I — Introducere

II — Cadrul juridic

A — Dreptul comunitar

B — Dreptul național

III — Procedura precontencioasă

IV — Procedura în fața Curții și cererile părților

V — Argumentele esențiale ale părților

A — Cu privire la primul motiv: transpunerea incorectă a articolului 3 alineatele (1) și (10) din Directiva 96/71

— Cerința unui contract de muncă scris sau a unui document echivalent în temeiul Directivei 91/533/CEE [articolul 1 alineatul (1) punctul 1 din Legea din 20 decembrie 2002]

— Adaptarea automată a remunerației la evoluția costului vieții [articolul 1 alineatul (1) punctul 2 din Legea din 20 decembrie 2002]

— Respectarea reglementării muncii cu timp parțial și a muncii pe durată determinată [articolul 1 alineatul (1) punctul 8 din Legea din 20 decembrie 2002]

— Respectarea convențiilor colective de muncă [articolul 1 alineatul (1) punctul 11 din Legea din 20 decembrie 2002]

B — Cu privire la al doilea motiv: transpunerea incompletă a articolului 3 alineatul (1) litera (a) din Directiva 96/71

C — Cu privire la al treilea motiv: lipsa de claritate a măsurilor de control

D — Cu privire la al patrulea motiv: necesitatea unui mandatar ad-hoc

VI — Apreciere juridică

A — Considerații introductive

1. Scopul legislativ al Directivei 96/71

2. Cadrul de apreciere juridică

B — Examinarea motivelor

Cu privire la primul motiv

1. Noțiunea de ordine publică din articolul 3 alineatul (10) din Directiva 96/71

2. Dispozițiile articolului 1 alineatul (1) punctele 1, 2, 8 și 11 din Legea din 20 decembrie 2002

— Cerința unui contract de muncă scris sau a unui document echivalent în temeiul Directivei 91/533

— Adaptarea automată a remunerației la evoluția costului vieții

— Respectarea reglementării muncii cu timp parțial și a muncii pe durată determinată

— Respectarea convențiilor colective de muncă

Cu privire la al doilea motiv

Cu privire la al treilea motiv

Cu privire la al patrulea motiv

VII — Cu privire la cheltuielile de judecată

VIII — Concluzie

1.

Obiectul prezentei cauze îl constituie o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, formulată de Comisia Comunităților Europene în temeiul articolului 226 CE, prin care solicită Curții să constate că Marele Ducat al Luxemburgului, prin condițiile impuse întreprinderilor cu sediul în alt stat membru și care detașează lucrători în Luxemburg în scopul prestării de servicii, nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 3 alineatele (1) și (10) din Directiva 96/71 a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii ( 2 ) (denumită în continuare „Directiva 96/71”), precum și în temeiul articolelor 49 CE și 50 CE.

2.

În sensul articolului 49 primul paragraf CE, sunt interzise restricțiile privind libertatea de a presta servicii în cadrul Comunității cu privire la resortisanții statelor membre stabiliți într-un alt stat al Comunității decât cel al beneficiarului serviciilor.

3.

Articolul 50 alineatul (1) CE definește astfel de servicii ca prestațiile furnizate în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, în măsura în care nu sunt reglementate de dispozițiile privind libera circulație a capitalurilor și a persoanelor. În sensul ultimului alineat al articolului 50 CE, prestatorul poate, în vederea executării prestației, să își desfășoare temporar activitatea în țara în care prestează serviciul, în aceleași condiții care sunt impuse de această țară propriilor resortisanți.

4.

Articolul 3 alineatele (1) și (10) din Directiva 96/71, intitulat „Condiții de muncă și de încadrare în muncă”, prevede următoarele:

„(1)   Statele membre asigură că, indiferent de legea aplicabilă raporturilor de muncă, întreprinderile menționate la articolul 1 alineatul (1) garantează lucrătorilor detașați pe teritoriul lor condiții de muncă și de încadrare în muncă cu privire la următoarele aspecte stabilite în statul membru pe teritoriul căruia sunt executate lucrările:

În sensul prezentei directive, noțiunea de salariu minim, menționată la [a doua liniuță] litera (c), este definită de legislația [și/sau] practica națională a statului membru pe teritoriul căruia este detașat lucrătorul.

[…]

(10)   Prezenta directivă nu împiedică statele membre să impună, în baza tratatului, întreprinderilor naționale și celor din alte state, în mod egal:

5.

Cu ocazia adoptării directivei a fost formulată o declarație (Declarația nr. 10), în termenii următori: „Sintagma «dispoziții de ordine publică» ar trebui considerată ca acoperind acele dispoziții obligatorii de la care nu se poate deroga și care, prin natura și scopul lor, îndeplinesc cerințele imperative ale interesului public. Aceste dispoziții pot include în special interzicerea muncii forțate sau implicarea autorităților publice în supravegherea respectării legislației privitoare la condițiile de muncă” ( 3 ) [traducere neoficială].

6.

Articolul 1 din Legea luxemburgheză din 20 decembrie 2002 de transpunere a Directivei 96/71 și de reglementare a controlului aplicării dreptului muncii (denumită în continuare „Legea din 20 decembrie 2002”) ( 4 ) prevede:

„(1)   Constituie dispoziții imperative care sunt de domeniul de ordinii publice naționale, în special în ceea ce privește dispozițiile de natură convențională sau contractuală în conformitate cu prevederile Legii din 27 martie 1986 de aprobare a Convenției de la Roma din 19 iunie 1980 privind legea aplicabilă obligațiilor contractuale, și sunt aplicabile ca atare tuturor lucrătorilor care desfășoară o activitate pe teritoriul Marelui Ducat al Luxemburgului, inclusiv celor care fac obiectul unei detașări temporare, indiferent de durata sau de natura acesteia, toate actele cu putere de lege și actele administrative, precum și cele care rezultă din convenții colective de generală aplicare sau dintr-o decizie arbitrală având un domeniu de aplicare similar celui al convențiilor colective de generală aplicare, care au legătură cu:

(2)   Dispozițiile primului alineat al prezentului articol se aplică tuturor lucrătorilor, indiferent de cetățenia acestora, de întreprinderea în serviciul căreia se află, fără a se ține seama de naționalitatea și de locul în care se află sediul social de drept sau de fapt al acesteia.”

7.

Articolul 2 din aceeași lege prevede:

„(1)   Dispozițiile primului articol din prezenta lege se aplică de asemenea întreprinderilor care, în cadrul unei prestări de servicii transnaționale, detașează lucrători pe teritoriul Marelui Ducat al Luxemburgului, cu excepția personalului navigant al marinei comerciale.

(2)   Prin detașare, în sensul alineatului (1), se înțelege în special următoarele operațiuni efectuate de către întreprinderile respective, în măsura în care există un raport de muncă între întreprinderea care face detașarea și lucrător pe timpul perioadei de detașare:

(3)   Prin lucrător detașat se înțelege orice lucrător care lucrează în mod obișnuit în străinătate și care își îndeplinește munca pe o perioadă limitată pe teritoriul Marelui Ducat al Luxemburgului.

(4)   Noțiunea de raport de muncă se stabilește în conformitate cu dreptul luxemburghez.”

8.

Articolul 7 din Legea din 20 decembrie 2002 prevede:

„(1)   În scopul aplicării prezentei legi, întreprinderea, inclusiv cea al cărei sediu este stabilit în afara teritoriului Marelui Ducat al Luxemburgului sau care își desfășoară activitatea în mod obișnuit în afara teritoriului luxemburghez, în care unul sau mai mulți lucrători desfășoară o activitate în Luxemburg, inclusiv cei care fac obiectul unei detașări temporare în conformitate cu dispozițiile articolelor 1 și 2 din prezenta lege, trebuie să pună la dispoziția Inspection du travail et des mines (Inspecția muncii și a minelor), înainte de începerea muncii, la simpla cerere și în cel mai scurt timp posibil, informațiile esențiale indispensabile unui control și, în special:

(2)   Aplicarea prezentului articol va putea fi stabilită în mod detaliat prin regulament al Marelui Ducat.”

9.

Articolul 8 din aceeași lege prevede:

„Orice întreprindere stabilită și având sediul social în străinătate sau care nu are un sediu permanent în Luxemburg în sensul legii fiscale, în cadrul căreia unul sau mai mulți lucrători desfășoară activități în Luxemburg, indiferent cu ce titlu, este obligată să păstreze în Luxemburg, în posesia unui mandatar ad-hoc cu reședința în Luxemburg, documentele necesare controlului obligațiilor care îi revin în aplicarea prezentei legi și, în special, în aplicarea articolului 7. Documentele menționate trebuie să fie prezentate în cel mai scurt timp posibil la Inspection du travail et des mines, la cererea acesteia. Inspection du travail et des mines trebuie să fie informată obligatoriu în prealabil cu privire la locul exact de depozitare a documentelor, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, prin grija întreprinderii sau a mandatarului acesteia prevăzut la alineatul precedent, cel mai târziu înainte de desfășurarea activității salariate avute în vedere.”

10.

Prin scrisoarea de punere în întârziere din 1 aprilie 2004, Comisia a atenționat autoritățile luxemburgheze asupra anumitor neconcordanțe la transpunerea Directivei 96/71 prin Legea din 20 decembrie 2002. Având în vedere o posibilă încălcare a Directivei 96/71, precum și a articolelor 49 CE și 50 CE, Comisia a invocat următoarele motive:

11.

În răspunsul său din 30 august 2004, guvernul luxemburghez a arătat că dispozițiile legale invocate de Comisie cu privire la aplicabilitatea condițiilor de muncă și de încadrare în muncă țin de dispozițiile de ordine publică, astfel cum sunt prevăzute la articolul 3 alineatul (10) din Directiva 96/71.

12.

Cu privire la cel de al doilea motiv, guvernul luxemburghez a recunoscut transpunerea incompletă a Directivei 96/71.

13.

Cu privire la al treilea și la al patrulea motiv invocate de Comisie, guvernul luxemburghez a indicat că articolul 7 din Legea din 20 decembrie 2002 ar fi compatibil cu dreptul comunitar, deoarece obligația de a desemna un mandatar ad-hoc cu reședința în Luxemburg, responsabil pentru păstrarea documentelor necesare pentru verificarea obligațiilor care revin întreprinderilor respective, nu ar impune o declarație preliminară și nu ar constitui o cerință discriminatorie. Dimpotrivă, acestea ar reprezenta măsuri indispensabile pentru exercitarea funcției de control a autorităților naționale competente.

14.

Comisia a considerat că aceste răspunsuri nu sunt satisfăcătoare și a decis să transmită guvernului luxemburghez un aviz motivat la 18 octombrie 2005, prin care a imputat Marelui Ducat al Luxemburgului neîndeplinirea obligațiilor care îi revin în sensul articolului 3 alineatele (1) și (10) din Directiva 96/71, precum și în temeiul articolelor 49 CE și 50 CE, prin

15.

În plus, Comisia a invitat Marele Ducat al Luxemburgului să adopte măsurile necesare pentru a se conforma avizului motivat, în termen de două luni de la primire.

16.

Prin scrisoarea din 22 decembrie 2005, guvernul luxemburghez a solicitat o amânare a acestui termen pentru a-și prezenta punctul de vedere. Nu a fost formulat însă niciun răspuns la avizul motivat al Comisiei. În consecință, Comisia a formulat acțiune.

17.

Prin cererea introductivă, depusă la grefa Curții la 20 iulie 2006, Comisia Comunităților Europene solicită Curții:

18.

Prin memoriul în apărare primit la 5 octombrie 2006, guvernul luxemburghez a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

19.

După depunerea replicii Comisiei din 10 noiembrie 2006 și a duplicii guvernului luxemburghez din 12 ianuarie 2007, procedura scrisă este încheiată. Nu avut loc o procedură orală.

20.

Comisia își întemeiază acțiunea pe patru motive formulate împotriva reglementării luxemburgheze de transpunere.

21.

Comisia impută Marelui Ducat al Luxemburgului o transpunere incorectă a Directivei 96/71, vizând prin primul motiv patru prevederi din Legea din 20 decembrie 2002. În opinia sa, guvernul luxemburghez, prin calificarea greșită a tuturor dispozițiilor naționale ca dispoziții care sunt de domeniul ordinii publice, a impus în sarcina întreprinderilor care detașează lucrători pe teritoriul Luxemburgului obligații care depășesc ceea ce prevede Directiva 96/71. În opinia Comisiei, transpunerea are la bază o interpretare într-un sens prea larg a noțiunii „dispoziții de ordine publică” în sensul articolului 3 alineatul (10) din Directiva 96/71. Aceste dispoziții necesită o interpretare în funcție de Declarația nr. 10 cu privire la Directiva 96/71, care precizează această noțiune.

22.

Această acuzație se referă pentru început la obligația legală de a detașa numai lucrători care au încheiat cu întreprinderea un contract de muncă scris sau un document echivalent în sensul Directivei 91/533. Comisia apreciază că, în cazul unei detașări, controlul respectării obligațiilor instituite prin Directiva 91/533 revine exclusiv autorităților statului membru de stabilire care trebuie să transpună directiva, iar nu statului gazdă.

23.

Comisia susține că legislația luxemburgheză, prin impunerea adaptării automate a remunerației la evoluția costului vieții, este contrară Directivei 96/71, care nu prevede o reglementare de către statul de detașare decât în ceea ce privește salariile minime.

24.

În opinia Comisiei, în temeiul Directivei 96/71, nu este de competența statului gazdă să impună reglementarea sa în domeniul muncii cu timp parțial și a muncii pe durată determinată întreprinderilor care detașează lucrători pe teritoriul său.

25.

Comisia susține imposibilitatea clasificării convențiilor colective de muncă drept acte administrative „de domeniul ordinii publice naționale”, independent de conținutul lor material.

26.

Guvernul luxemburghez face referire în mare măsură la explicațiile din răspunsul său din 30 august 2004 la avizul motivat, prin care arată că dispozițiile articolului 1 din Legea din 20 decembrie 2002 reprezintă dispoziții de ordine publică deoarece urmăresc protecția lucrătorilor. Deși guvernul luxemburghez consideră în esență justificată trimiterea Comisiei la Declarația nr. 10 cu privire la Directiva 96/71, reamintește că declarația în cauză nu a fost publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, astfel încât nu ar putea fi utilizată ca instrument de interpretare. În orice caz, guvernul luxemburghez consideră că dispozițiile articolului 1 din Legea din 20 decembrie 2002 sunt justificate de motive imperative de interes general. În cele din urmă, pentru susținerea punctului său de vedere, acesta invocă procedura legislativă care a condus la propunerea Comisiei pentru o directivă privind serviciile în cadrul pieței interne ( 5 ).

27.

Guvernul luxemburghez recunoaște transpunerea incompletă a Directivei 96/71 și indică o modificare legislativă din 19 mai 2006.

28.

Comisia susține că nu a fost notificată în acest sens.

29.

În opinia Comisiei, articolul 7 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002 nu este formulat suficient de clar pentru a garanta securitatea juridică necesară pentru întreprinderile care doresc să detașeze lucrători în Luxemburg. Prin faptul că această reglementare majorează riscul nerespectării dispozițiilor legale de către întreprinderile respective, ar reprezenta o restricție nejustificată privind libera prestare a serviciilor. În orice caz, obligația de a pune la dispoziția Inspection du travail et des mines, înainte de începerea muncii, la simpla cerere și în cel mai scurt termen posibil, informațiile esențiale indispensabile unui control ar reprezenta o declarație prealabilă incompatibilă cu articolul 49 CE.

30.

Guvernul luxemburghez consideră pe de altă parte că textul legal este suficient de clar. În orice caz, formularea articolului 7 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002 nu impune nicio obligație de declarație prealabilă.

31.

Comisia apreciază că obligația prevăzută la articolul 8 din Legea din 20 decembrie 2002 de a desemna un mandatar ad-hoc cu reședința în Luxemburg responsabil pentru păstrarea documentelor necesare controlului privind îndeplinirea obligațiilor care revin întreprinderilor respective pentru o perioadă care se extinde și după încetarea prestării efective a serviciului ar reprezenta o restricție privind libera prestare a serviciilor. Această obligație nu numai că este superfluă, datorită cooperării în materie de informare prevăzută la articolul 4 din Directiva 96/71, dar implică și costuri în sarcina întreprinderilor vizate.

32.

Guvernul luxemburghez susține că sistemul de cooperare și de schimb de informații la care se referă Comisia nu ar permite autorităților administrative competente să efectueze controale cu eficiența cerută. În plus, Legea din 20 decembrie 2002 nu ar impune nicio formă juridică specifică în ceea ce privește exercitarea funcției de mandatar ad-hoc. De asemenea, depunerea documentelor necesare pe lângă un mandatar ad-hoc nu este necesară decât din ziua în care începe activitatea respectivă, indiferent de momentul detașării.

33.

Directiva 96/71 impune aplicarea anumitor condiții imperative de muncă și de încadrare în muncă ale statului gazdă pentru lucrătorii detașați. Prin stabilirea acestor condiții minime de muncă și de încadrare în muncă se urmărește realizarea a trei obiective complet diferite: evitarea denaturării concurenței, garantarea respectării drepturilor lucrătorilor detașați și eliminarea obstacolelor și a neclarităților care afectează libera prestare a serviciilor.

34.

În acest sens, punctul de plecare al argumentelor Comisiei și ale Consiliului a fost reprezentat de libera prestare a serviciilor consacrată în articolul 49 CE, care determină un număr tot mai mare de întreprinderi să detașeze, pentru lucrări limitate în timp, lucrători pe teritoriul unui stat membru care diferă de statul în care aceștia își desfășoară în mod normal activitatea. În opinia autorului directivei, condiția pentru promovarea liberei prestări a serviciilor a fost reprezentată de o concurență loială, precum și de adoptarea de măsuri care să garanteze respectarea drepturilor lucrătorilor ( 6 ). În urma diferențelor dintre statele membre cu privire la conținutul condițiilor de muncă aplicabile, ar putea exista situația ca lucrătorilor detașați să li se aplice salarii mai mici, precum și condiții de muncă diferite față de cele din statul gazdă. Această situație ar afecta concurența loială între întreprinderi și principiul egalității de tratament între întreprinderile naționale și cele din alte state, o soluție inacceptabilă din punct de vedere social. Prin aplicarea unui „nucleu dur” al dreptului muncii din statul gazdă și asupra întreprinderilor din alte state s-ar evita astfel de denaturări ale concurenței.

35.

În plus, ar fi soluționate problemele cu privire la dreptul aplicabil raportului de muncă, generate în urma dobândirii de către raporturile de muncă a unei dimensiuni transnaționale ( 7 ). Prin stabilirea normelor naționale aplicabile cu titlu de norme imperative pentru detașarea de lucrători, în sensul articolului 7 din Convenția de la Roma privind legea aplicabilă obligațiilor contractuale (denumită în continuare „Convenția de la Roma”), Directiva 96/71 vizează conferirea unui caracter previzibil condițiilor de muncă aplicabile, cu îmbunătățirea securității juridice ( 8 ).

36.

În ceea ce privește normele de fond utilizate de Curte la aprecierea compatibilității cu dreptul comunitar a dispozițiilor legislative luxemburgheze în litigiu, atragem atenția că Directiva 96/71 asigură numai o armonizare parțială a domeniului detașării lucrătorilor ( 9 ). Aceasta trebuie considerată în primul rând o normă comunitară conflictuală în materia dreptului muncii, care se referă la detaliile și condițiile raportului de muncă al lucrătorilor detașați ( 10 ). Scopul de reglementare al Directivei 96/71 nu vizează, pe de altă parte, intrarea pe teritoriul statului gazdă și șederea pe acest teritoriu ( 11 ), astfel încât restricțiile privind libera prestare a serviciilor în cadrul detașării transfrontaliere a lucrătorilor trebuie să fie apreciate, în principiu, și în funcție de dispozițiile aplicabile ale Tratatului CE, în special în baza articolului 49 CE.

37.

Aceasta înseamnă că, pentru controlul jurisdicțional al compatibilității unei măsuri naționale cu dreptul comunitar în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în sensul articolului 226 CE, este necesară examinarea individuală a împrejurării dacă încălcarea invocată vizează exclusiv Directiva 96/71 sau se referă direct la articolul 49 CE. În cazul în care dispozițiile naționale privind activitățile transfrontaliere sunt contrare directivei, aplicarea tratatului este eliminată, deși, acesta fiind temeiul juridic al directivei, orice încălcare a directivei implică, în final, încălcarea tratatului. Însă, în cazul în care normele naționale contravin în mod direct tratatului, fără a intra sub incidența directivei prin care acesta este pus în aplicare, singura referință posibilă este chiar tratatul ( 12 ).

38.

Cu privire la repartizarea sarcinii probei, se menționează că, în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 226 CE, Comisiei îi revine obligația de a proba existența unei astfel de încălcări. În plus, Comisia este cea care trebuie să prezinte Curții elementele necesare pentru ca aceasta să verifice existența neîndeplinirii obligațiilor, fără a se putea întemeia pe vreo prezumție ( 13 ). Statul membru pârât are sarcina de a se apăra bine documentat și detaliat împotriva informațiilor prezentate și a concluziilor rezultate în baza acestora ( 14 ).

39.

În măsura în care Comisia invocă transpunerea incorectă a articolului 3 alineatele (1) și (10) din Directiva 96/71, obiectul principal al acestui motiv este reprezentat de o încălcare a acestei dispoziții de drept derivat.

40.

Guvernul luxemburghez susține că, prin declararea ca dispoziții imperative de drept național a tuturor domeniilor enumerate în articolul 1 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002, s-a prevalat de autorizarea stipulată în articolul 3 alineatele (1) și (10) din Directiva 96/71. Această prevedere permite statelor membre să extindă lista asupra altor condiții de muncă și de încadrare în muncă, în cazul în care condițiile adăugate reprezintă dispoziții de ordine publică ( 15 ). Această prevedere permite și extinderea dispozițiilor cu privire la condițiile de muncă și de încadrare în muncă stabilite prin acorduri colective și sentințe arbitrale de generală aplicare, cu privire la alte activități decât lucrările de construcții menționate în anexă.

41.

Statele membre nu pot valorifica fără restricții această autorizare, fiind obligate să respecte în acest sens în special libertățile fundamentale, precum și scopul directivei ( 16 ). Această concluzie este justificată atât de caracterul prioritar al liberei prestări a serviciilor, la garantarea căreia încearcă să contribuie Directiva 96/71 prin considerentul (5), cât și de principiul interpretării stricte a excepțiilor de la libertățile fundamentale ( 17 ). Acest ultim argument a fost subliniat de Curte în mod repetat și expres cu privire la excepția de ordine publică ( 18 ).

42.

În ceea ce privește noțiunea de ordine publică, aceasta reprezintă o noțiune distinctă de drept comunitar, care influențează domeniul de aplicare al libertăților fundamentale, astfel încât se impune definirea autonomă a acesteia și nu în raport cu unul sau cu mai multe sisteme juridice naționale ( 19 ). Această noțiune face obiectul interpretării de către Curte, astfel încât sfera de aplicare a acesteia să nu fie stabilită în mod unilateral de fiecare stat membru, fără controlul instituțiilor Comunității ( 20 ). Această situație nu exclude existența unor împrejurări speciale care să justifice invocarea noțiunii de ordine publică, astfel încât statele membre să beneficieze, în anumite condiții, de o marjă de apreciere în limitele consacrate prin tratat ( 21 ).

43.

Or, independent de aceste principii comune, noțiunea de ordine publică poate prezenta semnificații diferite, în funcție de poziția sistematică în ordinea juridică comunitară și de funcția normei respective ( 22 ). În speță, noțiunea de ordine publică, în sensul prevăzut la articolul 3 alineatul (10) din Directiva 96/71, produce efectul unei excepții, deoarece admite numai în anumite condiții extinderea nucleului minim de norme de protecție prevăzute la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71.

44.

Cu privire la condițiile exacte pentru recurgerea la această autorizare, noțiunea de ordine publică a făcut obiectul unei precizări prin Declarația nr. 10 a Consiliului și a Comisiei formulată cu ocazia adoptării Directivei 96/71, în sensul că aceasta ar trebui considerată ca acoperind, printre altele, „dispoziții obligatorii de la care nu se poate deroga și care, prin natura și scopul lor, îndeplinesc cerințele imperative ale interesului public”.

45.

Din punctul nostru de vedere, nu există argumente care să nu permită o interpretare a articolului 3 alineatul (10) din Directiva 96/71 din perspectiva acestei explicații. Cu privire la admisibilitatea invocării declarațiilor formulate într-un proces-verbal al Consiliului pentru interpretarea dreptului derivat, Curtea a afirmat că acest demers nu ar fi aplicabil numai în situația în care textul dispoziției respective nu face nicio trimitere la conținutul declarației și nu prezintă astfel nicio importanță juridică ( 23 ). În acest sens, se constată că Declarația nr. 10 nu contravine noțiunii de ordine publică, ci mai degrabă contribuie la definirea conținutului excepției. Prin invocarea „cerințelor imperative ale interesului public”, aceasta corespunde și jurisprudenței Curții cu privire la barierele imanente ale libertăților fundamentale aplicabile și în cazurile de detașare transfrontalieră a lucrătorilor. Contrar argumentelor guvernului luxemburghez, nepublicarea Declarației nr. 10 în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene nu diminuează relevanța juridică a acesteia, în special deoarece guvernul luxemburghez, în calitate de reprezentant constituțional al unui stat membru reprezentat în Consiliu, trebuie să admită cunoașterea declarației interpretative formulate de această instituție în cadrul procedurii legislative ( 24 ). În consecință este admisă utilizarea Declarației nr. 10 în scop de interpretare.

46.

În temeiul considerentelor enunțate, considerăm că statele membre nu sunt libere să impună în mod unilateral prestatorilor de servicii stabiliți într-un alt stat membru toate dispozițiile obligatorii din propriul drept al muncii ( 25 ). În interesul unei garantări cât mai extinse a liberei prestări a serviciilor, se reține argumentul Comisiei care arată că pot fi avute în vedere numai condițiile de muncă și de încadrare în muncă prevăzute legal, cu caracter indispensabil pentru ordinea juridică a statelor membre ( 26 ). Se impune o examinare individuală a respectării acestei cerințe de către dispozițiile atacate.

47.

În ceea ce privește cerința unui contract de muncă scris sau a unui document echivalent în temeiul Directivei 91/533, prevăzut la articolul 1 alineatul (1) punctul 1 din Legea din 20 decembrie 2002, trebuie susținut argumentul Comisiei, care arată că statul gazdă nu are în principiu obligația de a controla respectarea dispozițiilor Directivei 91/533.

48.

Directiva 91/533 urmărește armonizarea dispozițiilor cu privire la forma raporturilor de muncă adoptate de anumite state membre, ca urmare a diversității tot mai mari a raporturilor de muncă, pentru protecția lucrătorilor salariați împotriva unei eventuale încălcări a drepturilor lor și pentru a oferi o transparență mai mare asupra raporturilor de muncă ( 27 ). Din această categorie face parte notificarea menționată de părți cu privire la respectarea de către angajator a obligației instituite prin articolul 2 alineatul (1) coroborat cu articolul 3 alineatul (1) din Directiva 91/533, de a aduce în scris la cunoștința lucrătorului salariat elementele esențiale ale contractului sau ale raportului de muncă, precum și informații legate de detașarea sa în sensul articolului 4 alineatul (1) din Directiva 91/533. Angajatorul își respectă obligația de informare în cazul în care emite documentele cuprinzând informațiile necesare și dacă le înmânează lucrătorului înainte de plecarea acestuia ( 28 ).

49.

Conform ultimului considerent, „statele membre adoptă actele cu putere de lege și actele administrative necesare aducerii la îndeplinire a prezentei directive sau se asigură că partenerii sociali stabilesc dispozițiile necesare prin acord, statele membre fiind obligate să adopte orice dispoziție necesară care să le permită garantarea, în orice moment, a rezultatelor impuse de prezenta directivă”. Așa cum rezultă chiar din text, obligația de transpunere a statelor membre depășește limita unei simple activități legislative, fiind inclusă punerea în aplicare a acestor dispoziții, inclusiv controlul respectării acestora. Aceeași obligație revine statului membru în cauză în situațiile de detașare a lucrătorilor salariați, fiind necesar să se asigure, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Directiva 91/533, că lucrătorul obține în prealabil informații suplimentare legate de condițiile detașării sale. În cazul în care statul de detașare s-a prevalat deja de atribuțiile sale de control, din perspectiva armonizării prevăzute prin Directiva 91/533, nu se mai aplică o eventuală competență a statului gazdă.

50.

O astfel de competență nu poate fi dedusă nici din Directiva 91/533. Aceasta nu poate fi bazată nici pe faptul că Luxemburg a apreciat respectarea obligațiilor de informare menționate anterior ca fiind norme necesare pentru protecția ordinii publice. O asemenea cerință, în sensul prevăzut la articolul 1 alineatul (1) punctul 1 din Legea din 20 decembrie 2002, nu poate fi inclusă în nucleul condițiilor comunitare de muncă și de încadrare în muncă prevăzute la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71. Este necesară respectarea deciziei legiuitorului de a nu include obligațiile de informare în sensul Directivei 91/533 în enumerarea din articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71 ( 29 ).

51.

În cele din urmă, explicațiile guvernului luxemburghez cu privire la procesul legislativ care a condus la adoptarea Directivei 2006/123 vor fi respinse ca irelevante pentru examinarea acestui motiv. Nu există nicio legătură materială sau temporală între Legea luxemburgheză din 20 decembrie 2002 în litigiu și Directiva 2006/123. Aceasta se rezumă la transpunerea Directivei 96/71.

52.

Cu privire la adaptarea automată a „remunerației” la evoluția costului vieții, prevăzută la articolul 1 alineatul (1) punctul 2 din Legea din 20 decembrie 2002, guvernul luxemburghez susține că ar fi destinată protecției lucrătorilor salariați și ar contribui la menținerea păcii sociale în Luxemburg. Acesta susține că o asemenea adaptare automată ar fi prevăzută implicit la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71.

53.

Obiecția Comisiei nu este îndreptată însă împotriva caracterului automat al acestui mecanism, ci vizează aspectul necontestat că, în sensul legislației luxemburgheze, se realizează cu caracter general o adaptare a „remunerației”, fiind incluse atât salariul real, cât și salariul minim. Chiar prin scrisoarea din 30 august 2004, guvernul luxemburghez a afirmat că salariul minim face de asemenea obiectul mecanismului de adaptare, în sensul legislației luxemburgheze. În opinia Comisiei, această situație nu corespunde cerințelor prevăzute la articolul 3 alineatul (1) litera (c) din Directiva 96/71, în care este menționat exclusiv „salariul minim”.

54.

Astfel se confirmă argumentul Comisiei în sensul că norma luxemburgheză de transpunere diferă de textul Directivei 96/71. Pentru a aprecia dacă o dispoziție națională contravine dreptului comunitar se va ține cont de interpretarea conferită acestei prevederi de instanțele naționale ( 30 ). Textul articolului 1 alineatul (1) punctul 2 din Legea din 20 decembrie 2002 nu este echivoc și nici nu permite o interpretare care încalcă dreptul comunitar. În măsura în care Legea din 20 decembrie 2002 ar urma să fie interpretată în temeiul criteriilor obiective, în sensul existenței unei adaptări generale a remunerației la evoluția costului vieții, care produce de asemenea efecte benefice asupra salariului minim, articolul 1 alineatul (1) punctul 2 din Legea din 20 decembrie 2002 respectă cerințele de drept comunitar în sensul articolului 3 alineatul (1) litera (c) din Directiva 96/71. În acest sens, argumentul Comisiei va fi respins ca neîntemeiat.

55.

Cerința de respectare a reglementării muncii cu timp parțial și a muncii pe durată determinată în sensul articolului 1 alineatul (1) punctul 8 din Legea din 20 decembrie 2002 nu poate fi inclusă în nicio categorie enumerată în articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71, depășind mai degrabă limitele din nucleul condițiilor comunitare de muncă și de încadrare în muncă. Deoarece se întemeiază pe autorizarea prevăzută la articolul 3 alineatul (10) din Directiva 96/71, se impune verificarea acesteia în raport cu noțiunea de ordine publică în sensul Declarației nr. 10, al cărei conținut redă în esență jurisprudența Curții cu privire la articolul 49 CE ( 31 ).

56.

Potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 49 CE impune nu numai eliminarea oricărei discriminări pe considerente de naționalitate față de prestatorul de servicii stabilit în alt stat membru, ci, în egală măsură, și suprimarea oricărei restricții, chiar dacă aceasta se aplică fără a distinge între prestatorii naționali și cei din alte state membre, atunci când este de natură să interzică, să împiedice sau să facă mai puțin atractive activitățile prestatorului stabilit în alt stat membru, unde acesta furnizează în mod legal servicii similare ( 32 ). În sensul acestei definiții, pentru a fi clasificate ca restricție privind libera prestare a serviciilor, în sensul articolului 49 CE, este suficient dacă reglementările luxemburgheze în materia muncii cu timp parțial și a muncii pe durată determinată sunt mai stricte în comparație cu cele aplicabile în statul de detașare, astfel încât prestarea serviciilor în Luxemburg devine mai puțin atractivă pentru întreprinderile din alte state.

57.

În plus, Curtea a constatat că restricțiile privind libera prestare a serviciilor, ca principiu fundamental consacrat în tratat, pot fi impuse numai prin reglementări justificate prin motive imperative de interes general și dacă se aplică pentru toate persoanele sau întreprinderile care își desfășoară activitatea pe teritoriul statului membru gazdă, în măsura în care interesul respectiv nu este protejat prin norme aplicabile pentru prestator în statul membru în care se află sediul său ( 33 ).

58.

În opinia guvernului luxemburghez, articolul 1 alineatul (1) punctul 8 din Legea din 20 decembrie 2002 are ca scop garantarea egalității lucrătorilor salariați și eliminarea diferențelor de remunerație între aceștia, urmărind astfel realizarea obiectivului legitim comunitar al protecției lucrătorilor. Conform argumentelor guvernului luxemburghez, această reglementare urmărește protejarea drepturilor lucrătorilor salariați, consacrate prin ordinea juridică comunitară, în Directivele 97/81/CE ( 34 ) și 99/70/CE ( 35 ). În plus, aceasta nu ar reprezenta decât o transpunere a principiilor întemeiate pe ordinea publică comunitară.

59.

Nu achiesăm la această opinie juridică. Faptul că legiuitorul comunitar nu a preluat în articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71 obiectul de reglementare al directivelor menționate, în speță reglementarea muncii cu timp parțial și a muncii pe durată determinată, demonstrează că acest domeniu al dreptului european al muncii nu face parte, în special, din ordinea juridică comunitară. În plus, este vorba despre reglementări care, așa cum susține și guvernul luxemburghez, fac deja obiectul Directivelor 97/81 și 99/70 la nivel comunitar, astfel încât se impune transpunerea acestora de către toate statele membre ( 36 ). În consecință, interesele urmărite de acestea sunt protejate deja prin norme care trebuie respectate de prestator în statul membru în care este stabilit. Astfel, guvernul luxemburghez nu poate invoca existența de motive imperative de interes general pentru a include dispozițiile naționale în litigiu în sfera ordinii publice.

60.

Cu privire la trimiterea din articolul 1 alineatul (1) punctul 11 din Legea din 20 decembrie 2002 la „dispoziții imperative de drept național în convențiile colective de muncă”, se pune în primul rând problema compatibilității acestei reglementări cu articolul 3 alineatele (1) și (10) din Directiva 96/71. Comisia își exprimă îndoielile cu privire la transpunerea corespunzătoare și reproșează în principal guvernului luxemburghez că intenționează să includă în sfera dispozițiilor naționale o categorie de acte fără a lua în considerare natura lor juridică și conținutul lor material, cu încălcarea autorizării conferite prin articolul 3 alineatul (10) din Directiva 96/71.

61.

Astfel, Comisia reproșează două aspecte ale acestei reglementări care impun o examinare separată. Trebuie susținut în primul rând argumentul Comisiei în sensul că noțiunea „convenții colective de muncă” din teza introductivă a articolului 1 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002 prezintă o semnificație diferită față de cea menționată la punctul 11 al acestei dispoziții. În timp ce în primul caz este vorba despre „convenții colective de generală aplicare”, la punctul 11 se face referire generală la „convențiile colective de muncă”. În ultima situație pot fi avute în vedere numai convenții colective care nu au fost declarate de generală aplicare. Datorită conținutului fără echivoc al articolului 3 alineatul (1) a doua liniuță din Directiva 96/71, care face referire numai la „convenții colective […] de generală aplicare”, convențiile colective în cauză nu pot intra în domeniul de aplicare al acestei dispoziții, astfel încât acestea pot fi considerate ca aflându-se în afara nucleului condițiilor comunitare de muncă și de încadrare în muncă ( 37 ).

62.

Un alt aspect se referă la clasificarea unei anumite categorii de acte ca dispoziții de ordine publică, fără a lua în considerare natura lor juridică și conținutul lor material. Pentru a putea aprecia dacă o anumită reglementare prevăzută în convențiile colective poate fi considerată de natură imperativă în sensul Declarației nr. 10, apreciem că statul membru în cauză trebuie să menționeze precis reglementările prevăzute în convențiile colective ( 38 ). Trimiterea generală la „convențiile colective de muncă” în sensul articolului 1 alineatul (1) punctul 11 din Legea din 20 decembrie 2002 prezintă pe de altă parte caracterul unei norme generale, care nu este suficient de precisă și clară. Această ultimă cerință este necesară în mod obligatoriu, deoarece nu se poate exclude existența unor împrejurări care să justifice incompatibilitatea aplicării reglementărilor prevăzute în convențiile colective asupra lucrătorilor detașați cu libera prestare a serviciilor ( 39 ). Din acest motiv, se impune o examinare în situația concretă pentru a determina dacă, în condițiile unei aprecieri obiective, reglementarea în speță garantează protecția lucrătorilor detașați și dacă asigură lucrătorilor vizați un avantaj efectiv, care contribuie semnificativ la securitatea lor socială. Prin trimiterea generală la „convențiile colective de muncă” nu se permite o examinare detaliată din partea Curții.

63.

Din punct de vedere procesual, guvernul luxemburghez nu și-a respectat sarcina de a se apăra bine documentat și detaliat împotriva argumentelor prezentate, prin faptul că a făcut referire la convențiile colective de muncă în memoriul anexat la răspunsul său din 30 august 2004 ( 40 ). Conform argumentului întemeiat al Comisiei, este vorba despre convenții colective de generală aplicare în sensul articolului 1 alineatul (1) teza introductivă din regulamentul Marelui Ducat, și nu despre alte „convenții colective de muncă” care fac obiectul litigiului, la care se referă articolul 1 alineatul (1) punctul 11 din Legea din 20 decembrie 2002.

64.

Din aceasta rezultă că articolul 1 alineatul (1) punctul 11 din Legea din 20 decembrie 2002 nu este conform cu articolul 3 alineatele (1) și (10) din Directiva 96/71.

65.

Prin scrisoarea de punere în întârziere, Comisia a atenționat inițial guvernul luxemburghez că articolul 3 alineatul (1) litera (a) din Directiva 96/71 ar obliga statele membre să asigure respectarea de către întreprinderile stabilite într-un alt stat membru a perioadelor maxime de lucru și a perioadelor minime de odihnă. Comisia a atras atenția că articolul 1 alineatul (1) punctul 3 din Legea din 20 decembrie 2002 limitează protecția perioadelor minime de odihnă la perioada de odihnă săptămânală. Noțiunea „perioade minime de odihnă” nu include doar perioada de odihnă săptămânală, ci și alte perioade de odihnă, de exemplu repausul zilnic sau timpul de pauză, prevăzute la articolele 3 și 4 din Directiva 2003/88/CE ( 41 ).

66.

Prin răspunsul din 30 august 2004, guvernul luxemburghez a confirmat transpunerea incompletă a Directivei 96/71 ( 42 ).

67.

Astfel, acesta și-a îndeplinit obligația numai după expirarea termenului de două luni, acordat de Comisie prin avizul motivat din 12 octombrie 2005. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru astfel cum aceasta se prezenta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, schimbările intervenite ulterior neputând fi luate în considerare de către Curte ( 43 ). Deoarece guvernul luxemburghez nu contestă transpunerea cu întârziere, acest motiv este întemeiat și din această cauză.

68.

Argumentul Comisiei cu privire la o restricție nejustificată privind libera prestare a serviciilor prin impunerea unei obligații în sarcina unei întreprinderi stabilite în alt stat în sensul articolului 7 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002, de a „pun[e] la dispoziția Inspection du travail et des mines înainte de începerea muncii, la simpla cerere și în cel mai scurt termen posibil, informațiile esențiale, indispensabile unui control”, nu se referă însă la transpunerea Directivei 96/71, ci direct la articolul 49 CE.

69.

În sensul argumentelor prezentate anterior, articolul 49 CE impune nu numai eliminarea oricărei discriminări pe considerente de naționalitate față de prestatorul de servicii stabilit în alt stat membru, ci, în egală măsură, și suprimarea oricărei restricții ( 44 ). Astfel cum rezultă dintr-o jurisprudență consacrată, aplicarea dispozițiilor naționale ale statului membru gazdă în cazul prestatorilor este susceptibilă să interzică, să împiedice sau să facă mai puțin atractive serviciile, fiind considerată din acest motiv o restricție privind libera prestare a serviciilor, în măsura în care generează cheltuieli și sarcini suplimentare de natură administrativă și financiară ( 45 ).

70.

Dispoziția din articolul 7 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002 urmărește să permită Inspection du travail et des mines din Luxemburg să exercite controlul identității și al legalității șederii lucrătorilor în cadrul unei detașări. Pentru întreprinderile stabilite în afara Marelui Ducat al Luxemburgului, aceasta reglementează o procedură administrativă anticipată obligatorie, care necesită prezentarea documentelor cu privire la statutul lucrătorilor detașați din punctul de vedere al statutului de drept social, de drept al muncii și al șederii, înainte de începerea muncii, astfel încât această reglementare este asociată, pentru întreprinderile vizate, cu formalități administrative susceptibile să facă mai puțin atractivă detașarea de lucrători în Luxemburg, în comparație cu condițiile la nivel intern. În sensul definiției generale din jurisprudență, această împrejurare este suficientă pentru a confirma caracterul restrictiv al acestei dispoziții ( 46 ).

71.

Reamintim de asemenea recunoașterea de către Curte, în beneficiul statelor membre, a dreptului de a controla dacă au fost respectate dispozițiile naționale și comunitare în domeniul prestării de servicii. De asemenea, aceasta a confirmat caracterul întemeiat al măsurilor de control, necesare pentru a verifica respectarea cerințelor bazate pe motive de interes general ( 47 ). Guvernul luxemburghez justifică reglementarea prevăzută la articolul 7 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002 atât prin argumentul protecției lucrătorilor, cât și prin necesitatea de a efectua controale pentru prevenirea abuzurilor și a activităților transnaționale ilegale. În sensul jurisprudenței, sunt considerate scopuri legitime atât securitatea socială a lucrătorilor, cât și prevenirea cazurilor de abuz ( 48 ).

72.

Curtea a concluzionat însă și că verificările autorităților naționale de supraveghere trebuie să respecte limitele impuse de dreptul comunitar, fără ca libertatea de a presta servicii să dobândească un caracter iluzoriu ( 49 ). Acestea trebuie să fie în special adecvate să asigure realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv ( 50 ).

73.

Elementul caracteristic al reglementării luxemburgheze este în special obligația legală a întreprinzătorilor de a pune la dispoziția Inspection du travail et des mines documentele necesare „înainte de începerea muncii”, ceea ce lasă să se presupună existența unui control prealabil pentru identificarea abuzurilor, incompatibil în principiu cu dreptul comunitar. Guvernul luxemburghez susține că întreprinzătorul trebuie să îndeplinească această obligație de prezentare doar „la cerere”, ceea ce ar reduce impactul acestei obligații legale. Astfel nu este prevăzută nicio obligație a întreprinzătorului de a prezenta autorităților o declarație din proprie inițiativă.

74.

În opinia noastră, există totuși argumente pentru a presupune că reglementarea luxemburgheză este structurată similar unei verificări prealabile destinate identificării abuzurilor. Articolul 7 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002 trebuie coroborat cu articolele 13-17 din Legea din 4 aprilie 1974 cu privire la reorganizarea Inspection du travail et des mines ( 51 ) (denumită în continuare „Legea din 4 aprilie 1974”), care, în caz de încălcare a obligației de prezentare a informațiilor de către întreprinzător, conferă acestei autorități dreptul de a ordona încetarea imediată a activităților lucrătorului detașat pe teritoriul Marelui Ducat al Luxemburgului. Reluarea activității poate fi autorizată de Inspection du travail et des mines numai după prezentarea tuturor documentelor necesare ( 52 ), iar pentru încălcările acestei obligații se aplică sancțiunea privativă de libertate și amenda, în sensul articolului 28 din Legea din 4 aprilie 1974. Dacă se impune în primul rând o „aprobare” pentru reluarea activității și, în al doilea rând, dacă nerespectarea obligației de notificare este sancționată cu mijloace specifice dreptului contravențional și penal, reglementarea din articolul 7 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002 nu poate fi interpretată decât în sensul că pentru prestarea de servicii în Luxemburg prin detașarea de lucrători este aplicată o interdicție cu rezerva aprobării ( 53 ).

75.

O dificultate suplimentară este reprezentată de faptul că formularea acestei dispoziții nu respectă cerințele de securitate juridică și de claritate. Potrivit unei jurisprudențe constante, necesitatea de a garanta deplina aplicare a dreptului comunitar impune statelor membre nu numai să asigure conformitatea legislațiilor lor cu dreptul comunitar, ci și să atingă acest rezultat prin adoptarea unor dispoziții juridice susceptibile să creeze o situație suficient de precisă, clară și transparentă pentru a permite particularilor să își cunoască integral drepturile și să se prevaleze de acestea în fața instanțelor naționale ( 54 ). Acest principiu este aplicabil cu atât mai mult cu cât dreptul comunitar impune obligații pentru particulari și prevede sancțiuni în caz de încălcare.

76.

Se constată că, datorită formulării echivoce a reglementării, acordarea aprobării este lăsată în mare măsură la aprecierea administrației, contribuind în plus la creșterea nejustificată a riscului întreprinderilor de a fi supuse unor sancțiuni administrative, respectiv penale. Astfel, Inspection du travail et des mines, în baza probelor prezentate Curții de către Comisie, în mod evident, interpretează restrictiv prevederile articolului 7 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002, solicitând transmiterea completă a tuturor documentelor anterior prestării serviciului ( 55 ), astfel încât, contrar explicațiilor guvernului luxemburghez, nu este suficientă remiterea documentelor în aceeași zi, cu puțin timp înainte de începerea muncii. Dificultăți la transpunerea în practică a articolului 7 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002 ar putea fi generate de faptul că obligația de notificare și, prin aceasta, procedura administrativă efectivă sunt generate în principiu numai după primirea unei „cereri” din partea Inspection du travail et des mines, fiind neclar rolul care revine întreprinderii înainte de inițierea acestei proceduri, precum și dacă aceasta are obligația de a solicita personal această „cerere”. Având în vedere că, în lipsa unei astfel de „cereri”, o întreprindere nu poate valorifica în final libertatea de a presta servicii fără să se considere expusă la sancțiuni administrative, respectiv penale, această restricție acționează asemenea unei interdicții absolute care, din perspectiva posibilității de a apela la mijloace mai puțin restrictive, este considerată inutilă pentru a garanta protecția lucrătorilor.

77.

În final, considerăm că este imperativ să reamintim concluzia Curții, formulată ultima dată prin Hotărârea Comisia/Luxemburg ( 56 ), cu privire la lipsa caracterului proporțional al unei aprobări ca o condiție pentru încadrarea în muncă și la aplicabilitatea de mijloace mai puțin restrictive: „dacă un prestator ar fi obligat să comunice autorităților locale, în prealabil, prezența unuia sau a mai mulți lucrători detașați, durata estimată a acestei detașări și prestația (prestațiile) care face (fac) obiectul detașării, aceasta ar reprezenta o măsură cu o eficiență similară condiției în discuție, fiind în același timp mai puțin restrictivă. Acesta ar permite autorităților respective să controleze respectarea normelor luxemburgheze în domeniul securității sociale pe parcursul detașării, ținând cont în acest sens de obligațiile aplicabile în cazul întreprinderii pe teritoriul respectiv, conform dispozițiilor aplicabile în statul membru de proveniență.” În aceste condiții, se recomandă mai degrabă ca statul membru gazdă să își limiteze demersurile la verificarea informațiilor necesare comunicate de prestator la începerea activității în statul membru gazdă, apelând la măsuri represive numai dacă se impune această necesitate ( 57 ). Prin adoptarea de facto a unei rezerve de autorizare prin articolul 7 alineatul (1) din Legea din 20 decembrie 2002, reglementarea luxemburgheză depășește limitele considerate proporționale de către Curte.

78.

Din cele de mai sus rezultă că această reglementare reprezintă un control prealabil pentru identificarea abuzurilor, incompatibil cu articolul 49 CE. În consecință, și acest motiv este întemeiat.

79.

Cu titlu de condiție administrativă suplimentară, susceptibilă să îngreuneze detașarea de lucrători de către întreprinderile stabilite în alt stat membru, cerința prevăzută la articolul 8 din Legea din 20 decembrie 2002 de a desemna un mandatar ad-hoc cu reședința în Luxemburg reprezintă o restricție privind libera prestare a serviciilor în sensul articolului 49 CE ( 58 ). Din acest motiv, se impune necesitatea de a examina dacă restricțiile privind libera prestare a serviciilor, rezultate în baza acestei dispoziții naționale, sunt justificate de un obiectiv de interes general și, în caz afirmativ, dacă acestea sunt necesare pentru a realiza acest obiectiv, prin mijloace corespunzătoare.

80.

Guvernul luxemburghez invocă protecția lucrătorilor, prevenirea abuzurilor, precum și necesitatea unui control eficient. Conform argumentelor menționate, atât protecția lucrătorilor, cât și prevenirea abuzurilor sunt recunoscute ca scopuri legitime ( 59 ), iar efectuarea de controale pentru aplicarea dispozițiilor naționale cu rol de protecție este considerată compatibilă cu dreptul comunitar, în măsura în care această verificare este realizată cu respectarea limitelor impuse de dreptul comunitar ( 60 ).

81.

Pentru început se afirmă că un stat membru nu poate condiționa prestarea serviciilor pe teritoriul său de respectarea tuturor condițiilor aplicabile pentru stabilire, lipsind astfel de orice efect practic dispozițiile Tratatului CE care au ca obiectiv în special garantarea liberei prestări a serviciilor ( 61 ).

82.

În consecință, Curtea a statuat în Hotărârea Comisia/Italia ( 62 ) că cerința impusă agențiilor de plasare a forței de muncă temporare, care doresc să pună forță de muncă la dispoziția beneficiarilor cu sediul în Italia, de a-și stabili sediul sau de a înființa sucursale în țară nu este compatibilă cu libera prestare a serviciilor, deoarece nu permite prestarea de servicii în statul membru în cauză de către întreprinderi cu sediul în alte state membre.

83.

Guvernul luxemburghez susține în principal că nu există niciun argument în articolul 8 din Legea din 20 decembrie 2002 care să indice caracteristicile exacte ale mandatarului ad-hoc în cauză. Nu este impusă calitatea de persoană fizică sau juridică sau de entitate care acționează pe bază de remunerație a acestui mandatar. Unicul aspect important ar fi acela ca Inspection du travail et des mines să cunoască numele persoanei care deține documentele necesare. În sensul aceste dispoziții, calitatea de mandatar ad-hoc, de exemplu în domeniul construcțiilor, poate reveni antreprenorului general, șefului de echipă sau unei autorități din domeniul construcțiilor.

84.

Împotriva acestei concluzii se obiectează că această interpretare nu se regăsește în articolul 8 din Legea din 20 decembrie 2002. Acesta se află chiar în contradicție cu cerințele legale. Dimpotrivă, din conținut rezultă fără echivoc că mandatarul ad-hoc trebuie să aibă „reședința” în Luxemburg, ceea ce înseamnă „centrul activităților sale”, respectiv „reședința normală” în țară. Conform argumentului întemeiat al Comisiei, acest aspect implică o „reședință permanentă” sau cel puțin o ședere care să depășească durata de prestare a serviciilor. Rezultă astfel că cerințele prevăzute la articolul 8 din Legea din 20 decembrie 2002 nu sunt respectate dacă, de exemplu, documentele necesare sunt păstrate de unul dintre lucrătorii detașați.

85.

Considerăm că această concluzie nu este compatibilă cu jurisprudența Curții. În Hotărârea Arblade ( 63 ), Curtea a concluzionat că o obligație de a ține la dispoziție și de a păstra anumite documente la domiciliul unei persoane fizice domiciliate în statul membru gazdă, care le păstrează în calitate de mandatar sau prepus al angajatorului care l-a desemnat, chiar și după ce angajatorul a încetat să încadreze lucrători în acest stat, este considerată justificată numai dacă autoritățile acelui stat nu și-ar putea îndeplini eficient misiunea de control fără această obligație.

86.

Pe de o parte, trebuie admis argumentul guvernului luxemburghez că este obligatorie efectuarea de controale la fața locului pentru a garanta respectarea normelor de protecție ale statelor membre. Pe de altă parte, acestuia i se poate reproșa că nu a explicat, respectiv nu a probat corespunzător că autoritățile luxemburgheze nu își pot respecta sarcina de control fără participarea unui mandatar ad-hoc cu reședința în Luxemburg. Pentru a justifica o astfel de restricție privind libera prestare a serviciilor asemenea celei în speță nu este suficientă formularea, în lipsa unei justificări detaliate, de obiecții critice sau de simple îndoieli cu privire la eficiența sistemului organizat de cooperare și de schimb de informații între statele membre prevăzut la articolul 4 din Directiva 96/71 ( 64 ). Asemenea tuturor celorlalte state membre, și Marele Ducat al Luxemburgului are obligația de a participa la sistemul menționat de asistență administrativă pentru a controla respectarea condițiilor de muncă și de încadrare în muncă menționate. În această privință, guvernul luxemburghez nu și-a respectat obligația procesuală de prezentare a faptelor și de probă.

87.

În afară de aceasta, controlul respectării reglementărilor impuse de protecția socială a lucrătorilor poate fi garantată foarte bine și prin măsuri mai puțin restrictive. În principiu, se poate presupune că pentru respectarea acestei atribuții de control este suficientă desemnarea unuia dintre lucrătorii detașați, de exemplu a unui șef de echipă, care să asigure legătura între întreprinderea din alt stat și Inspection du travail et des mines și care să păstreze, dacă este cazul, documentele necesare în incinta șantierului sau în alt loc ușor accesibil și desemnat foarte clar pe teritoriul statului membru gazdă ( 65 ). Ca măsură cu rol de garantare a protecției sociale a lucrătorilor, care limitează mai puțin libertatea de a presta servicii, ar fi compatibilă cu principiul proporționalității.

88.

Din acest motiv, concluzionăm că cerințele din articolul 8 din Legea din 20 decembrie 2002 sunt disproporționate și încalcă dispozițiile articolului 49 CE. În consecință, și cel de-al patrulea argument este întemeiat.

89.

Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Marele Ducat al Luxemburgului a căzut în principal în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.

90.

Având în vedere aceste considerații, propunem Curții: