1.

Prezenta cauză privește, în vederea unei eventuale calificări ca ajutoare de stat în sensul articolelor 107 TFUE și 108 TFUE, imputabilitatea în sarcina statului a garanțiilor acordate unei bănci de către o întreprindere publică cu încălcarea normelor interne de reglementare a acesteia. În speță, aceste garanții au fost acordate de domnul Scholten, administrator unic al Havenbedrijf Rotterdam NV (Administrația portuară din Rotterdam, denumită în continuare „HbR”), în favoarea societăților care aparțin grupului olandez RDM (denumit în continuare „grupul RDM”). S‑a stabilit că, prin acordarea acestor garanții, domnul Scholten a acționat în mod arbitrar, a ținut secretă în mod deliberat acordarea acestor garanții și nu a respectat normele statutului întreprinderii publice, prin faptul că nu a solicitat în prealabil acordul consiliului de supraveghere al acestei întreprinderi.

2.

Până aici, nihil sub sole novum ( 2 ), în schimb, este surprinzător că statul membru în cauză apără ideea că respectivele măsuri îi sunt imputabile și că reprezintă ajutoare de stat în sensul Tratatului FUE, în timp ce beneficiarul garanțiilor, care, în mod evident, dorește să fie plătit, consideră că garanțiile nu constituie ajutoare, deoarece au fost acordate ultra vires.

3.

O garanție foarte asemănătoare, care a reunit, cu excepția creditorului, aceiași parteneri, a făcut obiectul Hotărârii Residex Capital IV ( 3 ). Astfel cum menționează avocatul general Kokott la punctul 2 din Concluziile prezentate în cauza menționată ( 4 ), această garanție fusese acordată „în circumstanțe misterioase” de autoritatea orașului Rotterdam (denumit în continuare „orașul”), predecesoare a întreprinderii HbR, Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (Administrația portuară din Rotterdam, denumită în continuare „GHR”), în favoarea unei societăți aparținând de asemenea grupului olandez RDM. Întrucât în această cauză nu s‑a pus problema imputabilității, Curtea nu a tratat decât problema dacă articolul 108 alineatul (3) al treilea paragraf TFUE obligă o instanță națională să considere nulă o garanție orășenească care nu a fost notificată Comisiei Europene și care nu a fost autorizată de aceasta.

4.

Litigiul principal ridică probleme de interpretare a articolelor 107 TFUE și 108 TFUE, precum și a punctelor 50-58 din Hotărârea Franța/Comisia ( 5 ), referitoare la problema imputării în sarcina statului a unei măsuri de ajutor în sensul acestor articole.

5.

Pe scurt, în această hotărâre, Curtea a stabilit că imputabilitatea unei măsuri de ajutor în sarcina statului nu poate fi dedusă „numai din împrejurarea că măsura în cauză a fost luată de o întreprindere publică” (punctul 51), deoarece aceasta din urmă „poate acționa cu mai multă sau mai puțină independență, în funcție de gradul de autonomie acordat de către stat” (punctul 52). Curtea a exclus de asemenea că „simpla împrejurare că o întreprindere publică a fost constituită sub forma unei societăți de capitaluri de drept comun, având în vedere autonomia pe care această formă juridică este susceptibilă să i‑o confere, poate fi considerată suficientă pentru a exclude ipoteza ca o măsură de ajutor luată de o asemenea societate să fie imputabilă statului” (punctul 57).

6.

La punctul 52 din aceeași hotărâre, Curtea a stabilit de asemenea că, pentru a imputa statului o măsură de ajutor, era „de asemenea necesar să se analizeze dacă [trebuia] considerat că autoritățile publice ar fi fost implicate, într‑un mod sau altul, în adoptarea acestor măsuri”.

7.

Cu toate acestea, Curtea a considerat în Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2002:294) că „nu se poate pretinde să se demonstreze, pe baza unor instrucțiuni precise, că autoritățile publice au incitat în mod concret întreprinderea publică să ia măsurile de ajutor în cauză” (punctul 53), deoarece unui terț îi va fi „foarte dificil” să aducă o astfel de dovadă (punctul 54). Pentru acest motiv, Curtea a admis că „imputabilitatea în sarcina statului a unei măsuri de ajutor luate de o întreprindere publică [putea] fi dedusă dintr‑un ansamblu de indicii care rezultă din împrejurările cauzei și din contextul în care a intervenit această măsură” (punctul 55).

8.

În această privință, Curtea a amintit că a luat „deja în considerare că organismul în discuție nu putea lua decizia contestată fără a ține seama de cerințele autorităților publice […] sau că, în plus față de elementele de natură organică ce legau întreprinderile publice de stat, acestea, prin intermediul cărora ajutoarele fuseseră acordate, trebuiau să țină seama de directivele emise de [stat]” (Hotărârea Franța/Comisia, EU:C:2002:294, punctul 55).

9.

Potrivit Curții, „alte indicii ar putea eventual să fie pertinente pentru a se concluziona cu privire la imputabilitatea în sarcina statului a unei măsuri de ajutor luate de o întreprindere publică, precum în special integrarea acesteia în structurile administrației publice, natura activităților sale și exercitarea acestora pe piață în condiții normale de concurență cu operatorii privați, statutul juridic al întreprinderii, dacă aceasta este reglementată de dreptul public sau de dreptul comun al societăților, intensitatea tutelei exercitate de autoritățile publice asupra administrării întreprinderii sau orice alt indiciu care să evidențieze, în cazul concret, o implicare a autorităților publice sau improbabilitatea neimplicării în adoptarea unei măsuri, având în vedere și amploarea acesteia, conținutul acesteia sau condițiile pe care le presupune” (Hotărârea Franța/Comisia, EU:C:2002:294, punctul 56).

10.

Portul din Rotterdam este administrat de HbR, societate pe acțiuni al cărei capital social aparține orașului (aproximativ 70 %) și statului olandez (aproximativ 30 %). La momentul săvârșirii faptelor, orașul era unicul acționar al HbR, statul olandez dobândind participația sa în 2006.

11.

În trecut, portul din Rotterdam a fost gestionat de Havenbedrijf der Gemeente Rotterdam (Întreprinderea portuară a orașului Rotterdam), serviciu municipal fără personalitate juridică înființat în 1932, care a devenit GHR în cursul anilor '80. La 1 ianuarie 2004, GHR a fost transformat în HbR.

12.

Administrarea HbR este încredințată unui consiliu de administrație supravegheat de un consiliu de supraveghere. În 1992, domnul Scholten a fost numit administratorul unic al GHR/HbR. La momentul acordării garanțiilor în cauză, consilierul local competent pentru portul orașului era președintele consiliului de supraveghere.

13.

Grupul RDM era un grup de societăți care aparținea domnului van den Nieuwenhuyzen. Acest grup de societăți desfășura activități în domeniul producției și al furnizării de echipamente militare. RDM a intrat în faliment, iar activitățile sale nu au fost preluate de o altă întreprindere. Grupul de societăți RDM nu avea nicio legătură cu societatea HbR.

14.

La 28 decembrie 2002, RDM Holding NV (denumită în continuare „RDM Holding”) s‑a obligat prin contract față de GHR (denumit în continuare „contractul privind submarinele”) să nu furnizeze Taiwanului nici informații și nici echipamente care ar fi importante pentru construcția sau utilizarea de submarine. În schimb, GHR s‑a obligat să garanteze în fața creditorilor RDM Holding și/sau a filialelor acestuia pentru orice sumă mai mare de 100000000 de euro, pentru o perioadă de cel mult trei ani.

15.

GHR și RDM Holding s‑au obligat de asemenea să nu aducă la cunoștința terților existența și conținutul contractului privind submarinele.

16.

În preambulul acestui contract, GHR și RDM Holding au indicat, în primul rând, că RDM Holding, în colaborare cu autoritățile americane, a examinat posibilitatea de a transfera Taiwanului tehnologie în domeniul construcției de submarine prin intermediul altor societăți ale grupului RDM, în al doilea rând, că GHR avea cunoștință despre negocierile pe această temă purtate între avocații RDM Holding și cei ai statului olandez, în al treilea rând, că Republica Populară Chineză declarase că, dacă RDM Holding ar furniza această tehnologie către Taiwan, aceasta ar aplica sancțiuni împotriva Țărilor de Jos, inclusiv transferarea transporturilor sale maritime către un alt port decât portul din Rotterdam, în al patrulea rând, că GHR dorea să facă toate demersurile pentru a exclude această eventualitate și, în al cincilea rând, că RDM Holding era pregătit să renunțe la transferul către Taiwan al acestei tehnologii în condițiile specificate în contract.

17.

Printr‑un contract din 5 noiembrie 2003, Commerz Nederland NV (denumită în continuare „Commerz”) a acordat RDM Vehicles BV (denumită în continuare „RDM Vehicles”) o facilitate de credit în valoare de 25 de milioane de euro (denumită în continuare „credit Vehicles”) destinată finanțării producerii unui vehicul blindat. În aceeași zi, domnul Scholten a semnat o garanție prin care GHR garanta față de Commerz îndeplinirea de către RDM Vehicles a obligațiilor rezultate din creditul Vehicles.

18.

Întrucât, la 1 ianuarie 2004, GHR a devenit societatea pe acțiuni HbR, domnul Scholten a oferit, la 4 iunie 2004, aceeași garanție față de Commerz pentru creditul Vehicles, de această dată în numele HbR, Commerz renunțând la drepturile care îi reveneau din garanția oferită de GHR. Garanția a fost aprobată de consiliul de supraveghere al HbR la 22 iunie 2004.

19.

Cabinetul de avocați Spigthoff a elaborat la 10 noiembrie 2003 și, respectiv, la 4 iunie 2004 opinii juridice pentru Commerz, potrivit cărora garanțiile semnate în numele GHR și al HbR pentru creditul Vehicles constituiau „obligații valabile, ferme și executabile” pentru garant. În hotărârea din 17 aprilie 2013, Gerechtshof te ’s‑Gravenhage (Țările de Jos) a stabilit că aceste opinii juridice au fost elaborate eronat în mod intenționat.

20.

Prin contractele din 27 februarie 2004, Commerz a acordat RDM Finance I BV (denumită în continuare „RDM I”) și, respectiv, RDM Finance II BV (denumită în continuare „RDM II”) facilități de credit în valoare de 7,2 milioane de euro și, respectiv, de 6,4 milioane de euro (denumite în continuare „credit RDM I” și, respectiv, „credit RDM II”). Aceste credite erau destinate finanțării comenzilor de material militar plasate la RDM Technology BV.

21.

La 2 martie 2004, domnul Scholten a semnat garanții prin care HbR se constituia garant față de Commerz pentru îndeplinirea de către RDM I și RDM II a obligațiilor rezultate din aceste credite. La 3 martie 2004, Spigthoff a emis pentru Commerz o opinie juridică similară cu opiniile menționate la punctul 19 din prezentele concluzii.

22.

În hotărârea din 15 octombrie 2010 ( 6 ), Rechtbank Rotterdam a stabilit că domnul Scholten a acceptat donațiile efectuate de domnul van den Nieuwenhuyzen, proprietar și director general al grupului RDM, prin care acesta din urmă dorea să obțină un tratament favorabil pentru întreprinderea sa din partea domnului Scholten. În această hotărâre, Rechtbank Rotterdam a stabilit de asemenea că domnul Scholten a eliberat în mod intenționat certificate false, în care a declarat că nu era necesară aprobarea garanțiilor de către consiliul de supraveghere, și că a omis în mod deliberat să menționeze garanțiile în cauză în situația contabilă a HbR pentru anii 2002 și 2003. În cele din urmă, Rechtbank Rotterdam a stabilit că domnul Scholten ținuse secrete în mod deliberat garanțiile acordate, întrucât știa că dacă ar fi fost informat în acest sens, consiliul de supraveghere nu și‑ar fi dat acordul. Rechtbank Rotterdam l‑a condamnat pe domnul Scholten la 12 luni de închisoare pentru fapte de corupție pasivă, de fals în înscrisuri și de înșelăciune în detrimentul HbR.

23.

Prin scrisoarea din 20 august 2004, Commerz a reziliat creditul Vehicles și a solicitat plata soldului neachitat datorat. Întrucât nu s‑a efectuat nicio plată, Commerz a solicitat HbR, în temeiul garanției acordate, plata a 19843541,80 de euro, plus cheltuieli suplimentare. HbR nu a dat curs acestei solicitări.

24.

Prin scrisorile din 29 aprilie 2004, Commerz a reziliat creditele RDM I și RDM II și a solicitat rambursarea soldurilor neachitate datorate. Întrucât nu s‑a efectuat nicio plată, Commerz a solicitat HbR plata, în temeiul garanțiilor acordate, a 4869 de euro și, respectiv, a 14538,24 euro, plus cheltuieli suplimentare. HbR nu a dat curs nici acestei solicitări.

25.

Ca urmare a refuzului HbR de a respecta obligațiile care decurg din garanții, Commerz a introdus o acțiune împotriva HbR în fața Rechtbank Rotterdam, solicitând, în temeiul garanției acordate de HbR, plata sumei datorate pentru creditul Vehicles. Această instanță a respins cererea considerând că garanția menționată constituia o măsură de ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, care ar fi trebuit să fie notificată Comisiei în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) TFUE, fapt care nu s‑a întâmplat, și că, în consecință, garanția menționată era nulă în temeiul articolului 3:40 alineatul (2) din Codul civil olandez.

26.

Commerz a formulat apel împotriva acestei hotărâri în fața Gerechtshof te ’s‑Gravenhage, solicitând de asemenea obligarea HbR la plata sumelor datorate în temeiul garanțiilor acordate de HbR pentru creditele RDM I și RDM II. Gerechtshof te ’s‑Gravenhage a confirmat hotărârea pronunțată de Rechtbank Rotterdam și a respins cererile formulate de Commerz.

27.

Potrivit Gerechtshof te ’s‑Gravenhage, examinarea faptelor ținând seama de criteriile stabilite prin Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2002:294) conduce la concluzia că acordarea garanțiilor în cauză trebuie să fie imputată Țărilor de Jos.

28.

Pentru a ajunge la această concluzie, Gerechtshof te ’s‑Gravenhage s‑a bazat pe împrejurările că, în primul rând, orașul deținea toate acțiunile HbR, în al doilea rând, membrii consiliului director și ai consiliului de supraveghere fuseseră numiți de adunarea generală a acționarilor și, prin urmare, de către oraș, în al treilea rând, consilierul local competent pentru port era președintele consiliului de supraveghere, în al patrulea rând, potrivit statutului HbR, pentru acordarea garanțiilor precum cele din speță, ar fi fost necesar acordul consiliului de supraveghere și, în al cincilea rând, obiectivul statutar al HbR nu era în niciun fel comparabil cu cel al unei întreprinderi pur comerciale, întrucât, în administrarea unui port precum cel din Rotterdam, interesul general ocupă un loc primordial.

29.

Commerz a atacat această hotărâre în fața Hoge Raad der Nederlanden, care ridică problema imputabilității în sarcina statului olandez a garanțiilor în cauză.

30.

Instanța de trimitere a stabilit că, deși domnul Scholten acționase într‑un mod complet arbitrar și depășise limitele competenței sale de administrator unic al HbR – ținând secrete în mod deliberat existența contractului privind submarinele, precum și garanțiile și nesolicitând acordul consiliului de supraveghere înainte de acordarea garanțiilor în cauză –, aceste garanții acordate prin încălcarea statutului HbR erau totuși obligatorii pentru societate în conformitate cu dreptul privat olandez.

31.

În acest context factual, instanța de trimitere se întreabă dacă, pentru a se pronunța în favoarea ori împotriva imputării garanțiilor în cauză în sarcina statului olandez, trebuie să adopte o abordare reală și faptică sau, dimpotrivă, o abordare juridică. Instanța de trimitere consideră că, în conformitate cu cea dintâi abordare, ar trebui să se țină seama de faptul că statul nici măcar nu avea cunoștință despre existența garanțiilor și nici nu autorizase acordarea acestora. În schimb, dacă s‑ar adopta cea de a doua abordare, ar fi suficient, potrivit instanței de trimitere, să se demonstreze că statul stabilește, în general, procesele decizionale care trebuie urmate în cadrul unei întreprinderi publice cu ocazia adoptării unor măsuri precum acordarea de garanții sau că cel puțin exercită o influență puternică și dominantă asupra acestor procese.

32.

Considerând că este vorba despre o problemă de drept al Uniunii, Hoge Raad der Nederlanden a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

33.

Cererea de decizie preliminară a fost depusă la Curte la 29 aprilie 2013. Commerz, HbR, guvernul olandez, precum și Comisia au depus observații scrise.

34.

În conformitate cu articolul 61 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, la 20 ianuarie 2014, Curtea a adresat părților mai multe întrebări la care acestea să răspundă în cadrul ședinței, însă, în pofida relevanței și a importanței acestor întrebări – pentru a da un răspuns corect și util instanței de trimitere –, guvernul olandez a decis să nu participe la ședința din 13 martie 2014.

35.

Această colaborare realizată prin răspunsul la întrebările adresate de Curte, într‑un dosar cu numeroase aspecte „surprinzătoare”, ar fi fost foarte utilă. Regretăm că guvernul olandez nu a prezentat Curții răspunsul său. Prin urmare, la ședință au participat doar Commerz, HbR și Comisia.

36.

Prin întrebările adresate, instanța de trimitere dorește să știe dacă acordarea ultra vires a garanțiilor în cauză și în special faptul că domnul Scholten le‑a acordat fără a respecta normele statutului întreprinderii administrate și, în plus, fără a informa consiliul de supraveghere exclude imputabilitatea acestor garanții în sarcina statului olandez și, în caz contrar, dacă împrejurările în care garanțiile au fost acordate pot fi luate în considerare pentru a constata imputabilitatea acestora în sarcina statului.

37.

Commerz susține că garanțiile în cauză, deși sunt obligatorii pentru HbR din perspectiva dreptului privat, nu sunt imputabile în sarcina statului. Pentru a-și susține poziția, Commerz invocă interpretarea punctelor 50-58 din Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2002:294) care a fost propusă Hoge Raad der Nederland de către avocatul general Keus în concluziile sale prezentate acesteia la 7 decembrie 2012.

38.

Potrivit avocatului general Keus, imputarea unei măsuri de ajutor în sarcina statului presupune o participare reală și obiectivă a autorităților statului la măsurile în cauză. Din această hotărâre reiese că imputabilitatea în sarcina statului a unei măsuri luate de o întreprindere publică impune implicarea statului „în [cazul] concret”„în adoptarea [acestei] măsuri” și exercitarea efectivă a unui control asupra acesteia din urmă (punctul 52). În măsura în care Curtea a precizat, la punctele 55-57 din hotărârea menționată, că imputabilitatea în sarcina statului a unei măsuri luate de o întreprindere publică putea fi dedusă dintr‑un „ansamblu de indicii” care rezultă din împrejurările cauzei și din contextul în care a intervenit această măsură, avocatul general Keus a susținut că, deși Curtea a stabilit standarde juridice corespunzătoare probelor și modalitatea de raportare a acestor probe, ea nu a modificat obiectul probelor, și anume participarea concretă a autorităților publice la adoptarea măsurii în cauză.

39.

Commerz consideră că nu era posibil ca instanțele olandeze să se bazeze, astfel cum a procedat Gerechtshof te ’s‑Gravenhage, pe un ansamblu de indicii deduse din contextul general în care au fost acordate garanțiile, eliminând astfel circumstanțele specifice ale cauzei. Întrucât domnul Scholten a acționat în mod autonom, arbitrar și secret, împotriva voinței orașului și fără a ține seama de cerințele impuse de acesta din urmă, Commerz consideră că orașul nu a fost implicat în acordarea garanțiilor în litigiu. Prin urmare, Commerz consideră că garanțiile nu pot fi imputate nici orașului, nici statului și că, pentru acest motiv, acestea nu constituie măsuri de ajutor în sensul articolelor 107 TFUE și 108 TFUE și că, în consecință, acestea nu ar trebui să fie notificate Comisiei.

40.

HbR și guvernul olandez se opun acestei interpretări date Hotărârii Franța/Comisia (EU:C:2002:294).

41.

HbR consideră că imputabilitatea unei măsuri de ajutor în sarcina statului trebuie să se bazeze pe criterii obiective, iar nu pe voința prezumată a statului. Prin urmare, în opinia HbR, este necesar să se stabilească dacă statul a fost sau ar fi trebuit să fie implicat, iar nu dacă statul a dorit sau ar fi dorit să se implice.

42.

Întrucât garanțiile în cauză sunt obligatorii pentru HbR, aceasta evidențiază că, în pofida acordării lor ultra vires, implicarea orașului este reală, întrucât garanțiile nu puteau fi acordate fără ca orașul să intervină, indiferent dacă acesta și‑a exprimat sau nu și‑a exprimat voința în acest sens. Pentru aceste motive, HbR consideră că garanțiile în cauză sunt imputabile în sarcina statului și, prin urmare, constituie măsuri de ajutor în sensul articolelor 107 TFUE și 108 TFUE, care ar fi trebuit să fie notificate Comisiei.

43.

În opinia guvernului olandez, faptul că garanțiile au fost acordate ultra vires nu exclude imputabilitatea lor în sarcina statului. În acest sens, guvernul olandez este de acord cu poziția adoptată de Gerechtshof te ’s‑Gravenhage, astfel cum este rezumată la punctul 28 din prezentele concluzii, potrivit căreia imputarea garanțiilor în cauză în sarcina statului olandez se întemeiază pe poziția dominantă deținută de oraș în cadrul societății.

44.

HbR și guvernul olandez consideră de asemenea că ar putea fi afectat în mod inacceptabil caracterul efectiv al normelor privind ajutoarele de stat dacă aplicarea acestor norme ar fi exclusă pentru motivul că un administrator statutar al unei întreprinderi publice a încălcat, în cadrul adoptării unei măsuri, normele statutului respectivei întreprinderi. Într‑adevăr, în practică, nu este întotdeauna posibilă verificarea faptului dacă măsura în cauză a fost sau nu adoptată împotriva voinței întreprinderii publice și un stat membru ar putea, prin urmare, să se ascundă în spatele „erorilor” săvârșite de un administrator pentru a evita imputabilitatea măsurii în sarcina sa.

45.

Comisia se opune de asemenea interpretării Hotărârii Franța/Comisia (EU:C:2002:294) propuse de Commerz și de avocatul general Keus. Pe baza punctelor 55 și 56 din această hotărâre, Comisia consideră că, pentru ca o măsură de ajutor să fie imputată statului, este suficient ca acesta să stabilească în mod efectiv procesul decizional urmat în cadrul întreprinderii publice sau să exercite în mod efectiv o influență puternică și dominantă asupra acestui proces.

46.

Astfel, Comisia consideră că nu este necesar să se probeze existența unei instrucțiuni precise pentru a se constata implicarea concretă a statului în adoptarea măsurii de ajutor în cauză. Comisia amintește că, într‑o astfel de situație, condiția de imputabilitate ar fi îndeplinită numai în mod excepțional în cazul unei măsuri de ajutor acordate de o întreprindere publică.

47.

Comisia concluzionează că instanța națională are competența de a face un bilanț al indiciilor menționate la punctele 55-57 din Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2002:294) și este de acord cu analiza efectuată de Gerechtshof te ’s‑Gravenhage pe care am rezumat‑o la punctul 28 din prezentele concluzii.

48.

În ceea ce privește împrejurările specifice în care au fost acordate garanțiile care fac obiectul litigiului principal, Comisia consideră că acestea nu au niciun impact asupra imputabilității garanțiilor în sarcina orașului, întrucât, pe de o parte, chiar orașul a creat situația în care HbR a acordat garanțiile în cauză și, pe de altă parte, acordarea acestora nu intră sub incidența activităților comerciale obișnuite desfășurate de HbR, ci mai degrabă pare dictată de considerațiile de interes general menționate în preambulul contractului privind submarinele.

49.

Înainte de a începe examinarea acestor argumente, considerăm că este necesar să verificăm dacă garanțiile în cauză constituie măsuri de ajutor. Astfel, numai în cazul în care o garanție aduce un avantaj unei întreprinderi ea poate constitui un ajutor ( 7 ).

50.

La punctul 17 din Concluziile prezentate în cauza Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:354), avocatul general Kokott a constatat existența unui ajutor în favoarea RDM Aerospace NV, care, amintim, făcea parte din același grup ca întreprinderile beneficiare ale garanțiilor în prezenta cauză, deoarece, „în lipsa acestei garanții”, întreprinderea, „[în opinia instanței de trimitere,] nu ar fi putut obține un asemenea împrumut”.

51.

Chiar dacă instanța de trimitere nu abordează acest aspect în prezenta cauză, avem motive să credem că garanțiile în discuție au adus un avantaj întreprinderilor din grupul RDM, care, în lipsa acestora, nu ar fi putut obține creditele Vehicles, RDM I și RDM II.

52.

Cu toate acestea, este necesar să examinăm de asemenea problema dacă, prin acordarea acestor garanții, HbR nu a acționat pentru motive în principal comerciale, cum ar fi făcut un investitor privat, în această situație, avantajul obținut de întreprinderile din grupul RDM reprezentând compensarea avantajelor reciproce pe care acestea le‑ar fi acordat HbR ( 8 ).

53.

Numai în cazul unui răspuns negativ la această întrebare va fi necesar să examinăm aspectul dacă garanțiile acordate de HbR mobilizează resurse publice și sunt imputabile în sarcina statului. Astfel cum a afirmat avocatul general Jacobs la punctul 55 din Concluziile prezentate în cauza Franța/Comisia (C‑482/99, EU:C:2001:685), „ar trebui să se considere că în domeniul de aplicare al normelor privind ajutoarele de stat nu intră deciziile comerciale adoptate de o fabrică publică de bere în absența oricărei ingerințe din partea autorităților publice”.

54.

Același principiu a fost enunțat la pagina 250 din Concluziile prezentate de avocatul general Slynn în cauza Kwekerij van der Kooy și alții/Comisia (67/85, 68/85 și 70/85, EU:C:1987:177), care, în ceea ce privește măsura de ajutor în discuție în acea cauză, și anume stabilirea unui tarif preferențial, se întreba „dacă stabilirea acestui tarif preferențial, chiar sub influența statului și chiar dacă genera pierderi pentru acest stat, era necesară din considerații de ordin comercial care ar exclude că este vorba despre un «ajutor»”.

55.

În speță, Comisia consideră că acordarea garanțiilor reprezintă o măsură dictată de cerințe de interes general, iar nu de considerații de ordin comercial. Concluzia sa se bazează pe indiciile menționate de Gerechtshof te ’s‑Gravenhage în susținerea concluziei sale că HbR se află sub controlul efectiv al statului olandez ( 9 ), precum și pe obiectivele de interes general care determină activitățile desfășurate de HbR, în special în ceea ce privește contribuția la dezvoltarea urbană, dezvoltarea porturilor urbane și îmbunătățirea structurii urbane a orașului și a regiunii Rotterdam.

56.

Dacă aceste indicii corespund realității, considerăm că acestea pot fi invocate doar în ceea ce privește imputabilitatea garanțiilor în sarcina statului – după cum procedează de altfel Gerechtshof te ’s‑Gravenhage, iar nu după cum procedează Comisia pentru a se pronunța cu privire la întrebarea dacă, în cazul concret al garanțiilor în cauză, acordarea acestora a fost sau nu a fost dictată de considerații de ordin comercial.

57.

Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, înclinăm în favoarea unui răspuns afirmativ.

58.

Astfel cum am menționat la punctele 14-16 din prezentele concluzii, preambulul contractului privind submarinele indică faptul că grupul RDM examina, în cooperare cu autoritățile americane, posibilitatea de a transfera Taiwanului tehnologie în domeniul submarinelor. La punctul A din preambul sunt menționate negocierile purtate între avocații RDM Holding și cei ai statului olandez pe această temă.

59.

La punctul B din preambul se face trimitere la amenințarea lansată de Republica Populară Chineză de a aplica sancțiuni împotriva Țărilor de Jos, inclusiv de a devia transporturile sale maritime către un alt port decât cel din Rotterdam, în cazul transferului către Taiwan de tehnologie în domeniul submarinelor, precum și la voința GHR de a face toate demersurile pentru a exclude această eventualitate.

60.

Este adevărat că validitatea și autenticitatea acestui contract au fost contestate. Potrivit informațiilor furnizate Curții de Commerz în cadrul ședinței, Rechtbank Rotterdam l‑a condamnat pe domnul Scholten pentru fapte de corupție pasivă săvârșite prin acceptarea donațiilor efectuate de domnul van den Nieuwenhuyzen. Totuși, același Rechtbank Rotterdam a stabilit că fapta de fals nu a fost probată în mod legal și convingător („niet wettig en overtuigend”), Ministerul Public formulând apel împotriva acestei părți a hotărârii. În cadrul ședinței, HbR a indicat că acest apel se afla încă pe rolul instanțelor olandeze.

61.

Pentru acest motiv, Curtea a adresat o întrebare privind acest subiect ( 10 ), considerând că, în afară de Commerz și de HbR, guvernul olandez era în mod evident în măsură să se pronunțe cu privire la credibilitatea faptelor menționate în preambulul contractului privind submarinele. Astfel cum am menționat deja, guvernul olandez nu a participat la ședință, fapt care i‑ar fi permis să conteste faptul că garanțiile în cauză fuseseră acordate pentru motivele comerciale prezentate în preambulul contractului privind submarinele. Acest lucru ne întărește convingerea că acordarea garanțiilor a fost în esență dictată de considerații de ordin comercial.

62.

În aceste condiții, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere a autenticității contractului (contestată de HbR) și a unei posibile disproporții între garanțiile acordate și riscul comercial care rezultă dintr‑o eventuală deviere a transporturilor care provin din Republica Populară Chineză sau a altor indicii concrete puse la dispoziția instanței menționate, suntem de părere că, prin acordarea, chiar ultra vires, a garanțiilor în cauză, domnul Scholten a urmărit, în interesul GHR/HbR, un scop comercial, și anume evitarea consecințelor unui embargo impus de Republica Populară Chineză asupra portului din Rotterdam, ceea ce a făcut necesar ca, în schimbul garanțiilor acordate, să se obțină angajamentul grupului RDM de a nu transfera Taiwanului tehnologie în domeniul submarinelor.

63.

În cazul în care avantajele aduse de garanțiile în cauză nu urmăresc un scop în principal comercial, acestea sunt ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE doar dacă sunt „acordate direct sau indirect prin intermediul resurselor de stat” și doar dacă sunt „imputabile statului” ( 11 ).

64.

Nu se contestă faptul că, în cazul în care garanțiile sunt puse în aplicare, va avea loc o mobilizare de resurse publice, deoarece HbR, întreprindere deținută în totalitate de oraș la momentul săvârșirii faptelor, va trebui să onoreze din fondurile sale angajamentele financiare asumate de întreprinderile grupului RDM față de Commerz.

65.

Nu se ridică o problemă de imputabilitate atunci când măsura de ajutor de stat este acordată de un organ al statului, indiferent de poziția acestui organ în structura statului și indiferent dacă acesta aparține administrației centrale sau unei entități descentralizate sau deconcentrate a statului. Această situație a fost întâlnită în Hotărârea Residex Capital IV (EU:C:2011:814), care privea aceleași entități – GHR și grupul RDM –, același tip de garanție, acordată de aceeași persoană (domnul Scholten), în același mod ultra vires, și în care nici nu s‑a ridicat problema imputabilității, deoarece garanțiile fuseseră acordate de un serviciu administrativ al orașului.

66.

În cazul în care măsura de ajutor este luată de o entitate care nu este un organ al statului în sensul punctului anterior, Curtea a stabilit foarte clar, la punctul 51 din Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2002:294), că imputabilitatea unei măsuri de ajutor în sarcina statului nu putea fi dedusă în mod automat „numai din împrejurarea că măsura în cauză [fusese] luată de o întreprindere publică”.

67.

Această situație este întâlnită în speță, întrucât, chiar la început, garanțiile pentru creditul Vehicles care au fost acordate de GHR, serviciu administrativ municipal, au încetat să existe la 4 iunie 2004. HbR, societate pe acțiuni cu capital deținut în întregime de oraș, care a succedat GHR la 1 ianuarie 2004, a acordat, la 4 iunie 2004, aceleași garanții în favoarea Commerz. Garanțiile referitoare la creditele RDM I și RDM II au fost acordate de la început de HbR, o întreprindere publică.

68.

Într‑un astfel de caz, este necesar să se examineze dacă măsurile de ajutor în cauză sunt totuși imputabile în sarcina statului în măsura în care acestea au fost acordate astfel încât „trebuie considerat că autoritățile publice ar fi fost implicate, într‑un mod sau în altul, în adoptarea acestor măsuri” ( 12 ).

69.

O astfel de implicare a statului este stabilită atunci când măsurile de ajutor în cauză sunt acordate de o entitate împuternicită să exercite prerogative de putere publică sau de o entitate care acționează sub controlul efectiv al statului.

70.

În ceea ce privește criteriul privind exercitarea prerogativelor de putere publică, Comisia a menționat în cadrul ședinței că HbR nu era o societate privată obișnuită. În opinia Comisiei, prin statutul său, HbR avea obligația să consolideze poziția complexului portuar și industrial din Rotterdam, să promoveze siguranța navigației, să asigure ordinea și securitatea nautică și maritimă, precum și să acționeze în calitate de autoritate portuară. Pe această bază, Comisia a susținut că garanțiile în cauză puteau fi imputate statului olandez.

71.

Nu împărtășim această opinie a Comisiei, ci considerăm că o măsură de ajutor acordată de o entitate împuternicită să exercite prerogative de putere publică nu poate fi imputată în sarcina statului decât în măsura în care, în speță, această măsură a fost luată prin exercitarea acestor prerogative. În cazul de față, nici acordarea garanțiilor în sine, nici motivul pentru care garanțiile au fost acordate nu intră sub incidența exercitării prerogativelor de putere publică de către HbR.

72.

Prin urmare, trebuie să examinăm dacă garanțiile în cauză pot fi imputate statului olandez pe baza controlului efectiv pe care acesta din urmă îl exercită asupra HbR.

73.

Astfel cum a stabilit Curtea la punctul 52 din Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2002:294), „deși statul este în măsură să controleze o întreprindere publică și să exercite o influență dominantă asupra operațiunilor acesteia, exercitarea efectivă a acestui control într‑un caz concret nu poate fi prezumată în mod automat. O întreprindere publică poate acționa într‑un mod mai mult sau mai puțin independent, în funcție de gradul de autonomie acordat de către stat”.

74.

Înainte de a examina dacă natura ultra vires a acordării garanțiilor în cauză împiedică imputarea acestora în sarcina statului și amintind că în analiza noastră prezumăm că decizia de acordare nu a fost determinată în principal de considerații de ordin comercial, considerăm – precum Gerechtshof te ’s‑Gravenhage – că în speță există suficiente indicii, în sensul Hotărârii Franța/Comisia (EU:C:2002:294), pentru a imputa această decizie în sarcina statului, fapt care, de altfel, nu este contestat nici de HbR, nici de guvernul olandez.

75.

Pentru a imputa o măsură de ajutor în sarcina statului în temeiul controlului efectiv, nu este necesar să se aducă proba, „pe baza unor instrucțiuni precise, că autoritățile publice au incitat în mod concret întreprinderea publică să ia măsurile de ajutor în cauză” ( 13 ). Astfel cum a constatat Curtea la punctul 54 din Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2002:294), există riscul ca „unui terț [să] îi [fie] foarte dificil, în special din cauza relațiilor privilegiate existente între stat și o întreprindere publică”, să aducă o asemenea probă.

76.

În speță, HbR și guvernul olandez admit că HbR se află sub controlul efectiv al guvernului olandez. Cu toate acestea, având în vedere faptul că guvernul olandez nu a participat la ședință și, prin urmare, nu a răspuns la întrebările care se refereau în mod expres la acest punct, este util să se stabilească existența unui astfel de control independent de această simplă afirmație a guvernului olandez în observațiile sale scrise.

77.

Astfel cum a indicat Curtea la punctul 56 din Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2002:294), ar trebui să se țină seama de o serie de indicii, precum „integrarea [entității care a luat măsură în cauză] în structurile administrației publice, natura activităților sale și exercitarea acestora pe piață în condiții normale de concurență cu operatorii privați, statutul juridic al întreprinderii, dacă aceasta este reglementată de dreptul public sau de dreptul comun al societăților, intensitatea tutelei exercitate de autoritățile publice asupra administrării întreprinderii și orice alt indiciu care să evidențieze, în cazul concret, o implicare a autorităților publice sau improbabilitatea neimplicării în adoptarea unei măsuri, având în vedere și amploarea acesteia, conținutul acesteia sau condițiile pe care le presupune”.

78.

Ne referim mai întâi la elementele de natură organică. Predecesorii juridici ai HbR făceau parte din administrația orașului și acordaseră deja garanții de același tip (dacă nu aceleași garanții!) unei societăți din același grup RDM ( 14 ). La momentul săvârșirii faptelor, orașul deținea toate acțiunile HbR. Membrii consiliului director și ai consiliului de supraveghere fuseseră desemnați de adunarea generală a acționarilor și, prin urmare, de către oraș. Consilierul local competent pentru port era președintele consiliului de supraveghere. Acordarea unor garanții precum cele în speță era permisă prin statutul HbR, chiar dacă acest lucru se realiza cu acordul consiliului de supraveghere. Aceste indicii demonstrează că HbR dispunea de o marjă de autonomie limitată în raport cu orașul în calitate de acționar unic.

79.

Având în vedere aceste legături strânse între HbR și oraș, este dificil de crezut în „improbabilitatea neimplicării” ( 15 ) din partea statului în adoptarea garanțiilor în cauză, cu atât mai mult cu cât în speță este vorba despre garanțiile acordate în favoarea unui grup activ în domeniul armamentului, fără a menționa complicațiile diplomatice și politice specificate în preambulul contractului privind submarinele care au determinat acordarea.

80.

Rămâne să se examineze întrebarea dacă natura ultra vires a acordării garanțiilor în cauză împiedică imputarea acestora în sarcina statului.

81.

Mai întâi, din cererea de decizie preliminară reiese în mod clar că, în pofida caracterului ultra vires al garanțiilor în cauză, acestea sunt obligatorii pentru HbR. Prin urmare, se ridică problema dacă acordarea garanțiilor ultra vires de către domnul Scholten împiedică imputarea acestora în sarcina statului olandez.

82.

În susținerea poziției sale potrivit căreia imputarea nu este posibilă, Commerz citează concluziile prezentate de avocatul general Keus în fața instanței de trimitere, în care acesta consideră că, în Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2002:294), Curtea pare să fi avut în vedere o implicare reală și obiectivă a statului în adoptarea măsurilor în cauză. Pe baza acestei interpretări a hotărârii menționate, Commerz susține că o astfel de implicare reală și obiectivă a statului în acordarea garanțiilor în cauză este imposibilă în cazul acordării ultra vires. Altfel spus, cum am putea afirma că, în speță, „organismul în discuție nu putea lua [măsura] contestată fără a ține seama de cerințele autorităților publice” ( 16 ), în condițiile în care s‑a stabilit că acestea din urmă nu aveau nici măcar cunoștință despre acordarea garanțiilor în cauză?

83.

Chiar dacă, în opinia noastră, ca și în opinia avocatului general Keus, implicarea statului trebuie să fie concretă, adică să se refere la măsura de ajutor în cauză ( 17 ), iar nu la activitățile desfășurate în general de întreprinderea publică, nu considerăm că această constatare este utilă pentru a răspunde la întrebarea privind imputabilitatea măsurilor luate de un administrator al unei întreprinderi publice fără respectarea normelor din statutul acesteia din urmă.

84.

Astfel, după cum afirmă avocatul general Keus, indiciile prezentate de Curte la punctele 55-57 din Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2002:294) se referă mai degrabă la standardele juridice corespunzătoare probelor care indică existența unui control efectiv, și anume identificarea indiciilor pe baza cărora poate fi dedusă implicarea statului, decât la obiectul în sine al probei, și anume implicarea statului în adoptarea măsurii în cauză. Aceasta reiese în mod clar din cuprinsul punctului 53 din această hotărâre, în care Curtea a stabilit că nu era necesar să se demonstreze, „pe baza unor instrucțiuni precise, că autoritățile publice au incitat în mod concret întreprinderea publică să ia măsurile de ajutor în cauză”.

85.

În cele din urmă, poate fi util să facem trimitere la principiile dreptului internațional public privind imputabilitatea în sarcina statului a faptelor ilicite pe plan internațional și mai exact la articolul 7 din articolele International Law Commission privind răspunderea statului pentru faptele ilicite pe plan internațional (denumite în continuare „articolele privind răspunderea statului”) ( 18 ), care este intitulat „Exces de putere sau comportament care încalcă cerințele”.

86.

Acest articol prevede că „comportamentul unui organ al statului sau al unei persoane ori al unei entități împuternicite să exercite prerogativele de putere publică este considerat ca fiind o faptă săvârșită de stat în conformitate cu dreptul internațional în cazul în care acest organ, această persoană sau această entitate acționează în această calitate, chiar dacă depășește limitele competenței sale sau încalcă cerințele” ( 19 ).

87.

Această regulă este bine stabilită în jurisprudența internațională ( 20 ) și este recunoscută de International Law Commission în comentariile sale referitoare la articolele privind răspunderea statului ( 21 ).

88.

În speță și chiar neținând seama de faptul că, la 22 iunie 2004, consiliul de supraveghere al HbR a aprobat ex post facto garanția acordată pentru creditul Vehicles, este clar că domnul Scholten a acționat în calitate de administrator unic al HbR și că nici statutul, nici obiectul de activitate al HbR nu interziceau acordarea de garanții precum cele în cauză, pe care Commerz le putea considera drept un angajament asumat de HbR ca atare, cu atât mai mult cu cât Commerz a primit opinii juridice care confirmau validitatea garanțiilor acordate ( 22 ).

89.

Desigur, Gerechtshof te ’s‑Gravenhage a stabilit că aceste opinii juridice au fost elaborate în mod intenționat eronat. Chiar dacă s‑ar prezuma, pe această bază, că Commerz a avut sau ar fi putut avea cunoștință despre invaliditatea garanțiilor în raport cu statutul intern al GHR/HbR, acest lucru nu ar trebui să aibă niciun impact asupra imputabilității garanțiilor în sarcina statului.

90.

În cele din urmă, similar HbR și guvernului olandez, considerăm că efectivitatea normelor privind ajutoarele de stat ar putea fi afectată dacă aplicarea acestora ar putea fi exclusă pentru simplul motiv că administratorul statutar al unei întreprinderi publice nu a respectat, în cadrul adoptării unei măsuri de ajutor, statutul acestei întreprinderi sau s‑ar fi făcut vinovat, precum în cazul de față, de fapte de corupție.

91.

Într‑adevăr, imputarea în sarcina statului a unei măsuri de ajutor are un caracter pur obiectiv, în cadrul căruia noțiunea subiectivă de eroare săvârșită de organele sau de agenții statului ori motivele acestora sunt irelevante. În caz contrar, eficacitatea și uniformitatea aplicării legislației privind ajutoarele de stat ar fi în mod considerabil atenuate.

92.

Prin urmare, este necesar să se răspundă la întrebările preliminare adresate că garanții precum cele în cauză sunt imputabile în sarcina statului atunci când acestea constituie măsuri de ajutor și sunt acordate de administratorul unic al unei întreprinderi publice, chiar dacă administratorul, acționând în această calitate, a depășit limitele competenței sale ori a încălcat statutul acestei întreprinderi.

93.

Pe lângă această concluzie bazată pe simple indicii preluate din Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2002:294), dorim să mai adăugăm că avem îndoieli serioase că HbR, orașul și guvernul olandez nu au avut nici cea mai mică suspiciune privind existența garanțiilor acordate de domnul Scholten în favoarea unui grup industrial activ în domeniul producției și al furnizării de echipamente militare.

94.

Cadrul factual în prezenta cauză este, într‑adevăr, foarte special. Remarcăm în acest sens:

95.

Aceste împrejurări sunt deosebit de neobișnuite. Avocatul general Kokott a calificat aceste împrejurări ca fiind „misterioase” ( 23 ).

96.

În consecință, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Hoge Raad der Nederlanden după cum urmează:

„Garanții precum cele în cauză sunt imputabile în sarcina statului atunci când constituie măsuri de ajutor și sunt acordate de administratorul unic al unei întreprinderi publice, chiar dacă administratorul, acționând în această calitate, a depășit limitele competenței sale ori a încălcat statutul acestei întreprinderi.”