1. 

Domnul Adil, o persoană originară din Afganistan, a fost interpelat la 28 martie 2012 de Koninklijke Marechaussee ( 2 ), în cadrul controlului mobil de securitate (Mobiel Toezicht Vreemdelingen, denumit în continuare „controlul MTV”), în timp ce se afla într-un autobuz care venea din Germania, în zona care se întinde până la 20 de kilometri de la frontiera terestră a Țărilor de Jos cu Germania. Ceilalți pasageri au fost de asemenea interpelați. Din decizia de trimitere rezultă că la acea dată au fost efectuate unul sau mai multe controale timp de o oră, pe parcursul căreia au fost oprite efectiv două vehicule, cu alte cuvinte, doar o proporție minimă din mijloacele de transport care treceau.

2. 

Autoritățile olandeze au efectuat acest control MTV în temeiul articolului 50 din Legea privind străinii din 2000 (Vreemdelingenwet 2000, denumită în continuare „Vw 2000”) și, astfel cum se constată în procesul-verbal din 28 martie 2012, în conformitate cu articolul 4.17a din Decretul privind străinii din 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000, denumit în continuare „Vb 2000”) ( 3 ). Prin decizia din 28 martie 2012, domnul Adil a fost luat în custodie publică ( 4 ). Din dosarul național reiese că, în momentul interpelării sale, domnul Adil a informat Koninklijke Marechaussee cu privire la intenția sa de a depune o cerere de azil. Informații referitoare la cererile de azil și la imigrarea ilegală, generate de baza de date „Eurodac” ( 5 ), au evidențiat o legătură între domnul Adil și Norvegia. Prin urmare, cererea sa de azil a fost transmisă autorităților norvegiene la 5 aprilie 2012 și este în curs de examinare.

3. 

Domnul Adil a contestat legalitatea luării sale în custodie publică pentru motivul că controlul MTV la care a fost supus constituia o verificare la frontiere și că era, în consecință, contrar Regulamentului (CE) nr. 562/2006 (denumit în continuare „Codul frontierelor Schengen”) ( 6 ), privind traversarea teritoriilor statelor părți la Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen (denumită în continuare „Convenția Schengen”) ( 7 ).

4. 

La 16 aprilie 2012, Rechtbank ’s-Gravenhage a declarat acțiunea introdusă de domnul Adil împotriva deciziei din 28 martie 2012 nefondată și a respins cererea sa de despăgubire. În continuare, domnul Adil a declarat apel împotriva hotărârii amintite în fața secției de contencios administrativ a Raad van State (Țările de Jos), susținând că rechtbank ’s-Gravenhage a considerat în mod eronat că interpelarea era legală și nu a ținut seama de faptul că, în momentul efectuării controlului MTV, nu exista nicio presupunere rezonabilă cu privire la șederea ilegală.

5. 

Problema care se ridică în prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare care provine de la Raad van State este, în esență, aceea dacă articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen, care prevede principiul interzicerii verificărilor asimilate verificărilor la frontiere, se opune reglementării naționale referitoare la controalele MTV. Instanța de trimitere solicită, în esență, Curții să clarifice interpretarea pe care a furnizat-o în Hotărârea Melki și Abdeli ( 8 ).

6. 

În această hotărâre, Curtea a stabilit că, pentru a îndeplini cerințele prevăzute de dispoziția menționată, „o legislație națională care conferă organelor de poliție competența de a efectua controale de identitate, competență care, pe de o parte, este limitată la zona de frontieră a statului membru cu alte state membre și, pe de altă parte, este independentă de comportamentul persoanei controlate și de împrejurările particulare care dovedesc existența unui risc pentru ordinea publică, trebuie să prevadă cadrul necesar al competenței conferite acestor autorități în special pentru a îndruma puterea de apreciere de care dispun acestea din urmă în aplicarea practică a acestei competențe” ( 9 ). În plus, Curtea a considerat că acest cadru necesar „trebuie să garanteze că exercitarea practică a competenței care constă în efectuarea unor controale de identitate nu poate prezenta un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere, așa cum reiese în special din împrejurările care figurează în a doua teză a articolului 21 litera (a) din [Codul frontierelor Schengen]” ( 10 ).

7.

Articolul 3 alineatul (2) TUE prevede:

„(2)   Uniunea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție, fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen.”

8.

Potrivit articolului 67 TFUE:

„(1)   Uniunea constituie un spațiu de libertate, securitate și justiție, cu respectarea drepturilor fundamentale și a diferitor sisteme de drept și tradiții juridice ale statelor membre.

(2)   Uniunea asigură absența controalelor asupra persoanelor la frontierele interne și dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al imigrării și al controlului la frontierele externe care este întemeiată pe solidaritatea între statele membre și care este echitabilă față de resortisanții țărilor terțe. În înțelesul prezentului titlu, apatrizii sunt asimilați resortisanților țărilor terțe.

[…]”

9.

Articolul 72 TFUE prevede:

„Prezentul titlu [privind spațiul de libertate, securitate și justiție] nu aduce atingere exercitării responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne.”

10.

Potrivit articolului 77 TFUE:

„(1)   Uniunea dezvoltă o politică care urmărește:

[…]”

11.

Articolul 79 alineatul (1) TFUE prevede:

„Uniunea dezvoltă o politică comună de imigrare, al cărei scop este de a asigura, în toate etapele, gestionarea eficientă a fluxurilor de migrare, tratamentul echitabil al resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere legală în statele membre, precum și prevenirea imigrării ilegale și a traficului de persoane și combaterea susținută a acestora.”

12.

Codul frontierelor Schengen constituie o dezvoltare a dispozițiilor privind trecerea frontierelor cuprinse în acquis-ul Schengen integrat în special în dispozițiile pertinente ale Convenției Schengen ( 11 ) și manualul său comun ( 12 ).

13.

Potrivit articolului 1 primul paragraf din Codul frontierelor Schengen, regulamentul menționat „prevede absența controlului asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne dintre statele membre ale Uniunii Europene”.

14.

Articolul 2 din regulamentul menționat are următorul cuprins:

„În sensul prezentului regulament, se aplică următoarele definiții:

[…]”

15.

Articolul 3 din Codul frontierelor Schengen prevede că acesta „se aplică oricărei persoane care trece frontiera internă sau externă a unui stat membru”.

16.

Articolul 20 din Codul frontierelor Schengen, intitulat „Trecerea frontierelor interne”, prevede:

„Frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor, indiferent de cetățenie.”

17.

Articolul 21 din același regulament, intitulat „Verificări în interiorul teritoriului”, prevede:

„Eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere:

18.

Articolul 50 din Vw 2000 prevede:

„1.   Funcționarii însărcinați cu supravegherea frontierelor și funcționarii însărcinați cu controlul străinilor sunt autorizați, fie pe baza faptelor și a circumstanțelor care, evaluate în temeiul unor criterii obiective, dau naștere unei presupuneri rezonabile cu privire la șederea ilegală, fie pentru combaterea șederii ilegale după trecerea frontierei, să oprească persoane pentru a stabili identitatea, cetățenia și dreptul de ședere al acestora. […] Documentele pe care trebuie să le dețină un resortisant străin pentru stabilirea identității, a cetățeniei și a statutului acestuia în ceea ce privește dreptul de ședere se stabilesc prin măsuri administrative generale.

[…]”

19.

Potrivit articolului 4.17a din Vb 2000:

„1.   Competența menționată la articolul 50 alineatul 1 din lege, de a opri persoane pentru a stabili identitatea, cetățenia și dreptul de ședere al acestora în vederea combaterii șederii ilegale după trecerea unei frontiere, se exercită exclusiv în cadrul controlului străinilor:

2.   Controlul conform alineatului 1 se efectuează pe baza informațiilor sau a experienței privind șederea ilegală după trecerea unei frontiere. De asemenea, controlul poate fi efectuat într-o măsură restrânsă în vederea colectării informațiilor privind o astfel de ședere ilegală.

3.   Controlul conform alineatului 1 litera a se efectuează pentru zborurile pe aceeași rută de cel mult șapte ori pe săptămână și cel mult în cazul unei treimi din numărul total de zboruri planificate lunar pe această rută. În cadrul acestui control, vor fi opriți numai o parte dintre pasagerii unui zbor.

4.   Controlul conform alineatului 1 litera b se efectuează pe zi în cel mult două trenuri pe rută și în total în cel mult opt trenuri și în cel mult două compartimente din fiecare tren.

5.   Controlul conform alineatului 1 litera c) se efectuează pe aceeași șosea sau pe aceeași cale navigabilă cel mult 90 de ore pe lună și cel mult șase ore pe zi. În cadrul verificării sunt oprite numai o parte dintre vehiculele care trec.”

20.

Potrivit expunerii de motive referitoare la aceeași dispoziție ( 13 ):

„Prin această modificare a Decretului privind străinii se urmărește asigurarea faptului că controlul străinilor în vederea combaterii șederii ilegale după trecerea unei frontiere (în continuare, «controalele mobile») nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere în sensul Codului frontierelor Schengen. Astfel se ține cont de Hotărârea Curții de Justiție din 22 iunie 2010 (Hotărârea Melki și Abdeli) și de hotărârea Raad van State din 28 decembrie 2010 și se asigură conformitatea controalelor mobile cu articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen.”

21.

Prezenta cauză se înscrie într-o serie de cauze în care Raad van State, ca instanță administrativă supremă, precum și alte instanțe administrative și penale din statul membru în cauză au analizat problema dacă sistemul de control care a fost instituit prin articolul 50 alineatul 1 din Vw 2000, astfel cum a fost pus în aplicare la articolul 4.17a din Vb 2000, prezintă garanții suficiente de natură să evite ca verificările respective să fie considerate verificări la frontiere în sensul articolului 20 din Codul frontierelor Schengen sau verificări asimilate verificărilor la frontiere în sensul articolului 21 litera (a) din același regulament.

22.

Potrivit Raad van State, articolul 4.17a a fost introdus în Vb 2000 ca urmare a hotărârii sale din 28 decembrie 2010 prin care se constată că legislația olandeză în vigoare în acea perioadă în ceea ce privește controalele MTV prevedea o competență a cărei exercitare practică putea avea un efect echivalent cu cel al unei verificări la frontiere.

23.

În continuare, Raad van State a statuat în mai multe rânduri că articolul 4.17a din Vb 2000 era conform cu articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen, astfel cum a fost interpretat de Curte în Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior. Astfel, în decizia din 20 octombrie 2011, Raad van State a considerat că din această hotărâre nu reiese că articolul 4.17a ar fi trebuit să țină seama de comportamentul persoanei în cauză și de circumstanțele speciale care dovedesc existența unui risc pentru ordinea publică. În hotărârea din 5 martie 2012, Raad van State a respins, dată fiind formularea „nu poate […], în special” de la articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen, interpretarea dispoziției menționate potrivit căreia respectivele competențe polițienești ar fi limitate la situații în care sunt implicate motive de ordine publică. În aceeași decizie, Raad van State a declarat de asemenea că nu era determinant să se stabilească dacă persoana considera verificarea în cauză o verificare la frontiere. În schimb, numărul foarte limitat de vehicule rutiere și de trenuri care sunt controlate efectiv putea fi considerat un indiciu pertinent.

24.

În pofida acestei jurisprudențe, la 20 februarie 2012, Rechtbank Roermond (Secția penală) a adresat Curții o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare în special cu privire la problema dacă articolele 20 și 21 din Codul frontierelor Schengen se opun sistemului de controale MTV instituit prin articolul 4.17a din Vb 2000 ( 14 ). Pe de altă parte, din ordonanța de trimitere a Raad van State reiese că Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (Secția penală) a statuat în hotărârea din 11 mai 2012 că controlul MTV, chiar dacă se desfășoară în conformitate cu articolul 4.17a din Vb 2000, are un efect echivalent cu o verificare la trecerea frontierei, în sensul articolului 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen, întrucât:

25.

Dată fiind această jurisprudență divergentă în cadrul instanțelor olandeze, Raad van State a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

26.

Prin cererea sa din 4 iunie 2012, Raad van State a solicitat Curții să se pronunțe în prezenta cauză conform procedurii preliminare de urgență (denumită în continuare „PPU”) prevăzute la articolul 267 al patrulea paragraf TFUE, în temeiul articolului 23a din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și al articolului 104b din Regulamentul de procedură.

27.

Raad van State a motivat această cerere susținând că respectiva cauză ridică probleme cu privire la domeniul politicilor din spațiul de libertate, securitate și justiție și că răspunsurile la întrebări sunt pertinente pentru a se pronunța asupra luării în custodie publică a domnului Adil. Decizia de trimitere nu făcea nicio referire la cererea de azil a domnului Adil ( 15 ).

28.

Ținând seama de elementele de mai sus, Camera a doua a Curții a decis, la 11 iunie 2012, să admită cererea instanței de trimitere și să declanșeze PPU.

29.

Guvernul olandez, Comisia Europeană și reprezentantul domnului Adil au depus observații scrise. Aceleași părți, precum și guvernele ceh, francez și german au fost reprezentate în ședința din 5 iulie 2012.

30.

În ședință, situația de fapt în ceea ce privește luarea în custodie publică a domnului Adil, și în special cauza acestuia, a devenit mai completă și, în consecință, mai clară. Din observațiile guvernului olandez reiese că domnul Adil a fost luat în custodie publică în contextul depunerii cererii sale de azil și din cauza riscului eventual că ar intenționa să se sustragă de la controalele efectuate de autorități pe parcursul examinării cererii sale în cazul în care nu ar fi luat în custodie publică. Din moment ce luarea în custodie publică a domnului Adil nu depinde de legalitatea interpelării acestuia, ci, din câte se pare, doar de examinarea cererii sale de azil, efectele răspunsurilor Curții la întrebările preliminare cu privire la luarea în custodie publică a acestuia nu mai sunt evidente.

31.

Această constatare necesită din partea noastră următoarele observații.

32.

PPU a fost instituită în mod expres, și exclusiv, pentru a răspunde necesității imperative de a examina anumite categorii de cauze – în special cele în care legalitatea detenției unei persoane depinde de răspunsul pe care Curtea îl va da la întrebările preliminare adresate – „în cel mai scurt termen” ( 16 ). Este o procedură excepțională care este concepută să fie declanșată doar pentru cauzele care necesită într-adevăr o soluționare în regim de urgență. În cadrul Curții, aceasta necesită desfășurarea concentrată de resurse, atât de natură judiciară, cât și administrativă. Pentru acest motiv, dacă procedura este prea solicitată, aceasta va afecta examinarea celorlalte cauze cu care Curtea este sesizată. În mod evident, aceasta nu ar trebui să fie solicitată (de exemplu) în scopul de a obține un răspuns mai rapid atunci când situația de fapt subiacentă nu o justifică.

33.

Pentru aceste motive, PPU trebuie solicitată numai atunci când împrejurările care o justifică sunt prezente în mod real. Prin urmare, instanța națională este obligată să arate în decizia sa de trimitere toate împrejurările de drept și de fapt care dovedesc urgența și justifică aplicarea PPU. Această obligație este expresia principiilor solidarității și cooperării care guvernează relațiile dintre instanțele naționale și Curte. Instanța națională nu ar trebui să omită elemente care sunt pertinente pentru aprecierea de către Curte a necesității de a supune trimiterea sa acestei proceduri excepționale.

34.

Întrebările preliminare adresate prin decizia de trimitere privesc exclusiv articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen. Cu toate acestea, ținându-se seama de legătura strânsă care există între dispoziția amintită și articolul 20 din același regulament, trebuie să se răspundă la aceste întrebări prin luarea în considerare și a acestuia din urmă. Astfel, articolul 21 litera (a) este completarea necesară a articolului 20, care permite ca interzicerea verificărilor la frontiere să fie eficientă. În această privință, considerăm că aprecierea este analogă celei care permite, printre altele în cadrul liberei circulații a mărfurilor, să se constate existența fie a unei restricții cantitative la import, fie a unei măsuri cu efect echivalent, ținând seama de la caz la caz de efectele practice ale reglementării în discuție.

35.

Problema pe care o ridică această cauză este, în esență, dacă articolul 20 și articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen se opun unei reglementări naționale care conferă autorităților în cauză competența de a exercita un control precum controlul MTV. În opinia noastră, cele trei întrebări preliminare trebuie examinate împreună.

36.

Din decizia de trimitere reiese că competența prevăzută la articolul 50 alineatul 1 din Vw 2000 permite funcționarilor însărcinați cu supravegherea frontierelor și funcționarilor însărcinați cu controlul străinilor, și anume Koninklijke Marechaussee, să oprească persoane pentru a stabili identitatea, cetățenia și dreptul de ședere al acestora ca răspuns la riscul unei șederi ilegale. Potrivit dispoziției menționate, acest risc poate fi identificat, în primul rând, pe baza faptelor și a circumstanțelor care, evaluate în temeiul unor criterii obiective, dau naștere unei presupuneri rezonabile privind șederea ilegală. În ședință, guvernul olandez a confirmat că, în principiu, orice interpelare în interiorul teritoriului se efectuează pe acest temei.

37.

În al doilea rând, articolul 50 alineatul 1 din Vw 2000 prevede de asemenea că o astfel de interpelare poate fi realizată „pentru combaterea șederii ilegale după trecerea frontierei”. Cadrul prevăzut la articolul 4.17a din Vb 2000 se referă numai la acest din urmă tip de control, iar întrebările adresate Curții privesc numai acest control, ținând seama de faptul că domnul Adil a fost interpelat în cadrul unui control MTV în timp ce se afla într-un autobuz pe autostrada A67/E34, în apropierea frontierei. Prin urmare, analiza noastră se va concentra pe dispozițiile reglementării olandeze referitoare la un asemenea tip de control.

38.

În sfârșit, contrar celor susținute de reprezentantul domnului Adil, considerăm că reiese în mod clar din textul articolelor 20 și 21 din Codul frontierelor Schengen că acestea nu limitează cu nimic dreptul statelor membre de a desemna autoritățile abilitate să exercite o competență polițienească. De asemenea, acestora le revine posibilitatea de a prevedea temeiul juridic, precum și cadrul respectivei competențe, fie în legislația lor privind imigrarea sau străinii, fie în legislația lor penală. Numai exercitarea acestei competențe trebuie să respecte, dacă este cazul, dreptul Uniunii.

39.

Articolul 20 din Codul frontierelor Schengen asigură absența oricărui control asupra persoanelor atunci când acestea trec frontierele interne, precum și instituirea unui spațiu în care libera circulație a persoanelor este garantată. Dispoziția menționată prevede principiul general potrivit căruia orice persoană, indiferent de cetățenie, poate trece frontierele interne dintre statele membre ale acquis-ului Schengen prin orice punct fără să fie efectuate verificări la frontiere ( 17 ).

40.

Articolul 21 confirmă, în limitele prevăzute, dreptul statelor membre de a-și exercita competențele polițienești, de a realiza verificările de securitate în porturi sau aeroporturi, de a prevedea în legislația lor internă obligația de a deține și de a purta permise și alte documente și de a obliga resortisanții țărilor terțe să își semnaleze prezența pe teritoriul unui stat membru.

41.

Articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen este împărțit în două teze. Potrivit primei teze, eliminarea controlului la frontiere nu aduce atingere competenței statelor membre de a exercita competențe polițienești pe teritoriul lor, inclusiv în zonele de frontieră, în măsura în care exercitarea respectivelor competențe nu are un efect echivalent cu cel al unei verificări la frontiere. Codul frontierelor Schengen interzice astfel nu numai verificările la frontiere, ci și măsurile cu un efect echivalent acestora.

42.

A doua teză, care cuprinde „în special” punctele (i)-(iv), reprezintă o elaborare a principiului enunțat la prima teză, enumerând împrejurările în care exercitarea practică a competenței conferite nu poate avea un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere.

43.

Întemeindu-ne pe o interpretare simplă a textului, considerăm că lista împrejurărilor prevăzută la articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen nu este nici limitativă și nici cumulativă.

44.

În această privință, împărtășim poziția Comisiei potrivit căreia o măsură a poliției care îndeplinește toate condițiile cuprinse la punctele (i)-(iv) ale articolului 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen nu poate produce, după toate probabilitățile, un efect echivalent cu cel al unei verificări la frontiere. În schimb, simplul fapt de a nu îndeplini toate aceste condiții nu împiedică în mod necesar ca exercitarea unei competențe polițienești să fie conformă cu articolele 20 și 21 din Codul frontierelor Schengen. Astfel cum subliniază în mod întemeiat Comisia în observațiile sale, a doua teză a articolului 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen pare explicită în această privință, întrucât împrejurările enumerate în acest articol sunt precedate de cuvintele „în special”. Condiția prevăzută la punctul (i) pare totuși fundamentală. În opinia noastră, este dificil să se imagineze că o măsură a poliției al cărei obiectiv coincide cu cel al unei verificări la frontiere nu este interzisă prin articolele 20 și 21 din Codul frontierelor Schengen.

45.

Deși legiuitorul a prevăzut că frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere (articolul 20) sau fără să se aplice măsuri cu efect echivalent (articolul 21), nici articolul 20 și nici articolul 21 nu garantează că orice persoană care a trecut o frontieră internă poate circula în viitor pe teritoriul unui stat membru și poate avea reședința pe acest teritoriu fără să se ia măsuri de poliție în privința acesteia. În special, domeniul de aplicare al dispozițiilor menționate nu poate fi extins astfel încât unui stat membru să i se interzică să exercite competențe polițienești pe teritoriul său.

46.

Curtea a interpretat articolul 20 și articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen în Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior, în cadrul unei întrebări privind conformitatea unei reglementări franceze cu dreptul Uniunii. Această reglementare permitea organelor de poliție să verifice, în special într-o zonă de 20 de kilometri de la frontiera terestră a Franței cu statele părți la Convenția Schengen, identitatea oricărei persoane. Competența în discuție în aceste cauze avea drept obiectiv verificarea respectării obligațiilor de a deține, de a purta și de a prezenta permise și alte documente prevăzute de legislația internă.

47.

Care era, așadar, interpretarea Curții în privința acestor dispoziții?

48.

În primul rând, Curtea a adoptat o interpretare strictă a domeniului de aplicare al articolului 20 din Codul frontierelor Schengen. Dacă unul sau mai multe elemente ale definiției unei „verificări la frontiere”, și anume actul în discuție, locul unde a fost efectuat controlul, momentul efectuării controlului și obiectivul acestuia, nu este îndeplinit, atunci controlul nu intră în domeniul de aplicare al dispoziției menționate.

49.

În speță, obiectivul controlului în discuție nu coincidea cu cel al unei verificări la frontiere în sensul articolului 2 punctele 9-11 din Codul frontierelor Schengen ( 18 ) și controlul nu era efectuat la momentul trecerii frontierei, ci constituia o verificare în interiorul teritoriului unui stat membru ( 19 ). Prin urmare, controlul în discuție nu intra în domeniul de aplicare al articolului 20.

50.

Suntem întru totul de acord cu această abordare.

51.

Admitem că, în principiu, o asemenea interpretare formală poate implica riscul ca statele membre să eludeze interzicerea verificărilor la frontierele interne, deplasând, de exemplu, locul efectuării controalelor cu câțiva kilometri după frontieră. Cu toate acestea, articolul 20 din Codul frontierelor Schengen nu poate fi interpretat separat de contextul său imediat, și anume articolul 21 din același regulament, potrivit căruia eliminarea verificărilor la frontierele interne nu aduce atingere în principiu exercitării competențelor polițienești în interiorul teritoriului, cu condiția ca exercitarea acestor competențe să nu aibă un efect echivalent cu cel al unei verificări la frontiere și, în consecință, să nu compromită principiul enunțat la articolul 20. Articolul 21 litera (a) asigură în special eficacitatea principiului prevăzut la articolul 20. Dacă domeniul de aplicare al acestuia din urmă ar fi interpretat într-un sens mai larg, acest lucru ar risca nu numai să modifice modul de redactare a articolului 2 punctul 10 (definiția unei „verificări la frontiere”), ci și să încalce articolul 21 litera (a).

52.

În plus, o interpretare mai largă ar presupune că, în temeiul articolului 20 din Codul frontierelor Schengen, statele membre ar fi împiedicate să utilizeze măsuri de poliție în cadrul combaterii șederii ilegale pe o parte din teritoriul lor, și anume în zonele de frontieră, unde considerăm că astfel de măsuri ar putea fi atât necesare, cât și eficiente.

53.

În al doilea rând, în Hotărârea Melki și Abdeli, citată anterior, Curtea a arătat că, deși controlul în discuție nu coincidea cu cel al unei verificări la frontiere în sensul articolului 20 și cu definițiile prevăzute la articolul 2 punctele 9-11 din Codul frontierelor Schengen, era totuși necesar să se verifice dacă competența polițienească, astfel cum este definită în reglementarea națională, implica riscul ca exercitarea acesteia să compromită principiul prevăzut la articolul 20 din Codul frontierelor Schengen. Cu alte cuvinte, acest control era o verificare la frontiere deghizată și, în consecință, era interzis de articolul 21 litera (a) prima teză din Codul frontierelor Schengen?

54.

În această privință, Curtea a acceptat că, în măsura în care era vorba despre controalele efectuate, de exemplu, pe o autostradă cu taxă, sfera teritorială de aplicare ar putea să constituie un indiciu al existenței unui asemenea efect echivalent ( 20 ). În schimb, Curtea a respins teza potrivit căreia simplul fapt că sfera teritorială de aplicare era limitată la o zonă de frontieră era suficient în sine pentru a constata efectul echivalent al exercitării acestei competențe.

55.

Ulterior, Curtea a examinat cu atenție textul reglementării naționale în discuție pentru a stabili dacă acesta conținea indicii care să dovedească faptul că exercitarea competenței polițienești ar risca să producă un efect echivalent cu cel al unei verificări la frontiere. Curtea a constatat existența unui asemenea risc dat fiind că, pe de o parte, competența era limitată la zona de frontieră și, pe de altă parte, putea fi exercitată independent de comportamentul persoanei controlate și de împrejurările particulare care dovedesc existența unui risc pentru ordinea publică.

56.

În al treilea rând, Curtea a considerat că articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen impune ca dreptul național „să prevadă cadrul” competenței conferite autorităților naționale: că acesta prevede precizări și limitări ale competenței acordate pentru a înlătura posibilitatea ca respectiva competență să fie exercitată astfel încât să producă un asemenea efect. Cadrul necesar „trebuie să garanteze că exercitarea practică a competenței care constă în efectuarea unor controale de identitate nu poate prezenta un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere, astfel cum reiese în special din împrejurările care figurează în a doua teză a articolului 21 litera (a) din [Codul frontierelor Schengen]” ( 21 ). În cauzele respective, reglementarea națională nu conținea nici precizări, nici limitări ale competenței discreționare ( 22 ). Prin urmare, articolele 20 și 21 din Codul frontierelor Schengen se opuneau unei asemenea reglementări naționale.

57.

Curtea a subliniat legătura dintre cerința unui cadru, pe de o parte, și „în special, […] împrejurările care figurează în a doua teză a articolului 21 litera (a) din [Codul frontierelor Schengen]”, pe de altă parte. Astfel, deși nu a adoptat în mod explicit teza avocatului general din Luarea de poziție prezentată în cauzele amintite – și anume că „aceste patru împrejurări sunt prevăzute numai cu titlu de exemplu” și că problema „trebuie să fie examinată de la caz la caz” ( 23 ) –, Curtea a considerat că astfel de împrejurări erau deosebit de pertinente, chiar dacă acestea nu erau singurele elemente care pot constitui un asemenea cadru.

58.

Ținând seama de observațiile care precedă, ne orientăm în acest moment spre situația specifică a unui control precum controlul MTV în raport cu caracteristicile acestuia din urmă, astfel cum au fost prezentate în decizia de trimitere.

59.

Controlul MTV se înscrie în cadrul combaterii șederii ilegale și privește în special resortisanții țărilor terțe care au intrat deja în spațiul Schengen și, indiferent dacă această intrare a fost legală sau clandestină, nu au totuși sau nu mai au drept de ședere pe teritoriul olandez. Controlul respectiv este exercitat pe șosele într-o zonă care se întinde până la 20 de kilometri de la frontiera terestră a Țărilor de Jos cu Germania și cu Belgia. Acesta urmărește să asigure că persoanele oprite au dreptul să rămână pe teritoriu, iar nu să decidă dacă acestea ar trebui să fie autorizate să intre pe teritoriu sau să îl părăsească. Rezultă că controlul MTV nu se efectuează nici la frontieră și nici în momentul trecerii acesteia și că obiectivul controlului este diferit de cel al verificărilor la frontiere.

60.

Prin urmare, controlul MTV nu este inclus în domeniul de aplicare al articolului 20 din Codul frontierelor Schengen.

61.

Totuși, în cazul în care competența prevăzută la articolul 50 alineatul 1 din Vw 2000 nu ar fi însoțită de condițiile suplimentare care figurează la articolul 4.17a din Vb 2000, aceasta ar implica într-adevăr un risc ridicat ca exercitarea sa în practică să poată compromite principiul prevăzut la articolul 20 din Codul frontierelor Schengen.

62.

Controlul este efectuat în special pe șoselele din apropierea frontierei. Considerăm că este rezonabil să presupunem că, cu cât distanța dintre locul efectuării controlului și frontieră este mai scurtă, cu atât riscul ca acest control să echivaleze în realitate cu o verificare la frontiere este mai ridicat. Proximitatea unei frontiere nu poate însă determina în sine efectul controlului. Controlul asupra unei persoane care se plimbă în centrul orașului Venlo – un oraș olandez din aproprierea frontierei cu Germania – nu este în mod necesar similar cu interpelarea unui pasager dintr-un autobuz care provine din Germania în momentul în care acest autobuz circulă pe o autostradă internațională și nu a avut încă ocazia de a se alătura circulației locale pentru a ajunge la Venlo.

63.

Verificarea identității, a cetățeniei și a dreptului de ședere ale unei persoane este un act care este legat și de verificarea la frontiere. Pentru a se asigura că o persoană este autorizată să intre pe teritoriul unui stat membru, este normal să se controleze identitatea acesteia, precum și cetățenia sa și să se stabilească dacă sunt îndeplinite condițiile de intrare pe teritoriu, elemente prealabile esențiale pentru ca dreptul de ședere să fie acordat acestei persoane.

64.

Cu toate acestea, articolul 4.17a din Vb 2000 prevede un cadru destul de detaliat pentru competențele conferite de articolul 50 alineatul 1 din Vw 2000. Este acest cadru suficient pentru ca controalele MTV să fie conforme cu dreptul Uniunii?

65.

În opinia noastră, răspunsul trebuie să fie „da”.

66.

În primul rând, trebuie amintit că măsurile poliției autorizate prin articolul 50 alineatul 1 din Vw 2000 și prin articolul 4.17a din Vb 2000 nu au drept obiectiv controlul la frontiere. Obiectivul unui control precum controlul MTV este atât de a descoperi persoanele aflate în situație ilegală, cât și, prin însăși existența acestuia, de a descuraja imigrarea ilegală în pofida absenței controalelor la frontiere.

67.

Controlul în discuție nu este declanșat de intenția de a trece o frontieră sau de trecerea frontierei, indiferent de orice alte considerente, ci ca răspuns la realitatea împrejurărilor: nu se poate contesta că anumiți resortisanți ai unor țări terțe fie intră în spațiul Schengen fără a avea dreptul de a intra în acest spațiu, fie rămân pe acest teritoriu fără a avea dreptul să aibă reședința aici. Este motivul pentru care articolul 50 alineatul 1 din Vw 2000 autorizează interpelările pe tot teritoriul, inclusiv în zonele de frontieră.

68.

Obiectivul unei verificări la frontiere este cel de a nu admite pe teritoriu persoane care nu au drept de intrare. În schimb, un control precum controlul MTV urmărește să identifice persoanele care, indiferent de legalitatea intrării lor în spațiul Schengen, nu au (sau nu mai au) drept de ședere. Ca urmare a unei asemenea interpelări, va fi eventual necesar să se aplice dispozițiile legislației naționale care privesc, între altele, verificarea existenței unei șederi ilegale, tratamentul imigranților și returnarea acestor persoane. În măsura în care aceste domenii sunt influențate de dreptul Uniunii, statele membre sunt obligate să își adapteze legislația astfel încât să asigure respectarea acestuia ( 24 ). Astfel de efecte ale unui control pe teritoriul unui stat membru, inclusiv într-o zonă de frontieră, se disting în mod clar de cele ale unei verificări la frontiere.

69.

În al doilea rând, alineatul 2 al articolului 4.17a din Vb 2000 prevede că interpelările autorizate de articolul 50 alineatul 1 din Vw 2000 se întemeiază pe informații sau pe experiența privind șederea ilegală după trecerea unei frontiere. Într-o măsură limitată, pot fi efectuate controale și în scopul obținerii unor informații cu privire la șederea ilegală după trecerea frontierei.

70.

Din observațiile guvernului olandez reiese că controalele sunt realizate pe baza profilurilor întemeiate pe informații sau date care demonstrează un risc ridicat, pe de o parte, de criminalitate frontalieră pe anumite șosele și, pe de altă parte, de prezență a unor persoane aflate în situație de ședere ilegală în ceea ce privește dreptul lor de ședere ( 25 ), în anumite momente, precum și în funcție de tipul și de culoarea vehiculului. Aceste informații fac obiectul unei aprecieri continue. Șoselele, tipul și culoarea vehiculelor, țara de înmatriculare a acestora, precum și momentele efectuării controlului și momentele de trecere variază potrivit informațiilor colectate cu privire la incidența riscurilor de ședere ilegală ( 26 ).

71.

Apreciem că această modalitate de a proceda respectă punctul (ii) al articolului 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen.

72.

Modul de redactare a dispoziției menționate, mai ales utilizarea termenului „în special” și trimiterea făcută la noțiunea „siguranță publică”, nu exclude ca informațiile și datele empirice colectate să se poată referi nu numai la criminalitatea frontalieră, ci și la șederea ilegală, precum și la imigrarea ilegală. Mai subliniem că, în opinia noastră, este determinant ca obiectivul controlului în discuție să nu coincidă cu cel al unui control la frontiere. Cu excepția acestei limitări, articolul 21 litera (a) nu prevede obiectivele care permit statelor membre să instituie o competență polițienească.

73.

Contrar celor susținute de reprezentantul domnului Adil, considerăm că articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen nu se opune ca legislația în discuție să permită efectuarea unor controale fără ca acestea să fie declanșate de comportamentul persoanei în cauză sau de împrejurările particulare care dovedesc existența unui risc pentru ordinea publică. Considerăm că aceasta a fost și opinia Curții în cauzele Melki și Abdeli ( 27 ).

74.

Articolul 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen nu conține norme potrivit cărora un stat membru trebuie să își exercite competențele polițienești în mod uniform pe întregul său teritoriu. Modul de redactare a articolului 21 litera (a) – contrar modului de redactare a articolului 21 litera (b) – nu constituie niciun temei pentru un asemenea paralelism strict între controalele efectuate în zonele de frontieră și cele efectuate pe restul teritoriului ( 28 ).

75.

Prin urmare, considerăm că este cu totul legitim ca modalitățile de exercitare a unei competențe polițienești să fie adaptate la caracteristicile unor eventuale amenințări sau riscuri care o justifică. În cazul în care un stat membru constată o probabilitate ridicată de a identifica persoane aflate în situație de ședere ilegală în zonele de frontieră, articolul 21 litera (a) nu îl împiedică să răspundă în mod corespunzător în acest sens, în măsura în care acest lucru nu determină un efect echivalent cu cel al unei verificări la frontiere.

76.

Alineatul 2 al articolului 4.17a din Vb 2000 prevede de asemenea că controalele pot fi declanșate, în limitele prevăzute de dispoziția menționată, din necesitatea obținerii unor informații cu privire la șederea ilegală după trecerea unei frontiere. Obiectivul acestora, și anume de a identifica noi practici și noi itinerarii și de a se asigura de credibilitatea informațiilor colectate anterior, necesită ca aceste controale (la fel ca și celelalte controale) să fie realizate inopinat și, așadar, în conformitate cu punctul (iv) al articolului 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen. În plus, Comisia a sugerat de asemenea în cadrul ședinței, fără ca acest lucru să fi fost contestat de alte părți, că numărul controalelor efectuate în vederea obținerii unor informații nu îl poate depăși pe cel al controalelor efectuate pe baza informațiilor sau a experienței privind șederea ilegală după trecerea frontierei.

77.

În al treilea rând, potrivit alineatului 5 al articolului 4.17a din Vb 2000, perioadele în care controalele MTV, indiferent de temeiul acestora, pot fi exercitate pe aceeași șosea nu pot depăși 90 de ore pe lună și 6 ore pe zi.

78.

Apreciem că o asemenea limitare nu ar fi suficientă ca atare pentru a constitui un cadru adecvat, întrucât aceasta nu ar împiedica, în aceste perioade, oprirea fiecărui vehicul și interpelarea fiecărei persoane. Cu toate acestea, a doua teză a alineatului 5 al articolului 4.17a din Vb 2000 prevede că pot fi oprite numai o parte dintre mijloacele de transport care trec. Această dispoziție împiedică în mod clar ca autoritățile să oprească fiecare vehicul. În schimb, dispoziția în cauză nu garantează controale selective, dat fiind că, în teorie, aceasta autorizează oprirea a 99 % din vehicule. Cu toate acestea, cea mai mare parte a vehiculelor nu ar trebui să fie oprite, dat fiind că, în conformitate cu alineatul 2 al articolului 4.17a din Vb 2000, controalele MTV trebuie să fie realizate pe baza informațiilor sau a datele referitoare la experiența privind șederea ilegală și acestea justifică numai interpelările selective ( 29 ).

79.

În consecință, cadrul prevăzut la articolul 4.17a din Vb 2000 garantează că, în realitate, numărul vehiculelor și al persoanelor controlate în perioadele specificate în articolul 4.17a din Vb 2000 este limitat și variat și că controalele sunt efectuate în mod nesistematic.

80.

Având în vedere toate considerațiile de mai sus, apreciem că un cadru precum cel prevăzut la articolul 4.17a din Vb 2000 îndeplinește cele patru condiții enumerate la punctele (i)-(iv) ale articolului 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen și garantează ca exercitarea practică a unei competențe precum cea acordată Koninklijke Marechaussee prin articolul 50 alineatul 1 din Vw 2000 să nu poată avea un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere.

81.

În consecință, considerăm că Curtea ar trebui să răspundă la întrebările adresate după cum urmează:

„Articolul 21 din Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale a unui stat membru care permite oprirea persoanelor care se află într-un vehicul pe o șosea într-o zonă de frontieră pentru a verifica identitatea, cetățenia și dreptul de ședere legală al acestora, întrucât această legislație prevede un cadru precum cel prevăzut la articolul 4.17a din Decretul privind străinii din 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) pentru a se evita ca astfel de interpelări să producă un efect echivalent cu cel al unei verificări la frontiere.

Dispoziția menționată nu se opune în special ca reglementarea națională să prevadă ca astfel de interpelări să fie întemeiate fie pe informații generale și pe experiența privind șederea ilegală, fără ca acestea să trebuiască să fie declanșate de comportamentul persoanei în cauză sau de împrejurările particulare care dovedesc existența unui risc pentru ordinea publică, fie pe necesitatea de a obține informații cu privire la șederea ilegală după trecerea frontierei.”