1. 

Un proiect de extindere a unei autostrăzi din Țările de Jos afectează o arie specială de conservare în sensul Directivei habitate ( 2 ). Este probabil în special să se reducă suprafața și/sau calitatea pajiștilor cu Molinia ( 3 ) din cadrul ariei respective. S‑au dispus anumite măsuri în vederea creării unor noi pajiști altundeva în același sit, pentru înlocuirea sau extinderea celor afectate. Ordinele ministeriale prin care s‑a aprobat proiectul care face obiectul respectivelor măsuri au fost atacate în instanță.

2. 

În acest context, Raad van State (Consiliul de Stat) dorește să știe, în esență, dacă integritatea unui sit este afectată în sensul Directivei habitate atunci când proiectul include crearea unei zone cu acel tip de habitat natural de mărime egală sau mai mare în cadrul sitului respectiv și, în caz că răspunsul este afirmativ, dacă crearea acesteia trebuie să fie considerată o „măsură compensatorie” în sensul aceleiași directive.

3.

Articolul 1 din Directiva habitate conține o serie de definiții, în special:

[...]

[...]

[...]

[...]”

4.

Articolul 2 prevede:

„(1)   Obiectul prezentei directive este să contribuie la menținerea biodiversității prin conservarea habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatică de pe teritoriul statelor membre în care se aplică tratatul.

(2)   În temeiul prezentei directive, se adoptă măsuri de menținere sau readucere la un stadiu corespunzător de conservare a habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatică de importanță comunitară.

(3)   Măsurile adoptate în temeiul prezentei directive trebuie să țină seama de condițiile economice, sociale și culturale, precum și de caracteristicile regionale și locale.”

5.

Articolul 3 alineatul (1) prevede:

„Se instituie o rețea ecologică europeană coerentă, care să reunească ariile speciale de conservare, cu denumirea de Natura 2000. Compusă din situri care adăpostesc tipurile de habitate naturale enumerate în anexa I și habitatele speciilor enumerate în anexa II, această rețea permite menținerea sau, după caz, readucerea la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală a tipurilor de habitate naturale și a habitatelor speciilor respective.

[...]”

6.

Articolul 6 din Directiva habitate este formulat după cum urmează:

„(1)   Pentru ariile speciale de conservare, statele membre adoptă măsurile de conservare necesare, inclusiv, după caz, planuri de gestionare adecvate, speciale sau incluse în alte planuri de dezvoltare, precum și actele administrative sau clauzele contractuale adecvate în conformitate cu necesitățile ecologice ale tipurilor de habitate naturale din anexa I sau ale speciilor din anexa II prezente pe teritoriul respectivelor situri.

(2)   Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive.

(3)   Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.

(4)   Dacă, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efectelor asupra sitului și în lipsa unei soluții alternative, planul sau proiectul trebuie realizat, cu toate acestea, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, statul membru ia toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000. Statul membru informează Comisia cu privire la măsurile compensatorii adoptate.

În cazul în care situl respectiv adăpostește un tip de habitat natural prioritar și/sau o specie prioritară, singurele considerente care pot fi invocate sunt cele legate de sănătatea sau siguranța publică, de anumite consecințe benefice de importanță majoră pentru mediu sau, ca urmare a avizului Comisiei, de alte motive cruciale de interes public major.”

7.

În sfârșit, lista cu tipurile de habitate din anexa I la Directiva habitate include, printre pajiștile umede seminaturale cu ierburi înalte, „6410 Pajiști cu Molinia pe soluri calcaroase, turboase sau argilos‑nămoloase (Molinion caeruleae)”. Nu este un habitat prioritar.

8.

Comisia a publicat un document de orientare (2007/2012; denumit în continuare „documentul de orientare”) privitor la articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate, care, inter alia, specifică la punctul 1.4.1 că, în contextul articolului 6 din Directiva habitate, trebuie să se facă o distincție clară între măsurile de atenuare și măsurile compensatorii. Deși directiva nu definește „măsurile compensatorii”, reiese din documentul de orientare că:

9.

În documentul de orientare se afirmă în continuare că măsurile compensatorii ar trebui să fie altele decât cele care reprezintă o practică normală în temeiul Directivei habitate sau sunt impuse prin lege, cum este implementarea unui plan de gestionare; acestea ar trebui să depășească măsurile standard sau obișnuite cerute pentru protecția și gestionarea siturilor Natura 2000. „În consecință, măsurile compensatorii nu sunt un mijloc prin care se permite implementarea unor planuri sau a unor proiecte cu sustragerea de la obligațiile prevăzute la articolul 6. Acestea pot fi luate în considerare doar după constatarea existenței unui impact negativ asupra integrității unui sit Natura 2000.” Doar după ce se decide că proiectul sau planul poate să fie implementat este oportun să se treacă la analizarea măsurilor compensatorii; acestea se aplică doar „în ultimă instanță”, atunci când celelalte garanții prevăzute de directivă sunt ineficiente și s‑a decis să se ia totuși în considerare un proiect sau un plan care are un efect negativ asupra sitului Natura 2000.

10.

Comisia a publicat și documentul „Orientări metodologice privind prevederile articolului 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate” (noiembrie 2001; denumit în continuare „orientările metodologice”), în care își expune punctul de vedere asupra abordării care trebuie urmată în temeiul acestor prevederi. Acesta enumeră patru etape consecutive: prima, trierea; a doua, evaluarea adecvată (care ia în considerare obiectivele de conservare și include evaluarea măsurilor de atenuare); a treia, evaluarea soluțiilor alternative; a patra, evaluarea atunci când nu există soluții alternative, iar impactul negativ persistă (care include identificarea și evaluarea măsurilor compensatorii).

11.

Curtea a analizat de mai multe ori prevederile articolului 6 din Directiva habitate. Mai recent, aceasta a sintetizat jurisprudența proprie în Hotărârea Sweetman ( 4 ). Este probabil util să prezentăm punctele relevante din respectiva hotărâre:

[...]

[...]

[...]

12.

Poate fi util totodată să avem în vedere câteva orientări oferite în special de avocatul general Kokott, care a afirmat la punctul 17 din Concluziile sale prezentate în cauza Comisia/Țările de Jos ( 7 ): „[...] există alternative care nu modifică planurile sau proiectele în sensul oferirii unor planuri sau proiecte alternative, ci privesc doar modul în care acestea sunt realizate. [De exemplu,] activitățile care cauzează perturbări pot fi efectuate în perioadele în care aceste perturbări sunt minime. Astfel de metode alternative de executare a planurilor sau proiectelor pot face parte dintre aspectele unui plan sau proiect care trebuie deja să fie examinat în contextul unei evaluări în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate. Autoritățile competente sunt obligate să ia în considerare rezultatele unei astfel de evaluări în sensul articolului 6 alineatul (3) a doua teză atunci când iau decizii de autorizare, chiar și când nu se produc efecte negative asupra integrității unui sit. Obligațiile adecvate pot [...] să contribuie la menținerea la un stadiu de conservare favorabil a habitatelor naturale și speciilor faunei și florei sălbatice de importanță comunitară. Articolul 4 alineatul (6) nu se aplică totuși acestor metode alternative de realizare a planurilor și proiectelor, ci planurilor și proiectele alternative”.

13.

Apoi, la punctul 35 din Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza Comisia/Portugalia ( 8 ), se afirmă: „În cadrul articolului 6 din Directiva habitate, efectele negative asupra unui sit trebuie să fie separate în mod strict de măsurile compensatorii. Potrivit sistemului de reglementare al Directivei habitate, efectele negative trebuie să fie evitate în măsura în care este posibil. Acest lucru se realizează preferabil prin eliminarea oricărui risc de producere a daunelor sau prin luarea unor măsuri adecvate de atenuare și prevenire a acestora. În schimb, măsurile compensatorii pot fi luate în considerare doar atunci când efectele negative trebuie să fie acceptate în absența unei alternative pentru motive imperioase de interes public superior. Conservarea resurselor naturale existente este preferabilă față de adoptarea unor măsuri compensatorii, pur și simplu pentru că succesul unor astfel de măsuri poate să fie rareori prevăzut cu certitudine.”

14.

Instanța de trimitere face următoarea prezentare a faptelor și a litigiului din cauza cu care a fost sesizată.

15.

La 6 iunie 2011, Minister van Infrastructuur en Milieu (ministrul pentru infrastructură și mediu, denumit în continuare „ministrul”) a emis un ordin privind extinderea autostrăzii A2, modificat prin ordinul ulterior din 25 ianuarie 2012 (denumite în continuare împreună „Ordinul privind autostrada”). Mai multe părți au atacat aceste ordine, dar cele mai multe dintre motivele invocate au fost respinse. Totuși, instanța de trimitere nu a luat încă o decizie asupra unui motiv referitor la efectele extinderii autostrăzii asupra sitului Natura 2000 Vlijmens Ven, Moerputten și Bossche Broek (denumit în continuare „situl Natura 2000”), care este o arie specială de conservare în special pentru tipul de habitat natural format din zone de pajiști cu Molinia ( 9 ). Obiectivele de conservare pentru acest sit sunt reprezentate de extinderea suprafeței și de creșterea calității.

16.

Printr‑un raport preliminar privind evaluarea impactului asupra mediului s‑a stabilit că nu poate fi exclusă posibilitatea producerii unor efecte negative grave în urma acumulărilor de azot. Într‑un raport ulterior se afirmă că, în Moerputten, o creștere temporară a acumulărilor de azot ar determina o ușoară accelerare a procesului de diminuare a calității deja existent. În zona Bossche Broek, pajiștile cu Molinia sunt de bună calitate, însă vulnerabile. Posibilitatea producerii unor efecte negative în urma creșterii acumulărilor de azot nu poate fi exclusă. Mai mult, deși pajiștile cu Molinia s‑ar putea răspândi în câteva decenii, în 2020 ar mai exista încă o creștere a acumulărilor de azot, iar răspândirea lor ar putea fi îngrădită. În Vlijmens Ven, pajiștile cu Molinia s‑ar putea dezvolta rapid ulterior finalizării sistemului hidrologic, iar creșterea temporară a acumulărilor de azot nu ar cauza efecte negative. Raportul a concluzionat că ar trebui să se adopte măsuri de atenuare pentru înlăturarea efectelor negative ale extinderii autostrăzii.

17.

Articolul 6 alineatul (2) din Ordinul privind autostrada prevede că situația hidrologică din Vlijmens Ven trebuie să fie ameliorată ca o măsură de atenuare pentru contracararea posibilelor efecte negative asupra pajiștilor cu Molinia, permițând răspândirea acestui tip de habitat natural în interiorul sitului respectiv. Planul de atenuare anticipează redezvoltarea zonei Vlijmens Ven începând din 2012, cu prima apariție unor noi pajiști cu Molinia în 2013. Noile pajiști din Vlijmens Ven ar compensa în mare măsură consecințele creșterii acumulărilor de azot în cazul celor 11,5 de hectare de pajiști cu Molinia existente în situl Natura 2000, care a fost determinată de intensificarea traficului în urma extinderii autostrăzii A2.

18.

Mai multe părți din acțiunea principală susțin că propunerea de creare a unor noi pajiști cu Molinia în situl Natura 2000 nu trebuia să fie luată în considerare la analizarea aspectului dacă s‑au produs efecte negative asupra integrității sitului și că ministrul consideră în mod greșit crearea unor noi pajiști cu Molinia ca fiind o măsură de atenuare.

19.

Ministrul argumentează că nu poate fi vorba despre producerea unor efecte negative asupra sitului, întrucât obiectivele de conservare pentru acest tip de habitat natural sunt îndeplinite într‑o măsură suficientă prin plantarea unor noi pajiști cu Molinia potrivit dispozițiilor din ordinul privind autostrada.

20.

Instanța de trimitere consideră că este necesar să se stabilească dacă ministrul putea să adopte în mod legal poziția potrivit căreia nu s‑ar produce un efect negativ asupra integrității sitului Natura 2000.

21.

Extinderea autostrăzii în sine determină producerea unor efecte negative asupra zonelor de pajiști cu Molinia existente. Totuși, ordinul privind autostrada stabilește un plan de atenuare al cărui scop este crearea unei zone mai mari de pajiști cu Molinia, de calitate mai bună decât cele din prezent. Poziția ministrului presupune că, atunci când un proiect poate avea efecte negative asupra unei zone de habitat natural protejat dintr‑un sit Natura 2000, la evaluarea privind chestiunea dacă integritatea sitului este sau nu este afectată trebuie să se țină cont de crearea unei zone echivalente sau mai mari cu acel tip de habitat natural în cadrul aceluiași sit, asupra căreia nu se vor produce efecte negative.

22.

Instanța de trimitere consideră că nici formularea din Directiva habitate, nici jurisprudența Curții nu indică modul în care trebuie să se facă evaluarea cu privire la chestiunea dacă integritatea sitului este sau nu este afectată în sensul articolului 6 alineatul (3). Prin urmare, aceasta solicită Curții să se pronunțe cu titlu preliminar asupra următoarelor întrebări:

„1)   Formularea «nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv» folosită la articolul 6 alineatul (3) din [Directiva habitate] trebuie interpretată în sensul că, atunci când un proiect produce efecte negative asupra unei zone cu un anumit tip de habitat natural protejat în cadrul sitului, integritatea acestuia nu este afectată dacă în contextul proiectului respectiv se creează o zonă de dimensiuni egale sau superioare cu tipul respectiv de habitat natural?

2)   Dacă răspunsul la prima întrebare este că formularea «nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv» trebuie interpretată în sensul că [, în condițiile precizate în cuprinsul primei întrebări,] integritatea unui sit Natura 2000 este afectată, crearea unei noi zone cu același tip de habitat natural trebuie să fie considerată în acest caz o măsură compensatorie în sensul articolului 6 alineatul (4) din directivă?”

23.

La primirea deciziei de trimitere în prezenta cauză, procedura din cauza Sweetman era într‑o fază prea avansată pentru a realiza conexarea lor. Prin urmare, prezenta cauză a fost suspendată, permițându‑se părților interesate să își prezinte eventualele observații în urma pronunțării hotărârii din cauza Sweetman.

24.

Unul dintre reclamanții din acțiunea principală (Stichting Overlast A2 Vught en omstreken, denumit în continuare „Stichting”), Regatul Țărilor de Jos, Regatul Unit și Comisia Europeană au depus observații scrise, toate aceste părți prezentând și observații orale în ședința din 11 decembrie 2013, concentrate în special asupra conceptelor „măsuri de atenuare” din orientările Comisiei și „măsuri compensatorii” din Directiva habitate.

25.

În privința împrejurărilor speței din acțiunea principală, atât Stichting, cât și Comisia au arătat că există un program LIFE+ ( 10 ), independent de proiectul de extindere a autostrăzii, al cărui obiectiv principal expres este acela de a mări și a îmbunătăți în special zonele de pajiști cu Molinia din cadrul sitului Natura 2000 ca habitat pentru două specii de fluturi. Programul, denumit „Blues in the Marshes” (Nuanțe de albastru în mlaștini) ( 11 ), include „170 ha de habitate de pajiști recent aclimatizate” în cea mai mare parte a sitului respectiv (Vlijmens Ven și Moerputten). Acesta a primit o finanțare parțială din partea Uniunii Europene în iunie 2012 iar realizarea sa s‑a planificat de atunci până în decembrie 2018.

26.

Instanța de trimitere formulează două întrebări, după cum urmează. Atunci când suprafața existentă cu un anumit tip de habitat natural protejat în cadrul unui sit Natura 2000 este afectată de un proiect care este însă condiționat de crearea unei noi suprafețe (egale sau mai mari) cu același tip de habitat natural altundeva în cadrul aceluiași sit, se produc efecte negative asupra integrității sitului însuși în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate? Iar dacă răspunsul este afirmativ, crearea noii suprafețe trebuie să fie considerată o măsură compensatorie în sensul articolului 6 alineatul (4) din aceeași directivă?

27.

Interdependența acestor întrebări – care, în opinia noastră, trebuie să primească ambele un răspuns afirmativ – face să pară utilă analizarea lor în paralel.

28.

În această privință, o scurtă analiză a articolului 6 din Directiva habitate ar putea oferi un răspuns preliminar. Măsurile compensatorii sunt impuse de articolul 6 alineatul (4) atunci când (i) rezultatul evaluării efectuate în temeiul articolului 6 alineatul (3) este negativ, (ii) nu există soluții alternative și (iii) planul sau proiectul trebuie să fie realizat pentru motive imperioase de interes public superior. Astfel, rezultă în mod clar din structura celor două alineate coroborate că nu sunt avute în vedere astfel de măsuri în contextul articolului 6 alineatul (3). În mod logic și cronologic, acestea se aplică în urma unui rezultat negativ al evaluării în temeiul acelei dispoziții. Dacă măsurile compensatorii, astfel cum sunt prevăzute la articolul 6 alineatul (4), ar fi luate în considerare în contextul evaluării efectuate în temeiul articolului 6 alineatul (3), fie (a) ar fi insuficiente pentru prevenirea unor efecte negative, iar în acest caz planul sau proiectul nu s‑ar putea realiza deloc sau (b) acestea – și planul sau proiectul – s‑ar adopta fără vreo cerință de a analiza în prealabil dacă există soluții alternative sau motive imperioase de interes public superior pentru realizarea lor. În ambele situații, articolul 6 alineatul (4) ar fi lipsit de efecte. O astfel de abordare nu ar conduce la interpretarea articolului 6 – în cadrul căruia alineatul (4) este în mod clar destinat să producă efecte – ca un ansamblu coerent, după cum impune jurisprudența ( 12 ).

29.

Totuși, este recomandabil să ducem mai departe această analiză destul de formală și să ne raportăm la conținutul dispozițiilor. Înainte de aceasta, este util să analizăm termenul „măsuri de atenuare”, care, deși nu este folosit în legislație sau definit în jurisprudență, a fost larg dezbătut înaintea Curții în prezenta cauză.

30.

Este general acceptat printre specialiștii în domeniul mediului și se pare că părțile care au prezentat argumente la ședință au fost de acord că planurile sau proiectele care pot avea un impact asupra mediului trebuie evaluate din perspectiva unei „ierarhii a efectelor de atenuare”. Conținutul acestei ierarhii poate fi exprimat într‑un mod mai mult sau mai puțin detaliat și în forme care diferă în mică măsură, dar esența sa poate fi exprimată astfel: „compensarea daunelor rămase este ultima etapă și urmează după analizarea modului în care daunele pot fi evitate de la început și apoi, dacă acest lucru nu este posibil, a modului în care acestea pot fi minimizate prin măsuri de atenuare ( 13 )”. Cele trei etape sau niveluri principale sunt astfel, în ordinea descrescătoare a preferinței: evitare, atenuare, compensare ( 14 ).

31.

O ierarhie comparabilă poate fi observată la articolul 6 din Directiva habitate, deși nu se menționează atenuarea ca atare. Articolul 6 alineatul (1) impune stabilirea unor măsuri de conservare, respectiv, în conformitate cu articolul 1 punctul (a), cu articolul 2 alineatul (2) și cu articolul 3 alineatul (1), acele măsuri necesare pentru „a menține sau a readuce” habitatele naturale „la un stadiu corespunzător”. Acest nivel este astfel unul superior față de simpla evitare, prin faptul că implică menținerea activă sau chiar creșterea calității sau a suprafeței habitatelor. Apoi, articolul 6 alineatul (3) impune luarea unor măsuri adecvate pentru evitarea oricărei deteriorări sau perturbări. În vederea asigurării aceluiași nivel de protecție ( 15 ), articolul 6 alineatul (3) permite ca planurile sau proiectele să fie aprobate numai dacă „nu au efecte negative asupra integrității sitului respectiv”. În sfârșit, articolul 6 alineatul (4) impune să se ia toate măsurile compensatorii necesare întotdeauna când un plan sau un proiect, deși are efecte negative asupra integrității sitului, trebuie să fie realizat pentru motive imperioase de interes public superior și nu există soluții alternative.

32.

Astfel, deși articolul 6 din Directiva habitate nu face referire în mod expres la măsurile de atenuare, nu se poate susține în mod rezonabil că acestea sunt excluse din cadrul său. Suntem de acord cu toți cei care au depus observații și cu pasajele din Concluziile prezentate de avocatul general Kokott pe care le‑am citat mai sus în sensul că măsurile care fac parte dintr‑un plan sau dintr‑un proiect și care minimizează în mod efectiv impactul acestuia pot să fie luate în considerare atunci când se stabilește, în conformitate cu articolul 6 alineatul (3), dacă planul sau proiectul respectiv are efecte negative asupra integrității unui sit. Totuși, pare să fie clar că articolul 6 alineatul (1) impune o gestionare activă a conservării, iar nu o simplă absență a impactului negativ, și că articolul 6 alineatul (4) privește situațiile în care toate măsurile care se pot implementa pentru reducerea impactului negativ se dovedesc insuficiente în contextul evaluării efectuate în temeiul articolului 6 alineatul (3).

33.

Toți cei care au depus observații sunt de acord, prin urmare, că expresia „măsură de atenuare” desemnează un concept relevant în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, care este diferit de conceptul de „măsură compensatorie” de la articolul 6 alineatul (4). În plus, locul articolului 6 alineatul (3) în structura articolului 6 în întregul său corespunde locului pe care îl ocupă „atenuarea” sau „reducerea la minimum” în ierarhia măsurilor de atenuare, astfel cum este în general acceptat.

34.

Abordăm în continuare întrebările adresate de instanța națională. Chestiunea dezbătută înaintea Curții este, în esență, dacă o măsură de tipul celor aflate în discuție în cadrul acțiunii principale este o măsură de atenuare care (după cum se admite) poate fi luată în considerare în contextul articolului 6 alineatul (3) sau o măsură compensatorie și, în această din urmă situație, dacă mai poate fi luată în considerare în contextul articolului 6 alineatul (3) sau doar în cel al articolului 6 alineatul (4). Nu s‑a susținut că astfel de măsuri nu pot fi considerate nici măcar măsuri compensatorii, dar s‑a afirmat că măsurile specifice aflate în discuție în acțiunea principală nu ar trebui luate în considerare când se evaluează efectele proiectului de extindere a autostrăzii dacă acestea sunt în realitate măsuri obișnuite de gestionare a sitului Natura 2000.

35.

Prin urmare, trebuie să se facă de la început două delimitări: între măsurile de atenuare și măsurile compensatorii, precum și între măsurile care pot fi luate în considerare în contextul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate și cele care pot fi luate în considerare doar în contextul articolului 6 alineatul (4). Nu se poate afirma, a priori, că aceste două delimitări sunt identice ( 16 ).

36.

Distincția de natură semantică dintre atenuare (sau minimizare sau reducere) și compensare (sau contracarare) nu ni se pare a fi foarte controversată. În contextul articolului 6 alineatele (3) și (4) din Directiva habitate, o măsură de atenuare trebuie să fie una care atenuează efectele negative ale unui plan sau proiect, cu scopul de a asigura, dacă este posibil, evitarea efectelor negative asupra „integrității sitului” ca atare (chiar dacă este posibil ca unele efecte nesemnificative și/sau trecătoare să nu fie total eliminate). O măsură compensatorie este, dimpotrivă, una prin care nu se realizează acest obiectiv în cadrul mai restrâns al planului sau al proiectului însuși, ci se urmărește contrabalansarea nerealizării acestuia prin efecte diferite, pozitive, în scopul de a evita, cel puțin, un efect negativ net (și, în măsura posibilului, de a obține un efect pozitiv net) într‑un cadru mai larg, indiferent de natura acestuia ( 17 ).

37.

Din această perspectivă, am clasifica măsurile aflate în discuție în acțiunea principală ca fiind, în principiu, măsuri compensatorii. Din descrierea lor, pare să se accepte că este posibilă deteriorarea calității și/sau a răspândirii (unei părți dintre) pajiștile cu Molinia aflate în situl Natura 2000 ca urmare a extinderii autostrăzii. Se pare că există riscul ca aceste pajiști să se deterioreze din cauza acumulărilor crescute de azot (pe termen lung) ca urmare a traficului intensificat de pe autostradă și că, în timp ce niciuna dintre măsurile adoptate sau planificate ca atare nu este de natură să asigure o reducere corespunzătoare a poluării respective sau să o împiedice să ajungă în zonele de pajiști cu Molinia aflate cel mai aproape de autostradă, sunt planificate noi pajiști care se anticipează că se vor afla dincolo de zona de poluare crescută.

38.

Prin urmare, nu putem fi de acord cu guvernul olandez că crearea unor noi pajiști cu Molinia altundeva în cadrul sitului Natura 2000 este o măsură de atenuare; este o măsură compensatorie.

39.

Totuși, această concluzie nu înseamnă în sine că o astfel de măsură nu poate fi luată în considerare în contextul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate. Această dispoziție nu face referire nici la măsurile de atenuare, nici la cele compensatorii, ci se concentrează asupra rezultatului care trebuie obținut – evitarea tuturor efectelor negative asupra „integrității sitului respectiv”.

40.

În opinia guvernului olandez și a guvernului Regatului Unit, „integritatea unui sit” trebuie considerată în ansamblul său, sub aspectul pierderilor sau beneficiilor nete: nu contează că se pierde un habitat anume într‑o parte a sitului dacă se creează altundeva în cadrul sitului același tip de habitat cu suprafața și calitatea cel puțin echivalente (și preferabil mai mari). Astfel, în special potrivit Regatului Unit, o măsură compensatorie de acest tip poate fi luată în considerare în contextul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate.

41.

Suntem de acord că „integritatea sitului” trebuie privită ca un ansamblu, în sensul că trebuie avut în vedere caracterul său esențial persistent, iar nu fluctuațiile nesemnificative și trecătoare ale calității sau ale suprafeței unui anumit habitat. Totuși, considerăm că deteriorarea pe termen lung a unui habitat natural existent este un lucru care privește în mod necesar caracterul esențial persistent, iar nu fluctuațiile nesemnificative și trecătoare. Același lucru este valabil atunci când se produce (sau este probabil să se producă) o accelerare a unei scăderi a calității aflate în curs sau o limitare a unei eventuale creșteri în zonă (care sunt ambele prevăzute în unele părți ale sitului Natura 2000 în prezenta cauză). În orice caz, articolul 6 alineatul (3) impune ca evaluarea să se facă „în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă” [ale sitului] – care, în prezenta cauză, sunt reprezentate de extinderea zonei de pajiști cu Molinia și îmbunătățirea calității sale. În opinia noastră, atunci când tipurile de deteriorare descrise nu pot fi excluse, trebuie să se concluzioneze că se produc efecte negative asupra integrității sitului din perspectiva obiectivelor de conservare a acesteia.

42.

Faptul că se pot crea noi zone de habitat altundeva în același sit nu ni se pare a fi relevant din această perspectivă, chiar dacă se prevede un efect benefic net. Există totuși un efect negativ – poate chiar ireparabil – asupra habitatului natural existent și astfel asupra integrității sitului. Într‑o anumită măsură, noul habitat va fi creat în mod artificial și nu poate deveni un habitat natural veritabil înainte de trecerea unei perioade, care poate fi considerabilă. După cum a arătat în mod corect avocatul Stichting în ședință, nu există certitudinea că etapele de creare a unei noi suprafețe cu un anumit habitat vor asigura vreodată cu adevărat obținerea rezultatului dorit și, aplicând principiul precauției, absența incertitudinii este o condiție pentru aprobare în contextul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate ( 18 ). Rezultatele nu pot fi garantate nici măcar în cazul agriculturii dirijate în mod strict; este cu atât mai dificilă garantarea acestora când se urmărește încurajarea naturii să își urmeze cursul. Curtea a statuat că trebuie să nu mai existe niciun dubiu din punct de vedere științific înainte de a se putea concluziona că nu se produc efecte negative persistente asupra integrității unui sit. În opinia noastră, același standard trebuie să se aplice în cazul previziunilor privind succesul creării unor zone noi de habitat „natural” care au fost planificate.

43.

Nu ne convinge argumentul Regatului Unit potrivit căruia abordarea pe care o susținem în această cauză poate duce la rezultatul „absurd” ca un plan care a avut un efect negativ asupra unui habitat să poată fi aprobat în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate din cauză că acel efect a fost prea nesemnificativ pentru a constitui un efect negativ asupra integrității sitului, în timp ce un alt plan care ar implica deteriorarea unei zone limitate de habitat și înlocuirea sa printr‑o suprafață mai mare cu același habitat, cu un beneficiu general net, nu ar putea astfel să fie aprobat. Pe de o parte, după cum am spus, nu poate exista nicio garanție privind succesul noului habitat sau beneficiul net, astfel că poziția Regatului Unit pare să nu fie în concordanță cu principiul precauției. Pe de altă parte, faptul că aprobarea nu este posibilă în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) nu exclude în sine aprobarea în conformitate cu articolul 6 alineatul (4), a cărui formulare ține cont în mod clar de măsurile compensatorii.

44.

Nu ne convinge nici argumentul guvernului olandez potrivit căruia, în timp ce un proiect ca extinderea autostrăzii A2 poate îndeplini, fără îndoială, criteriul existenței unor „motive imperioase de interes public superior”, putând astfel să fie aprobat în conformitate cu articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate în virtutea măsurilor compensatorii implementate, este improbabil ca acest lucru să fie valabil în cazul unui proiect privat (de exemplu extinderea unei ferme de porci), chiar dacă acesta ar include măsuri compensatorii similare sau chiar mai eficiente, iar astfel ar duce la obținerea unui beneficiu net similar sau chiar superior. Este clar că legiuitorul a prevăzut criterii diferite la articolul 6 alineatele (3) și (4). Potrivit articolului 6 alineatul (3), orice proiect poate fi aprobat dacă nu produce efecte negative asupra integrității sitului. Potrivit articolului 6 alineatul (4), un proiect care nu poate fi aprobat în temeiul articolului 6 alineatul (3) poate fi totuși aprobat dacă, inter alia, trebuie să fie realizat pentru motive imperioase de interes public superior. Faptul că multe proiecte private, poate chiar majoritatea acestora, nu pot îndeplini acest criteriu nu justifică reclasificarea unei măsuri care nu minimizează un efect negativ asupra integrității unui sit drept o măsură care realizează acest lucru.

45.

În acest moment, este necesar să abordăm și un alt argument prezentat de statele membre prezente la ședință, respectiv că, întrucât articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate impune luarea „tuturor măsurilor compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000” (sublinierea noastră), această dispoziție privește doar măsurile care sunt luate în exteriorul acelui sit asupra căruia planul sau proiectul produce efecte negative.

46.

Suntem de acord că reiese în mod clar din formularea articolului 6 alineatul (4) că măsurile compensatorii la care se face referire nu trebuie neapărat să se aplice în interiorul sitului afectat, ci pot să privească alte situri din cadrul rețelei Natura 2000 ( 19 ). Totuși, în opinia noastră, acest lucru nu înseamnă că acestea sunt limitate la astfel de alte situri. O măsură compensatorie diferă de o măsură de atenuare, minimizare sau reducere prin natura sa, iar nu prin poziția sa geografică. Deși este improbabil ca un efect negativ asupra integrității unui sit să fie atenuat prin măsuri luate într‑un alt sit, acest lucru nu este valabil în ceea ce privește compensarea. O măsură compensatorie este, prin natura sa, independentă de ceea ce încearcă să compenseze, în timp ce o măsură de atenuare este, în mod necesar, legată de ceea ce este destinată să atenueze. Totuși, faptul că măsurile de compensare pot fi implementate în alt loc decât în situl afectat nu înseamnă că acestea nu pot fi implementate în interiorul sitului respectiv (eventual în altă parte a acestuia). Nici nu este mai puțin probabil ca o măsură să protejeze coerența globală a siturilor Natura 2000 atunci când aceasta este implementată în cadrul sitului afectat decât atunci când este implementată în altă parte a rețelei Natura 2000 (probabilitatea obținerii acestui rezultat poate fi chiar mai mare). Nu găsim nimic în cuprinsul articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate care să ne schimbe convingerea.

47.

Un alt aspect relevant care a fost abordat, dar care privește elemente de fapt care pot fi stabilite doar de instanța națională competentă, este relația dintre crearea unor noi zone de pajiști cu Molinia ca o condiție pentru implementarea proiectului de extindere a autostrăzii și crearea unor astfel de zone în contextul programului LIFE+, la care ne‑am referit la punctul 25 de mai sus. Stichting și Comisia au sugerat, dacă am înțeles în mod corect observațiile acestora, că acea condiție de la articolul 6 alineatul (2) din Ordinul privind autostrada este posibil să nu reprezinte o cerință nouă, de care depinde implementarea proiectului, ci mai degrabă scopul este de fapt acela de a folosi efectele benefice ale programului LIFE+ pentru a contrabalansa efectele dăunătoare ale proiectului de extindere a autostrăzii.

48.

Opinăm că, dacă s‑ar confirma acest lucru, nu ar fi posibilă ca măsurile aflate în discuție în acțiunea principală să fie considerate ca fiind măsuri compensatorii în sensul articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate. Programul LIFE+ în cauză pare să intre în cadrul măsurilor de conservare și al planurilor de gestionare impuse de articolul 6 alineatul (1) din această directivă. Articolul 6 alineatul (3) privește doar planurile sau proiectele „care nu au o legătură directă cu sau nu sunt necesare pentru gestionarea sitului” și impune evaluarea acestora „în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă”. Potrivit interpretării noastre, acele obiective și gestionarea respectivă trebuie considerate ca făcând parte din „integritatea sitului”, în raport cu care trebuie evaluate efectele planului sau proiectului. Acestea nu pot servi în același timp ca (un element de atenuare în cadrul) unei părți din planul sau proiectul propriu‑zis. Același lucru trebuie să fie valabil a fortiori atunci când un plan sau un proiect deja evaluat în contextul articolului 6 alineatul (3) este supus unei examinări suplimentare în temeiul articolului 6 alineatul (4).

49.

Prin urmare, opinia noastră este că măsurile de tipul celor descrise în decizia de trimitere nu sunt relevante pentru analizarea chestiunii dacă, în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, un plan sau un proiect are efecte negative asupra integrității unui sit, dar acestea pot fi luate în considerare în sensul articolului 6 alineatul (4), cu condiția să fie incluse exclusiv în cuprinsul planului sau al proiectului respectiv, fără să facă parte din planul de gestionare sau de conservare care trebuie oricum realizat. În consecință, nu este neapărat necesar să analizăm care cerințe ar trebui îndeplinite astfel încât o măsură de alt tip să fie luată în considerare în contextul articolului 6 alineatul (3). Totuși, poate fi util să descriem pe scurt esența cerințelor respective, referindu‑ne în special la cele două aspecte care poate că nu au fost clarificate încă prin hotărârile Curții. În această privință, suntem de acord, în linii mari, cu criteriile prezentate la ședință de statele membre prezente.

50.

Pe de o parte, o măsură de atenuare nu este doar legată în mod necesar de efectul pe care este destinată să îl atenueze – astfel că aceasta trebuie să privească același sit și același tip de habitat –, ci, pentru a fi luată în considerare în contextul articolului 6 alineatul (3), trebuie să facă parte integrantă din planul sau proiectul evaluat. Aceasta poate fi inclusă, după cum a susținut Regatul Unit, în planul sau proiectul original sau să fie introdusă ca o condiție într‑o etapă ulterioară (dar înainte de aprobarea planului sau a proiectului), pentru a face față efectelor prevăzute. Simplul fapt că este probabil ca o măsură să atenueze efectele unui plan sau ale unui proiect nu este totuși suficient: aceasta trebuie să fie inclusă exclusiv în planul sau în proiectul respectiv, fără a face parte din vreun cadru independent.

51.

Pe de altă parte, ca un corolar al celor de mai sus, măsurile trebuie să reprezinte o condiție obligatorie din punct de vedere juridic pentru implementarea planului sau proiectului pentru ca acesta să fie aprobat. În plus, realizarea lor trebuie să nu fie impusă dacă planul sau proiectul nu primește aprobarea (ceea ce reprezintă, ca să spunem așa, cealaltă față a monedei). Aceasta nu înseamnă că ele nu pot fi realizate decât dacă planul sau proiectul este aprobat (pentru că ar putea, desigur, să vizeze îndeplinirea unui obiectiv folositor separat), ci doar că nu pot fi considerate ca fiind incluse în plan sau proiect dacă sunt impuse printr‑o dispoziție legală distinctă.

52.

În lumina tuturor considerațiilor de mai sus, apreciem că răspunsul Curții la întrebările adresate de Raad van State ar trebui să fie următorul: