1. 

Curtea este pentru prima dată invitată să interpreteze dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1931/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 decembrie 2006 de stabilire a normelor referitoare la micul trafic de frontieră la frontierele terestre externe ale statelor membre și de modificare a dispozițiilor Convenției Schengen ( 2 ).

2. 

Regimul specific micului trafic de frontieră, care derogă de la normele generale de reglementare a controlului persoanelor la frontierele terestre externe ale statelor membre, vizează, în general, să reglementeze situația populațiilor stabilite în zonele de frontieră, care deseori percep trasarea frontierelor statale drept o împrejurare artificială care aduce prejudicii vieții lor sociale, în diferitele sale dimensiuni, sau, cel puțin, constituie un obstacol practic în calea dezvoltării ei. Această constatare este valabilă mai cu seamă pentru populațiile care au fost afectate de-a lungul ultimului secol de deplasări de frontieră relativ frecvente.

3. 

Ratio legis a acestei reglementări unice, care prezintă particularitatea de a delega statelor membre competența de a încheia cu statele terțe interesate acorduri bilaterale de punere în aplicare a regimului pe care îl stabilește, ne va determina să invităm Curtea să declare că un regim de trecere a frontierelor instituit în contextul micului trafic de frontieră, precum cel în discuție în cauza principală, nu poate, având în vedere logica specifică regimului stabilit prin Regulamentul nr. 1931/2006 și imperativele care rezultă în special din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene ( 3 ) și din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 ( 4 ), să își găsească temei în dispozițiile articolului 5 din regulamentul menționat, nici măcar în cazul în care această dispoziție ar fi interpretată în coroborare cu articolul 20 din Convenția de punere în aplicare a acordului Schengen, semnată la Schengen la 19 iunie 1990 ( 5 ).

4.

Prezenta cauză se înscrie într-un cadru juridic unic. Astfel, acest cadru este constituit în principal, pe de o parte, dintr-un act de drept internațional, în speță Acordul privind micul trafic de frontieră, semnat la 18 septembrie 2007 la Ujgorod între guvernul maghiar și cabinetul de miniștri al Ucrainei ( 6 ), și, pe de altă parte, dintr-un act de drept derivat al Uniunii, Regulamentul nr. 1931/2006, primul fiind adoptat pe baza „autorizării” celui de al doilea. Doar principalele dispoziții relevante din acordul bilateral menționat și din regulamentul citat sunt reluate mai jos, deși se înscriu într-un cadru juridic mai general, constituit în special din acquis-ul Schengen ( 7 ), din Codul frontierelor Schengen ( 8 ) și din Codul de vize ( 9 ).

5.

Articolul 1 alineatele 1 și 5 din acordul bilateral încheiat de Ungaria prevede:

„1.   Persoanele care au de cel puțin trei ani reședința stabilă în una dintre localitățile situate în zona de frontieră enumerate în anexa I la prezentul acord și care dețin un permis de trecere locală a frontierei în sensul articolului 2 pot intra și rămâne în zona de frontieră a celeilalte părți contractante fără a fi necesar să obțină o altă autorizație.

[…]

5.   Permisul prevăzut la articolul 2 dă dreptul la intrări multiple și la o ședere neîntreruptă de maximum trei luni în decursul unei perioade de șase luni în zona de frontieră a celeilalte părți contractante, în special pentru motive sociale, culturale sau familiale ori pentru motive economice justificate care, în sensul legislației naționale, nu sunt calificate drept activități profesionale. Locuitorii din zonele de frontieră care au intrat pe teritoriul celeilalte părți contractante în temeiul unui permis nu au drept de ședere în afara zonei de frontieră a acesteia.

[…]”.

6.

Considerentele (2)-(4), (9) și (13) ale Regulamentului nr. 1931/2006 prevăd:

[…]

[…]

7.

Articolul 2 literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 1931/2006 prevede:

„Prezentul regulament nu aduce atingere dispozițiilor de drept comunitar și de drept național care se aplică resortisanților țărilor terțe cu privire la:

8.

Articolul 5 din Regulamentul nr. 1931/2006, intitulat „Durata șederii în zona de frontieră”, prevede:

„Acordurile bilaterale menționate la articolul 13 precizează durata maximă autorizată pentru fiecare ședere neîntreruptă efectuată în cadrul regimului specific micului trafic de frontieră, care nu poate depăși trei luni.”

9.

Încheierea de către statele membre a unor acorduri bilaterale cu țările terțe vecine, vizate la articolul 5 din Regulamentul nr. 1931/2006, este reglementată la articolul 13 din regulamentul menționat, care prevede:

„(1)   În scopul punerii în aplicare a regimului specific micului trafic de frontieră, statele membre sunt autorizate să încheie acorduri bilaterale cu țările terțe vecine în conformitate cu normele prevăzute în prezentul regulament.

De asemenea, statele membre pot menține acordurile bilaterale existente cu țările terțe vecine în domeniul micului trafic de frontieră. În măsura în care astfel de acorduri sunt incompatibile cu prezentul regulament, statele membre în cauză modifică acordurile în cauză astfel încât să se elimine incompatibilitățile constatate.

(2)   Înainte de a încheia sau modifica orice acord bilateral în domeniul micului trafic de frontieră cu o țară terță vecină, statul membru în cauză consultă Comisia cu privire la compatibilitatea acordului cu prezentul regulament.

În cazul în care Comisia consideră că acordul este incompatibil cu prezentul regulament, aceasta informează de îndată statul membru în cauză în acest sens. Statul membru ia toate măsurile necesare pentru a modifica acordul menționat într-un termen rezonabil, astfel încât să se elimine incompatibilitățile constatate.

(3)   Atunci când Comunitatea sau statul membru în cauză nu au încheiat un acord general de readmisie cu o țară terță, acordurile bilaterale în domeniul micului trafic de frontieră încheiate cu această țară terță prevăd facilitarea readmisiei persoanelor despre care se constată [că] au utilizat abuziv regimul specific micului trafic de frontieră, astfel cum este instituit prin prezentul regulament.”

10.

Articolul 14 din Regulamentul nr. 1931/2006 prevede:

„În acordurile bilaterale menționate la articolul 13, statele membre se asigură că țările terțe acordă persoanelor care beneficiază de dreptul comunitar la libera circulație, precum și resortisanților țărilor terțe care rezidă în mod legal în zona de frontieră a statului membru în cauză un tratament cel puțin comparabil cu cel acordat locuitorilor zonei de frontieră a țării terțe în cauză.”

11.

Pe de altă parte, articolul 20 din Regulamentul nr. 1931/2006 a modificat articolul 136 alineatul (3) din CAAS. Articolul 136 menționat, astfel cum a fost modificat, prevede:

„(1)   O parte contractantă care intenționează să inițieze negocieri asupra controalelor la frontieră cu un stat terț va informa celelalte părți contractante despre această intenție în timp util.

(2)   Nicio parte contractantă nu va încheia cu unul sau mai multe state terțe acorduri de simplificare sau eliminare a controalelor la frontieră fără o autorizare în prealabil din partea celorlalte părți contractante, sub rezerva dreptului statelor membre ale Comunităților Europene de a încheia astfel de acorduri împreună.

(3)   Alineatul (2) nu se aplică acordurilor bilaterale referitoare la micul trafic de frontieră, astfel cum sunt menționate la articolul 13 din Regulamentul [ nr. 1931/2006].”

12.

Articolul 40 alineatul 1 din Legea nr. II din 2007 privind intrarea și șederea resortisanților țărilor terțe ( 10 ) (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény) prevede:

„În temeiul dispozițiilor din Codul frontierelor Schengen, autoritatea competentă în domeniul controlului traficului de frontieră refuză intrarea pe teritoriul național a resortisanților țărilor terțe care doresc să rămână pe acesta pentru o perioadă care nu depășește trei luni și, după luarea în considerare, în prealabil, a intereselor acestora, dispun returnarea lor […]”

13.

Domnul Shomodi ( 11 ) este cetățean ucrainean, titular al unui permis de trecere locală a frontierei, în curs de validitate, eliberat în conformitate cu Regulamentul nr. 1931/2006, care s-a prezentat la 2 februarie 2010 la postul rutier de trecere a frontierei din Záhony (Ungaria) cu scopul de a intra în zona de frontieră a teritoriului maghiar stabilită în temeiul regulamentului menționat.

14.

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (Direcția Departamentală de Poliție din Szabolcs-Szatmár-Bereg, Comisariatul Poliției de Frontieră din Záhony) ( 12 ) i-a refuzat totuși intrarea pe teritoriul maghiar în cadrul micului trafic de frontieră în temeiul articolului 40 alineatul 1 din Legea nr. II din 2007. Astfel, aceasta constatase, consultând datele din sistemul de intrări și de ieșiri de pe teritoriu că, în perioada cuprinsă între 3 septembrie 2009 și 2 februarie 2010, calculând intrările și ieșirile multiple, intimatul din litigiul principal petrecuse 105 zile pe teritoriul maghiar, depășind astfel cele 93 de zile autorizate.

15.

Consulul general al Ucrainei la Nyíregyháza (Ungaria) și intimatul din litigiul principal au introdus o acțiune la Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (Tribunalul Departamental din Szabolcs-Szatmár-Bereg, Ungaria) împotriva acestei decizii, susținând că aceasta încalcă articolul 1 alineatul 5 din acordul bilateral încheiat de Ungaria.

16.

Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság a admis acțiunea, considerând că articolul 1 alineatul 5 din acordul bilateral încheiat de Ungaria trebuie înțeles, în lumina dreptului Uniunii, în sensul că titularul unui permis de trecere locală a frontierei dispune, pe de o parte, de un număr nelimitat de intrări pe teritoriul maghiar și, pe de altă parte, de un drept de ședere neîntreruptă care nu poate depăși trei luni în decursul unei perioade de șase luni. Astfel, acesta a considerat că titularul unui permis de trecere locală a frontierei dispune de un număr nelimitat de intrări și că limita temporală de trei luni nu privea decât șederea neîntreruptă. De asemenea, a considerat că nici Codul frontierelor Schengen, nici dispozițiile Legii nr. II din 2007 nu erau aplicabile în cadrul micului trafic de frontieră.

17.

Recurenta din litigiul principal a formulat recurs la Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága împotriva hotărârii Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, în cadrul căruia a susținut că interpretarea articolului 1 alineatul 5 din acordul bilateral încheiat de Ungaria reținută de acesta din urmă este contrară articolului 20 alineatul (1) din CAAS, considerentului (3) al Codului frontierelor Schengen, precum și articolului 2 litera (a) și articolului 5 din Regulamentul nr. 1931/2006. Aceasta susține că șederea neîntreruptă vizată de dispoziția menționată din acordul bilateral încheiat de Ungaria trebuie înțeleasă în sensul că permisul de trecere locală a frontierei este valabil pentru o durată maximă de trei luni, fiecare numărând 31 de zile, adică 93 de zile în total, cuprinse într-o perioadă de șase luni începând de la prima intrare.

18.

În aceste împrejurări, Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

19.

Intimatul din litigiul principal, Ungaria, Republica Polonia, România și Republica Slovacă, precum și Comisia au prezentat observații scrise.

20.

Recurenta din litigiul principal, Ungaria, România, precum și Comisia au prezentat și observații orale în ședința care a fost organizată la 14 iunie 2012.

21.

Trebuie precizat de la bun început că, având în vedere situația de fapt în discuție în litigiul principal, precum și cadrul juridic în care se înscrie acesta din urmă, în special dispozițiile relevante din acordul bilateral încheiat de Ungaria, problema care trebuie să rețină atenția este în principal cea ridicată prin cea de a patra întrebare preliminară formulată de instanța de trimitere.

22.

Astfel, mai întâi, din dosar reiese că intimatului din litigiul principal i s-a refuzat accesul pe teritoriul maghiar întrucât suma șederilor pe care le efectuase depășea trei luni în decursul unei perioade de șase luni. Mai precis, decizia în litigiu nu era, pe de o parte, motivată de durata totală cumulată a șederilor persoanei respective în Ungaria și era, pe de altă parte, întemeiată doar pe dispozițiile articolului 40 alineatul 1 din Legea nr. II din 2007, care face trimitere doar la Codul frontierelor Schengen.

23.

Or, cea de a patra întrebare a instanței de trimitere se referă, în legătură directă cu situația de fapt în discuție în litigiul principal, la compatibilitatea cu articolul 5 din Regulamentul nr. 1931/2006 a regimului prevăzut în acordul bilateral încheiat de Ungaria. Articolul 1 alineatul 5 din acordul menționat autorizează, astfel, „intrări multiple și [o] ședere neîntreruptă de maximum trei luni”, conform articolului 5 din Regulamentul nr. 1931/2006, însă numai, cu trimitere implicită la articolul 20 din CAAS sau la articolul 5 din Codul frontierelor Schengen, „în decursul unei perioade de șase luni în zona de frontieră” prevăzută de acordul menționat. Aceeași dispoziție ar permite, în plus, urmând ipoteza prezentată de instanța de trimitere, adunarea duratei multiplelor șederi efectuate de o persoană în Ungaria în vederea efectuării calculului duratei maxime de trei luni de ședere în decursul unei perioade de șase luni.

24.

În schimb, primele trei întrebări ale instanței de trimitere se întemeiază pe o situație ipotetică. Astfel, aceste întrebări iau în considerare ipoteza unei persoane care își utilizează permisul de trecere locală a frontierei pentru a-și optimiza din punct de vedere legal, într-o anumită măsură, timpul de prezență pe teritoriul unui stat membru, prin efectuarea unei șederi pe acel teritoriu în mod neîntrerupt pentru o perioadă maximă de trei luni, prevăzută la articolul 5 din Regulamentul nr. 1931/2006, trecând apoi din nou frontiera, eventual chiar în aceeași zi, astfel încât să își asigure un nou drept de ședere de trei luni, denaturând astfel finalitatea regimului specific micului trafic de frontieră.

25.

În sfârșit, cea de a cincea întrebare, care o completează într-o anumită măsură pe cea de a patra, făcând-o întrebare deschisă, se referă la modalitățile de calcul al duratei șederilor care rezultă din deplasări unice sau multiple mai mici de 24 de ore.

26.

Un răspuns negativ la cea de a patra întrebare implică faptul că nu va fi necesar să se răspundă la cea de a cincea întrebare. Pe de altă parte, având în vedere că primele trei întrebări se întemeiază pe ipoteza unui abuz de drept, întrucât se referă la deplasări transfrontaliere susceptibile să camufleze o reședință disimulată și care denaturează finalitatea regimului specific micului trafic de frontieră, ele vor fi abordate din această perspectivă în cadrul răspunsului care trebuie să fie dat la cea de a patra întrebare.

27.

Regulamentul nr. 1931/2006 prezintă originalitatea de a delega anumite aspecte ale punerii sale în aplicare statelor membre vizate, autorizându-le să încheie ( 13 ), în conformitate cu articolul 13 din acesta, acorduri bilaterale în conformitate cu normele prevăzute în regulamentul menționat, care să le înlocuiască pe cele existente anterior ( 14 ).

28.

Articolul 5 din Regulamentul nr. 1931/2006 prevede astfel că aceste acorduri bilaterale trebuie să precizeze durata maximă autorizată pentru fiecare ședere neîntreruptă efectuată în cadrul regimului menționat, precizându-se că această durată nu poate depăși trei luni.

29.

Statele membre dispun, așadar, în cadrul obligației care le este astfel impusă, adică în măsura în care este stabilită o durată maximă de ședere neîntreruptă de cel mult trei luni și sub rezerva, mai larg, a respectării dreptului Uniunii ( 15 ), de o reală marjă de negociere cu statele terțe interesate cu privire la precizarea modalităților, în special de natură temporală, de exercitare a drepturilor rezultând din regimul specific micului trafic de frontieră.

30.

Practica urmată de diferitele state membre și state terțe interesate stă dovadă, în rest, în măsura în care se poate aprecia ( 16 ), pentru utilizarea acestei prerogative. Unele dintre aceste acorduri pot să prevadă o durată maximă de ședere relativ scurtă ( 17 ), fără alte condiții. Altele stabilesc, asemănător acordului bilateral încheiat de Ungaria, durata maximă de ședere neîntreruptă autorizată, dar dintr-o perioadă determinată, astfel cum este cazul acordurilor încheiate de Republica Polonia cu Ucraina ( 18 ) și, respectiv, cu Republica Belarus ( 19 ) sau al acordului încheiat de Republica Slovacă cu Ucraina ( 20 ). Acordul încheiat de România cu Republica Moldova se limitează la a prevedea o limită maximă de ședere neîntreruptă de trei luni în dispoziția în care se definește micul trafic de frontieră ( 21 ).

31.

Este totuși important să subliniem și că, în conformitate cu articolul 13 din Regulamentul nr. 1931/2006, încheierea sau menținerea acestor acorduri bilaterale este posibilă pe baza „autorizării” Uniunii și a controlului prealabil al Comisiei, înaintea încheierii sau a modificării lor, al compatibilității lor cu normele regulamentului menționat. Prin urmare, deși este adevărat că statele membre dispun, în cadrul normelor stabilite de Regulamentul nr. 1931/2006, de o prerogativă reală în privința definirii de comun acord cu statele terțe a modalităților precise de punere în aplicare a regulamentului menționat, autoritățile și instanțele competente ale statelor membre trebuie de asemenea să interpreteze și să aplice dispozițiile adoptate în lumina textului și a finalității regulamentului menționat și în conformitate cu toate dispozițiile dreptului Uniunii.

32.

Articolul 1 alineatul 5 din acordul bilateral încheiat de Ungaria se înscrie în cerințele impuse la articolul 5 din Regulamentul nr. 1931/2006, însă în termeni care nu sunt lipsiți de ambiguitate.

33.

Această dispoziție prevede, astfel, că permisul de trecere locală a frontierei prevăzut la articolul 2 „dă dreptul la intrări multiple și la o ședere neîntreruptă de maximum trei luni în decursul unei perioade de șase luni în zona de frontieră a celeilalte părți contractante”. În acest mod, ea stabilește în mod clar durata maximă de ședere neîntreruptă autorizată în temeiul micului trafic de frontieră la trei luni, limitând în același timp aceste posibilități de ședere neîntreruptă „în decursul unei perioade de șase luni”.

34.

Astfel cum este formulată, această dispoziție se pretează totuși, după cum rezultă din decizia de trimitere, la interpretări divergente din partea autorităților și a instanțelor maghiare.

35.

Potrivit unei prime abordări, urmată de Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, de intimatul din litigiul principal și de consulul general al Ucrainei în Ungaria, articolul 1 alineatul 5 din acordul bilateral încheiat de Ungaria ar autoriza, pe de o parte, multiple intrări și, pe de altă parte, o ședere neîntreruptă cu o durată maximă de trei luni în decursul unei perioade de șase luni.

36.

Potrivit celei de a doua abordări, apărată de autoritățile maghiare competente, această dispoziție ar trebui interpretată și aplicată în așa fel încât durata maximă de trei luni din cadrul unei perioade de șase luni să poată fi calculată prin adunarea duratei eventualelor șederi multiple efectuate de o persoană, oricare ar fi durata fiecăreia dintre acestea.

37.

Acordul bilateral încheiat de Ungaria s-ar întemeia astfel, potrivit acestei a doua abordări, pe ideea că articolul 5 din Regulamentul nr. 1931/2006 coroborat cu articolul 20 din CAAS sau cu articolul 5 din Codul frontierelor Schengen ar stabili un regim de „credite de timp”, fiecare unitate de prezență continuă fiind contabilizată pentru calculul duratei maxime de trei luni din cadrul unei perioade autorizate de șase luni. Titularii unui permis de trecere locală a frontierei ar dispune astfel, pentru perioade de șase luni, de un drept de ședere total de trei luni, susceptibil de a fi repartizat în mod liber, inclusiv în mod concentrat și continuu într-o singură perioadă, fiind precizat că, în acest din urmă caz, orice posibilitate de trecere a frontierei în regimul micului trafic în următoarea perioadă de trei luni ar fi exclusă. În consecință, un locuitor al zonei de frontieră care ar efectua o ședere neîntreruptă timp de trei luni în zona de frontieră a unui stat membru chiar la începutul unei perioade de șase luni și care s-ar întoarce în statul său terț la sfârșitul acelei perioade nu ar mai putea să treacă din nou frontiera în următoarea perioadă de trei luni.

38.

Articolul 1 alineatul 5 din acordul bilateral încheiat de Ungaria răspunde „în mod formal” cerinței impuse la articolul 5 din Regulamentul nr. 1931/2006, stabilind durata maximă de ședere neîntreruptă autorizată la trei luni. Această dispoziție nu poate să fie considerată, așadar, incompatibilă ca atare cu dispozițiile relevante din Regulamentul nr. 1931/2006 și poate fi chiar considerată conformă literal cu acestea din urmă ( 22 ). Problema este că această interpretare gramaticală nu poate fi suficientă.

39.

Astfel, simpla constatare a respectării textuale a Regulamentului nr. 1931/2006 nu poate permite să se concluzioneze că articolul 5 din acesta din urmă ar admite o interpretare potrivit căreia regimul astfel stabilit prin articolul 1 alineatul 5 din acordul bilateral încheiat de Ungaria, astfel cum este interpretat și aplicat de autoritățile maghiare competente, este perfect compatibil cu dreptul Uniunii, în pofida dispozițiilor articolului 20 din CAAS și ale articolului 5 din Codul frontierelor Schengen.

40.

Astfel, trebuie analizat în special dacă cerința suplimentară care constă în limitarea posibilităților de ședere neîntreruptă la trei luni „în decursul unei perioade de șase luni” ( 23 ), împreună cu metoda de calcul al duratei maxime de ședere de trei luni în decursul unei perioade de șase luni, prin adunarea duratei tuturor șederilor multiple efectuate în zona de frontieră, sunt perfect compatibile cu textul și cu finalitatea Regulamentului nr. 1931/2006 și, mai larg, cu toate dispozițiile de drept al Uniunii, în special de drept primar.

41.

Considerentele Regulamentului nr. 1931/2006 furnizează câteva indicații cu privire la temeiurile și la finalitățile regimului specific micului trafic de frontieră pe care îl instituie ( 24 ). Ele indică faptul că această reglementare specifică a fost adoptată în mod special pentru a se evita ca frontierele terestre ale Uniunii cu vecinii săi să constituie „o barieră în calea comerțului, a schimburilor sociale și culturale, [precum și] în calea cooperării regionale” ( 25 ). Articolul 3 punctul 3 din Regulamentul nr. 1931/2006, care definește „micul trafic de frontieră”, evocă de asemenea motive sociale și culturale, dar și „motive economice justificate” sau motive „de ordin familial” ( 26 ).

42.

Din această perspectivă, regimul specific micului trafic de frontieră instituit prin Regulamentul nr. 1931/2006 are în esență ca obiect garantarea unui echilibru între, pe de o parte, necesitatea facilitării trecerii frontierelor terestre exterioare ale Uniunii pentru „persoanele de bună-credință cu reședința în zonele de frontieră, care au motive legitime de a [le] trece frecvent” și, pe de altă parte, „necesitatea de a împiedica imigrația ilegală și de a contracara potențialele amenințări de securitate prezentate de activități infracționale” ( 27 ).

43.

În termeni foarte generali, instituirea unui „sistem eficace și convivial de gestionare a micului trafic de frontieră” ( 28 ) este astfel imaginată în același timp ca un „aspect esențial al oricărei politici de dezvoltare regională” ( 29 ) și ca o piesă indispensabilă eficacității dispozitivului de control la frontierele externe pus în aplicare de Uniune concomitent cu eliminarea frontierelor interioare în cadrul constituirii spațiului de libertate, securitate și justiție ( 30 ).

44.

Prin urmare, numai ținând seama de contextul istoric, cultural, economic și social în care se înscrie regimul pe care îl instituie trebuie să fie identificată ratio legis a Regulamentului nr. 1931/2006, trebuie să fie interpretate dispozițiile acestuia și trebuie să fie apreciată punerea lui în aplicare.

45.

Poate fi util să se amintească, în această privință, că regiunea în care s-a concretizat litigiul principal a fost teatrul unei istorii tumultoase în cursul secolului XX, marcată de multiple modificări ale frontierelor ( 31 ).

46.

În acest context, Regulamentul nr. 1931/2006 instituie un „permis de trecere locală a frontierei” ( 32 ), definindu-i principalele condiții și modalități de eliberare ( 33 ), precum și condițiile de validitate ( 34 ), și definește condițiile de intrare și de ieșire de pe teritoriul statelor membre a titularilor permisului menționat, autorizând în același timp statele membre să mențină sau să încheie cu statele terțe vecine acordurile bilaterale necesare punerii în aplicare a regimului astfel instituit.

47.

Este important în această privință să se insiste mai întâi asupra faptului că nici articolul 5 din Regulamentul nr. 1931/2006, nici vreo altă dispoziție din acesta din urmă nu prevede că durata totală a dreptului de ședere al beneficiarilor regimului specific micului trafic de frontieră trebuie să fie limitată la durata maximă de ședere neîntreruptă calculată prin raportare la o perioadă determinată de șase luni ( 35 ).

48.

Apoi, trebuie arătat că regimul specific micului trafic de frontieră se caracterizează în principal, pe de o parte, prin limitarea atât ratione personae ( 36 ) , cât și ratione loci ( 37 ), putând face obiectul unei sancțiuni ( 38 ), a domeniului său de aplicare și, pe de altă parte, prin finalitatea sa, care este aceea de a permite beneficiarilor săi să treacă „frecvent” ( 39 ) și „regulat” ( 40 ) o frontieră terestră exterioară, în măsura în care au motive legitime să o facă.

49.

Cu toate acestea, trebuie să se constate că Regulamentul nr. 1931/2006 nu furnizează decât puține precizări cu privire la ce presupune această frecvență și această regularitate. Prin urmare, Curtea este cea care are sarcina de a se pronunța, în măsura în care este necesar, cu privire la acest aspect, ținând seama de motivele legitime susceptibile să justifice beneficiul regimului specific micului trafic.

50.

Or, este important să se arate în această privință că, deși articolul 9 litera (b) din Regulamentul nr. 1931/2006 condiționează eliberarea unui permis de trecere locală a frontierei de prezentarea de către solicitant a unor documente care să dovedească, pe lângă statutul său de locuitor al zonei de frontieră, „existența unor motive legitime pentru trecerea frecventă a unei frontiere terestre externe în temeiul regimului specific micului trafic de frontieră”, regulamentul menționat spune de asemenea foarte puțin cu privire la motivele legitime care pot fi admise ( 41 ).

51.

Considerentul (2) al Regulamentului nr. 1931/2006 se limitează, astfel cum am subliniat deja, la a evoca „comerțul, schimburile sociale și culturale”, iar articolul 3 punctul 3 definește „micul trafic de frontieră” ca fiind „trecerea periodică a unei frontiere terestre externe de către locuitorii zonelor de frontieră, pentru a rămâne într-o zonă de frontieră, de exemplu din motive sociale, culturale sau […] de ordin familial”, dar și pentru „motive economice justificate”, precizându-se totuși în acest din urmă caz că, în conformitate cu articolul 2 litera (b) din Regulamentul nr. 1931/2006, acesta din urmă se aplică fără a aduce atingere dispozițiilor de drept al Uniunii și de drept național care se aplică resortisanților țărilor terțe în materie de acces la o activitate economică și de exercitare a unei asemenea activități ( 42 ).

52.

Din considerațiile care precedă rezultă astfel că ratio legis a reglementării specifice micului trafic de frontieră este de a permite persoanelor cu reședința în zonele de frontieră vizate să treacă cu ușurință, adică fără constrângeri administrative excesive ( 43 ), în mod frecvent ( 44 ), dar și regulat ( 45 ), pentru motive legitime de natură economică, socială, culturală sau familială, frontierele terestre exterioare ale Uniunii, precizându-se totuși că această libertate nu poate fi denaturată, deturnată de la finalitatea sa și exploatată în mod fraudulos sau abuziv, în caz contrar putându-se aplica sancțiuni ( 46 ).

53.

Autoritățile naționale competente sunt cele care au obligația de a aprecia aceste motive legitime cu ocazia eliberării permiselor de trecere locală a frontierei ( 47 ), ținând seama de contextul istoric, cultural, economic și social în care a fost negociat și încheiat de statele membre și statele terțe vizate fiecare acord bilateral de punere în aplicare a regimului specific micului trafic de frontieră. Ele trebuie să ia în considerare aceleași motive legitime și atunci când își exercită puterea de control al intrărilor și ieșirilor pe care le-o recunoaște articolul 6 din Regulamentul nr. 1931/2006 în vederea garantării respectării condițiilor prevăzute la articolul 4 din acest regulament sau a puterii de sancționare a abuzurilor pe care le-o atribuie articolul 17 din regulamentul menționat.

54.

Autoritățile maghiare competente subliniază totuși, în esență, că regimul specific micului trafic de frontieră se înscrie în cadrul mai general al regimului stabilit prin CAAS și prin Codul frontierelor Schengen și că dispozițiile Regulamentului nr. 1931/2006 trebuie să fie interpretate, prin urmare, în lumina acestora din urmă. Or, cele două regimuri nu sunt rezultatul aceleiași inspirații.

55.

Din articolul 1 alineatul 5 din acordul bilateral încheiat de Ungaria rezultă că, implicit, dar totuși clar, cele două state implicate au concretizat cerința impusă la articolul 5 din Regulamentul nr. 1931/2006 prin trimitere la regimul aplicabil șederii pe termen scurt a resortisanților statelor terțe, astfel cum este stabilit la articolele 5 și 20 din CAAS, pe de o parte, și la articolul 5 din Codul frontierelor Schengen și la articolul 2 din Codul de vize, pe de altă parte.

56.

Articolul 20 din CAAS prevede libera circulație a resortisanților statelor terțe care nu sunt supuși condiției obținerii unei vize în spațiul Schengen timp de maximum trei luni în decursul termenului de șase luni de la data primei intrări ( 48 ), sub rezerva îndeplinirii condițiilor prevăzute la articolul 5 alineatul (1) literele (a) și (c)-(e) din CAAS.

57.

Aceeași limitare la trei luni în decursul unei perioade de șase luni a duratei autorizate de ședere se regăsește la articolul 5 din Codul frontierelor Schengen, care stabilește condițiile generale de intrare a resortisanților țărilor terțe pe teritoriul Uniunii pentru ședere pe termen scurt, precum și la articolul 2 punctul 2 litera (a) din Codul de vize, care definește noțiunea de viză ( 49 ).

58.

Spre deosebire de Regulamentul nr. 1931/2006, al cărui domeniu de aplicare ratione loci și ratione personae este strict limitat, CAAS, asemănător Codului frontierelor Schengen și Codului de vize, se aplică, sub rezerva unor excepții, șederilor pe termen scurt ale tuturor resortisanților statelor terțe pe tot teritoriul statelor membre vizate.

59.

Limitarea de drept comun, aplicabilă tuturor resortisanților statelor terțe, a șederii pe termen scurt la o durată care să nu depășească trei luni în decursul unei perioade de șase luni nu se aplică, așadar, regimului derogatoriu specific micului trafic de frontieră.

60.

Argumentul invocat de Ungaria, potrivit căruia caracterul derogatoriu al Regulamentului nr. 1931/2006 nu ar fi total și nu ar privi decât formalitățile de intrare, astfel încât articolul 5 din acesta ar trebui să fie interpretat în lumina dispozițiilor articolului 20 din CAAS sau ale articolului 5 din Codul frontierelor Schengen, trebuie să fie respins în această privință.

61.

Astfel, considerentul (3) al Regulamentului nr. 1931/2006 indică în mod expres că regimul specific micului trafic de frontieră constituie o derogare de la normele generale de reglementare a controlului persoanelor la frontierele externe ale statelor membre ale Uniunii, care sunt prevăzute în Codul frontierelor Schengen ( 50 ). Articolul 35 din Codul frontierelor Schengen precizează de altfel, în paralel, că nu aduce atingere normelor Uniunii aplicabile micului trafic de frontieră și acordurilor bilaterale existente în materie.

62.

Rezultă că trebuie să se considere că toate dispozițiile Regulamentului nr. 1931/2006, al căror obiect este tocmai acela de a stabili normele referitoare la micul trafic de frontieră, derogă de la regimul șederilor pe termen scurt stabilit prin Codul frontierelor Schengen.

63.

Caracterul derogatoriu al Regulamentului nr. 1931/2006 nu implică totuși că dispozițiile acestuia trebuie să facă în mod necesar obiectul unei interpretări stricte sau restrictive. Aceasta implică în special, astfel cum vom vedea mai jos, că, în calitate de lex specialis, dispozițiile regulamentului menționat nu pot fi exploatate în scopuri neprevăzute de acesta și nu pot fi utilizate în vederea eludării normelor dreptului Uniunii și ale dreptului național aplicabile în special, pe de o parte, șederilor pe termen scurt ( 51 ) și, pe de altă parte, accesului la o activitate economică sau exercitării unei asemenea activități ( 52 ).

64.

În definitiv și pentru a încheia, din argumentele care precedă rezultă că dispozițiile articolului 20 din CAAS sau ale articolului 5 din Codul frontierelor Schengen nu pot altera logica proprie micului trafic de frontieră stabilit prin Regulamentul nr. 1931/2006, care este de a permite locuitorilor din zonele de frontieră eligibili să treacă, în măsura posibilului, în mod normal frontierele locale, adică cu ușurință și cât de frecvent posibil, cu excepția situațiilor de fraudă și de abuz.

65.

Având în vedere cele ce precedă, problema principală care este astfel supusă aprecierii Curții este aceea dacă regimul stabilit prin acordul bilateral încheiat de Ungaria, astfel cum este interpretat și/sau aplicat de autoritățile maghiare competente, este compatibil, în primul rând, cu spiritul regimului specific micului trafic de frontieră pe care tocmai l-am examinat în detaliu, astfel cum este interpretat în conformitate cu dreptul primar al Uniunii ( 53 ) și, mai precis, cu dispozițiile relevante din cartă ( 54 ) sau, dacă este cazul, din CEDO, și, în al doilea rând și mai larg, cu ansamblul dreptului Uniunii ( 55 ), conform articolului 4 alineatul (3) TUE ( 56 ).

66.

În această privință, trebuie subliniat că considerentul (13) al Regulamentului nr. 1931/2006 prevede că acesta din urmă respectă drepturile și libertățile fundamentale, precum și principiile recunoscute în special de cartă.

67.

Pe de altă parte, încheierea unor acorduri bilaterale precum cel în discuție în cauza principală ține de punerea în aplicare ( 57 ) a regimului specific micului trafic de frontieră, astfel încât acordurile menționate, care trebuie să fie conforme cu normele Regulamentului nr. 1931/2006, trebuie, mai larg, să fie încheiate cu respectarea dreptului primar și în special a dispozițiilor cartei, conform articolului 51 alineatul (1) din aceasta din urmă sau, în lipsă și dacă este cazul, a dispozițiilor CEDO, conform articolului 6 alineatul (3) TUE.

68.

Mai întâi, într-un mod foarte intuitiv, s-ar putea imagina abordarea problemei din perspectiva liberei circulații.

69.

Cu toate acestea, trebuie subliniat că, exceptând „persoanele care beneficiază de dreptul comunitar la liberă circulație” sau de drepturi echivalente ( 58 ), în sensul articolului 3 punctul 4 din Regulamentul nr. 1931/2006, articolul 45 alineatul (1) din cartă, care prevede dreptul oricărui cetățean al Uniunii la circulație și la ședere liberă pe teritoriul statelor membre, nu își găsește aplicare ratione personae în litigiul principal, la fel ca și articolul 45 alineatul (2) din cartă, care prevede posibilitatea de acordare a acelorași drepturi resortisanților țărilor terțe stabiliți legal pe teritoriul unui stat membru ( 59 ).

70.

Cu toate acestea și fără a fi nevoie să ne interogăm asupra problemei dacă litigiul principal intră, în vreun mod sau altul, în domeniul de aplicare al articolului 2 din Protocolul nr. 4 la CEDO ( 60 ), care consacră dreptul la libertatea de circulație, este clar că el intră, în orice caz ( 61 ), ținând seama de logica regimului specific micului trafic de frontieră, în domeniul de aplicare al dispozițiilor articolului 7 din cartă, care garantează respectarea vieții private și de familie, dispoziție care trebuie să fie interpretată, potrivit articolului 52 alineatul (3) din cartă, în lumina dispozițiilor articolului 8 din CEDO ( 62 ).

71.

Resortisanții statelor terțe care nu intră în definiția membrilor familiei unui cetățean al Uniunii, în sensul Directivei 2004/38, și care nu beneficiază, așadar, de dreptul automat de intrare și de ședere în statul membru gazdă, dar care intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1931/2006, trebuie să poată să beneficieze, în opinia noastră, în cadrul aplicării acestuia din urmă, de garanțiile care rezultă din dreptul la viața privată și de familie în sens larg ( 63 ), asemănător, în mod reciproc, locuitorilor din zonele de frontieră cu reședința în statele membre.

72.

Prin urmare, în definitiv, Regulamentul nr. 1931/2006 trebuie să fie interpretat, iar aplicarea dispozițiilor în discuție din acordul bilateral încheiat de Ungaria trebuie să fie apreciată chiar în lumina dispozițiilor relevante din cartă și din CEDO, precum și a principiilor generale ale dreptului Uniunii, în particular a principiului proporționalității.

73.

Or, o aplicare pur mecanică a normei stabilite la articolul 1 alineatul 5 din acordul bilateral încheiat de Ungaria, astfel cum este interpretată pe baza abordării apărate de autoritățile maghiare competente și care determină să se refuze beneficiarului unui permis de trecere locală a frontierei, care dovedește că are legături personale și familiale sau, mai larg, legături sociale ( 64 ) cu cetățeni ai Uniunii care locuiesc în zona de frontieră a unui stat membru căreia i se aplică Regulamentul nr. 1931/2006, dreptul de intrare pe teritoriul statului membru menționat pentru simplul fapt că a cumulat trei luni de prezență pe teritoriul respectiv în decursul unei perioade de șase luni ar aduce o atingere disproporționată dreptului său la respectarea vieții private și de familie.

74.

Astfel cum a statuat Curtea Europeană a Drepturilor Omului, desigur în contexte diferite ( 65 ), articolul 8 din CEDO protejează, dincolo de viața de familie stricto sensu, dreptul de a stabili și de a menține legături cu semenii și cu lumea exterioară și poate îngloba aspecte ale identității sociale a persoanei ( 66 ).

75.

Prin urmare și, independent de existența sau inexistența unei „vieți de familie”, astfel cum expulzarea unui imigrant stabilit într-un stat membru se analizează ca o atingere a dreptului său la respectarea vieții sale private, refuzul intrării pe teritoriul unui stat membru opus titularului unui permis de trecere locală a frontierei se poate analiza ca atare și trebuie, prin urmare, să fie conform legii și să fie necesar într-o societate democratică, adică justificat de o nevoie socială imperioasă și, mai ales, proporțională cu scopul legitim urmărit ( 67 ).

76.

Autoritățile naționale competente sunt cele care, sub controlul instanțelor naționale, au sarcina de a asigura un echilibru just între interesele în discuție, în speță dreptul intimatului din litigiul principal de a benefica pe deplin de permisul său de trecere locală a frontierei și necesitatea autorităților competente ale statului membru de a preveni și de a sancționa abuzurile, în conformitate cu articolul 17 din Regulamentul nr. 1931/2006. Din această perspectivă, le revine sarcina de a examina de la caz la caz dacă un permis de trecere locală a frontierei este utilizat în mod abuziv sau fraudulos de beneficiarul său, ținând seama în mod corespunzător de motivele legitime invocate de acesta din urmă la momentul eliberării permisului menționat în vederea obținerii lui.

77.

În aceste condiții, o practică a autorităților competente ale unui stat membru care constă în a refuza sistematic titularilor unui permis de trecere locală a frontierei lor, eliberat în mod valabil în conformitate cu dispozițiile Regulamentului nr. 1931/2006, dreptul de a intra pe teritoriul statului membru respectiv pentru singurul motiv că aceștia din urmă au efectuat, în decursul unei perioade de șase luni, mai multe șederi cu o durată cumulată mai mare de trei luni, fără a se ține seama nici de motivele legitime care justifică aceste șederi, nici de împrejurările în care acestea din urmă s-au derulat și fără a se fi constatat existența unei utilizări abuzive sau frauduloase a permiselor respective, nu îndeplinește, în orice caz, nici măcar dacă ar fi impusă de dispozițiile unui acord bilateral de punere în aplicare a regulamentului menționat, cerințele care rezultă din principiul proporționalității.

78.

Rezultă că Regulamentul nr. 1931/2006 trebuie interpretat în sensul că se opune ca un acord bilateral adoptat în temeiul articolului 13 din regulamentul menționat, precum acordul bilateral încheiat de Ungaria, sau interpretarea care este dată acestuia de autoritățile și instanțele naționale competente să excludă posibilitatea unei persoane eligibile pentru beneficiul regimului menționat de a trece frontiera unui stat membru în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, cu excepția situației în care se constată existența unei fraude sau a unui abuz.

79.

Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Ungaria) după cum urmează:

„Articolul 5 din Regulamentul (CE) nr. 1931/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 decembrie 2006 de stabilire a normelor referitoare la micul trafic de frontieră la frontierele terestre externe ale statelor membre și de modificare a dispozițiilor Convenției Schengen, în măsura în care stabilește la trei luni durata maximă de ședere neîntreruptă autorizată sub regimul specific micului trafic de frontieră, trebuie să fie interpretat în sensul că se opune ca un acord bilateral adoptat pentru punerea în aplicare a articolului 13 din regulamentul menționat sau interpretarea care este dată acestuia să excludă posibilitatea unei persoane eligibile pentru beneficiul regimului menționat de a trece frontiera unui stat membru:

Autoritățile naționale competente sunt cele care au sarcina, sub controlul instanțelor naționale, de a stabili dacă permisul de trecere locală a frontierei este utilizat în mod abuziv sau fraudulos”.