Cauza C‑482/10

Teresa Cicala

împotriva

Regione Siciliana

(cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Corte dei conti,

sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana)

„Procedură administrativă națională — Acte administrative — Obligația de motivare — Posibilitatea de a suplini lipsa motivării în cursul unei proceduri judiciare împotriva unui act administrativ — Interpretarea articolului 296 al doilea paragraf TFUE și a articolului 41 alineatul (2) litera (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene — Necompetența Curții”

Sumarul hotărârii

Întrebări preliminare — Competența Curții — Limite — Situații pur interne

(art. 267 TFUE)

O interpretare de către Curte a dispozițiilor dreptului Uniunii în situații pur interne se justifică pentru motivul că aplicabilitatea acestora a fost determinată de dreptul național în mod direct și necondiționat pentru a asigura un tratament identic situațiilor interne și situațiilor reglementate de dreptul Uniunii.

Or, atunci când o dispoziție de drept național face trimitere în general la „principiile rezultate din ordinea juridică comunitară”, iar nu în mod special la dispozițiile de drept al Uniunii vizate de întrebările preliminare, nu se poate considera că aceste dispoziții au devenit, ca atare, aplicabile în mod direct în temeiul dreptului național în cauză. Totodată, nu se poate considera, în aceste condiții, că trimiterea la dreptul Uniunii pentru reglementarea unor situații pur interne este necondiționată, astfel încât dispozițiile vizate de întrebările menționate să fie aplicabile nelimitat situației în cauză în acțiunea principală.

Curtea nu este, așadar, competentă să răspundă la întrebările adresate de o instanță națională cu privire la interpretarea unor dispoziții specifice ale dreptului Uniunii atunci când nu se poate deduce că, prin trimiterea efectuată la principiile rezultate din dreptul Uniunii, legiuitorul național ar fi intenționat să facă o trimitere la conținutul respectivelor dispoziții specifice pentru a se aplica un tratament identic situațiilor interne și situațiilor care intră sub incidența dreptului Uniunii.

(a se vedea punctele 19, 25-27, 29 și 30 și dispozitivul)

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a treia)

21 decembrie 2011(*)

„Procedură administrativă națională – Acte administrative – Obligația de motivare – Posibilitatea de a suplini lipsa motivării în cursul unei proceduri judiciare împotriva unui act administrativ – Interpretarea articolului 296 al doilea paragraf TFUE și a articolului 41 alineatul (2) litera (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Necompetența Curții”

În cauza C‑482/10,

având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Italia), prin decizia din 20 septembrie 2010, primită de Curte la 6 octombrie 2010, în procedura

Teresa Cicala

împotriva

Regione Siciliana,

CURTEA (Camera a treia),

compusă din domnul K. Lenaerts, președinte de cameră, domnii E. Juhász, G. Arestis, T. von Danwitz (raportor) și D. Šváby, judecători,

avocat general: domnul Y. Bot,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

având în vedere procedura scrisă,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru Regione Siciliana, de V. Farina și de D. Bologna, avvocati;

–        pentru guvernul italian, de doamna G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de domnul S. Varone, avvocato dello Stato;

–        pentru guvernul danez, de doamna V. Pasternak Jørgensen, în calitate de agent;

–        pentru guvernul german, de domnii T. Henze, J. Möller și N. Graf Vitzthum, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul elen, de doamnele E.-M. Mamouna și K. Paraskevopoulou, precum și de domnul I. Bakopoulos, în calitate de agenți;

–        pentru Comisia Europeană, de doamna C. Cattabriga și de domnul H. Kraemer, în calitate de agenți,

având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea principiului motivării actelor administrației publice, prevăzut la articolul 296 al doilea paragraf TFUE și la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

2        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între doamna Cicala, pe de o parte, și Regione Siciliana, pe de altă parte, cu privire la o decizie care prevede reducerea cuantumului pensiei doamnei Cicala și recuperarea sumelor plătite pentru perioade anterioare.

 Cadrul juridic

3        Legea nr. 241 din 7 august 1990 de instituire a noilor norme în materie administrativă și a accesului la actele administrative (GURI nr. 192 din 18 august 1990, p. 7), astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 15 din 11 februarie 2005 (GURI nr. 42 din 21 februarie 2005, p. 4, denumită în continuare „Legea nr. 241/1990”), prevede, la articolul 1 alineatul 1, următoarele:

„Activitatea administrativă urmărește obiectivele stabilite de lege și este guvernată de criteriile economiei, eficacității, imparțialității, publicității și transparenței, potrivit modalităților prevăzute de prezenta lege și de celelalte dispoziții care reglementează proceduri determinate, precum și de principiile rezultate din ordinea juridică comunitară.”

4        Articolul 3 alineatele 1 și 2 din Legea nr. 241/1990 prevede, în ceea ce privește obligația de motivare:

„1.      Orice decizie administrativă [...] trebuie să fie motivată, cu excepția cazurilor prevăzute la alineatul 2. Motivarea trebuie să indice împrejurările de fapt, precum și motivele de drept care au determinat administrația să ia această deciziei, în raport cu rezultatele examenului prealabil al dosarului.

2.      Motivarea nu este cerută pentru actele normative și pentru actele cu aplicabilitate generală.”

5        Articolul 21 octies alineatul 2 primul paragraf din Legea nr. 241/1990 are următorul cuprins:

„Decizia adoptată cu încălcarea normelor de procedură sau a celor referitoare la forma actelor nu poate fi anulată dacă, având în vedere faptul că este de competența nediscreționară a administrației, este evident că dispozitivul acesteia nu ar fi putut fi diferit de cel adoptat în realitate.”

6        Articolul 3 din Legea regională din Sicilia nr. 10 din 30 aprilie 1991 de instituire a unor dispoziții referitoare la deciziile administrative, la dreptul de acces la documentele administrative și la îmbunătățirea funcționării activității administrative (denumită în continuare „Legea regională din Sicilia nr. 10/1991”) reproduce textual articolul 3 din Legea nr. 241/1990.

7        Articolul 37 din Legea regională din Sicilia nr. 10/1991 prevede:

„Pentru aspectele care nu sunt reglementate de prezenta lege, sunt aplicabile, în măsura în care sunt compatibile, dispozițiile Legii nr. 241/1990, cu modificările și completările ulterioare, precum și măsurile de punere în aplicare aferente acestora.”

 Acțiunea principală și întrebările preliminare

8        Doamna Cicala, care a fost angajată a Regione Siciliana, este titulara unei pensii acordate de această regiune. Printr‑o notă din 1997, Regione Siciliana a informat persoana interesată că cuantumul pensiei sale, astfel cum fusese stabilit printr‑un decret regional anterior, era superior celui la care avea efectiv dreptul și că acest cuantum urma să fie redus, sumele plătite fără a fi datorate urmând să facă obiectul unei recuperări concomitente. Doamna Cicala a introdus o acțiune în anulare împotriva acestei note la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, invocând o lipsă totală a motivării actului care nu permite, printre altele, determinarea elementelor de fapt și de drept care justifică reducerea pensiei sale și recuperarea sumelor plătite fără a fi datorate.

9        Regione Siciliana a susținut în această privință că nota atacată intra în competența nediscreționară a administrației și că dispozitivul acesteia nu ar fi putut fi diferit de cel care a fost adoptat. Pe parcursul procedurii jurisdicționale, Regione Siciliana a oferit informații cu privire la motivele care justifică nota respectivă și a solicitat să se constate imposibilitatea, conform articolului 21 octies din Legea nr. 241/1990, anulării acesteia.

10      În decizia de trimitere, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, expune considerații referitoare la competența Curții de a răspunde la întrebările adresate. Aceasta arată, mai întâi, că, în contextul acțiunii principale, exercită competențe jurisdicționale. Astfel, în materie de pensii, aceasta ar exercita o competență de fond exclusivă și ar fi competentă să anuleze acte administrative. Astfel, spre deosebire de cauzele în care s‑au pronunțat Ordonanțele din 26 noiembrie 1999, ANAS (C‑192/98, Rec., p. I‑8583), și RAI (C‑440/98, Rec., p. I‑8597), în care Curtea s‑a declarat necompetentă să se pronunțe cu privire la întrebările adresate de Corte dei conti, aceasta ar trebui, în cadrul prezentului litigiu, să fie considerată o „instanță” în sensul articolului 267 TFUE, iar nu o autoritate administrativă.

11      Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, subliniază, de asemenea, că întrebările adresate sunt admisibile. Articolul 1 alineatul 1 din Legea nr. 241/1990 ar cuprinde o trimitere directă și necondiționată la principiile rezultate din ordinea juridică a Uniunii. Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) ar fi statuat, într‑o hotărâre recentă (sez. V 4035/2009), că principiile de drept al Uniunii se aplică direct în ordinea juridică internă și trebuie să guverneze comportamentul administrației. Astfel, ar trebui să se considere că obligația de motivare prevăzută la articolul 296 al doilea paragraf TFUE și la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din cartă se aplică ansamblului activităților administrației italiene, indiferent dacă este vorba despre cele care sunt desfășurate cu ocazia punerii în aplicare a dreptului Uniunii sau despre cele desfășurate în cadrul competențelor proprii ale acestei administrații.

12      În aceste condiții, chiar dacă, în speță, acțiunea principală privește o situație pur internă, prezenta trimitere preliminară ar trebui, conform jurisprudenței Curții, să fie considerată admisibilă. Întrucât a apreciat că soluționarea acțiunii menționate depinde de interpretarea dispozițiilor din dreptul Uniunii, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      Interpretarea și aplicarea articolului 3 din Legea nr. 241/1990 și a articolului 3 din Legea regională din Sicilia nr. 10/1991 în raport cu articolul 1 din Legea nr. 241/90 – care obligă administrația italiană să aplice principiile dreptului Uniunii Europene în conformitate cu obligația de motivare a actelor administrației publice prevăzută la articolul 296 al doilea paragraf TFUE și la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din [cartă] – potrivit căreia actele de drept privat ale autorităților administrative, respectiv drepturile individuale inerente din domeniul pensiilor, care au, în orice caz, caracter obligatoriu, pot fi scutite de obligația de motivare este compatibilă cu dreptul Uniunii Europene și acest caz reprezintă o încălcare a unei norme fundamentale de procedură aplicabile măsurii administrative?

2)      Articolul 21 octies alineatul 2 primul paragraf din Legea nr. 241/1990, astfel cum este interpretat în jurisprudența administrativă, în raport cu obligația de motivare a actului administrativ prevăzută la articolul 3 din aceeași Lege nr. 241/1990 și de Legea regională din Sicilia nr. 10/1991, în conformitate cu obligația de motivare a actelor administrației publice prevăzută la articolul 296 alineatul (2) TFUE și la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din [cartă], este compatibil cu articolul 1 din Legea nr. 241/1990, care prevede obligația administrației de a aplica principiile dreptului Uniunii Europene și, în consecință, sunt compatibile și admisibile interpretarea și aplicarea posibilității administrației de a completa motivarea deciziei administrative în cursul procedurii?”

 Cu privire la competența Curții

13      Având în vedere motivele deciziei de trimitere, se pune întrebarea dacă Curtea este competentă să se pronunțe cu privire la întrebările care îi sunt adresate, având în vedere, pe de o parte, calificarea drept „instanță” în sensul articolului 267 TFUE a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, și, pe de altă parte, obiectul întrebărilor adresate.

14      În privința acestui ultim aspect, Regione Siciliana, guvernele italian, danez, german, și elen, precum și Comisia Europeană invocă, în esență, necompetența Curții de a răspunde la întrebările adresate, pentru motivul că acțiunea principală privește o situație pur internă. Guvernele italian și elen, precum și Comisia apreciază în special că trimiterea la dreptul Uniunii, prevăzută la articolul 1 din Legea nr. 241/1990, nu îndeplinește condițiile stabilite de jurisprudența Curții pentru a recunoaște competența acesteia din urmă.

15      Conform articolului 267 TFUE, Curtea este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la interpretarea tratatelor, precum și a actelor adoptate de instituțiile Uniunii. În cadrul cooperării dintre Curte și instanțele naționale, instituite prin acest articol, numai instanța națională are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile fiecărei cauze, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 iulie 2011, Agafiței și alții, C‑310/10, nepublicată încă în Repertoriu, punctele 24 și 25, precum și jurisprudența citată).

16      În consecință, dacă întrebările adresate de instanțele naționale au ca obiect interpretarea unei prevederi de drept al Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe (a se vedea Hotărârea din 16 martie 2006, Poseidon Chartering, C‑3/04, Rec., p. I‑2505, punctul 15, Hotărârea din 28 octombrie 2010, Volvo Car Germany, C‑203/09, Rep., p. I‑10721, punctul 24, precum și Hotărârea Agafiței și alții, citată anterior, punctul 26).

17      În temeiul acestei jurisprudențe, Curtea s‑a declarat, în mai multe rânduri, competentă să statueze asupra cererilor de pronunțare a unor hotărâri preliminare referitoare la dispoziții de drept al Uniunii în cazuri în care situația de fapt din cauza principală se situa în afara domeniului de aplicare al dreptului Uniunii, dar în care aplicabilitatea respectivelor dispoziții ale acestui drept fusese determinată de dreptul național ca urmare a trimiterii realizate de acesta din urmă la conținutul acelor dispoziții. În acele hotărâri, era evident că dispozițiile naționale care preluau dispoziții din dreptul Uniunii nu limitaseră aplicarea acestora din urmă (Hotărârile din 17 iulie 1997, Giloy, C‑130/95, Rec., p. I‑4291, punctul 23, precum și Leur‑Bloem, C‑28/95, Rec., p. I‑4161, punctul 27 și jurisprudența citată).

18      Astfel, Curtea a subliniat în această privință în special că, atunci când o legislație națională se conformează, în soluționarea unor situații pur interne, soluțiilor reținute de dreptul Uniunii, pentru a evita, de exemplu, apariția unor discriminări împotriva resortisanților naționali sau a unor eventuale denaturări ale concurenței ori pentru a asigura o procedură unică în situații comparabile, există un interes cert al Uniunii ca, pentru evitarea unor viitoare divergențe de interpretare, dispozițiile sau noțiunile preluate din dreptul Uniunii să primească o interpretare uniformă, indiferent care ar fi condițiile în care acestea urmează să fie aplicate (Hotărârea Agafiței și alții, citată anterior, punctul 39 și jurisprudența citată).

19      Astfel, o interpretare de către Curte a dispozițiilor dreptului Uniunii în situații pur interne se justifică pentru motivul că aplicabilitatea acestora a fost determinată de dreptul național în mod direct și necondiționat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 martie 1995, Kleinwort Benson, C‑346/93, Rec., p. I‑615, punctul 16, precum și Hotărârea din 11 decembrie 2007, ETI și alții, C‑280/06, Rep., p. I‑10893, punctul 25) pentru a asigura un tratament identic situațiilor interne și situațiilor reglementate de dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea Poseidon Chartering, citată anterior, punctul 17, precum și Hotărârea din 14 decembrie 2006, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05, Rec., p. I‑11987, punctul 22).

20      În speță, este cert că acțiunea principală privește dispoziții de drept național care se aplică într‑un context pur național printre care, în special, cele referitoare la motivarea actelor administrative sunt în cauză în acțiunea principală.

21      În aceste condiții, este necesar să se examineze dacă o interpretare de către Curte a dispozițiilor vizate în întrebările preliminare se justifică, astfel cum susține instanța de trimitere, pentru motivul că aplicabilitatea acestor dispoziții ar fi fost determinată de dreptul național în mod direct și necondiționat în sensul jurisprudenței citate la punctul 19 din prezenta hotărâre, ca urmare a unei trimiteri efectuate de articolul 1 din Legea nr. 241/1990 la principiile rezultate din ordinea juridică a Uniunii.

22      În această privință, guvernul italian susține, printre altele, că obligația de motivare este în întregime guvernată de dreptul intern referitor la procedura administrativă și nu poate, astfel, să facă obiectul unei interpretări de către Curte.

23      Or, Legea nr. 241/199, precum și Legea regională din Sicilia nr. 10/1991 prevedeau norme specifice în ceea ce privește obligația de motivare a actelor administrative. În plus, Legea nr. 241/1990 prevede, în ceea ce privește consecințele unei încălcări a acestei obligații, reguli specifice care sunt aplicabile acțiunii principale prin intermediul articolului 37 din Legea regională din Sicilia menționată anterior.

24      Astfel, după cum au arătat în special instanța de trimitere, Regione Siciliana, precum și guvernul italian, articolul 3 din Legea nr. 241/1990 și articolul 3 din Legea regională din Sicilia nr. 10/1991 instituie principiul unei obligații de motivare a deciziilor administrative reglementând, printre altele, conținutul obligatoriu al unei astfel de motivări. În plus, în ceea ce privește consecințele încălcării unei astfel de obligații, articolul 21 octies alineatul 2 din Legea nr. 241/1990 prevede că o decizie nu poate fi anulată atunci când intră în competența nediscreționară a administrației și este evident că dispozitivul său nu ar fi putut fi diferit de cel care a fost adoptat. În sfârșit, potrivit instanței de trimitere, această ultimă dispoziție permite, în anumite condiții, posibilitatea de a completa motivarea unui act administrativ în cursul unei proceduri.

25      În schimb, Legea nr. 241/1990 face trimitere, în articolul 1, în general la „principiile rezultate din ordinea juridică comunitară”, iar nu în mod special la articolul 296 al doilea paragraf TFUE și la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din cartă vizate de întrebările preliminare sau la alte norme de drept al Uniunii referitoare la obligația de motivare a actelor.

26      În aceste condiții, nu se poate considera că dispozițiile vizate de întrebările adresate au devenit, ca atare, aplicabile în mod direct în temeiul dreptului italian.

27      Totodată, nu se poate considera, în aceste condiții, că trimiterea la dreptul Uniunii pentru reglementarea unor situații pur interne este, în speță, necondiționată, astfel încât dispozițiile vizate de întrebările menționate să fie aplicabile nelimitat situației în cauză în acțiunea principală.

28      În această privință, trebuie arătat că Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, nu menționează în niciun fel că această trimitere are drept consecință înlăturarea normelor naționale referitoare la obligația de motivare în favoarea articolului 296 al doilea paragraf TFUE și a articolului 41 alineatul (2) litera (c) din cartă, care se adresează, de altfel, potrivit textului lor, numai instituțiilor și organelor Uniunii, iar nu statelor membre, sau a altor norme de drept al Uniunii referitoare la obligația de motivare, chiar atunci când este în discuție o situație pur internă, pentru a asigura un tratament identic situațiilor pur interne și celor reglementate de dreptul Uniunii.

29      Astfel, nici decizia de trimitere, nici Legea nr. 241/1990 nu cuprind indicații suficient de precise din care să se poată deduce că, prin trimiterea efectuată, în cuprinsul articolului 1 din Legea nr. 241/1990, la principiile rezultate din dreptul Uniunii, legiuitorul național ar fi intenționat să facă, în ceea ce privește obligația de motivare, o trimitere la conținutul dispozițiilor articolului 296 al doilea paragraf TFUE și ale articolului 41 alineatul (2) litera (c) din cartă sau la alte norme de drept al Uniunii referitoare la obligația de motivare a actelor în vederea aplicării unui tratament identic situațiilor interne și situațiilor care intră sub incidența dreptului Uniunii. Prin urmare, nu se poate concluziona că în prezenta cauză există un interes cert al Uniunii de a asigura o interpretare uniformă a acestor dispoziții.

30      Din ansamblul considerațiilor de mai sus rezultă că Curtea nu este competentă să răspundă la întrebările adresate de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, având în vedere obiectul acestor întrebări.

31      În aceste condiții, nu este necesar să se examineze dacă Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, este, în contextul acțiunii principale, o instanță în sensul articolului 267 TFUE.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

32      Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:

Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu este competentă să răspundă la întrebările adresate de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Italia), prin decizia din 20 septembrie 2010.

Semnături

---

** Limba de procedură: italiana.