiul legislației penale și polițienești a unui stat membru care este statul membru în care a fost săvârșită încălcarea, fără a fi însă statul membru care a emis permisul de conducere sau cel al noii reședințe obișnuite(19) .

77. În ședință, Comisia a făcut o interpretare „istorică” a articolului 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126, potrivit căreia articolul 8 alineatul (4) din Directiva 91/439 se referea la articolul 8 alineatul (2) din aceasta și, prin urmare, statul membru vizat nu poate fi decât statul membru în care se află reședința obișnuită. Potrivit Comisiei, omiterea referirii la statul membru în care se află reședința obișnuită în cadrul acestui alineat (2) nu ar fi decât o eroare a legiuitorului Uniunii care ar trebui, în consecință, corectată.

78. Nu putem fi de acord cu o asemenea interpretare.

79. Astfel, considerăm că dispozițiile articolului 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126 sunt aplicabile în mod autonom, și aceasta în raport atât cu alineatul (2) al aceluiași articol, cât și cu alineatul (2) al articolului 8 din Directiva 91/439, redactării identice aplicabile la data faptelor din litigiul principal. Potrivit analizei noastre, această independență exclude posibilitatea ca acesta să se aplice numai atunci când ne aflăm în situația unui transfer al reședinței obișnuite. Mai multe argumente pot fi invocate în acest sens.

80. Mai întâi, observăm că denumirea articolului 11 din Directiva 2006/126 precizează că acesta se referă la dispoziții „diverse”, ceea ce, prin definiție, pare să inducă faptul că acestea nu sunt în mod necesar legate unele de altele.

81. În continuare, subliniem că alineatul (4) al acestui articol a fost separat de legiuitorul Uniunii de alineatul (2) al acestuia, întrucât data intrării sale în vigoare a fost devansată cu patru ani în raport cu această din urmă dispoziție, ceea ce nu pare deloc să meargă în sensul indisociabilității elementelor articolului menționat.

82. În sfârșit și mai ales, constatăm că diferitele dispoziții ale alineatului (4) al articolului 11 reglementează ipoteze în mod clar diferite. Astfel, primul și al doilea paragraf ale acestui alineat se aplică în situații în care statul membru interesat intervine ca stat membru emitent(20) . În ceea ce privește al doilea paragraf al alineatului în discuție, acesta reglementează o situație complet diferită, și anume aceea în care statul membru aplică unui permis eliberat de statul membru emitent restricțiile care rezultă din aplicarea legii sale naționale obligatorii, lege penală sau polițienească, situație care se regăsește în cauza supusă examinării. Dispozițiile articolului 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126 dobândesc astfel un sens clar, fără a fi necesară raportarea lor la alineatul (2) al acestui articol.

83. Dispozițiile articolului 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126 sunt ele însele o ilustrare a principiului teritorialității, întrucât privesc limitarea valabilității pe teritoriul unui stat membru a unui permis de conducere eliberat de un alt stat membru.

84. Echivocul este aici cu atât mai puțin prezent cu cât noua formulă utilizată de legiuitorul Uniunii traduce o voință de înăsprire care nu ar putea fi atinsă dacă teza doamnei Aykul ar fi admisă. Astfel, în timp ce articolul 8 alineatul (2) din Directiva 91/439 lăsa statelor membre o putere de apreciere în ceea ce privește refuzul de a recunoaște valabilitatea unui permis de conducere emis de un alt stat membru, textul articolului 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126 impune acestora în prezent un astfel de refuz.

85. De altfel, rezultatul concret al unei asemenea înăspriri reprezintă o limitare a recunoașterii reciproce a permiselor de conducere care este conformă cu spiritul sistemului, întrucât recunoașterea reciprocă favorizează libera circulație, iar limitarea acesteia ca urmare a unei încălcări vine să întărească, prin sancționarea unei imprudențe și urmărind să elimine o potențială sursă de pericol, siguranța rutieră și, prin urmare, libertatea de circulație, ceea ce constituie însuși obiectul Directivei 2006/126(21) . Limitarea în timp și în spațiu a recunoașterii reciproce este necesară aici pentru a se evita efectul invers celui urmărit de Directiva 2006/126 la alineatul (4) al articolului 11 din aceasta, și anume o creștere a siguranței printr‑o reprimare sporită a unui comportament periculos. Și în acest caz, putem doar să subliniem că aplicarea anticipată a alineatului (4) al acestui text corespunde unei voințe neechivoce a legiuitorului Uniunii.

86. Astfel, care ar fi efectul util al acestei directive dacă autoritățile unui stat membru nu ar putea aplica sancțiuni cetățenilor Uniunii care săvârșesc încălcări pe teritoriul acestora întrucât ei doar ar „circula” pe teritoriul lor? Aceasta ar însemna să se admită că cetățenii respectivi nu pot fi sancționați, deși reprezintă un risc pentru ei înșiși și pentru ceilalți utilizatori ai drumului.

87. Recunoașterea valabilității unui permis de conducere în cazul din speță ar contraveni acestui obiectiv de îmbunătățire a siguranței rutiere.

88. Pe de altă parte, în privința acestei noi formule utilizate de legiuitorul Uniunii, Curtea a statuat că trebuie să se considere că diferența dintre modul de redactare a articolului 8 alineatul (4) din Directiva 91/439 și a articolului 11 alineatul (4) din Directiva 2006/126 nu este de natură să repună în discuție condițiile, astfel cum au rezultat din jurisprudența Curții, în care recunoașterea unui permis de conducere putea fi refuzată în temeiul dispozițiilor Directivei 91/439 și trebuie în prezent refuzată în temeiul dispozițiilor Directivei 2006/126(22) .

89. Curtea a mai arătat că constatarea potrivit căreia articolul 8 alineatul (4) din Directiva 91/439 constituie o derogare de la principiul general al recunoașterii reciproce a permiselor de conducere și este, prin urmare, de strictă interpretare(23) rămâne valabilă în ceea ce privește obligația prevăzută în prezent la articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126(24) .

90. Curtea a precizat de asemenea că împrejurările în care un permis de conducere poate să nu fie recunoscut ca fiind valabil, în conformitate cu articolul 8 alineatele (2) și (4) din Directiva 91/439, nu sunt limitate la situația în care titularul permisului menționat solicită schimbarea lui. Această dispoziție are inclusiv scopul de a permite unui stat membru să aplice, pe teritoriul său, propriile dispoziții de drept intern privind retragerea, suspendarea sau anularea permisului de conducere atunci când titularul acestui permis a comis, de exemplu, o infracțiune(25) .

91. În prezent, este necesar să se stabilească dacă măsura retragerii, prin natura sa, este acoperită de articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126. Altfel spus, distincția dintre caracterul penal și caracterul administrativ al sancțiunii este aplicabilă?

92. În prezenta cauză, Parchetul din Ravensburg a clasat fără urmări procedura de urmărire penală(26) . În decizia de trimitere se arată că măsura retragerii permisului de conducere al doamnei Aykul a fost adoptată de Landratsamt Ravensburg, care este o instanță administrativă, și se precizează că această măsură se bazează pe legislația în materia permiselor de conducere. Astfel, atunci când survin îndoieli cu privire la aptitudinea de a conduce, ordinea juridică germană prevede, în primul rând, o verificare a acesteia și, dacă se stabilește că aptitudinea de a conduce nu există sau nu mai există, legea germană prevede obligația administrației permiselor de conducere de a retrage permisul de conducere. Instanța de trimitere precizează că în această privință nu există nicio putere de apreciere(27) .

93. Comisia, deși se referă la articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2006/126(28), nu împărtășește punctul de vedere potrivit căruia retragerea permisului de conducere pentru lipsa aptitudinii de a conduce ar putea fi considerată o măsură asigurătorie cu caracter penal(29) și, în consecință, ca intrând sub incidența dreptului penal acoperit de rezerva privind principiul teritorialității legislației penale și polițienești(30) .

94. Nu putem fi de acord cu această opinie, susținută de doamna Aykul în ședință.

95. Astfel cum am precizat anterior, apreciem că articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126 reglementează situația din speța noastră, în care sancțiunea este aplicabilă în temeiul legislației penale și polițienești a unui stat membru care este statul membru în care a fost săvârșită încălcarea.

96. Expresiile „legislație penală” și „legislație polițienească” apar la articolul 8 alineatul (2) din Directiva 91/439 în elementul de frază „[s]ub rezerva respectării principiului teritorialității legislației penale și polițienești”. Cu toate acestea, textul directivei menționate, precum cel al Directivei 2006/126, nu cuprinde definiția acestui element de frază și nici a acestor expresii, iar jurisprudența nu conține nicio indicație cu privire la interpretarea care trebuie dată acestora.

97. Expresia „legislație penală” este suficientă prin ea însăși. În ceea ce privește expresia „legislație polițienească”(31), aceasta sugerează imediat noțiunea de poliție administrativă. Cele două expresii fac trimitere în mod incontestabil la ideea de ordine publică a statului, noțiune care se aplică în limitele teritoriale ale acestuia.

98. Întrucât săvârșirea unor încălcări pune în pericol cetățenii prin riscul și nesiguranța pe care le creează, ea constituie o atingere adusă acestei ordini publice și justifică aplicarea unei sancțiuni.

99. Aceasta, în funcție de natura sa, de gravitate, de organizarea jurisdicțională a statului în care poate să existe sau să nu existe o separare a actelor administrative și judiciare, poate lua diferite forme, toate fiind însă orientate spre același scop, stabilit în cazul de față prin Directiva 2006/126.

100. În consecință, utilizarea acestor două expresii, „legislație penală” și „legislație polițienească”, departe de a sugera o diferență, introduce, dimpotrivă, o complementaritate.

101. Considerăm că această complementaritate este de altfel impusă prin noțiunea „materie penală”, astfel cum a fost prezentată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

102. După cum am arătat în cadrul Concluziilor noastre prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Comisia/Parlamentul și Consiliul (C‑43/12, EU:C:2014:298), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut o abordare funcțională pentru a defini ce ține de materia penală în cadrul articolului 6 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950. Noi ne‑am referit la Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului, Öztürk împotriva Germaniei, din 21 februarie 1984(32), care se referă la încălcări ale normelor de circulație. Urmând această abordare, este neîndoielnic că încălcările normelor de circulație au caracter penal în măsura în care dau naștere, în statele membre, la sancțiuni care au în același timp caracter punitiv și disuasiv. Așadar, nu este important dacă aceste sancțiuni țin de dreptul administrativ represiv sau de dreptul penal al statelor membre(33) .

103. Complementaritatea celor două expresii pare de asemenea ilustrată de desfășurarea procedurii naționale.

104. Astfel, în acest sens, pe baza încălcării săvârșite, reprimată în drept atât pe cale penală, cât și pe cale administrativă, autoritatea judiciară de urmărire a efectuat o alegere care, prin clasarea urmăririi penale, constă în a prefera calea administrativă, care este, fără îndoială, mai rapidă și mai economică în privința mijloacelor pentru o încălcare a cărei simplitate juridică și de fapt nu justifica în mod cert dificultatea unei proceduri penale clasice.

105. Această alegere oferită de lege și efectuată de Ministerul Public este ilustrarea unui sistem clasic numit, în unele state, „aprecierea oportunității urmăririlor”, expresie echivocă pe care preferăm să o înlocuim cu „aprecierea proporționalității urmăririlor”. Indiferent de denumirea sa, această tehnică constituie o cale procedurală clasică care are caracterul unei aprecieri și al unei aplicări globale, coordonate și proporționale a sancționării unei atingeri aduse ordinii publice a unui stat.

106. Prin urmare, a aplica această complementaritate la situația doamnei Aykul înseamnă, în opinia noastră, a impune soluția concretă.

107. Astfel, legea germană, aplicabilă din punct de vedere teritorial, prevede, în cazul doamnei Aykul, că săvârșirea încălcării determină o suspendare a dreptului de a conduce, sancțiune imediată, nu numai pentru sancționarea vinovăției, ci și din cauza pericolului potențial pe care îl constituie pentru ceilalți utilizatori faptul că aceasta nu disociază consumul de canabis de conducerea vehiculelor, și că doamna Aykul nu poate, după suspendarea efectuată, să redobândească dreptul de a conduce pe teritoriul german decât după ce a îndeplinit cu succes cerințele unui examen medical. Această combinație a celor două aspecte, și anume sancțiunea la care se adaugă măsuri denumite de unele legislații „măsuri de siguranță”, axate pe prevenirea repetării situației ilicite periculoase, este absolut clasică în legislațiile moderne.

108. Dacă măsura retragerii, prin natura sa, este pe deplin acoperită, în opinia noastră, de articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126, în prezent trebuie să se deducă consecințele aplicării principiului teritorialității legislației penale și polițienești.

3. Recunoașterea de către celelalte state membre a deciziei cu caracter penal care afectează permisele de conducere

109. În temeiul principiului teritorialității legislației penale și polițienești, o persoană care circulă pe teritoriul unui stat membru trebuie să respecte legislația acelui stat.

110. Astfel cum arată guvernul polonez(34) și cum recunoaște reclamanta din litigiul principal(35), Curtea a stabilit deja că, atunci când este săvârșită o infracțiune pe teritoriul unui stat membru, acesta este singurul competent să sancționeze această infracțiune prin luarea, dacă este cazul, a unei măsuri de retragere a permisului cu privire la persoana în discuție(36) .

111. Doamna Aykul a făcut obiectul unei măsuri de retragere a permisului său de conducere austriac care a avut ca efect faptul că aceasta nu mai poate conduce pe teritoriul german până când nu dovedește că este din nou aptă să conducă pe acest teritoriu. Problema ridicată de instanța de trimitere este aceea de a se stabili care autorități sunt competente să verifice această aptitudine.

112. Curtea a considerat în mod repetat că aptitudinea de a conduce este o condiție a „emiterii” permisului de conducere a cărei verificare revine exclusiv statului membru emitent(37) . Or, am văzut că, în cauza principală, aptitudinea de a conduce este repusă în discuție nu la data emiterii permisului de conducere, ci ca urmare a unui comportament ilicit al titularului acestui permis de conducere a cărui sancționare are efecte numai pe teritoriul statului membru în care a fost săvârșită încălcarea.

113. Asemenea guvernului polonez, considerăm că, în urma aplicării principiului teritorialității legislației penale și polițienești, revine autorităților statului membru pe teritoriul căruia a fost săvârșită încălcarea sarcina de a stabili dacă titularul permisului de conducere străin este din nou apt să conducă pe teritoriul său.

114. Astfel, a permite statului membru care a emis permisul să aplice propriile norme de verificare a aptitudinii pentru ca titularul permisului de conducere să își recapete dreptul de a conduce pe teritoriul statului membru în care a săvârșit încălcarea echivalează, în opinia noastră, cu o incoerență.

115. Astfel cum precizează în mod întemeiat guvernul polonez, întrucât pierderea dreptului de a conduce a rezultat din norme care nu sunt aplicabile în statul membru emitent(38), este puțin probabil ca acest stat membru să aplice o procedură de redobândire a dreptului menționat în conformitate cu propriile norme de apreciere(39) .

116. Astfel, reținerea competenței exclusive a statului membru emitent ar putea conduce la două soluții opuse, și anume, într‑o situație precum cea a doamnei Aykul, acesta ar putea fie să verifice el însuși dacă sunt îndeplinite condițiile impuse de legislația locului în care a fost săvârșită încălcarea – observăm că o astfel de soluție depășește recunoașterea de către un stat membru a unei hotărâri judecătorești a unui alt stat membru –, fie să refuze recunoașterea prevederilor legii statului membru în care a fost săvârșită încălcarea pentru motivul că acestea nu există în legislația statului membru emitent. Această din urmă poziție, aprobată de Comisie, este cea pe care a adoptat‑o Republica Austria.

117. A reține această din urmă ipoteză ar însemna în mod necesar să se admită că Directiva 2006/126 ar fi avut ca efect, în împrejurări precum cele din litigiul principal, armonizarea dreptului penal al statelor membre în beneficiul statului membru emitent, dar cu un efect limitat la teritoriul statului membru în care a fost săvârșită încălcarea. Considerăm că este cel puțin dificil să se afirme că în aceasta constă, pe deasupra și implicit, una dintre inovațiile majore avute în vedere de directiva menționată.

118. În schimb, după ce sancțiunea a fost aplicată, statul membru în care a fost săvârșită încălcarea nu poate impune, pentru a restabili dreptul de a conduce pe teritoriul său, condiții care ar fi mai restrictive decât cele impuse de directiva menționată în ceea ce privește condițiile care trebuie îndeplinite la data emiterii unui permis de conducere. Cu alte cuvinte, cerința obligativității, într‑o situație precum cea a doamnei Aykul, de a se supune unui control medical nu trebuie să conducă, nici mai mult, nici mai puțin, decât la a se constata dacă persoana sancționată prezintă pentru viitor garanțiile prevăzute de Directiva 2006/126. În această privință, articolul 7 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2006/126 prevede că permisele de conducere se eliberează numai solicitanților care au promovat un test de verificare a aptitudinilor și a comportamentului și un test teoretic și îndeplinesc normele medicale, în conformitate cu dispozițiile anexelor II și III la directiva menționată.

119. Din cuprinsul punctelor 15 și 15.1 din anexa III la Directiva 2006/126 rezultă că este interzisă eliberarea sau reînnoirea unui permis de conducere unei persoane care este dependentă de droguri sau care, fără a fi dependentă de astfel de substanțe, consumă sau abuzează de acestea în mod regulat.

120. Procedura prevăzută de dreptul german, în temeiul punctelor 15 și 15.1 din anexa III la Directiva 2006/126, și care este ulterioară săvârșirii unei încălcări are ca scop tocmai să verifice dacă persoana interesată se află încă sub influența drogurilor și dacă nu mai constituie un pericol pentru ea însăși și pentru ceilalți utilizatori ai drumului.

121. Deși autoritățile statului membru pe teritoriul căruia a fost săvârșită încălcarea sunt competente să verifice dacă deținătorul permisului de conducere este din nou apt să conducă pe teritoriul său, este totuși necesar să se verifice că măsura retragerii, prin alte dispoziții eventuale sau prin altele cu efectele acesteia, în special în ceea ce privește durata lor, nu se sustrage respectării dispozițiilor dreptului Uniunii(40) .

122. În această privință, Curtea a statuat deja că articolul 8 alineatul (4) din Directiva 91/439 nu poate fi invocat de un stat membru pentru a refuza la nesfârșit să recunoască unei persoane care, pe teritoriul său, a făcut obiectul unei măsuri de retragere sau de anulare a unui permis de conducere emis de acest stat membru valabilitatea oricărui permis care ar putea să îi fie eliberat ulterior, respectiv după perioada de interdicție, de un alt stat membru(41) .

123. O astfel de interpretare este valabilă, în opinia noastră, a fortiori în cazul din speță, în care articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126 nu poate fi invocat de un stat membru pentru a refuza la nesfârșit să recunoască valabilitatea unui permis de conducere eliberat de un alt stat membru, atunci când titularul acestui permis a făcut obiectul unei măsuri restrictive pe teritoriul primului stat membru.

124. Astfel, a admite ca un stat membru să aibă dreptul de a se întemeia pe propriile dispoziții naționale pentru a se opune la nesfârșit recunoașterii unui permis eliberat într‑un alt stat membru ar reprezenta însăși negarea principiului recunoașterii reciproce a permiselor de conducere, care constituie elementul esențial al sistemului instituit prin Directiva 91/439(42) .

125. Prin urmare, trebuie să se examineze dacă, prin aplicarea propriilor norme, Republica Federală Germania nu se opune, în realitate, la nesfârșit recunoașterii permisului de conducere eliberat de autoritățile austriece.

126. În conformitate cu dreptul german, reamintim că doamna Aykul a făcut obiectul unei amenzi și al retragerii permisului pentru o perioadă de o lună doar pe teritoriul german. Ea are posibilitatea de a solicita să i se acorde din nou dreptul de a conduce autovehicule în Germania în temeiul permisului său de conducere austriac. În această privință, aptitudinea de a conduce autovehicule, suficientă pentru a participa la traficul rutier în Germania, nu ar putea fi reținută decât după ce doamna Aykul va fi prezentat un raport pozitiv întocmit de un centru de verificare a aptitudinii de a conduce recunoscut oficial în Germania. Un raport pozitiv ar fi, în general, condiționat de dovada unei abstinențe de un an.

127. În opinia noastră, dispozițiile de drept intern aplicabile urmăresc să prelungească efectele în timp ale unei măsuri de retragere, însă nu se opun la nesfârșit recunoașterii permisului de conducere, întrucât, astfel cum precizează guvernul german în răspunsul său scris la întrebarea adresată de Curte, în lipsa prezentării unei expertize medico‑psihologice pozitive și în măsura în care este vorba despre un permis de conducere din UE sau din SEE, trebuie de asemenea recunoscut dreptul de a utiliza un permis de conducere străin atunci când mențiunea privind lipsa aptitudinii a fost radiată din registrul privind aptitudinea de a conduce(43) .

128. În cazul doamnei Aykul, potrivit elementelor furnizate de același guvern, termenul de radiere ar trebui să fie de cinci ani, în conformitate cu articolul 29 alineatul (1) punctul 2 litera b) din StVG, întrucât conducerii sub influența unor produse stupefiante îi corespund două puncte în calitate de contravenție care afectează în mod deosebit siguranța rutieră sau cu titlu de contravenție asimilată. La expirarea acestui termen, doamna Aykul va putea din nou să utilizeze în Germania permisul său de conducere austriac fără a fi necesar să prezinte o expertiză medico‑psihologică pozitivă(44) .

129. Faptul de a condiționa redobândirea dreptului de a conduce pe teritoriul german de o măsură de expertiză medico‑psihologică pozitivă, pe baza unui raport pozitiv întocmit de un centru de verificare a aptitudinii de a conduce recunoscut oficial în Germania, poate, desigur, părea constrângător(45) . Cu privire la acest punct, avem o singură limitare. Astfel, apreciem că certificatul trebuie să poată fi emis de un centru de verificare sau echivalent stabilit pe teritoriul unui stat membru și care aplică criteriile prevăzute de Directiva 2006/126. Totuși, măsura constituie, în opinia noastră, un mijloc de prevenție eficient care poate întări siguranța rutieră(46) .

130. Programul de acțiune al Comisiei urmărește, cu privire la obiectivul îmbunătățirii siguranței rutiere, să încurajeze utilizatorii să manifeste un comportament mai bun, în special printr‑o mai bună respectare a legislației existente și prin sporirea eforturilor de combatere a practicilor periculoase(47) .

131. Comisia a reamintit de asemenea cât este de important să se educe, să se formeze, să se controleze și, după caz, să se sancționeze participantul la trafic, acesta din urmă reprezentând prima verigă în lanțul siguranței rutiere(48) .

132. Prin urmare, măsura este, în opinia noastră, conformă cu jurisprudența citată anterior și considerăm că este destul de eficientă, proporțională și disuasivă în ceea ce privește obiectivele de siguranță rutieră din care Comisia și‑a făcut de mai mulți ani o misiune(49) . Astfel, urmărirea penală nu poate fi eficientă fără o sancțiune disuasivă.

133. În orice caz, pentru a redobândi dreptul de a circula pe teritoriul german, doamna Aykul are de ales între a se conforma expertizei medicale pentru o perioadă de un an și a aștepta radierea din registru a mențiunii privind lipsa aptitudinii sale după o perioadă de cinci ani.

134. Pe de altă parte, observăm că libertatea de circulație și de ședere liberă pe teritoriul statelor membre ale Uniunii, conferită cetățenilor Uniunii prin articolul 21 TFUE și a cărei exercitare urmărește să o faciliteze Directiva 2006/126, nu este afectată în cazul doamnei Aykul, întrucât nerecunoașterea valabilității permisului său de conducere austriac are doar un efect limitat în timp și limitat la teritoriul german, dat fiind că doamna Aykul poate continua să circule pe teritoriul celorlalte state membre.

135. În aceeași măsură, considerăm că reglementarea germană este acoperită de articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126, iar nu de articolul 8 alineatul (2) din Directiva 91/439. Astfel, în opinia noastră, prima dispoziție trebuie înțeleasă ca putând permite statului membru pe teritoriul căruia a avut loc încălcarea să limiteze la teritoriul său efectele refuzului de a recunoaște valabilitatea permisului de conducere eliberat de un alt stat membru, în timp ce a doua dispoziție, prin posibilitatea schimbului de permise de conducere, ar face ca aplicarea sa aibă efecte în toate statele membre.

136. În lumina tuturor considerațiilor de mai sus, apreciem că Curtea trebuie să răspundă că articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126 obligă un stat membru să refuze recunoașterea valabilității unui permis de conducere emis de un alt stat membru atunci când, în urma unei încălcări de natură penală a normelor rutiere săvârșite pe teritoriul primului stat membru ulterior emiterii acestui permis de conducere, titularul respectivului permis a făcut obiectul unei retrageri a acestuia pe teritoriul menționat, întrucât nu mai era apt să conducă și devenea un pericol pentru siguranța rutieră. Titularul permisului de conducere va fi din nou apt să conducă pe teritoriul respectiv atunci când condițiile prevăzute de legislația statului membru pe teritoriul căruia a fost săvârșită încălcarea vor fi îndeplinite, în măsura în care normele naționale nu au ca efect impunerea de condiții care nu sunt prevăzute de Directiva 2006/126 în cazul emiterii acestui document și nici refuzul pe durată nedeterminată de a recunoaște valabilitatea permisului de conducere.

IV – Concluzie

137. Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Verwaltungsgericht Sigmaringen după cum urmează:

„Articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2006/126/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere obligă un stat membru să refuze recunoașterea valabilității unui permis de conducere emis de un alt stat membru atunci când, în urma unei încălcări de natură penală a normelor rutiere săvârșite pe teritoriul primului stat membru ulterior emiterii acestui permis de conducere, titularul respectivului permis a făcut obiectul unei retrageri a acestuia pe teritoriul menționat, întrucât nu mai era apt să conducă și devenea un pericol pentru siguranța rutieră. Titularul permisului de conducere va fi din nou apt să conducă pe teritoriul respectiv atunci când condițiile prevăzute de legislația statului membru pe teritoriul căruia a fost săvârșită încălcarea vor fi îndeplinite, în măsura în care normele naționale nu au ca efect impunerea de condiții care nu sunt prevăzute de Directiva 2006/126 în cazul emiterii acestui document și nici refuzul pe durată nedeterminată de a recunoaște valabilitatea permisului de conducere.”

(1) .

(2)  – JO L 237, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 62, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/112/CE a Comisiei din 25 august 2009 (JO L 223, p. 26), denumită în continuare „Directiva 91/439”.

(3)  – JO L 403, p. 18, rectificare în JO 2009, L 19, p. 67, Ediție specială, 07/vol. 17, p. 216.

(4)  – A se vedea în special Hotărârile Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261), Wiedemann și Funk (C‑329/06 și C‑343/06, EU:C:2008:366), Weber (C‑1/07, EU:C:2008:640), Grasser (C‑184/10, EU:C:2011:324), Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112) și Hofmann (C‑419/10, EU:C:2012:240).

(5)  – A se vedea articolul 1 alineatul (2) din această directivă.

(6)  – Domiciliul stabil este definit la articolul 9 primul paragraf din această directivă drept „locul unde o persoană locuiește permanent, adică cel puțin 185 de zile din fiecare an calendaristic, datorită unor obligații personale și profesionale sau, pentru o persoană fără obligații profesionale, datorită obligațiilor personale care atestă legături puternice între această persoană și locul unde locuiește”.

(7)  – A se vedea considerentul (1) al Directivei 2006/126.

(8)  – Definiția reședinței obișnuite prevăzută la articolul 12 primul paragraf din Directiva 2006/126 este identică cu cea prevăzută la articolul 9 primul paragraf din Directiva 91/439.

(9)  – BGBl. 2003 I, p. 310, denumită în continuare „StVG”.

(10)  – BGBl. 1998 I, p. 2214, denumită în continuare „FeV”.

(11)  – Hotărârea Akyüz (EU:C:2012:112, punctul 32).

(12)  – A se vedea Hotărârile Derudder (C‑290/01, EU:C:2004:120, punctele 37 și 38), precum și Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C‑157/10, EU:C:2011:813, punctele 17-21).

(13)  – A se vedea punctele 10 și 11 din observațiile scrise prezentate de guvernul polonez.

(14)  – Sublinierea noastră. A se vedea în special Hotărârile Schwarz (C‑321/07, EU:C:2009:104, punctul 77), Grasser (EU:C:2011:324, punctul 21) și Hofmann (EU:C:2012:240, punctul 46).

(15)  – A se vedea Hotărârea Le Rayon d’Or (C‑151/13, EU:C:2014:185, punctul 25 și jurisprudența citată).

(16)  – Ibidem (punctul 26 și jurisprudența citată).

(17)  – A se vedea punctul 3 din observațiile prezentate de guvernul italian.

(18)  – Sublinierea noastră.

(19)  – În scrisoarea Ministerului Transporturilor și al Infrastructurii landului Baden‑Württemberg s‑a menționat că, spre deosebire de textul articolului 8 alineatul (2) din Directiva 91/439, cel al articolului 11 alineatul (4) din Directiva 2006/126 autorizează nerecunoașterea nu numai pentru statul membru în care se află reședința obișnuită, ci și pentru oricare alt stat membru (p. 5 a versiunii în limba franceză a deciziei de trimitere).

(20)  – Potrivit primului paragraf, „un stat membru refuză eliberarea unui permis de conducere” și, potrivit ultimului paragraf, „de asemenea, un stat membru poate refuza eliberarea unui permis de conducere”.

(21)  – De mai mulți ani deja, Uniunea și‑a făcut o misiune din obiectivul îmbunătățirii siguranței rutiere și urmărește obiective ambițioase de reducere a numărului de accidente până în anul 2020 (a se vedea Comunicarea Comisiei din 20 iulie 2010 către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, intitulată „Pentru un spațiu european de siguranță rutieră: orientări pentru politica de siguranță rutieră 2011-2020” [COM(2010) 389 final]).

(22)  – A se vedea Hotărârea Hofmann (EU:C:2012:240, punctul 65).

(23)  – Hotărârea Kapper (EU:C:2004:261, punctele 70 și 72, precum și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Ordonanța Halbritter (C‑227/05, EU:C:2006:245, punctul 26).

(24)  – A se vedea Hotărârea Hofmann (EU:C:2012:240, punctul 71).

(25)  – A se vedea Hotărârea Kapper (EU:C:2004:261, punctul 73).

(26)  – A se vedea p. 3 a versiunii în limba franceză a deciziei de trimitere.

(27)  – A se vedea p. 13 a versiunii în limba franceză a deciziei de trimitere.

(28)  – Amintim că articolul 8 alineatul (2) din Directiva 91/439 este cel care se aplică ratione temporis în prezenta cauză.

(29)  – Pentru prezenta cauză, instanța de trimitere utilizează expresia „măsură de siguranță cu caracter penal”.

(30)  – A se vedea punctele 39-41 din observațiile prezentate de Comisie.

(31)  – Instanța de trimitere menționează, în decizia sa de trimitere, că legislația în materia permiselor de conducere este un „drept polițienesc” (a se vedea p. 13 și 14 ale versiunii în limba franceză a deciziei de trimitere).

(32)  – Seria A nr. 73, în special §53-56.

(33)  – Concluzii Comisia/Parlamentul și Consiliul (C‑43/12, EU:C:2013:534, punctul 65).

(34)  – A se vedea punctul 25 din observațiile prezentate de guvernul polonez.

(35)  – A se vedea punctul 9 din observațiile scrise prezentate de reclamanta din litigiul principal.

(36)  – Hotărârea Weber (EU:C:2008:640, punctul 38).

(37)  – Hotărârea Hofmann (EU:C:2012:240, punctul 45 și jurisprudența citată).

(38)  – Republica Austria nu ar fi urmărit‑o și, prin urmare, nu ar fi sancționat‑o pe doamna Aykul dacă aceasta ar fi săvârșit încălcarea pe teritoriul său (a se vedea p. 4-6 ale versiunii în limba franceză a deciziei de trimitere).

(39)  – A se vedea punctul 34 din observațiile prezentate de guvernul polonez.

(40)  – A se vedea în acest sens Hotărârea Unamar (C‑184/12, EU:C:2013:663, punctele 46 și 47, precum și jurisprudența citată).

(41)  – A se vedea Hotărârea Hofmann (EU:C:2012:240, punctul 50 și jurisprudența citată).

(42)  – A se vedea Hotărârea Akyüz (EU:C:2012:112, punctul 57).

(43)  – A se vedea punctul 11 din răspunsul scris menționat.

(44)  – A se vedea punctul 13 din răspunsul scris menționat.

(45)  – Prin expertiza medico‑psihologică trebuie să se facă dovada unei abstinențe de un an de la consumul de droguri. Această abstinență trebuie să fie dovedită prin controale medicale pe baza a cel puțin patru analize de laborator stabilite în mod imprevizibil într‑un interval de un an.

(46)  – A se vedea considerentul (2) al Directivei 2006/126.

(47)  – A se vedea p. 4 din Comunicarea Comisiei intitulată „Program de acțiune european destinat siguranței rutiere – Reducerea la jumătate a numărului de victime rutiere în Uniunea Europeană până în 2010: o responsabilitate comună” [COM(2003) 311 final].

(48)  – A se vedea Comunicarea Comisiei menționată la nota de subsol 21 (p. 5).

(49)  – A se vedea programul de acțiune menționat la nota de subsol 47, care precizează că „nerespectarea regulilor de conducere trebuie combătută […] prin introducerea unor măsuri de îmbunătățire a controalelor și prin aplicarea unor sancțiuni eficiente, proporționale și disuasive la nivelul Uniunii” (p. 10), Rezoluția Consiliului din 27 noiembrie 2003 privind combaterea consumului de substanțe psihoactive asociat cu accidentele rutiere (JO 2004, C 97, p. 1), care subliniază că trebuie „[s]ă se adopte toate dispozițiile corespunzătoare, inclusiv să se prevadă sancțiuni pentru conducătorii de vehicule care se află sub influența unor substanțe psihoactive care le reduc aptitudinea de a conduce” (punctul 29), și Recomandarea Comisiei din 6 aprilie 2004 privind punerea în aplicare a normelor de siguranță rutieră (JO L 111, p. 75), care prevede, în considerentul (9), că „statele membre ar trebui să aibă drept politică generală că infracțiunile vor face obiectul unor sancțiuni eficiente, proporționale și disuasive”.