1.

Korkein hallinto-oikeus (Curtea Administrativă Supremă, Finlanda) solicită Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 4 alineatul (1) și a articolelor 5 și 8 din Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora (denumită în continuare „Directiva privind accesul” sau „Directiva 2002/19”) ( 2 ).

2.

În mod concret, instanța de trimitere este interesată de întinderea obligației de interconectare prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2002/19, în vederea stabilirii conformității cu directiva a dispozițiilor generoase ale legii finlandeze, care supune acestei obligații toate întreprinderile de telecomunicații, fără a face distincție între cele care administrează rețele publice și cele care furnizează servicii sau în funcție de existența sau inexistența unei puteri semnificative pe piață.

3.

Ca urmare a liberalizării sectorului, Curtea a permis autorităților naționale de reglementare să impună ex ante anumite sarcini operatorilor dominanți ( 3 ), autorizându-i, în temeiul dispozițiilor tranzitorii ale Directivei privind accesul și ale Directivei 2002/21/CE privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (denumită în continuare „Directiva-cadru” sau „Directiva 2002/21”) ( 4 ), să interconecteze rețelele în lipsa unei analize de piață prealabile ( 5 ). În plus, Curtea a respins intervențiile automate ale puterii legislative, care limitau marja de manevră indispensabilă a acestor autorități ( 6 ).

4.

Totuși, tematica abordată în speță conduce la faptul că rivalitatea dintre operatorii istorici și cei noi cedează locul dezbaterii cu privire la limitele administrației atunci când a fost atins un nivel de liberalizare important, iar intervențiile publice pe piață trebuie, prin urmare, să se atenueze pentru a nu perturba jocul cererii și al ofertei.

5.

În fapt, niciuna dintre părțile principale din litigiul național nu a obținut statutul de „operator care are o putere semnificativă”, ceea ce demonstrează, într-o anumită măsură, succesul cruciadei comunitare împotriva monopolurilor, care a permis ca, pentru a obține asistență tehnică, o întreprindere de comunicații să poată pretinde să își extindă activitățile prin intermediul unei alte întreprinderi a cărei poziție dominantă pe un segment de piață nu a fost recunoscută ( 7 ).

6.

În cazul în care Curtea ar admite că întreprinderile, indiferent de importanța lor, sunt ținute să încheie acorduri, aceasta ar trebui, conform raționamentului instanței de trimitere, să determine capacitatea de reacție pe care dreptul comunitar o acordă autorității independente naționale pentru a verifica dacă această obligație de interconectare a fost respectată prin recurgerea, dacă este cazul, la măsurile adecvate.

7.

Subiacentă în prezenta cauză este problema legitimității statelor membre de a extinde prevederile directivelor în materie de telecomunicații. Această problemă trebuie abordată cu prudența pe care o impun utilizarea adecvată a definițiilor ( 8 ) în domeniul unei tehnologii specifice ( 9 ) și stricta delimitare a obligației de a negocia interconectarea.

8.

În temeiul articolului 10 CE, „[s]tatele membre iau toate măsurile generale sau speciale necesare pentru a asigura îndeplinirea obligațiilor care decurg din prezentul tratat sau care rezultă din actele instituțiilor Comunității” și facilitează „Comunității îndeplinirea misiunii sale”. În plus, „[s]tatele membre se abțin să ia măsuri care ar putea pune în pericol realizarea scopurilor” Uniunii.

9.

Elaborarea, în 1987, a Cărții verzi privind telecomunicațiile ( 10 ) pune bazele instituirii unei piețe europene concurențiale și armonizate, întemeiate pe libera alegere a operatorilor.

10.

Dereglementarea administrativă a sectorului a antrenat o transformare profundă a regimului său juridic. Astfel, gestionarea inițială a acestui sector exclusiv de către organisme publice a evoluat, în conformitate cu orientările oferite de Directiva 90/388/CEE ( 11 ), către suprimarea drepturilor speciale sau exclusive, având în vedere incapacitatea sistemului tradițional de monopoluri de stat de a răspunde cererilor utilizatorilor, nu numai din cauza revoluției pe care a cunoscut-o acest sector, ci și din cauza puternicei conotații politice a deciziilor adoptate de aceste monopoluri ( 12 ).

11.

Directiva-cadru 90/387/CEE ( 13 ) a contribuit la convergență, a încurajat intrarea noilor participanți în sectorul telecomunicațiilor și a asigurat instituirea unui echilibru dificil de stabilit, deoarece bazele sale fragile se clătinau din cauza superiorității de fapt a vechiului operator public, care rezulta din drepturile de care acesta beneficiase timp de mulți ani și din cunoașterea sa aprofundată în ceea ce privește piața.

12.

Prin urmare, concertarea trebuia să permită, în plus, accesul și localizarea infrastructurilor, garantând interconectarea între rețelele publice și distribuitorii acestora ( 14 ). Acesta este scopul pentru care a fost adoptată Directiva 97/33 ( 15 ), care acordă furnizorilor autorizați de rețele publice de telecomunicații și/sau de „servicii de telecomunicații” ( 16 ) dreptul, precum și obligația corelativă de a negocia interconectarea, astfel încât să garanteze furnizarea acestor rețele și servicii pe întreg teritoriul Comunității [articolul 4 alineatul (1)], adăugând că organismele importante de pe piață sunt ținute să răspundă la toate cererile rezonabile de conectare [articolul 4 alineatul (2)].

13.

Directiva privind accesul face parte din „noul cadru de reglementare” ( 17 ) adoptat la 7 martie 2002 și publicat la  ( 18 ).

14.

În armonie cu Directiva-cadru și având în vedere experiența rezultată din Directiva 97/33, Directiva privind accesul urmărește armonizarea interconectării în dublul scop de a o face compatibilă cu principiile pieței interne și de a crea beneficii pentru consumatori, menținând în același timp caracterul durabil al concurenței și interoperabilitatea serviciilor.

15.

Conform articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2002/19:

„Operatorii rețelelor publice de comunicații au dreptul și, la cererea altor întreprinderi autorizate în acest sens, obligația de a negocia interconectarea reciprocă în scopul furnizării serviciilor de comunicații electronice disponibile pentru public, în vederea asigurării furnizării și interoperabilității serviciilor pe întreg teritoriul Comunității. Operatorii oferă acces și interconectare altor întreprinderi în termenii și condițiile ce respectă obligațiile impuse de autoritatea națională de reglementare în temeiul articolelor 5, 6, 7 și 8.”

16.

Articolul 5 alineatul (1) primul paragraf din această directivă prevede că, în vederea atingerii obiectivelor stabilite la articolul 8 din Directiva 2002/21, autoritățile naționale de reglementare încurajează și asigură accesul și o interconectarea adecvate, precum și interoperabilitatea serviciilor, exercitându-și responsabilitățile într-un mod care să promoveze eficiența și concurența durabilă și care să permită obținerea unei satisfacții maxime de către utilizatorii finali.

În special, fără a aduce atingere măsurilor care ar putea fi luate cu privire la întreprinderile cu o putere semnificativă pe piață conform articolului 8, autoritățile naționale de reglementare pot impune anumite obligații obiective, transparente, proporționale și nediscriminatorii [articolul 5 alineatul (3)]:

17.

Articolul 8 reglementează inițiativele specifice ( 19 ) ale autorităților de reglementare, dar numai în ceea ce privește societățile care au o putere semnificativă, această calitate fiindu-le atribuită ca urmare a analizei de piață realizate conform articolului 16 din Directiva-cadru.

18.

Pentru a înlătura orice îndoială, această limitare a destinatarilor este confirmată la articolul 8 alineatul (3) ( 20 ), care prevede că autoritățile naționale de reglementare nu impun obligațiile prevăzute la articolele 9-13 operatorilor care nu au fost desemnați în conformitate cu alineatul (2) și, prin urmare, cu alte cuvinte, operatorilor care nu au o asemenea putere pe piață.

19.

Printre măsurile pe care Directiva privind accesul le prevede exclusiv în ceea ce privește întreprinderile dominante, se disting în special dispozițiile articolului 12 alineatul (1), deoarece, conform articolului 8, o autoritate națională de reglementare poate impune operatorilor obligații privind acceptarea cererilor rezonabile de acces la anumite elemente și la infrastructura specifică asociată rețelei și utilizarea acestora, în situații în care autoritatea națională de reglementare consideră că refuzul accesului sau termenii și condițiile nerezonabile cu efect similar pot împiedica crearea unei piețe de comerț cu amănuntul competitive și durabile sau că nu servește interesul utilizatorului final.

Operatorilor li se poate impune:

„[…]

20.

Directiva privind accesul și Directiva-cadru au fost transpuse în Finlanda prin Legea privind piața comunicațiilor (Viestintämarkkinalaki) ( 21 ).

21.

Articolul 2 punctul 13 din Legea privind piața comunicațiilor definește interconectarea ca fiind conectarea fizică și funcțională între diferite rețele și servicii, astfel încât să se garanteze accesul utilizatorilor, chiar dacă respectivele rețele și servicii sunt furnizate de o altă întreprindere de telecomunicații. În temeiul articolului 2 punctul 21, această din urmă noțiune acoperă atât întreprinderile care gestionează rețelele, cât și întreprinderile care prestează serviciile menționate.

22.

Articolul 39 din această lege prevede obligațiile acestor întreprinderi în ceea ce privește interconectarea, a cărei negociere este reglementată la alineatul 1 al acestui articol. În temeiul articolului 39 alineatul 2, Viestintävirasto (autoritatea de reglementare finlandeză) poate dispune ( 22 ) unei întreprinderi cu putere semnificativă pe piață să își interconecteze rețeaua sau serviciile de comunicație cu rețeaua sau cu serviciile de comunicație ale altei întreprinderi de telecomunicații. Articolul 39 alineatul 3 autorizează de asemenea Viestintävirasto ( 23 ) să instituie o obligație identică în sarcina unor întreprinderi care nu au o putere semnificativă pe piață, cu condiția ca aceste întreprinderi să controleze conectările utilizatorilor la rețeaua de comunicație și ca această obligație să fie necesară în vederea garantării interoperabilității.

23.

Societatea iMEZ Ab (denumită în continuare „iMEZ”) oferă servicii de transmitere de mesaje text (SMS) și multimedia (MMS) prin intermediul unui program pentru calculator care permite comunicarea clienților săi cu utilizatorii unui telefon mobil (utilizator final), astfel încât informația circulă atât dinspre programul pentru calculator către telefon, cât și în sens invers, deoarece sistemul permite destinatarului să răspundă la mesajul trimis și să prelucreze răspunsurile.

24.

Această întreprindere nu are o rețea proprie de radio, dar dispune de centrele de mesaje „Short Message Service Center (SMSC)” și „Multimedia Messaging Service Center (MMSC)”. Pentru a-și presta serviciile, iMEZ a încheiat acorduri cu toți operatorii de telefonie mobilă din Suedia și, în Finlanda, cu Elisa Oyj, un operator de telefonie mobilă. Autoritatea de reglementare suedeză (Kommunikations-myndigheten PTS) i-a atribuit un cod de rețea mobilă (Mobile Network Code).

25.

Rețeaua de telefonie mobilă a societății TeliaSonera Finland (denumită în continuare „TeliaSonera Finland”), care a fuzionat cu Sonera Mobile Networks Oy, permite transmiterea mesajelor text și multimedia, precum și prelucrarea datelor.

26.

TeliaSonera Finland nu este considerată în mod expres, în prezenta cauză, drept o întreprindere cu putere semnificativă pe piață, dar rețeaua sa de telefonie mobilă acoperă întregul teritoriu finlandez, ceea ce motivează iMEZ să încerce să obțină interconectarea.

27.

Întrucât negocierile au eșuat, iMEZ a solicitat, la 7 august 2006, autorității de reglementare finlandeze să impună TeliaSonera Finland să negocieze cu bună-credință interconectarea, propunând un acord rezonabil sau, în lipsa unui astfel de acord, să impună o soluție pentru transmiterea de mesaje SMS și MMS. În subsidiar, iMEZ a solicitat ca Viestintävirasto să califice TeliaSonera Finland drept o întreprindere cu putere semnificativă pe piață pentru a-și asigura, pe această cale, interconectarea.

28.

Prin decizia din 11 decembrie 2006, administrația finlandeză a considerat că TeliaSonera Finland nu a respectat obligația de negociere care îi revine în temeiul articolului 39 din Legea privind piața comunicațiilor, propunând iMEZ o interconectare în condiții unilaterale, întrucât pentru mesajele transmise rețelei TeliaSonera Finland se impunea efectuarea unei plăți, în timp ce mesajele transferate către iMEZ erau gratuite.

29.

Viestintävirasto a considerat că TeliaSonera Finland trebuia să își modifice comportamentul și să negocieze cu bună-credință ( 24 ) interconectarea în materie de servicii de SMS și de MMS și a dispus ca aceasta să asigure interoperabilitatea serviciilor menționate în beneficiul consumatorilor.

30.

TeliaSonera Finland a formulat la instanța națională o acțiune împotriva deciziei din 11 decembrie 2006, invocând nulitatea acesteia în ceea ce privește menținerea negocierilor pentru motivul că Viestintävirasto nu avea competența de a-i impune să inițieze negocieri cu iMEZ după eșecul tentativelor de a stabili relații comerciale.

31.

În ceea ce o privește, iMEZ a solicitat respingerea acțiunii și a reiterat că se impune obligarea TeliaSonera Finland la continuarea negocierilor, deoarece rezultatele obținute până la acel moment nu garantau funcționarea serviciilor sale.

32.

Korkein hallinto-oikeus a suspendat judecarea cauzei și, conform articolului 234 CE, a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:

33.

Decizia de trimitere a fost înregistrată la grefa Curții la 8 mai 2008.

34.

Societatea iMEZ, guvernele finlandez, italian, lituanian, olandez, polonez și român, precum și Comisia Comunităților Europene au prezentat observații scrise în termenul prevăzut la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție.

35.

Reprezentanții societăților TeliaSonera Finland și iMEZ, ai Republicii Finlanda și ai Comisiei s-au prezentat la ședință, la 2 aprilie 2009, pentru a-și expune observațiile orale, fiind astfel întrunite condițiile pentru prezentarea acestor concluzii.

36.

Decizia de trimitere a Korkein hallinto-oikeus vizează două probleme care, cu toate că sunt legate, necesită un tratament juridic distinct.

37.

Prima întrebare litera a) și a doua întrebare se referă la determinarea tipului de întreprinderi supuse obligației de a negocia interconectarea, prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Directiva privind accesul, în timp ce prima întrebare literele b) și c) are ca obiect definirea competențelor autorităților naționale.

38.

Din motive de organizare a prezentării, se impune reordonarea și regruparea numeroaselor întrebări adresate și analizarea într-o primă etapă a primei întrebări litera a) și a celei de a doua întrebări, deoarece de răspunsul la acestea din urmă depinde întinderea competențelor organului de reglementare din acțiunea principală.

39.

Telecomunicațiile, care se află prin tradiție sub protecție guvernamentală, au cunoscut ca urmare a liberalizării o creștere economică pentru realizarea căreia normele Tratatului de la Roma s-au dovedit insuficiente în sine.

40.

În opinia noastră, într-o situație de monopol al statului, nu există leadership, ci conducători, nu există clienți, ci administrați și, în definitiv, nu există piață, ci o gestionare publică. Prin urmare, în aceste împrejurări, articolele 81 CE și 82 CE s-au dovedit incapabile să ofere potențialilor operatori mijloacele necesare intrării pe o piață care, până în acel moment, era supusă veleităților sistemului anterior.

41.

Catharsisul sectorului necesita, așadar, anumite impulsuri externe și, în acest scop, legiuitorul comunitar, înclinat către intervenții specifice, a asigurat instituirea unor condiții minime pentru a face viabilă, într-o primă etapă, depășirea impasului de la nivelul accesului și, în continuare, pentru a favoriza libertatea de alegere a consumatorului.

42.

A apărut astfel o reglementare parțială în cadrul căreia concurența se evidențiază ca fiind instrumentul cel mai eficace și care se justifică prin preocuparea de a remedia anumite carențe ale pieței, precum caracterul nerentabil al multiplicării infrastructurilor sau imposibilitatea ca beneficiile pe care acestea le aduc societății în ansamblu să fie amortizate de cei care le construiesc sau le întrețin, dat fiind că legea cererii și a ofertei nu permite, în acest cadru, o repartizare justă a resurselor ( 25 ).

43.

Lupta împotriva acestor deficiențe structurale s-a organizat pe două fronturi complementare: pe de o parte, acela al apărării concurenței, care reduce ingerințele, urmărește stabilirea unui mediu neutru în care nimeni nu se amestecă în strategiile întreprinderilor și supraveghează procesul concurențial de pe piață; și, pe de altă parte, acela al reglementării ad-hoc a telecomunicațiilor, care materializează prezența administrației, încurajează participarea mai multor întreprinderi, protejându-le pe cele mai fragile, și care vizează, în general, atingerea imediată a obiectivelor prevăzute de directive.

44.

Cele două tipuri de reglementare diferă în ceea ce privește modul de îndeplinire a obiectivelor.

45.

„Noua reglementare” intervine ex ante pe piețe predeterminate, dar în mod asimetric, deoarece intensitatea catalogului de obligații pe care le prevede depinde de puterea întreprinderii, și, tocmai pentru că afectează libertatea contractuală, este concepută ca tranzitorie.

46.

Aceste premise se inversează în dreptul concurenței, întrucât, în general, acesta din urmă se aplică a posteriori pe piețe care trebuie reglementate ( 26 ), nu face distincție între persoanele care îi încalcă dispozițiile și are vocație de permanență.

47.

Evident, odată ce au fost surmontate dificultățile inițiale și concurența reglementează total comunicațiile electronice, acest „tratament de șoc” sectorial își pierde forța, ceea ce explică neta diminuare a voinței de reglementare ( 27 ), după cum prezic reformele în curs, deoarece, făcând abstracție de unul sau altul dintre proiectele existente în domeniu ( 28 ), se observă o tendință către îmblânzirea cadrului normativ de intervenție ( 29 ).

48.

Curtea nu se poate pronunța cu privire la problema dacă iMEZ este un operator de rețele publice de comunicații electronice, acest aspect fiind de competența exclusivă a instanței naționale. Totuși, Curtea trebuie să faciliteze sarcina acesteia stabilind anumite reguli care o vor ajuta să realizeze această apreciere.

49.

În acest scop, trebuie analizat domeniul de aplicare subiectivă al articolului 4 alineatul (1) din Directiva privind accesul pentru a stabili dacă obligația de negociere vizează orice întreprindere autorizată în sectorul comunicațiilor sau dacă aceasta se aplică numai operatorilor, ceea ce implică, astfel cum arată în mod întemeiat Korkein hallinto-oikeus, determinarea naturii rețelelor. Odată această necunoscută rezolvată, trebuie examinată dilema diferențierii în funcție de puterea pe piață.

50.

Modul de redactare al articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2002/19 prevede o negociere a interconectării reciproce în ceea ce privește „operatorii rețelelor publice de comunicații” și dă naștere, așadar, unei legături sinalagmatice care presupune avantaje pentru o parte și, adesea, inconveniente pentru cealaltă ( 30 ).

51.

Articolul 2 litera (c) din Directiva 2002/19 integrează cu claritate noțiunea de operator, limitând-o la întreprinderea „care furnizează sau este autorizată să furnizeze o rețea publică de comunicații sau o infrastructură asociată”, și recunoaște, prin urmare, că întreprinderile care se consacră altor activități coexistă cu aceasta.

52.

Deși, după cum a explicat Curtea, sensul cuvintelor nu constituie întotdeauna o axiomă hermeneutică adecvată, în speță, diversele versiuni lingvistice conduc la o soluție unanimă, deoarece supun acestei obligații numai operatorii care administrează rețelele publice de comunicații.

53.

Trebuie să se stabilească, așadar, dacă operatorii de infrastructuri asociate ( 31 ) sunt scutiți de obligația de negociere prevăzută la articolul 4 ( 32 ) din Directiva privind accesul.

54.

Chiar dacă se poate distinge o dualitate între operatorii „rețelelor publice de comunicații” și operatorii „infrastructurilor asociate”, negocierea îi privește pe toți aceștia, deoarece directiva utilizează aceeași noțiune „operator” pentru ambele categorii. În plus, nu trebuie neglijat faptul că infrastructurile „asociate” aduc o contribuție inestimabilă în ceea ce privește funcționalitate rețelei în considerarea poziției lor, a calităților sau, în general, a tehnologiei pe care o introduc.

55.

Ceilalți operatori din sector rămân pe margine; aceștia se sustrag printr-o interpretare sistematică a Directivei privind accesul, al cărei articol 2 litera (b) definește interconectarea ca fiind „legătura fizică și logică realizată între rețele publice de comunicații utilizate de aceeași întreprindere sau de alta […]”. Dacă interconectarea, astfel cum este descrisă în această definiție, nu vizează decât aceste rețele, atunci, în mod logic, este în sarcina exclusivă a operatorilor care dețin rețelele menționate sau a celor care furnizează infrastructurile asociate.

56.

Prin urmare, întrucât furnizorii serviciilor de telecomunicații nu aparțin categoriei „operatorilor rețelelor publice de comunicații”, aceștia nu sunt supuși obligației de a negocia acordurile de interconectare.

57.

Această constatare este confirmată de interpretarea istorică, ce dezvăluie contrastul existent între articolul 4 alineatul (1) din Directiva 97/33, care extindea obligația de negociere la interconectarea „organismelor autorizate să furnizeze rețele publice de telecomunicații și/sau servicii de telecomunicații accesibile publicului” ( 33 ) [traducere neoficială] și același articol din Directiva 2002/19, care o limitează la „operatorii rețelelor publice de comunicații”.

58.

În cadrul comparației dintre directiva din 1997 și cea din 2002, observațiile prezentate de Țările de Jos în cadrul prezentei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare susțin teza contrară, în măsura în care Directiva privind accesul trimite în mod expres la directiva care a precedat-o ( 34 ).

59.

Totuși, după cum admite guvernul olandez, Directiva privind accesul a abrogat Directiva 97/33 și, în plus, deși considerentul (8) al Directivei privind accesul face referire la „[menținerea] drepturi[lor] și a obligații[lor] existente în materie de negociere a interconectărilor […]”, această declarație trebuie raportată la scopul pe care îl are în vedere, acela „[…] ca și alți operatori de rețele să poată furniza trafic acestor clienți și, prin urmare, să fie capabili să se interconecteze reciproc direct sau indirect”, și care evidențiază, așadar, faptul că interconectarea vizează operatorii rețelelor.

60.

Suprimarea menționării „organismelor autorizate să furnizeze servicii de telecomunicații accesibile publicului” din Directiva 2002/19 confirmă un diagnostic mai favorabil pentru concurență decât acela care prevala la adoptarea Directivei 97/33, deoarece, spre deosebire de situația anterioară, noul proiect mizează în mai mare măsură pe capacitatea pieței de a soluționa neregulile detectate, ceea ce, pe de altă parte, constituie corolarul logic al reducerii intervenției administrative.

61.

Nu suntem de acord nici cu punctul de vedere potrivit căruia articolul 7 din Directiva 2002/19 consacră intangibilitatea tuturor obligațiilor de interconectare prevăzute de Directiva 97/33, deoarece acest articol este intitulat, în mod foarte sugestiv, „Revizuirea obligațiilor anterioare în materie de acces și interconectare”, ceea ce se opune oricărei tentative de menținere a obligațiilor, în special în situația în care obligațiile deja aplicabile nu sunt menținute decât până la efectuarea reexaminării și „până la adoptarea unei hotărâri în această privință, în conformitate cu alineatul (3)”.

62.

Țările de Jos consideră că, deși articolul 4 din Directiva privind accesul menționează numai „operatorii rețelelor publice”, nimic nu împiedică extinderea obligației de interconectare la „organismele care furnizează servicii de telecomunicații”, conform articolului 6 din Directiva 2002/20 („Directiva privind autorizarea”) și alineatului (3) din secțiunea A din anexa la această directivă, întrucât dispozițiile menționate conferă o importantă marjă de apreciere statelor membre în ceea ce privește organizarea telecomunicațiilor.

63.

Este necesară examinarea problemei dacă Directiva privind accesul autorizează statele membre să impună obligații suplimentare față de cele pe care le prevede, dar trebuie evitat cu prudență ca această examinare să denatureze termenii stricți ai întrebării pe care Korkein hallinto-oikeus ( 35 ) a adresat-o Curții și care se focalizează asupra necesității de a negocia interconectarea în cadrul Directivei 2002/19, text care, în opinia noastră, rezistă cu greu unei asemenea extinderi fără ca sensul său tehnico-juridic sau concurența să fie pervertite.

64.

În primul rând, condițiile inerente autorizării generale a rețelelor sau a serviciilor de comunicații electronice care sunt prevăzute de Directiva 2002/20 și în special obligațiile care pot fi impuse furnizorilor rețelelor sau serviciilor menționate, potrivit articolului 5 alineatele (1) și (2) și articolelor 6 și 8 din Directiva 2002/19/CE, „sunt separate din punct de vedere juridic de drepturile și obligațiile din cadrul autorizației generale” [articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2002/20].

65.

În al doilea rând, dintre cerințele prevăzute la punctul 3 din secțiunea A din anexa la Directiva 2002/20 în privința acestei autorizări generale, se pot evidenția cele referitoare la interoperabilitatea serviciilor și la interconectarea rețelelor. Utilizarea acestor expresii demonstrează că legiuitorul comunitar utilizează un limbaj precis, deoarece serviciile „interoperează”, în timp ce rețelele se „interconectează” ( 36 ), ceea ce trebuie să se realizeze, în plus, „în conformitate cu Directiva 2002/19/CE” ( 37 ) la care face trimitere și articolul 4 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind autorizarea.

66.

În al treilea rând, sugestia potrivit căreia legiuitorul național nu ar fi ținut de articolele 5-8 din Directiva 2002/19 ( 38 ), pentru motivul că unicii destinatari ai acestora sunt autoritățile de reglementare, constituie o viziune eronată asupra acestei directive, deoarece se ignoră nu numai că atribuirea unor competențe concrete organismelor de reglementare naționale implică o intermediere din partea statului, ci și un element esențial, și anume faptul că negocierea în vederea încheierii unor eventuale acorduri de interconectare este prevăzută ca măsură generică la articolul 4 din directivă, iar nu la articolele 5-8 din directivă menționate mai sus ( 39 ).

67.

În al patrulea rând, în această privință, Directiva privind accesul nu constituie o reglementare minimală, ci, după cum prevede considerentul (14) al acesteia, „[a]ceastă serie de obligații posibile […], [constituie] o listă maximă de obligații care se pot aplica întreprinderilor, pentru a evita reglementarea excesivă”.

68.

Deși Directiva 2002/19 aspiră la armonizare și respinge, într-o piață deschisă și concurențială, obstacolele în calea negocierii, în special atunci când acordurile prezintă o dimensiune transfrontalieră ( 40 ), statele membre nu pot extinde după bunul plac cercul entităților chemate să contracteze interconectarea, deoarece, într-o asemenea situație, riscul unei eventuale atingeri aduse liberei concurențe ar crește.

69.

Articolul 39 din Legea privind piața comunicațiilor depășește pragul care reiese din Directiva 2002/19 în ceea ce privește obligațiile întreprinderilor, extinzând obligația de a negocia interconectarea la prestatorii de servicii, ceea ce constituie o nuanță distinctivă pe care reprezentantul guvernului finlandez a admis-o în mod expres în ședință ( 41 ).

70.

Economia de piață nu poate face obiectul unor restricții nejustificate, deoarece o asemenea atingere nu este tolerată decât în funcție de obiectivele urmărite de dreptul comunitar și întotdeauna cu respectarea principiilor privind caracterul adecvat și proporțional ( 42 ).

71.

În plus, considerentul (19) al Directivei 2002/19 admite că „[o]bligativitatea acordării accesului la infrastructura rețelei poate fi justificată în măsura în care permite intensificarea concurenței, dar autoritățile naționale de reglementare trebuie să stabilească un echilibru între dreptul unui proprietar de a exploata infrastructura sa în propriul avantaj și dreptul altor furnizori de servicii de a accesa infrastructurile esențiale pentru furnizarea unor servicii aflate în concurență”.

72.

În acest context, principiul intervenției minimale, care reflectă principiul proporționalității, ale cărui contururi au fost trasate demult în jurisprudența Curții ( 43 ) întemeiată pe caracterul adecvat, pe necesitate și pe raportul dintre costuri și beneficii, recomandă să nu se aplice în mod greșit obligația de negociere, ca măsură ex lege ( 44 ), altor organisme decât operatorii rețelelor publice.

73.

Directiva privind accesul nu are în vedere o negociere generalizată a interconectării între toate întreprinderile ( 45 ), ci numai între operatorii rețelelor publice, ceea ce constituie, pe de altă parte, o premisă logică atunci când trebuie create condițiile unei concurențe fără obstacole, motiv pentru care este necesară, așadar, înțelegerea ideii fundamentale a articolului 4 din Directiva 2002/19, care este aceea că rețelele menționate sunt accesorii ale serviciilor de telecomunicații ( 46 ).

74.

Prin garantarea interconectării rețelelor sau a infrastructurilor asociate, sistemul comunitar pregătește terenul pe care va putea fi cultivată libera prestare a serviciilor ( 47 ), a cărei reglementare este mai adecvată în cadrul dreptului concurenței decât prin intermediul unei norme sectoriale.

75.

Directiva privind accesul abordează obligația de a negocia interconectarea sub două aspecte: în primul rând ca obligație generică, apoi ca măsură specifică. În plus, atunci când obligația este impusă printr-un act al autorității de reglementare, directiva ține cont dacă întreprinderea destinatară a obligației menționate are o importanță deosebită pe piață.

76.

Articolul 4 schițează „drepturile și obligațiile întreprinderilor” și supune obligației de negociere interconectarea tuturor operatorilor rețelelor publice, indiferent de importanța comercială a acestora.

77.

Este vorba, așadar, despre o aplicabilitate ce decurge direct din dreptul comunitar, care nu necesită nicio intermediere administrativă.

78.

Articolul 5 definește „competențele și responsabilitățile autorității naționale de reglementare în ceea ce privește accesul și interconectarea”, prevăzând, în anumite cazuri, obligația de a interconecta rețelele.

79.

Întinderea acestor dispoziții este variabilă, întrucât, în timp ce articolul 4, care are vocație de aplicare directă, vizează exclusiv încercările de acord în ceea ce privește „operatorii rețelelor publice”, articolul 5 îndeamnă autoritățile naționale de reglementare să supravegheze buna funcționare pieței, prin intermediul unor decizii concrete, iar nu in abstracto.

80.

Astfel cum se poate deduce sensu contrario de la alineatul (1), articolul 5 din Directiva privind accesul nu se limitează la întreprinderile cu putere semnificativă. După cum am precizat, această restricție rezultă de la articolul 8 din directiva menționată care, coroborat cu articolul 12 alineatul (1) litera (b), deschide autorităților naționale posibilitatea unei serii de inițiative care permit facilitarea accesului la infrastructurile specifice ale rețelelor.

81.

Puterea întreprinderii delimitează, așadar, pe de o parte, domeniul de aplicare al articolului 5, fără a distinge între destinatarii săi în funcție de importanța acestora, și, pe de altă parte, domeniul de aplicare al articolelor 8 și 12, care sunt destinate întreprinderilor puternice.

82.

Puterea pe piață ( 48 ) determină, așadar, aplicarea unui sistem asimetric de norme privind interconectarea, a căror bună înțelegere este condiționată de definirea și de recunoașterea acestei puteri de către autoritatea competentă ( 49 ). Trebuie adăugat la aceasta caracterul dinamic al noțiunii și fragmentarea sa în funcție de piață care conduce eventual la faptul că un operator poate sau nu poate avea o putere semnificativă în funcție de segmentele sale de activitate.

83.

Conform Directivei 97/33, se considera că are aceasta importanță organismul care deținea o cotă de piață mai mare de 25%. Totuși, având în vedere capacitatea sa de a influența condițiile pieței respective, cifra de afaceri, controlul pe care îl exercita asupra mijloacelor de acces la utilizatorul final, resursele sale financiare, precum și experiența sa, un organism merita să fie calificat ca având o putere semnificativă pe piață chiar dacă nu atingea acest procent sau, dimpotrivă, putea să se sustragă acestei calificări chiar dacă depășea procentajul menționat [articolul 4 alineatul (3)].

84.

Directiva privind accesul face trimitere la Directiva-cadru în ceea ce privește atribuirea calității de întreprindere cu o putere semnificativă pe piață, care, în temeiul acestei din urmă directive, se aplică întreprinderii care, individual sau împreună cu alte întreprinderi, se regăsește într-o poziție echivalentă cu poziția dominantă, respectiv o poziție de putere economică care îi permite să se comporte într-o mare măsură independent față de concurenți, clienți și, în sfârșit, față de consumatori [articolul 14 alineatul (2) primul paragraf din Directiva-cadru].

85.

Pentru operatorii rețelelor publice cărora, precum TeliaSonera Finland, nu li s-a recunoscut o asemenea putere pe piață printr-un act administrativ, obligația de interconectare se limitează la simpla negociere, fără a fi necesar să se ajungă la un acord.

86.

Totuși, Directiva 97/33 impunea operatorilor care dispun de această putere să răspundă la orice cerere rezonabilă de conectare [articolul 4 alineatul (2)]. Această obligație este reluată de Directiva privind accesul [articolul 4 alineatul (1) și articolul 5 alineatele (1) și (4)] care instituie de asemenea, după cum am precizat, obligații concrete pentru operatorii dominanți (articolul 8 coroborat cu articolul 12).

87.

Nu scăpăm din vedere faptul că considerentul (1) al Directivei 2002/19 pledează pentru o interpretare largă a acestor obligații, prevestind aplicarea lor cu privire la rețelele și la „acordurile privind accesul și interconectarea încheiate între furnizorii de servicii”. În această ordine de idei, considerentele (5) și (6) fac referire la faptul că „întreprinderile care primesc o cerere de acces sau de interconectare ar trebui, în principiu, să încheie astfel de acorduri […]” și la „puterea de negociere între întreprinderi”, fără a se limita, prin urmare, la „operatorii rețelelor publice”.

88.

Totuși, o examinare atentă revelează faptul că această primă impresie, dificil conciliabilă cu axiomele juridice ale directivei care se inspiră din libertatea comerțului, este greșită.

89.

În plus, jurisprudența a subliniat că preambulul unui act comunitar nu are valoare juridică obligatorie și nu poate fi invocat pentru a deroga de la dispozițiile actului în cauză sau pentru a interpreta aceste dispoziții într-un sens vădit contrar modului de redactare a acestora ( 50 ).

90.

Chiar dacă, în practică, numeroase întreprinderi de telecomunicații „gestionează rețele” și în același timp „furnizează servicii”, această dualitate a activităților este pusă în evidență în considerentul (1) al Directivei privind accesul, care admite acordurile, dar între egali, și anume distingând „operatorii de rețele” de „furnizorii de servicii”.

91.

Chiar dacă TeliaSonera Finland transmite mesaje și beneficiază, așadar, de un statut identic cu cel al iMEZ (în calitate de întreprindere de prestare de servicii), prima obligație prevăzută la articolul 4 din Directiva 2002/19 nu ar trebui să îi fie impusă decât în cazul în care iMEZ ar dispune de o rețea publică de comunicații, deoarece, în caz contrar, ar fi vorba despre o simplă utilizatoare ( 51 ) a rețelei aparținând TeliaSonera Finland, care nu are dreptul de a solicita interconectarea.

92.

Prin urmare, dacă TeliaSonera Finland acționează în calitate de operator de rețele publice de telecomunicații, faptul de a o obliga să negocieze cu bună-credință interconectarea cu iMEZ presupune că și această din urmă întreprindere are calitatea de operator de rețele publice de telecomunicații.

93.

Articolul 39 din Legea privind piața comunicațiilor, care prevede negocierea obligatorie cu orice organism de telecomunicații, are o orientare diferită. Proiectul acestei legi prezentat parlamentului de către guvern explică, în motivarea detaliată referitoare la articolul 39 alineatul (1), că obligația de negociere revine tuturor întreprinderilor și corespunde celei prevăzute la articolul 12 alineatul (1) litera (b) din Directiva privind accesul.

94.

În acest mod a apărut confuzia din acțiunea principală, la care trimite iMEZ în observațiile scrise atunci când se referă la caracterul eronat al trimiterii de la articolul 39 alineatul 1 din legea națională la articolul 12 din Directiva privind accesul care, după cum am subliniat, se limitează la întreprinderile dominante, în loc să trimită la articolul 4 din directiva menționată, care se aplică operatorilor de rețele publice indiferent de puterea acestora.

95.

Revine Korkein hallinto-oikeus sarcina de a stabili dacă „rețelele” ( 52 ) iMEZ sunt cuprinse în definiția pe care Directiva-cadru o dă „rețelelor de comunicații publice”. În acest scop, trebuie evaluată funcționalitatea acestora și, în special, capacitatea lor de a furniza publicului servicii de comunicații ( 53 ) sau, ca infrastructuri asociate, capacitatea lor de a susține ori de a dezvolta furnizarea serviciilor menționate.

96.

Noțiunea de furnizor de rețea [articolul 2 litera (m) din Directiva-cadru] constituie o altă pistă fiabilă, deoarece înglobează, în afară de organismele care instalează sau pun la dispoziție o rețea, pe cele care operează sau supraveghează aceste rețele.

97.

Instanța finlandeză trebuie de asemenea să stabilească natura rețelelor iMEZ recurgând, prin excludere, la noțiunea „serviciu de comunicații electronice” ( 54 ) pentru a verifica dacă infrastructura acesteia suportă numai simpla gestionare a acestor servicii sau dacă are un potențial analog cu cel al rețelelor.

98.

În sfârșit, instanța de trimitere trebuie să cerceteze dacă SMSC și MMSC sunt considerate drept rețele publice de telecomunicații ( 55 ) sau drept elemente care pot fi integrate în acest context, prin intermediul unei interfețe de conectare ( 56 ), pentru a putea califica iMEZ drept operator ( 57 ).

99.

Societatea iMEZ susține că autoritatea de reglementare suedeză (Kommunikations-myndigheten PTS) i-a recunoscut statutul de întreprindere de rețea, atribuindu-i un cod propriu de rețea mobilă (cod MNC) ( 58 ).

100.

Dar acest fapt, care s-a produs în Suedia, nu ar trebui să aibă repercusiuni transfrontaliere și să afecteze în mod determinant piața telecomunicațiilor din Finlanda ( 59 ), deoarece acordarea codului de rețea mobilă este supusă unor parametri tehnici care nu țin de dreptul comunitar ( 60 ), iar aprecierea adecvată a acestora este de competența fiecărei autorități naționale, în conformitate cu anumite norme ( 61 ), printre care recomandările Uniunii Internaționale a Telecomunicațiilor (UIT) ( 62 ).

101.

Prin urmare, trebuie să se răspundă la a doua întrebare și la prima întrebare litera (a) că o interpretare conformă articolului 4 din Directiva privind accesul trebuie să condiționeze obligația de a negocia interconectarea de natura rețelei iMEZ, deoarece articolul menționat nu impune această obligație decât întreprinderilor calificate drept „operatori ai rețelelor publice de comunicații electronice”, indiferent dacă aceste întreprinderi au o putere semnificativă pe piață.

102.

Rămâne să se stabilească dacă autoritățile de reglementare pot considera că a fost adusă atingere obligației de negociere în cazul în care o întreprindere care nu are o putere semnificativă pe piață propune interconectarea unei alte întreprinderi în condiții unilaterale și de natură să constituie un obstacol în calea dezvoltării pieței cu amănuntul, atunci când împiedică clienții celei de a doua întreprinderi menționate anterior să beneficieze de serviciile sale [a doua întrebare preliminară litera (b)].

103.

Menținerea efectului util al articolului 4 din Directiva 2002/19 conduce la un răspuns afirmativ, ca urmare a examinării bunei-credințe ( 63 ) a comportamentului operatorului, pentru a verifica voința reală a acestuia de a ajunge la un acord, această bună-credință fiind dedusă din indicii precum caracterul rezonabil și serios al propunerilor sale.

104.

Totuși, dacă autoritatea de reglementare națională constată că această obligație nu a fost respectată, nu poate adăuga condiții suplimentare pentru a remedia situația ( 64 ) întemeindu-se exclusiv pe articolul 4 din Directiva privind accesul. Totuși, articolul 5 alineatul (4) din Directiva privind accesul ( 65 ) o autorizează să pună în aplicare această obligație, având în vedere competența de intervenție pe care i-o acordă articolul 20 alineatul (1) din Directiva-cadru ( 66 ).

105.

Articolul 4 din Directiva 2002/19 nu interzice autorităților naționale să impună, în temeiul articolului 5 din aceeași directivă, întreprinderilor care controlează accesul la utilizatorii finali anumite obligații destinate să asigure legătura cap la cap, „[…]inclusiv, în cazurile justificate, obligația de a asigura interconectarea rețelelor lor, în cazul în care nu s-a realizat încă acest lucru” ( 67 ).

106.

Această dispoziție lasă să transpară doctrina referitoare la „essential facilities” (teoria infrastructurilor esențiale) ( 68 ), deoarece permite conectarea unor operatori noi, care să beneficieze de aceleași drepturi, la infrastructuri existente și, cu toate că nu menționează negocierea pentru a parveni la interconectare, caracterul deschis al măsurilor prevăzute validează, din repertoriul măsurilor posibile, negocierea cu privire la interconectare, care constituie o obligație mai puțin constrângătoare decât obligația directă de interconectare ( 69 ).

107.

Curtea a admis, într-un context diferit de cel al telecomunicațiilor ( 70 ), că, dacă instalația este considerată „esențială”, proprietarul este obligat să realizeze un acord cu alte întreprinderi cu privire la utilizarea acesteia, în măsura în care este necesară pentru activitatea întreprinderilor menționate. Totuși, acest principiu a făcut obiectul unui ansamblu de cerințe de strictă interpretare, prin care se urmărește evitarea abuzurilor de poziție dominantă (articolul 82 CE).

108.

În ipoteza avută în vedere la articolul 5, negocierea este supusă condiției ca TeliaSonera Finland să controleze accesul la utilizatorii finali. Numai rețelele sale sunt considerate „esențiale” și, prin urmare, această dispoziție se aplică atunci când rețelele respective se dovedesc indispensabile pentru iMEZ, deoarece acestea nu pot fi multiplicate în mod rezonabil, ceea ce împiedică accesul său ori îl supune unor limitări inacceptabile. Korkein hallinto-oikeus nu trebuie să uite relația comercială dintre iMEZ și Elisa Oyj, deoarece, dacă iMEZ ar beneficia de infrastructurile aparținând Elisa Oyj în Finlanda, aceasta ar putea răspunde așteptărilor clienților săi.

109.

Dar, făcând distincție între „acces” ( 71 ) și „interconectare” ( 72 ), directiva nu prevede interconectarea serviciilor, ci numai pe cea a rețelelor sau a infrastructurilor asociate, menținându-se coerența cu articolul 4, care este dispoziția pe care se întemeiază instanța de trimitere și care se completează cu articolul 5 din Directiva 2002/19.

110.

Interconectarea are loc între persoane private, se apropie de caracterul unei instituții de drept privat ( 73 ) și implică o tehnică de interacțiune între rețele concepute în mod diferit.

111.

Pe de altă parte, noțiunea „acces” generează consecințe juridice mai importante decât simpla conectare a infrastructurilor, deoarece acoperă punerea la dispoziție a unui ansamblu de infrastructuri sau de servicii și, în cele din urmă, cuprinde „interconectarea”, care constituie un tip specific de acces pus în aplicare între operatorii de rețele publice [articolul 2 litera (b) din Directiva 2002/19].

112.

Aceste precizări permit să se răspundă la prima întrebare litera c) în sensul că autoritățile naționale de reglementare, odată ce a fost constatată încălcarea articolului 4 din Directiva 2002/19, nu pot obliga o întreprindere de telecomunicații să negocieze cu bună-credință interconectarea sistemului său de servicii de mesaje text și multimedia cu cel al altei întreprinderi care se consacră de asemenea acestor servicii.

113.

În schimb, conform articolului 5 alineatul (4) din Directiva 2002/19, acestea sunt autorizate să impună oricărui operator de rețele publice care controlează accesul cap la cap să negocieze cu bună-credință interconectarea rețelelor sale cu cele ale altui operator (în speță, operator de mesaje texte și multimedia) pentru a asigura interoperabilitatea acestor servicii, în condiții rezonabile și în beneficiul utilizatorilor finali, din moment ce și celelalte condiții prevăzute la acest articol sunt îndeplinite.

114.

Nu trebuie uitat că, potrivit articolului 7 alineatul (3) din Directiva-cadru, autoritatea de reglementare națională trebuie să comunice „proiectul de măsură”, precum și motivele pe care se întemeiază acesta Comisiei și autorităților naționale de reglementare din celelalte state membre pentru ca acestea să poată formula observații în cazul în care consideră oportun.

115.

Cu toate că articolul 39 alineatul (1) din Legea privind piața comunicațiilor trimite la articolul 12 din Directiva 2002/19, dat fiind că poziția pe care o ocupă TeliaSonera Finland pe piață nu a fost stabilită ( 74 ), aplicarea articolelor 8 și 12 din Directiva 2002/19 trebuie exclusă, întrucât acestea vizează numai interconectarea și accesul în ceea ce privește întreprinderile cu o putere semnificativă în sector, ceea ce, reiterăm, nu este cazul în speță.

116.

Având în vedere considerațiile anterioare, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Korkein hallinto-oikeus astfel: