HOTĂRÂREA CURȚII

din 22 octombrie 1987(*)

„Necompetența instanțelor naționale în privința constatării lipsei de validitate a actelor comunitare – Validitatea unei decizii în domeniul recuperării ulterioare a taxelor de import”

În cauza C‑314/85,

având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare adresată Curții în temeiul articolului 177 din Tratatul CEE de Finanzgericht Hamburg (Republica Federală Germania), în litigiul aflat pe rolul acestei instanțe între

Foto‑Frost, cu sediul în Ammersbek,

și

Hauptzollamt Lübeck‑Ost,

cu privire, pe de o parte, la interpretarea articolului 177 din tratat, a articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1697/79 al Consiliului din 24 iulie 1979 privind recuperarea ulterioară a taxelor de import sau de export care nu au fost solicitate de la debitor pentru mărfuri plasate sub un regim vamal care implică obligația de a plăti asemenea taxe (JO L 197, p. 1), precum și a Protocolului cu privire la comerțul intern german și la problemele conexe din 25 martie 1957 și, pe de altă parte, la validitatea unei decizii adresate la 6 mai 1983 Republicii Federale Germania prin care Comisia a constatat că este necesară recuperarea ulterioară a taxelor de import într‑un caz determinat,

CURTEA,

compusă din domnii Mackenzie Stuart, președinte, G. Bosco, J. C. Moitinho de Almeida și G. C. Rodríguez Iglesias, președinți de camere, T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot, R. Joliet, T. F. O’Higgins și F. Schockweiler, judecători,

avocat general: domnul G. F. Mancini,

grefier: domnul J. A. Pompe, grefier adjunct,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru Foto‑Frost, reclamantă în acțiunea principală, de H. Heemann, avocat în Hamburg, asistat de domnul H. Frost, în calitate de expert;

–        pentru guvernul Republicii Federale Germania, de domnul M. Seidel, în calitate de agent;

–        pentru Comisia Comunităților Europene, de J. Sack, membru al Serviciului juridic al Comisiei, în calitate de agent,

având în vedere raportul de ședință, completat în urma procedurii orale desfășurate la 16 decembrie 1986,

după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 19 mai 1987,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Prin Ordonanța din 29 august 1985, primită de Curte la 18 octombrie 1985, Finanzgericht Hamburg a adresat, în temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, mai multe întrebări privind, pe de o parte, interpretarea articolului 177 din tratat, a articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1697/79 al Consiliului din 24 iulie 1979 privind recuperarea ulterioară a taxelor de import sau de export care nu au fost solicitate de la debitor pentru mărfuri plasate sub un regim vamal care implică obligația de a plăti asemenea taxe (JO L 197, p. 1), precum și a Protocolului cu privire la comerțul intern german și la problemele conexe din 25 martie 1957 și, pe de altă parte, validitatea unei decizii adresate la 6 mai 1983 Republicii Federale Germania prin care Comisia a constatat că este necesară recuperarea ulterioară a taxelor de import într‑un caz determinat.

2        Aceste întrebări au fost adresate în cadrul unui litigiu în care Foto‑Frost, comerciant stabilit la Ammersbek (Republica Federală Germania), care desfășoară activități de import, export și comerț angro cu articole fotografice (denumit în continuare „Foto‑Frost”), urmărește anularea unei înștiințări de plată privind recuperarea ulterioară a unor taxe vamale, emisă de Hauptzollamt Lübeck‑Ost după ce Comisia, prin Decizia din 6 mai 1983 adresată Republicii Federale Germania, stabilise că nu era permis să nu se procedeze la această recuperare.

3        Operațiunile la care se raporta recuperarea constau în importul și punerea în liberă circulație în Republica Federală Germania de către Foto‑Frost de binocluri prismatice originare din Republica Democrată Germania. Foto‑Frost achiziționase aceste mărfuri de la comercianți stabiliți în Danemarca și în Regatul Unit, care i le expediaseră în regim de tranzit comunitar extern din antrepozitele vamale situate în Danemarca și, respectiv, în Țările de Jos.

4        Birourile vamale competente au permis inițial intrarea mărfurilor cu scutirea de plata taxelor de import, în considerarea faptului că acestea erau originare din Republica Democrată Germania. În urma unui control, Hauptzollamt Lübeck‑Ost, biroul vamal principal, a considerat că trebuie plătite taxe vamale în temeiul legislației vamale germane. Acesta a apreciat totuși că, în cazul respectiv, nu era necesar să se procedeze la recuperarea ulterioară a acestor drepturi, întrucât Foto‑Frost îndeplinea condițiile prevăzute la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1697/79 al Consiliului, potrivit căruia „autoritățile competente pot să nu procedeze la recuperarea ulterioară a sumei reprezentând taxe de import sau taxe de export care nu au fost percepute ca urmare a unei erori din partea autorităților competente care nu ar fi putut fi detectată în condiții rezonabile de către debitor, acesta acționând la rândul lui cu bună‑credință și respectând toate dispozițiile prevăzute de legislația în vigoare în ceea ce privește declarația vamală”. Din ordonanța de trimitere rezultă că Hauptzollamt a considerat că Foto‑Frost își completase corect declarația vamală și că nu i se putea pretinde să fi detectat eroarea comisă, atât timp cât alte birouri vamale apreciaseră, cu ocazia unor operațiuni anterioare analoage, că nu trebuiau plătite taxe în cazul unor astfel de operațiuni.

5        Cu toate acestea, întrucât valoarea taxelor în cauză depășea 2 000 ECU, în conformitate cu Regulamentul nr. 1573/80 al Comisiei din 20 iunie 1980 de stabilire a dispozițiilor de punere în aplicare a articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1697/79 al Consiliului (JO L 161, p. 1), citat anterior, Hauptzollamt nu avea dreptul de a decide din proprie inițiativă să nu procedeze la recuperarea ulterioară a acelor taxe. Prin urmare, la cererea Hauptzollamt, ministrul federal al finanțelor a solicitat Comisiei să decidă, în temeiul articolului 6 din Regulamentul nr. 1573/80, citat anterior, dacă era permis să nu se procedeze la recuperarea ulterioară a taxelor în cauză.

6        La 6 mai 1983, Comisia a adresat Republicii Federale Germania o decizie negativă în acest sens. Comisia și‑a motivat decizia afirmând că „birourile vamale în cauză nu au făcut o aplicare greșită a dispozițiilor de reglementare a comerțului intern german, ci doar au acceptat ca fiind corecte, fără a le contesta imediat, informațiile care figurau în declarațiile prezentate de importator. Această modalitate de a proceda […] nu împiedică câtuși de puțin autoritățile în cauză să efectueze ulterior o rectificare în ceea ce privește taxarea, după cum prevede în mod expres articolul 10 din Directiva 79/695/CEE a Consiliului din 24 iulie 1979 privind armonizarea procedurilor de punere a mărfurilor în liberă circulație (JO L 205, p. 19)”. De asemenea, Comisia a considerat că „pe de altă parte, importatorul era în măsură să aprecieze circumstanțele în care se desfășuraseră importurile în cauză prin prisma dispozițiilor care reglementează comerțul intern german, a căror aplicare o solicita. Astfel, acesta putea să detecteze orice eroare în aplicarea acestor dispoziții. Pe de altă parte, s‑a stabilit că acesta nu a respectat toate dispozițiile prevăzute de legislația în vigoare în ceea ce privește declarațiile vamale”.

7        Ca urmare a acestei decizii, Hauptzollamt a emis înștiințarea de plată privind recuperarea ulterioară atacată de Foto‑Frost prin acțiunea principală.

8        Foto‑Frost a solicitat Finanzgericht Hamburg să dispună suspendarea executării acestei înștiințări de plată. Finanzgericht a admis această cerere, motivând că operațiunile în cauză păreau să intre în sfera comerțului intern german și, prin urmare, erau scutite de taxe vamale în temeiul protocolului privind acest comerț.

9        Ulterior, Foto‑Frost a sesizat Finanzgericht Hamburg cu o acțiune prin care a solicitat anularea înștiințării de plată privind recuperarea ulterioară. Finanzgericht a considerat că validitatea Deciziei Comisiei din 6 mai 1983 era discutabilă, întrucât toate condițiile enunțate la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1697/79 al Consiliului pentru a se putea să nu se procedeze la recuperarea ulterioară îi păreau a fi îndeplinite. Întrucât înștiințarea de plată atacată se întemeia pe decizia Comisiei, Finanzgericht a apreciat că nu o poate anula decât în cazul în care și decizia comunitară era lipsită de validitate. În consecință, Finanzgericht a fost determinat să adreseze Curții următoarele patru întrebări preliminare:

„1)      Poate instanța națională să aprecieze validitatea unei decizii care a fost adoptată de Comisie în conformitate cu articolul 6 din Regulamentul (CEE) nr. 1573/80 al Comisiei din 20 iunie 1980 (JO L 161, p. 1) în ceea ce privește decizia de a nu se proceda la recuperarea ulterioară a taxelor de import în temeiul articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1697/79 al Consiliului din 24 iulie 1979 (JO L 197, p. 1) și prin care se stabilește că decizia de a nu se proceda la recuperarea ulterioară a taxelor de import în cauză nu este justificată și, dacă este cazul, poate instanța națională să decidă în cadrul unei acțiuni cu care este sesizată că trebuie să nu se procedeze la recuperarea ulterioară, contrar deciziei Comisiei menționate anterior?

2)      În cazul în care instanța națională nu ar avea competența de a se pronunța cu privire la validitatea deciziei adoptate de Comisie, este validă Decizia Comisiei din 6 mai 1983 (Rec., 3/83)?

3)      În cazul în care instanța națională ar avea competența de a se pronunța cu privire la validitatea deciziei adoptate de Comisie, articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1697/79 trebuie să fie interpretat în sensul că acesta conferă o putere de decizie discreționară, a cărei exercitare poate face doar obiectul unui control limitat din partea instanței naționale cu scopul a stabili dacă decizia este afectată de un abuz de putere, care trebuie, dacă este cazul, să fie specificat, fără ca instanța națională să aibă posibilitatea adoptării unei decizii discreționare, sau este vorba despre o abilitare referitoare la adoptarea unei măsuri echitabile, a cărei legalitate poate fi supusă în întregime aprecierii instanței?

4)      În cazul în care nu ar fi permis, în temeiul articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1697/79, să nu se procedeze la recuperarea taxelor vamale, mărfurile originare din Republica Democrată Germania introduse în Republica Federală Germania în regim de tranzit comunitar (procedură externă) prin alt stat membru, cu excepția Republicii Federale Germania, se încadrează în comerțul intern german, în sensul Protocolului privind comerțul intern german și problemele conexe din 25 martie 1957, astfel încât, la importul acestor mărfuri în Republica Federală Germania, să nu fie necesar să se plătească nici taxe vamale, nici impozitul pe cifra de afaceri la import, sau, dimpotrivă, taxele menționate anterior trebuie percepute asemănător importurilor originare din țări terțe, astfel încât este necesar să se perceapă, pe de o parte, taxele vamale comunitare, în conformitate cu dispozițiile legislației vamale, și, pe de altă parte, impozitul pe cifra de afaceri la import, în conformitate cu articolul 2 alineatul (2) din A șasea directivă comunitară privind armonizarea legislațiilor statelor membre referitoare la impozitul pe cifra de afaceri?”

10      Pentru o prezentare mai detaliată a faptelor și a dispozițiilor de drept comunitar aplicabile, precum și pentru expunerea observațiilor prezentate de Foto‑Frost, de Hauptzollamt Lübeck‑Ost, de guvernul Republicii Federale Germania și de Comisie, se face trimitere la raportul de ședință.

 Cu privire la prima întrebare

11      Prin intermediul primei întrebări formulate, Finanzgericht solicită să se stabilească dacă are competența să se pronunțe cu privire la lipsa de validitate a unei decizii a Comisiei de tipul aceleia din 6 mai 1983. Finanzgericht contestă validitatea acestei decizii pentru motivul că toate condițiile impuse la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1697/79 pentru a se putea să nu se procedeze la recuperarea ulterioară îi par a fi întrunite în speță. Acesta apreciază totuși că, dată fiind repartizarea competențelor între Curte și instanțele naționale, astfel cum rezultă din articolul 177 din tratat, numai Curtea este abilitată să constate lipsa de validitate a actelor instituțiilor comunitare.

12      Trebuie amintit că articolul 177 din tratat atribuie Curții competența de a hotărî, cu titlu preliminar, atât cu privire la interpretarea tratatelor și a actelor instituțiilor comunitare, cât și cu privire la validitatea acestor acte. În conformitate cu al doilea paragraf al acestui articol, instanțele naționale pot să adreseze astfel de întrebări Curții, iar potrivit celui de al treilea paragraf al aceluiași articol, aceste instanțe sunt obligate să procedeze astfel în cazul în care hotărârile lor nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern.

13      Deși conferă instanțelor naționale, ale căror hotărâri sunt supuse unei căi de atac în dreptul intern, posibilitatea de a adresa Curții întrebări preliminare în interpretare sau în aprecierea validității, articolul 177 nu soluționează problema competenței acestor instanțe de a constata ele însele lipsa de validitate a actelor instituțiilor comunitare.

14      Aceste instanțe pot să examineze validitatea unui act comunitar și, în cazul în care consideră nefondate motivele referitoare la lipsa de validitate invocate de părți în fața lor, pot să respingă aceste motive, concluzionând că actul este pe deplin valid. Într‑adevăr, acționând în acest mod, acestea nu pun în discuție existența actului comunitar.

15      În schimb, acestea nu au competența de a declara că actele instituțiilor comunitare sunt lipsite de validitate. Într‑adevăr, astfel cum s‑a subliniat în Hotărârea din 13 mai 1981 (International Chemical Corporation, 66/80, Rec., p. 1191), competențele recunoscute Curții prin articolul 177 vizează în principal asigurarea aplicării uniforme a dreptului comunitar de către instanțele naționale. Această cerință de uniformitate este absolut necesară atunci când este contestată validitatea unui act comunitar. Divergențele dintre instanțele statelor membre cu privire la validitatea actelor comunitare ar fi de natură să compromită însăși unitatea ordinii juridice comunitare și să aducă atingere cerinței fundamentale a securității juridice.

16      Necesara coerență a sistemului de protecție jurisdicțională instituit prin tratat impune aceeași concluzie. În această privință, trebuie amintit că trimiterea preliminară în aprecierea validității constituie, asemănător acțiunii în anulare, o modalitate de control al legalității actelor adoptate de instituțiile comunitare. Astfel cum Curtea a subliniat în Hotărârea din 23 aprilie 1986 (Parti écologiste „Les Verts”/Parlamentul European, 294/83, Rec., p. 1339), „prin articolele 173 și 184, pe de o parte, și prin articolul 177, pe de altă parte, tratatul a instituit un sistem complet de căi de atac și de proceduri menit să încredințeze Curții de Justiție controlul legalității actelor adoptate de instituții”.

17      Întrucât prin articolul 173 se atribuie Curții competența exclusivă de a anula un act adoptat de o instituție comunitară, coerența sistemului impune să fie rezervată tot Curții competența de a constata lipsa de validitate a aceluiași act în cazul în care aceasta este invocată în fața unei instanțe naționale.

18      De altfel, Curtea se află în cea mai bună poziție pentru a se pronunța cu privire la validitatea actelor comunitare. În temeiul articolului 20 din Protocolul privind Statutul Curții de Justiție a Comunităților Europene, instituțiile comunitare ale căror acte sunt atacate au dreptul să intervină în fața Curții pentru a apăra validitatea acestor acte. De asemenea, în temeiul articolului 21 al doilea paragraf din același protocol, Curtea poate solicita instituțiilor comunitare care nu sunt părți în cauză toate informațiile pe care le consideră necesare pentru soluționarea procesului.

19      Trebuie adăugat că, în anumite condiții în cazul măsurilor provizorii, pot fi impuse execepții de la regula potrivit căreia instanțele naționale nu sunt competente să constate lipsa de validitate a actelor comunitare, caz care nu este însă evocat de întrebarea adresată de instanța națională.

20      În consecință, trebuie să se răspundă la prima întrebare că instanțele naționale nu au competența de a constata lipsa de validitate a actelor adoptate de instituțiile comunitare.

 Cu privire la a doua întrebare

21      A doua și a treia întrebare au fost adresate plecându‑se de la premisa că operațiunile în cauză ar fi efectiv supuse la plata taxelor vamale. În cazul în care Curtea ar fi singura care ar avea competența de a se pronunța cu privire la validitatea deciziei Comisiei, Finanzgericht solicită să se stabilească prin a doua întrebare dacă decizia respectivă este validă.

22      Trebuie subliniat că dispozițiile articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1697/79 stabilesc trei condiții precise pentru ca autoritățile competente să poată să nu procedeze la recuperarea ulterioară. Prin urmare, acestea trebuie interpretate în sensul că, din moment ce toate aceste condiții sunt îndeplinite, debitorul are dreptul să nu se procedeze la recuperare.

23      Trebuie să se analizeze în continuare dacă cele trei condiții enunțate la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1697/79 sunt îndeplinite în speță. Într‑adevăr, Curtea poate să verifice existența faptelor care stau la baza unui act comunitar și consecințele juridice pe care instituția comunitară le‑a dedus din aceasta, în situația în care, în cadrul unei trimiteri preliminare în aprecierea validității, se susține că acestea sunt inexacte.

24      Prima condiție enunțată de dispoziția menționată anterior este ca drepturile să nu fi fost percepute ca urmare a unei erori comise chiar de autoritățile competente. În această privință, trebuie respins argumentul Comisiei potrivit căruia autoritățile vamale nu ar fi comis ele însele o eroare, ci s‑ar fi limitat, într‑o primă etapă, să admită că datele incluse în declarația efectuată de Foto‑Frost sunt exacte, astfel cum ar fi avut dreptul să procedeze în temeiul articolului 10 din Directiva 79/695/CEE a Consiliului, citată anterior. Într‑adevăr, din dispoziția menționată rezultă că, în cazul în care taxele au fost calculate pe baza datelor neverificate cuprinse în declarația vamală, se poate proceda ulterior la o verificare a acestei declarații și la o rectificare a valorii taxelor calculate. În cazul de față, astfel cum a recunoscut însăși Comisia în observațiile sale și în răspunsul la o întrebare adresată de Curte, declarația Foto‑Frost conținea toate datele privind situația de fapt necesare pentru aplicarea reglementării în cauză, iar aceste date erau corecte. În aceste condiții, verificarea ulterioară pe care au efectuat‑o autoritățile vamale germane nu a evidențiat niciun element nou. În consecință, în realitate, taxele nu au fost percepute la importul mărfurilor respective ca urmare a unei erori a autorităților vamale în aplicarea inițială a reglementării în cauză.

25      A doua condiție este ca debitorul să fi acționat cu bună‑credință, adică acesta să nu fi putut detecta eroarea comisă de autoritățile vamale. În această privință, trebuie amintit că judecătorii specializați de la Finanzgericht Hamburg au apreciat, în Ordonanța de suspendare a executării din 22 septembrie 1983, că este foarte îndoielnic că, în cazul unor operațiuni precum cele din cauză, sunt datorate taxe vamale. Finanzgericht a considerat că asemenea operațiuni par să intre în domeniul comerțului intern german și, în consecință, sunt scutite de taxe vamale în temeiul protocolului cu privire la acest comerț. Cu toate acestea, Finanzgericht a subliniat că situația este neclară, atât din perspectiva jurisprudenței Curții, cât și din perspectiva jurisprudenței naționale. În aceste condiții, nu se poate considera în mod rezonabil ca Foto‑Frost, o societate comercială, să fi putut să detecteze o eroare comisă de autoritățile vamale. De altfel, având în vedere că operațiuni anterioare analoage fuseseră scutite de taxe, cu atât mai puțin ar fi trebuit să suspecteze că s‑a comis o eroare.

26      A treia condiție este ca debitorul să fi respectat toate dispozițiile legislației în vigoare în ceea ce privește declarația vamală. În această privință, trebuie constatat că însăși Comisia, în răspunsul la o întrebare adresată de Curte, a admis că, contrar celor afirmate în Decizia din 6 mai 1983, Foto‑Frost completase corect declarația vamală. Pe de altă parte, niciun element din dosar nu este de natură să dovedească contrariul.

27      Din cele menționate anterior rezultă că toate condițiile enunțate la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1697/79 erau îndeplinite în speță. În consecință, Foto‑Frost avea dreptul să nu se procedeze la recuperarea ulterioară a taxelor în cauză.

28      În aceste condiții, decizia adresată la 6 mai 1983 Republicii Federale Germania prin care Comisia a constatat că trebuia să se procedeze la recuperarea ulterioară a taxelor de import într‑un caz determinat nu este validă.

 Cu privire la a treia întrebare

29      Prin intermediul celei de a treia întrebări formulate, Finanzgericht solicită să se stabilească dacă, în situația în care ar avea competența să declare lipsa de validitate a deciziei adoptate de Comisie, aplicarea articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1697/79 depinde de o decizie discreționară pe care instanța națională poate să o controleze numai în ceea ce privește abuzul de putere („Ermessensfehler”) sau dacă aceasta depinde de o măsură echitabilă care poate fi verificată sub toate aspectele.

30      Având în vedere răspunsurile la prima și la a doua întrebare, a treia întrebare a rămas fără obiect.

 Cu privire la a patra întrebare

31      A patra întrebare a fost adresată în perspectiva în care nu ar rezulta din răspunsurile la primele întrebări că Foto‑Frost are dreptul să nu se procedeze la recuperarea ulterioară. Finanzgericht solicită să se stabilească dacă, într‑o astfel de situație, operațiunile în cauză intră în sfera comerțului intern german în sensul protocolului cu privire la acest comerț, ceea ce ar implica, în opinia sa, că acestea sunt scutite de taxele vamale.

32      Având în vedere răspunsul la a doua întrebare, a patra întrebare a rămas fără obiect.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

33      Cheltuielile de judecată efectuate de guvernul Republicii Federale Germania și de Comisia Comunităților Europene, care au prezentat observații Curții, nu pot face obiectul unei rambursări. Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța națională, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată.

Pentru aceste motive,

CURTEA,

pronunțându‑se cu privire la întrebările care i‑au fost adresate de Finanzgericht Hamburg, prin Ordonanța din 29 august 1985, hotărăște:

1)      Instanțele naționale nu au competența de a constata lipsa de validitate a actelor adoptate de instituțiile comunitare.

2)      Decizia adresată la 6 mai 1983 Republicii Federale Germania prin care Comisia a constatat că trebuia să se procedeze la recuperarea ulterioară a taxelor de import într‑un caz determinat nu este validă.

Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 22 octombrie 1987.

** Limba de procedură: germana.