1.

În prezenta acțiune în anulare, Parlamentul European solicită alegerea temeiului juridic pentru adoptarea Deciziei 2006/1016/CE a Consiliului din 19 decembrie 2006 privind acordarea unei garanții comunitare Băncii Europene de Investiții în cazul pierderilor rezultate din împrumuturi și garanții la împrumuturi acordate unor proiecte din afara Comunității ( 2 ).

2.

Consiliul a adoptat această decizie pe temeiul juridic al cooperării economice, financiare și tehnice cu țări terțe (articolul 181 A CE). Parlamentul European susține că decizia ar trebui să fie adoptată în plus pe baza articolului 179 CE – temeiul juridic al cooperării pentru dezvoltare. În susținerea opiniei sale, Parlamentul European face trimitere la împrejurarea că majoritatea țărilor terțe care sunt vizate de decizie ar fi țări în curs de dezvoltare.

3.

Titlul XX CE este intitulat „Cooperarea pentru dezvoltare”. Articolul 177 indică obiectivele politicii Comunității în acest domeniu:

„(1)   Politica Comunității în domeniul cooperării pentru dezvoltare, care este complementară politicilor statelor membre, favorizează:

(2)   […]”

4.

Articolul 178 CE prevede:

„Comunitatea ține seama de obiectivele menționate la articolul 177 în politicile pe care le pune în aplicare și care sunt susceptibile de a afecta țările în curs de dezvoltare.”

5.

Articolul 179 CE constituie temeiul juridic pentru măsurile de cooperare pentru dezvoltare:

„(1)   Fără a aduce atingere celorlalte dispoziții din prezentul tratat, Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 251, adoptă măsurile necesare urmăririi obiectivelor prevăzute la articolul 177. Măsurile respective pot lua forma programelor multianuale.

(2)   Banca Europeană de Investiții contribuie, în conformitate cu condițiile prevăzute de statutul său, la punerea în aplicare a măsurilor menționate la alineatul (1).

(3)   […]”

6.

Articolul 181 A CE reprezintă singura dispoziție din titlul XXI, care este intitulat „Cooperare economică, financiară și tehnică cu țările terțe”:

„(1)   Fără a aduce atingere celorlalte dispoziții din prezentul tratat, în special celor din titlul XX, Comunitatea desfășoară, în cadrul competențelor sale, acțiuni de cooperare economică, financiară și tehnică cu țări terțe. Aceste acțiuni sunt complementare celor întreprinse de statele membre și coerente cu politica de dezvoltare a Comunității.

Politica Comunității în acest domeniu contribuie la atingerea obiectivului general de dezvoltare și consolidare a democrației și statului de drept, cât și a obiectivului de respectare a drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

(2)   Consiliul, hotărând cu majoritate calificată la propunerea Comisiei și după consultarea Parlamentului European, adoptă măsurile necesare pentru punerea în aplicare a alineatului (1). […]

[…]”

7.

Considerentul (3) al preambulului deciziei prevede:

„În scopul sprijinirii acțiunii externe a Uniunii Europene fără a afecta cota de credit a BEI, ar trebui să i se ofere Băncii Europene de Investiții o garanție bugetară comunitară pentru operațiuni efectuate în afara Comunității. BEI ar trebui încurajată să își dezvolte operațiunile în afara Comunității fără a recurge la garanția comunitară, în special în țările aflate în faza de preaderare și în țările mediteraneene, precum și în țările din alte regiuni din categoria investiție, și, în același timp, ar trebui să se precizeze că, prin natura acoperirii sale, garanția comunitară acoperă riscuri politice sau suverane.”

8.

De asemenea, considerentul (8) al preambulului deciziei face trimitere la politicile externe ale Comunității:

„Operațiunile de finanțare ale BEI ar trebui să fie în concordanță cu politicile externe ale Uniunii Europene și să le sprijine, inclusiv obiectivele regionale specifice. Prin asigurarea coerenței globale cu acțiunile Uniunii Europene, finanțarea BEI ar trebui să fie complementară cu politicile, programele și instrumentele de asistență comunitară corespunzătoare din diferite regiuni. În plus, protecția mediului și securitatea energetică a statelor membre ar trebui să constituie obiective ale finanțării BEI în toate regiunile eligibile. Operațiunile de finanțare ale BEI ar trebui să aibă loc în țări care respectă condițiile impuse, în conformitate cu acordurile la nivel înalt ale Uniunii Europene privind aspectele politice și macroeconomice.”

9.

Articolul 1 din decizie prevede la alineatul (1):

„Comunitatea acordă Băncii Europene de Investiții (BEI) o garanție generală (denumită în continuare „garanție comunitară”) pentru plățile neîncasate de către BEI, dar datorate către aceasta, referitoare la împrumuturi și garanții la împrumuturi pentru proiecte de investiții eligibile pentru o finanțare BEI care se desfășoară în țări vizate de prezenta decizie, atunci când finanțarea sau garanția la împrumut a fost acordată în conformitate cu un acord semnat care nu este nici expirat, nici anulat (denumite în continuare „operațiuni de finanțare ale BEI”) și care a fost acordată în conformitate cu normele și procedurile proprii ale BEI și în sprijinul realizării obiectivelor corespunzătoare de politică externă ale Uniunii Europene.

[…]”

10.

Articolul 2 din decizie, care definește țările vizate de garanție, prevede următoarele la alineatele (1) și (2):

„(1)   Lista țărilor eligibile sau potențial eligibile pentru o finanțare din partea BEI cu garanție comunitară este prevăzută în anexa I.

(2)   Pentru țările menționate în anexa I și marcate cu un asterisc (*) și pentru alte țări care nu figurează în anexa I, eligibilitatea țării în cauză pentru o finanțare din partea BEI cu garanție comunitară este hotărâtă de la caz la caz de către Consiliu în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 181 A alineatul (2) din tratat.”

11.

Articolul 3 din decizie privește consecvența acțiunilor externe ale BEI cu obiectivele de politică externă ale Uniunii Europene. Alineatul (2) al acestuia prevede:

„Cooperarea se desfășoară în mod diferențiat pe regiuni, luând în considerare rolul BEI, precum și politicile Uniunii Europene în fiecare regiune.”

12.

Anexa I la decizia atacată cuprinde o listă a țărilor care sunt eligibile pentru proiectele cu garanție comunitară. Fiecare țară în parte este menționată în anexă sub următoarele titluri:

„A. ȚĂRI AFLATE ÎN FAZA DE PREADERARE

1. Țări candidate

[…]

2. Potențiale țări candidate

[…]

B. ȚĂRI VIZATE DE POLITICA DE VECINĂTATE ȘI DE PARTENERIAT

1. Țări mediteraneene

[…]

2. Europa de Est, Caucazul de Sud și Rusia

[…]

C. ASIA ȘI AMERICA LATINĂ

1. America Latină

[…]

2. Asia

[…]

D. AFRICA DE SUD”

13.

La 22 iunie 2006, Comisia a prezentat propunerea sa pentru o decizie a Consiliului privind acordarea unei garanții comunitare Băncii Europene de Investiții (denumită în continuare „BEI”) în cazul pierderilor rezultate din împrumuturi și garanții la împrumuturi acordate unor proiecte din afara Comunității, întemeindu-și această propunere pe articolul 181 A CE ( 3 ).

14.

Prin Rezoluția din 30 noiembrie 2006, Parlamentul European și-a prezentat opinia cu privire la această propunere și a solicitat Comisiei să adauge, pe lângă articolul 181 A CE, articolul 179 CE, ca temei juridic al propunerii ( 4 ).

15.

Cu toate acestea, Comisia nu și-a modificat propunerea sub acest aspect ( 5 ), iar Consiliul a adoptat decizia atacată la 19 decembrie 2006 în temeiul articolului 181 A CE ca unic temei juridic.

16.

La 19 martie 2007, Parlamentul European a formulat o acțiune în fața Curții solicitând:

17.

Consiliul solicită:

18.

Prin Ordonanța președintelui Curții din 10 octombrie 2007, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulată de Comisia Comunităților Europene.

19.

Toate părțile au depus observații în cadrul procedurii scrise și în ședința din 14 mai 2008.

20.

Prin acțiunea formulată, Parlamentul European susține un singur motiv de nulitate, și anume alegerea unui temei juridic incorect pentru adoptarea deciziei. Prin urmare, Parlamentul European invocă o încălcare a Tratatului CE în sensul articolului 230 al doilea paragraf CE.

21.

Parlamentul European susține că Decizia 2006/1016 nu trebuia să se întemeieze doar pe articolul 181 A CE, ci și pe articolul 179 CE. În susținerea opiniei sale, Parlamentul European face trimitere la împrejurarea – necontestată de Consiliu – că majoritatea țărilor terțe care sunt vizate de decizie trebuie să fie calificate drept țări în curs de dezvoltare.

22.

Ambele părți sunt de acord că decizia reprezintă o măsură de cooperare financiară. Totuși, în opinia Parlamentului European, articolul 179 CE reprezintă un temei juridic mai specific pentru cooperarea financiară cu țările în curs de dezvoltare, care exclude în acest sens domeniul de aplicare al articolului 181 A CE.

23.

Consiliul și Comisia sunt de părere că un act normativ nu poate fi întemeiat în plus pe articolul 179 CE, numai pe motiv că acesta vizează țări în curs de dezvoltare. Domeniul de aplicare al acestui temei juridic ar deveni aplicabil numai în cazul în care actul normativ în cauză ar urmări și obiectivele politicii de ajutor pentru dezvoltare, astfel cum sunt acestea definite la articolul 177 CE. Decizia atacată vizează desigur indirect și țările în curs de dezvoltare, însă nu urmărește obiective ale ajutorului pentru dezvoltare.

24.

Potrivit unei jurisprudențe constante, alegerea temeiului juridic al unui act normativ comunitar trebuie să fie fondată pe elemente obiective, care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează în special scopul și conținutul actului ( 6 ).

25.

Dacă, prin analizarea finalității și a conținutului unui act comunitar, se dovedește că acesta urmărește o dublă finalitate sau că are două componente, care sunt vizate de domeniile de aplicare ale unor temeiuri juridice diferite, și dacă una dintre aceste finalități sau componente poate fi identificată ca fiind principală sau preponderentă, iar cealaltă nu este decât accesorie, actul trebuie să aibă un temei juridic unic, și anume temeiul impus de finalitatea sau de componenta principală ori preponderentă ( 7 ).

26.

Înainte de a începe examinarea conținutului și a finalității deciziei, trebuie totuși să se determine mai întâi domeniile de aplicare ale articolelor 179 CE și 181 A CE, într-o manieră abstractă. Numai după ce s-a definit domeniul respectiv de aplicare al acestor temeiuri juridice, se poate examina, într-o a doua etapă, dacă finalitatea și conținutul deciziei intră într-adevăr sub incidența ambelor temeiuri juridice și, dacă se dovedește că aceasta este situația, ce consecințe decurg de aici.

27.

Articolul 179 CE reprezintă temeiul juridic pentru acțiunile de cooperare pentru dezvoltare, în timp ce articolul 181 A CE reprezintă un temei juridic pentru „acțiuni de cooperare economică, financiară și tehnică cu țări terțe”. În prezenta cauză, se pune în principal problema delimitării acestor două temeiuri juridice și a eventualei aplicabilități a acțiunilor vizate de articolul 181 A CE pentru țările în curs de dezvoltare.

28.

În prealabil, trebuie să se precizeze că natura acțiunii nu poate fi folosită drept criteriu de delimitare. Este adevărat că numai articolul 181 A CE menționează explicit „cooperarea economică, financiară și tehnică”, iar articolul 179 CE se referă numai la modul general la „măsuri”. Asistența sau cooperarea economică, financiară și tehnică face parte totuși din formele clasice ale cooperării pentru dezvoltare ( 8 ).

29.

Parlamentul European consideră că domeniile de aplicare ale celor două acte normative sunt delimitate doar de un criteriu geografic. Conform susținerilor acestuia, articolul 179 CE privește cooperarea cu țări în curs de dezvoltare, iar articolul 181 A CE cooperarea cu țări care nu sunt în curs de dezvoltare.

30.

În susținerea opiniei sale, Parlamentul European menționează în special evoluția istorică a titlurilor XX și XXI. Titlul XX privind cooperarea pentru dezvoltare a fost introdus în tratat prin Tratatul de la Maastricht. Anterior, măsurile privind țările în curs de dezvoltare au fost întemeiate pe articolul 308 CE. După introducerea titlului XX, măsurile privind țările terțe care nu sunt țări în curs de dezvoltare au fost întemeiate în continuare pe articolul 308 CE, până la instituirea articolului 181 A CE prin Tratatul de la Nisa. În acest context, se poate recunoaște că articolul 181 A CE a avut menirea de a remedia omisiunile care existau în tratat cu privire la cooperarea cu țările terțe, care nu sunt țări în curs de dezvoltare.

31.

În schimb, Consiliul și Comisia sunt de părere că pentru delimitare nu poate fi utilizat doar un criteriu geografic. Trebuie să se adauge și un criteriu material. O măsură nu intră sub incidența articolului 181 A CE numai în cazul în care vizează o țară în curs de dezvoltare și, în plus, urmărește obiectivele articolului 177 CE, deoarece numai în acest caz articolul 179 CE este considerat relevant ca temei juridic. Prin urmare, o măsură privind țări în curs de dezvoltare, care nu urmărește obiectivele articolului 177, poate fi întemeiată pe articolul 181 A CE.

32.

Dacă se ține seama numai de modul de redactare, atunci noțiunea „țări terțe” este suficient de cuprinzătoare pentru a include și țările în curs de dezvoltare.

33.

Cu toate acestea, examinarea economiei tratatului duce la apariția unor îndoieli cu privire la această accepțiune.

34.

Articolul 181 A CE începe cu termenii „[f]ără a aduce atingere celorlalte dispoziții ale prezentului tratat, în special celor ale titlului XX”. Astfel, se exprimă în mod clar că titlul XX privind cooperarea pentru dezvoltare este mai specific și are prioritate față de articolul 181 A CE.

35.

Consiliul face trimitere la faptul că articolul 179 CE începe cu termenii „fără a aduce atingere celorlalte dispoziții ale prezentului tratat”. În această privință, trebuie remarcat, pe de o parte, că articolul 179 CE a fost formulat într-o perioadă în care nu exista încă articolul 181 A CE, care a fost introdus în Tratatul CE abia cu ocazia unei modificări ulterioare a acestuia. Pe de altă parte, rezerva conținută în articolul 179 CE este în mod clar mai puțin specifică decât cea cuprinsă în articolul 181 A CE, care menționează în mod explicit titlul XX. Rezerva conținută în articolul 179 CE prevalează, așadar, în raport cu cea cuprinsă în articolul 181 A CE.

36.

Titlul XX și temeiul juridic al articolului 179 CE sunt, prin urmare, dispozițiile mai specifice pentru cooperarea cu țările în curs de dezvoltare.

37.

Trebuie să se stabilească însă cât de vast este caracterul special avut în vedere de titlul XX. Măsurile care vizează țări în curs de dezvoltare nu se pot întemeia niciodată pe articolul 181 A CE? Sau acest caracter special nu depășește domeniul de aplicare al articolului 179 CE, având drept consecință faptul că măsurile care nu intră sub incidența articolului 179 CE pot fi întemeiate pe articolul 181 A CE?

38.

Conform opiniei noastre, interpretarea teleologică sugerează că acțiunile privind țările în curs de dezvoltare nu sunt vizate în principiu de articolul 181 A CE ( 9 ).

39.

O altă interpretare comportă tocmai riscul ca articolul 181 A CE să fie folosit pentru a eluda afirmațiile și evaluările titlului XX ( 10 ), deoarece acțiunile reglementate la articolul 181 A CE, și anume cooperarea economică, financiară și tehnică, fac parte din mijloacele clasice ale ajutorului pentru dezvoltare ( 11 ). În temeiul articolului 179 CE, măsurile privind țările în curs de dezvoltare sunt subordonate condiției de a contribui la îndeplinirea obiectivelor articolului 177 CE, promovând dezvoltarea economică și socială durabilă a țărilor în curs de dezvoltare, integrarea armonioasă și progresivă a acestora în economia mondială și combaterea sărăciei. Contrar acestui aspect, articolul 181 A CE nu stabilește o legătură între cooperarea și urmărirea obiectivelor sociale și ale politicii de dezvoltare.

40.

Dacă legiuitorul ar putea să își întemeieze măsurile privind cooperarea cu țările în curs de dezvoltare, în cazul în care acestea nu urmăresc obiectivele articolului 177 CE, pe articolul 181 A CE, acest lucru ar avea drept rezultat în cele din urmă o eludare a obiectivelor impuse prin articolul 177 CE. Într-o asemenea situație, legiuitorul ar putea să organizeze cooperarea economică cu țările în curs de dezvoltare fără a lua în considerare obiectivele impuse acestuia prin articolul 177 ( 12 ). Totuși, aceasta intră în contradicție cu economia tratatului menționată anterior. Pentru a evita o eludare a articolului 177 CE, există multe aspecte care fac referire la faptul că acțiunile privind țările în curs de dezvoltare nu trebuie să fie întemeiate pe articolul 181 A CE ( 13 ).

41.

Totuși, în prezenta cauză, nu este necesar să se statueze definitiv cu privire la aspectul dacă articolele 179 CE și 181 A CE trebuie să fie delimitate numai pe baza unui criteriu geografic sau dacă trebuie să se aibă în vedere și un criteriu material. Acest aspect ar fi relevant numai în cazul în care decizia atacată nu ar urmări obiectivele articolului 177 CE. Astfel cum va indica în continuare analiza conținutului și a finalității deciziei atacate, aceasta urmărește totuși, în ceea ce privește țările în curs de dezvoltare, obiectivele politicii de ajutor pentru dezvoltare în sensul articolului 177 CE.

42.

În continuare, vom analiza într-o primă etapă dacă decizia atacată intră sub incidența articolului 179 CE cu privire la conținutul său. Într-o a doua etapă, vom dovedi că decizia, în ceea ce privește țările în curs de dezvoltare, urmărește obiectivele articolului 177 CE.

43.

În conformitate cu articolul 1 alineatul (1), conținutul deciziei este reprezentat de acordarea unei garanții din bugetul comunitar pentru anumite operațiuni ale BEI. Din articolul 1 alineatul (1) rezultă și condițiile privind domeniul de aplicare al garanției. Astfel, garanția se aplică pentru plățile neîncasate de BEI, dar datorate către aceasta, referitoare la împrumuturi și garanții la împrumuturi pentru proiecte de investiții eligibile pentru o finanțare BEI (denumite în continuare „operațiuni de finanțare ale BEI”) care se desfășoară în țări vizate de decizie. O altă premisă este cea conform căreia operațiunile respective de finanțare ale BEI au fost acordate în conformitate cu normele și procedurile proprii ale BEI și în sprijinul realizării obiectivelor corespunzătoare de politică externă ale Uniunii Europene.

44.

Țările care sunt eligibile, vizate de domeniul de aplicare al deciziei, sunt menționate în anexa I a acesteia. Anexa prevede patru grupe de țări, și anume „Țări aflate în faza de preaderare”, „Țări vizate de politica de vecinătate și de parteneriat”, „Asia și America Latină”, precum și „Africa de Sud”. Fiecare grupă conține o listă de țări.

45.

Parlamentul European observă că majoritatea țărilor menționate în anexă sunt țări în curs de dezvoltare. În lipsa unei definiții a unei țări în curs de dezvoltare, reglementată de dreptul comunitar, Parlamentul European s-a bazat în acest sens pe clasificările țărilor realizate de OCDE și de Banca Mondială. Consiliul nu a contestat această clasificare. Sub acest aspect, trebuie să se rețină că, în principiu, clasificările realizate de OCDE și de Banca Mondială au doar un efect indicativ pentru dreptul comunitar. Noțiunea de țară în curs de dezvoltare trebuie să fie determinată în mod autonom în dreptul comunitar, astfel încât, în anumite situații individuale, clasificarea poate deroga. Totuși, astfel de posibile diferențe nu comportă consecințe pentru aprecierea listei de țări din decizia atacată.

46.

În cazul garanției instituite prin decizia atacată, se pune problema unei măsuri care intră sub incidența articolului 179 CE cu privire la obiectul său?

47.

După cum s-a arătat deja mai sus ( 14 ), și o măsură în domeniul cooperării financiare poate intra sub incidența articolului 179 CE.

48.

Faptul că plățile BEI către partenerii de proiect din țările în curs de dezvoltare nu sunt subvenții nerambursabile, ci împrumuturi nu repun în orice caz în discuție calificarea drept măsură în domeniul ajutorului pentru dezvoltare.

49.

Și aceasta deoarece, pe de o parte, astfel cum au susținut Parlamentul European și Comisia, partenerii de proiect ai BEI primesc, pe baza garanției, împrumuturi cu rate ale dobânzii mai avantajoase, iar această împrejurare trebuie interpretată drept ajutor pentru dezvoltare. Pe de altă parte, articolul 179 alineatul (2) CE prevede în mod explicit că BEI susține politica de ajutor pentru dezvoltare desfășurată de Comunitate. Dat fiind că activitatea BEI constă în principal din acordarea de credite, faptul că este vorba de credite, și nu de subvenții nu s-ar putea opune posibilității unei calificări drept ajutor pentru dezvoltare.

50.

Parlamentul European consideră că, în măsura în care vizează țări în curs de dezvoltare, decizia atacată urmărește obiectivele articolului 177 CE, în special promovarea dezvoltării economice și sociale durabile.

51.

Consiliul s-a opus acestei teze, fără a indica totuși care ar fi finalitatea acestei decizii în raport cu țările în curs de dezvoltare. Consiliul s-a limitat în acest sens la a sublinia în mod repetat că Decizia 2006/1016 are drept scop „stabilirea unei acțiuni de cooperare financiară cu țări terțe prin intermediul unui instrument comunitar”. Cu toate acestea, contrar opiniei Consiliului, aceasta indică mai degrabă conținutul măsurii decât obiectivul acesteia. Astfel cum rezultă din decizie, acordarea garanției nu reprezintă un scop în sine, ci din aceasta rezultă obiective extinse.

52.

Obiectivele urmărite prin decizie rezultă în special din considerentele sale (1) și (3). Conform acestora, garanția este acordată în scopul sprijinirii acțiunii externe a Uniunii Europene fără a afecta cota de credit a BEI.

53.

Prin urmare, garanția trebuie să permită BEI desfășurarea de operațiuni de finanțare în țări din afara Comunității – care pot fi adesea mai riscante – fără ca prin asta să își pună în pericol cota sa de credit (credit-rating).

54.

La prima vedere, s-ar putea crea impresia că decizia contestată nu este o acțiune de politică externă, ci mai curând o acțiune pur internă. Acest lucru pare a fi susținut în aparență și de Comisie, atunci când aceasta explică faptul că dispozitivul deciziei atacate desemnează un instrument financiar care se aplică în principal în planul intern al Comunității. Comisia subliniază de asemenea că, spre deosebire de alte instrumente financiare din domeniul relațiilor externe, decizia atacată nu constituie în sine temeiul juridic pentru operațiunile de finanțare ale BEI în țările terțe; temeiul juridic pentru acestea ar fi în primul rând articolul 18 alineatul (1) al doilea paragraf din Protocolul privind Statutul BEI ( 15 ). Țările terțe beneficiază doar în mod indirect de pe urma deciziei atacate, în sensul că acestea primesc împrumuturi mai avantajoase pe baza garanției și beneficiază în mod direct de pe urma operațiunilor de finanțare ale BEI. Consiliul a precizat în ședință că, în opinia sa, acest raport indirect dintre garanție și țările în curs de dezvoltare constituie motivul decisiv pentru care decizia atacată nu ar trebui să se întemeieze și pe articolul 179 CE.

55.

Acest punct de vedere nu este totuși convingător. În plus, dacă argumentația Comisiei ar fi fost urmată în mod consecvent până la capăt, s-ar fi ajuns la concluzia că nici articolul 179 CE, nici articolul 181 A CE nu pot constitui temeiul juridic pentru decizia atacată, indiferent dacă țările în curs de dezvoltare sunt vizate sau nu sunt vizate. Și asta deoarece articolul 181 A CE oferă un temei juridic pentru cooperarea financiară cu țări terțe, și nu pentru acțiuni pur interne.

56.

Trebuie să fim de acord cu argumentul Comisiei conform căruia garanția produce efecte directe înainte de toate numai în interiorul Comunității, și anume între BEI și bugetul comunitar. Astfel, garanția în sine nu poate fi considerată cooperare financiară cu țări terțe. Obiectivul esențial al deciziei este totuși sprijinirea politicii externe a Comunității. Acordarea garanției nu reprezintă un scop în sine, ci doar mijlocul pentru atingerea obiectivului real al Comunității și anume sprijinirea politicii sale externe prin promovarea cooperării financiare cu țări terțe prin intermediul BEI. Acest aspect este subliniat mai clar prin faptul că, potrivit articolului 1 alineatul (1) din decizie, garanția se aplică doar pentru operațiuni de finanțare ale BEI, care au fost acordate în sprijinul realizării obiectivelor corespunzătoare de politică externă ale Uniunii Europene.

57.

Caracterul de acțiune în domeniul ajutorului pentru dezvoltare nu este prin urmare înlăturat de faptul că garanția produce efecte în țările în curs de dezvoltare numai indirect prin BEI. Garanția constituie condiția indispensabilă pentru desfășurarea de către BEI a acestor operațiuni de finanțare în țările terțe, pe care altfel, având în vedere propria cotă de credit (credit-rating), e posibil să nu le fi desfășurat sau să le fi desfășurat în condiții semnificativ mai puțin avantajoase pentru beneficiarii creditului din țările terțe. Astfel, în esență, prin acordarea garanției, au fost făcute posibile și s-au favorizat activitățile BEI în țările în curs de dezvoltare.

58.

Întrucât, prin decizie, Comunitatea a creat premisa concretă fundamentală pentru operațiunile de ajutorare ale BEI, pe fundalul unei evaluări critice care se impune în speță, garantarea cotei de credit a BEI pare a fi elementul de legătură necesar pentru atingerea obiectivului esențial reprezentat de sprijinirea țărilor în curs de dezvoltare.

59.

În ceea ce privește țările în curs de dezvoltare, urmărește totuși decizia atacată și obiectivele articolului 177 CE, și anume dezvoltarea economică și socială durabilă, integrarea țărilor în curs de dezvoltare în economia mondială și combaterea sărăciei?

60.

Decizia face referire, cu caracter general, la obiectivul său de sprijinire a politicii externe a Comunității. Totuși, din acțiunea externă a Comunității face parte și politica de ajutor pentru dezvoltare a Comunității. În considerentul (8) al deciziei atacate se subliniază că operațiunile de finanțare ale BEI ar trebui să fie în concordanță cu politicile externe ale Uniunii Europene și să le sprijine, inclusiv obiectivele regionale specifice. În ceea ce privește țările în curs de dezvoltare, obiectivul regional specific este reprezentat de încurajarea dezvoltării economice și sociale durabile ( 16 ). De asemenea, articolul 3 alineatul (2) din decizie prevede că, în mod expres, cooperarea trebuie să se desfășoare în mod diferențiat pe regiuni, luând în considerare rolul BEI, precum și politicile Uniunii Europene în fiecare regiune.

61.

În plus, decizia atacată enumeră în mod expres instrumentele cooperării, care trebuie să servească activităților BEI pentru care se aplică garanția. Cu o singură excepție, aceste instrumente financiare sunt, la rândul lor, întemeiate cel puțin și pe articolul 179 CE, fiind astfel instrumente ale cooperării pentru dezvoltare: instrumentul european de vecinătate și de parteneriat ( 17 ) (întemeiat pe articolele 179 CE și 181 A CE), instrumentul de finanțare a cooperării pentru dezvoltare ( 18 ) (întemeiat pe articolul 179 CE) și instrumentul pentru stabilitate ( 19 ) (întemeiat pe articolele 179 CE și 181 A CE).

62.

În plus, în preambulul său, decizia furnizează dispoziții concrete cu privire la obiectivele operațiunilor de finanțare ale BEI care trebuie urmărite în fiecare regiune. Pentru regiunile din care fac parte țările în curs de dezvoltare, sunt menționate în acest sens obiective tipice ale cooperării pentru dezvoltare.

63.

În Asia și în America Latină, finanțarea ar trebui să se concentreze pe proiectele din domeniul durabilității ecologice și al securității energetice, precum și pe sprijinirea continuă a prezenței Uniunii Europene în Asia și în America Latină prin intermediul investiției străine directe și al transferului de tehnologie și de know-how [considerentul (12)]. În Asia Centrală, BEI ar trebui să pună accentul pe proiectele mari din domeniul aprovizionării și al transportului de energie cu implicații transfrontaliere [considerentul (13)]. În Africa de Sud, BEI ar trebui să pună accentul pe proiectele de infrastructură de interes public (incluzând infrastructura municipală, aprovizionarea cu apă și energie) și pe sprijinirea sectorului privat, inclusiv IMM-urile [considerentul (14)].

64.

Cooperarea financiară cu țări terțe, în temeiul deciziei atacate, prin intermediul garanției comunitare acordate în favoarea BEI, urmărește de asemenea, în măsura în care sunt avute în vedere țări în curs de dezvoltare, obiectivele socioeconomice prevăzute la articolul 177 CE, în special dezvoltarea economică și socială durabilă a unor astfel de țări.

65.

În măsura în care decizia atacată privește țări în curs de dezvoltare, aceasta intră sub incidența articolului 179 CE. În măsura în care decizia privește țări care nu sunt în curs de dezvoltare, aceasta intră sub incidența articolului 181 A CE. În cele ce urmează, se va examina dacă actul normativ ar fi trebuit, așadar, să fie adoptat pe ambele temeiuri juridice.

66.

În principiu, un act normativ trebuie să se întemeieze doar pe un singur temei juridic. Dacă, prin analiza unui act comunitar, se dovedește că acesta urmărește o dublă finalitate sau că are două componente, acesta, conform jurisprudenței Curții privind „centrul de gravitație”, trebuie să aibă un temei impus de finalitatea sau de componenta principală ori preponderentă ( 20 ).

67.

Numai în cazul în care, în mod excepțional, se stabilește că actul normativ urmărește simultan mai multe obiective sau că are mai multe componente ce sunt legate în mod indisolubil, fără ca vreuna să fie accesorie în raport cu o alta, un astfel de act normativ trebuie să fie adoptat pe baza diferitelor temeiuri juridice corespunzătoare, în măsura în care procedurile acestora sunt compatibile ( 21 ).

68.

După cum am precizat, decizia atacată are două componente: o componentă privește cooperarea financiară cu țări în curs de dezvoltare și intră sub incidența articolului 179 CE, cealaltă componentă privește cooperarea financiară cu alte țări terțe și intră sub incidența articolului 181 A CE.

69.

Parlamentul European apreciază că, în speță, jurisprudența Curții în domeniul „centrului de gravitație” nu se aplică. În subsidiar, Parlamentul European argumentează că, inclusiv în cazul în care se aplică criteriul centrului de gravitație, ambele componente ar fi legate în mod indisolubil și niciuna dintre acestea nu ar fi accesorie în raport cu cealaltă.

70.

Prezenta conjunctură se diferențiază de cele din cauzele soluționate anterior prin două aspecte.

71.

Pe de o parte, ambele temeiuri juridice vizează același obiect, și anume cooperarea cu țări terțe. Cu toate acestea, conform celor constatate mai sus, ambele se exclud reciproc cu privire la destinatarii cooperării: articolul 179 CE este mai specific, având prioritate în raport cu articolul 181 A CE. În măsura în care sunt avute în vedere țări în curs de dezvoltare, articolul 179 CE reprezintă temeiul juridic corect, în măsura în care sunt avute în vedere țări care nu sunt în curs de dezvoltare, articolul 181 A CE constituie temeiul juridic corespunzător.

72.

Pe de altă parte, centrul de gravitație nu poate fi determinat în speță pe baza unui criteriu material, deoarece decizia atacată privește cooperarea financiară cu țări în curs de dezvoltare și cu țări care nu sunt în curs de dezvoltare. În orice caz, în speță, centrul de gravitație poate fi determinat doar într-o măsură pur cantitativă.

73.

Aceasta este de altfel diferența față de Acordurile pentru pescuit și comerț menționate de Consiliu ( 22 ). Deși acestea au în vedere țări în curs de dezvoltare, au fost adoptate numai pe temeiul juridic material aplicabil, nu și pe articolul 179 CE. Aici se poate identifica un centru de gravitație material între politica de ajutor pentru dezvoltare și politica în domeniul pescuitului, respectiv politica comercială. În cazul în care centrul de gravitație material are în vedere politica în domeniul pescuitului sau politica comercială, un act normativ trebuie să aibă numai temeiurile juridice aplicabile, nu și articolul 179 CE, chiar în cazul în care actul normativ are în vedere țări în curs de dezvoltare. Cu toate acestea, decizia atacată are în vedere, cu privire la conținut, același tip de acțiuni, care diferă numai în ceea ce privește destinatarii.

74.

Din examinarea centrului de gravitație cantitativ, a rezultat în speță concluzia conform căreia nici componenta care privește țările care nu sunt în curs de dezvoltare, nici componenta care privește țările în curs de dezvoltare nu constituie centrul de gravitație.

75.

Dintre țările care sunt, în sensul deciziei, eligibile sau potențial eligibile, fac parte, din punct de vedere numeric, mai multe țări în curs de dezvoltare decât țări care nu sunt în curs de dezvoltare. Dacă s-ar fi avut în vedere numai numărul țărilor, decizia ar fi trebuit probabil să fie întemeiată numai pe articolul 179 CE. La examinarea centrului de gravitație cantitativ, trebuie să se țină cont însă și de plafoanele garanției, pe care decizia le prevede pentru fiecare regiune. În speță, nu se poate afirma cu precizie în ce măsură plafonul garanției se aplică pentru țările în curs de dezvoltare, respectiv pentru țările care nu sunt în curs de dezvoltare. Astfel, se menționează în fiecare caz numai o sumă comună pentru fiecare regiune, și nu pentru fiecare țară. Dintr-o regiune pot face parte însă țări din ambele categorii. Parlamentul European a susținut în cadrul ședinței că aproximativ jumătate din întreaga sumă menționată în decizie ca fiind plafonul garanției se aplică pentru țările în curs de dezvoltare ( 23 ).

76.

În orice caz, din aceste constatări nu se poate concluziona că, din punct de vedere cantitativ, decizia are în vedere în principal și în mod preponderent țări care nu sunt în curs de dezvoltare, și numai în mod accesoriu și secundar țări în curs de dezvoltare. Chiar și prin aplicarea teoriei centrului de gravitație, se poate concluziona în speță că decizia atacată nu trebuie să se întemeieze numai pe articolul 181 A CE.

77.

Cu toate acestea, în opinia noastră, un criteriu pur cantitativ nu este, în speță, adecvat pentru a determina, în sensul jurisprudenței Curții privind centrul de gravitație, dacă, în ceea ce privește centrul de gravitație, un act normativ are în vedere articolul 179 CE sau articolul 181 A CE, deoarece este neclar de la început pe ce bază trebuie să se determine centrul de gravitație cantitativ. Trebuie să se țină seama în acest sens de numărul țărilor în cauză? De asemenea, trebuie să se ia în considerare mărimea țărilor sau numărul de locuitori ai țărilor pentru a determina dacă centrul de gravitație al unei măsuri are în vedere țări în curs de dezvoltare sau țări care nu sunt în curs de dezvoltare? Totuși, în mod corect, nu trebuie să se țină seama numai de numărul țărilor, ci și de valoarea sumelor puse la dispoziție pentru cooperare printr-un act normativ.

78.

Acești factori pot duce la rezultate arbitrare în anumite împrejurări și în funcție de aplicarea și de ponderea acestora. Din acest motiv, în lumina principiului securității juridice, este îndoielnic dacă alegerea temeiului juridic trebuie să fie determinată pe o astfel de bază. În opinia noastră, în conjuncturi de tipul celor în speță, nu se poate determina din principiu un centru de gravitație.

79.

Totuși, ambele opinii duc la aceeași concluzie: decizia atacată nu trebuie să se întemeieze doar pe articolul 181 A CE.

80.

În consecință, în cazul în care ambele componente sunt legate în mod indisolubil, actul normativ trebuie, în mod excepțional, să fie adoptat pe baza ambelor temeiuri juridice corespunzătoare, în măsura în care procedurile acestora sunt compatibile ( 24 ). Din acest motiv, în final este necesar să se examineze dacă procedurile articolelor 179 CE și 181 A CE sunt compatibile.

81.

Se exclude utilizarea unui dublu temei juridic atunci când procedurile prevăzute pentru cele două temeiuri juridice sunt incompatibile și/sau atunci când legătura dintre temeiurile juridice ar fi de natură să aducă atingere drepturilor Parlamentului European ( 25 ). Acest aspect se va examina în continuare.

82.

Având în vedere regulile de vot din cadrul Consiliului, compatibilitatea celor două temeiuri juridice nu impune probleme, deoarece Consiliul hotărăște cu majoritate calificată atât în cadrul articolului 179 CE, cât și în cadrul articolului 181 A CE.

83.

În orice caz, există diferențe între cele două proceduri în ceea ce privește participarea Parlamentului European ( 26 ). În timp ce articolul 181 A CE nu prevede decât consultarea Parlamentului European, în cadrul articolului 179 CE, acesta exercită funcția legislativă prin procedura de codecizie împreună cu Consiliul.

84.

Curții de Justiție i s-a solicitat anterior să decidă dacă articolul 133 alineatul (4) CE, care nu prevede un drept de participare oficial al Parlamentului European, și articolul 175 alineatul (1) CE, care prevede procedura de codecizie a Parlamentului European, sunt compatibile având în vedere drepturile diferite de participare ale Parlamentului European ( 27 ). În acest sens, s-a plecat de la premisa că, în cadrul procedurii combinate, se va aplica procedura de codecizie, mai exact participarea într-o mai mare măsură a Parlamentului European. Compatibilitatea celor două proceduri a fost confirmată de Curte cu argumentul că utilizarea unui dublu temei juridic nu comportă riscul de a aduce atingere drepturilor Parlamentului European, deoarece utilizarea articolului 175 CE ar permite o participare a acestui organism la adoptarea actului în cadrul procedurii de codecizie. În consecință, Curtea a considerat cele două proceduri ca fiind compatibile.

85.

Cât despre compatibilitatea procedurilor în ceea ce privește modalitățile respective de participare a Parlamentului European, Curtea are în vedere în aceste cazuri numai drepturile de participare ale Parlamentului European.

86.

În temeiul acestei argumentații, cele două proceduri trebuie privite ca fiind compatibile și în speță. În cazul în care – astfel cum a statuat deja Curtea – o procedură care nu prevede participarea Parlamentului European și procedura de codecizie sunt compatibile, acest lucru se va aplica a fortiori pentru compatibilitatea „consultării” și a „codeciziei”, procedurile în discuție în speță. Articolele 179 CE și 181 A CE pot fi utilizate, așadar, drept dublu temei juridic pentru un act.

87.

Cu toate acestea, Curte a constatat că un dublu temei juridic reprezintă excepția care intră în discuție doar atunci când două obiective sau componente echivalente sunt legate în mod indisolubil ( 28 ).

88.

În consecință, acest lucru înseamnă că, în măsura în care un act este divizibil, trebuie să se adopte două acte separate, așa-numite „acte-gemene”. Un act care are în vedere țări în curs de dezvoltare va fi adoptat pe baza articolului 179 CE și un al doilea act, care are în vedere alte țări terțe, va fi adoptat pe baza articolului 181 A CE. Dacă un act nu este divizibil, acesta se va întemeia atât pe articolul 179 CE, cât și pe articolul 181 A CE. În ceea ce privește problema divizibilității unui act, legiuitorul dispune de o marjă de evaluare. În speță, multe aspecte sugerează că actul nu este divizibil cel puțin în forma sa actuală, deoarece prevede sume globale drept plafoane ale garanției pentru fiecare regiune, din care pot face parte atât țări în curs de dezvoltare, cât și țări care nu sunt în curs de dezvoltare. Această metodă, de a indica sume globale pentru fiecare regiune, și nu plafoane pentru fiecare țară, acordă BEI o flexibilitate maximă în exercitarea operațiunilor sale.

89.

Cu toate acestea, dacă, pentru a determina compatibilitatea, sunt considerate relevante și drepturile de participare ale Consiliului, astfel cum am propus în Concluziile prezentate în cauza Comisia/Parlamentul European și Consiliul ( 29 ), în speță ar trebui negată compatibilitatea procedurilor. Printr-o extindere a procedurii de codecizie la cooperarea cu țări terțe, pentru care tratatul nu prevede o codecizie a Parlamentului European, Consiliul ar fi privat de competența sa legislativă exclusivă în acest domeniu, pe care ar trebui în acest caz s-o împartă cu Parlamentul European. Un astfel de rezultat ar reprezenta o încălcare a deciziei deliberate a statelor membre cu privire la procedura legislativă. Decizia contestată nu ar putea fi, conform acestei opinii, întemeiată simultan pe cooperarea pentru dezvoltare și pe cooperarea cu țări terțe.

90.

În cazul incompatibilității procedurilor, actul trebuie, conform acestei opinii, să fie adoptat în cele din urmă pe un singur temei juridic, caz în care temeiul juridic care prevede procedura de codecizie trebuie să prevaleze, deoarece, în ceea ce privește procedura legislativă, dreptul de codecizie al Parlamentului European reprezintă situația obișnuită. În plus, corespunde principiului transparenței [articolul 1 alineatul (2) UE] și principiului democrației [articolul 6 alineatul (1) UE], precum în cazul existenței a două temeiuri juridice aplicabile și implicate în egală măsură, dar care nu sunt compatibile, să se aleagă, în cazul în care există îndoieli, cel pe baza căruia drepturile de participare ale Parlamentului European sunt mai mari.

91.

În Concluziile prezentate în cauza Comisia/Parlamentul European și Consiliul și în cauza Comisia/Consiliul, citate anterior, am susținut punctul de vedere conform căruia un act care urmărește atât obiectivele articolului 133 CE, cât și pe cele ale articolului 175 CE, se va întemeia numai pe articolul 175 CE ( 30 ). În mod corespunzător, decizia atacată ar fi trebuit să fie întemeiată numai pe articolul 179 CE, care prevede procedura de codecizie.

92.

Se reține cu titlul de concluzie intermediară că, indiferent dacă există o compatibilitate a procedurilor prevăzute la articolele 179 CE și 181 A CE, decizia atacată nu poate fi întemeiată în consecință în niciun caz pe articolul 181 A CE ca unic temei juridic. Din acest motiv, decizia trebuie anulată ca urmare a alegerii unui temei juridic incorect.

93.

Parlamentul European a solicitat, în cazul în care decizia atacată este anulată, menținerea efectelor acesteia până la adoptarea unei noi decizii. Consiliul și Comisia sprijină această cerere a Parlamentului European.

94.

Potrivit articolului 231 al doilea paragraf CE, Curtea poate, în cazul în care consideră că este necesar, să indice acele efecte ale regulamentului atacat care trebuie considerate irevocabile. Deși, potrivit modului de redactare, respectiva dispoziție se aplică numai pentru regulamente, Curtea a aplicat această prevedere în mod analog și pentru alte acte ( 31 ).

95.

Decizia atacată a intrat în vigoare, potrivit articolului 10 din aceasta, în a treia zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, intervenită la 30 decembrie 2006. De la intrarea sa în vigoare, BEI a contractat obligații pe baza garanției. O pierdere a garanției pentru operațiunile de finanțare BEI deja contractate ar reprezenta un risc semnificativ pentru cota de credit a BEI. În ceea ce privește obligațiile deja contractate, efectele deciziei atacate trebuie în acest sens menținute.

96.

Aspectul care trebuie clarificat este acela dacă efectele deciziei se vor aplica în continuare și pentru proiecte necontractate. În acest sens, se poate argumenta că BEI și-ar putea menține cota de credit renunțând la finanțarea proiectelor cu risc sporit. Or, acest lucru ar duce la o paralizare disproporționată a operațiunilor BEI și, în consecință, și a urmăririi obiectivelor externe ale Comunității.

97.

Valabilitatea garanției trebuie, așadar, menținută și pentru operațiunile de finanțare ale BEI neaprobate încă, și anume pentru acele operațiuni de finanțare ale BEI care vor fi aprobate până la adoptarea unei noi decizii, dar cel mai târziu până la expirarea unui termen corespunzător pentru adoptarea unei noi decizii ( 32 ). Pentru adoptarea deciziei atacate, legiuitorul a solicitat mai puțin de șase luni. Din acest motiv, pentru adoptarea deciziei este considerat a fi corespunzător un termen de douăsprezece luni de la pronunțarea hotărârii.

98.

În conformitate cu articolul 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Parlamentul European a solicitat obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată, iar Consiliul a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată. În temeiul articolului 69 alineatul (4) din Regulamentul de procedură, Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată.

99.

În consecință, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează: