Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu „Strategie pentru realizarea unui spațiu Schengen pe deplin funcțional și rezilient”

[COM(2021) 277 final]

și Propunerea de regulament al Consiliului privind instituirea și funcționarea unui mecanism de evaluare și monitorizare în vederea verificării aplicării acquis-ului Schengen și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 1053/2013

[COM(2021) 278 final – 2021/0140 (CNS)]

(2022/C 105/17)

Raportor:

Ionuț SIBIAN

Sesizare	Comisia Europeană, 10.8.2021
Temei juridic	Articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Secțiunea competentă	Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie
Data adoptării în secțiune	6.10.2021
Data adoptării în sesiunea plenară	20.10.2021
Sesiunea plenară nr.	564
Rezultatul votului (voturi pentru/voturi împotrivă/abțineri)	232/1/5

1.   Concluzii și recomandări

1.1.

Comitetul Economic și Social European (CESE) salută Strategia Comisiei pentru un spațiu Schengen pe deplin funcțional și rezilient.

1.2.

Comitetul își reafirmă sprijinul deplin, exprimat în rezoluția sa din 17 februarie 2016, pentru principiile care stau la baza cooperării Schengen: exercitarea neîngrădită a libertăților fundamentale prevăzute de tratat, într-un spațiu comun de libertate, securitate și justiție și necesitatea consolidării responsabilității și solidarității comune în gestionarea frontierelor externe.

1.3.

Comitetul reiterează că, în formularea și punerea în aplicare a politicii UE privind gestionarea frontierelor, interoperabilitatea, gestionarea migrației și a azilului, precum și cooperarea polițienească și în materie de justiție penală, UE și statele sale membre sunt obligate în permanență să respecte Carta drepturilor fundamentale, ale cărei dispoziții trebuie nu numai să le respecte, ci și să le promoveze.

1.4.

Comitetul este profund îngrijorat de rapoartele privind încălcările drepturilor fundamentale la frontierele externe ale UE și solicită Comisiei și Agenției Europene pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (EBCGA – Frontex) să remedieze, să monitorizeze și să dea curs fără întârziere rapoartelor privind încălcările drepturilor fundamentale și să se asigure că mecanismele de responsabilizare prevăzute în Regulamentul privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european sunt puse în aplicare în mod eficace. Comitetul solicită consolidarea forumului consultativ privind drepturile fundamentale și implicarea societății civile organizate, prin intermediul CESE.

1.5.

Comitetul își exprimă îngrijorarea cu privire la reintroducerea semi-permanentă a controalelor la frontiere în anumite părți ale frontierelor interne ale statelor membre și la impactul lor economic și social negativ asupra cetățenilor, a întreprinderilor și, în special, a lucrătorilor frontalieri, a comunităților frontaliere și a euroregiunilor din UE. El invită Comisia să monitorizeze și să evalueze cu atenție necesitatea și proporționalitatea acestor reintegrări în mod periodic și să ia măsuri atunci când este necesar. CESE salută intenția declarată a Comisiei de a-și utiliza mai ușor competențele de asigurare a respectării legii în cazul în care evaluările Schengen pot da naștere unor astfel de acțiuni.

1.6.

Comitetul își exprimă îngrijorarea cu privire la excluderea continuă de la aplicarea integrală a acquis-ului Schengen a statelor membre Cipru, România, Bulgaria și Croația. Împreună cu Comisia, el solicită Consiliului să ia măsuri rapide și decisive în această privință.

1.7.

Comitetul observă că multe dintre elementele constitutive ale strategiei sunt încă propuneri legislative. El dorește să atragă atenția asupra faptului că a emis avize specifice cu privire la unele dintre aceste propuneri, în special cu privire la noul Pact privind migrația, azilul și interoperabilitatea. Comitetul solicită Comisiei să ia notă de aceste avize.

1.8.

Comitetul constată că multe dintre elementele pactului se bazează pe punerea în aplicare la timp a legislației adoptate recent, în special a Regulamentului privind interoperabilitatea și a Regulamentului privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european 2.0. Comitetul își exprimă îngrijorarea cu privire la progresele înregistrate în acest sens și solicită Comisiei să monitorizeze îndeaproape întârzierile și depășirile bugetare și să le remedieze în mod eficient.

1.9.

Comitetul evaluează ca fiind pozitive propunerile de îmbunătățire a funcționării mecanismului de evaluare Schengen, în special monitorizarea mai rapidă, sinergiile sporite cu mecanismul de evaluare a vulnerabilității și acordarea unei atenții sporite și dintr-o perspectivă mai orizontală drepturilor omului, inclusiv rolului prevăzut al Agenției pentru Drepturi Fundamentale. Cu toate acestea, ar trebui să se aibă grijă ca mecanismul de evaluare Schengen să nu politizeze chestiunile ce au o natură mai tehnică.

1.10.

Comitetul consideră că Forumul Schengen poate oferi un impuls politic pentru protejarea și dezvoltarea spațiului Schengen, dar avertizează că acesta nu ar trebui să implice o revenire la trecutul interguvernamental al spațiului Schengen, a cărui funcționare a fost afectată de interguvernamentalism și de lipsa de transparență. Celelalte instituții ale UE, precum și Comitetul, ar trebui să fie informate în permanență și să poată fi prezente în calitate de participanți.

1.11.

Comitetul înțelege că domeniile conexe ale cooperării polițienești și în materie de justiție penală, inclusiv îmbunătățirea cooperării în materie de prevenire a terorismului, sunt extrem de importante pentru încrederea cetățenilor UE și a statelor membre în spațiul Schengen. O astfel de cooperare necesită însă în orice moment respectarea deplină a drepturilor fundamentale în toate statele membre, inclusiv protejarea unui sistem judiciar independent, pentru a permite funcționarea corespunzătoare a instrumentelor de încredere reciprocă, cum ar fi mandatul european de arestare.

1.12.

Comitetul este ferm convins că cooperarea cu țările terțe nu ar trebui să se concentreze exclusiv asupra controlului migrației și azilului, ci ar trebui să constituie un veritabil parteneriat menit să îmbunătățească situația migranților și a refugiaților în țările terțe, în special a victimelor traficului de persoane, și ar trebui să-și propună să abordeze cauzele profunde ale migrației, promovând migrația sigură și ordonată.

1.13.

După cum a subliniat președinta Comisiei, Ursula von der Leyen, în discursul său privind starea Uniunii din 2021, este extrem de important să se convină asupra unui sistem european comun de gestionare a frontierelor externe, a migrației și a azilului, pentru a nu permite țărilor terțe să profite de lipsa de unitate.

2.   Contextul avizului

2.1.

În 1985, o serie de state membre continentale au adoptat Acordul internațional Schengen, luând decizia de a elimina toate controalele la frontierele lor interne. Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen din 1990 a prevăzut „măsurile de însoțire” necesare, menite să compenseze externalitățile rezultate din eliminarea controalelor.

2.2.

Tratatul de la Amsterdam a integrat acquis-ul Schengen în ordinea juridică a UE și a reglementat poziția specială a Regatului Unit, a Irlandei și a Danemarcei.

2.3.

Încheierea de acorduri bilaterale cu Norvegia, Islanda, Elveția și Liechtenstein a permis participarea acestor țări la cooperarea Schengen.

2.4.

Bulgaria, România, Croația și Cipru participă la anumite părți ale acquis-ului, dar pentru eliminarea controalelor la frontierele lor interne este necesară o decizie unanimă a Consiliului în acest sens. Consiliul a refuzat să adopte această decizie, deși Comisia a considerat că aceste țări sunt pregătite din punct de vedere tehnic.

2.5.

Întrucât acquis-ul Schengen a fost integrat în ordinea juridică a UE, el s-a dezvoltat progresiv, în special prin adoptarea Codului frontierelor Schengen, a Codului de vize și a Regulamentului privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european. Cooperarea în domeniul frontierelor, vizelor, migrației și azilului este sprijinită de o serie de baze de date IT pentru schimbul de informații la scară largă (SIS, VIS, Eurodac, EES, ETIAS, sistemul ECRIS-TCN), care sunt în prezent interoperabile.

2.6.

Deși responsabilitatea este partajată, fiecare stat membru este responsabil pentru părțile sale respective ale frontierelor externe, ceea ce înseamnă că deficiențele legate de gestionarea frontierelor externe dintr-un stat membru ar putea avea repercusiuni grave asupra întregului spațiu de libertate, securitate și justiție.

2.7.

În cursul ultimilor cinci ani, asupra spațiului Schengen a fost exercitată o presiune considerabilă ca urmare a reintroducerii repetate și continue a controalelor la frontierele interne de către unele state membre. Acest lucru a avut loc ca răspuns la situația refugiaților și a migrației din 2015 și la amenințarea cu violență teroristă din Europa.

2.8.

Pandemia de COVID-19 a dus la noi închideri ale frontierelor și la noi restricții legate de libera circulație a cetățenilor.

2.9.

În 2016, ca răspuns la situația refugiaților și a migrației din 2015, Frontex, Agenția Europeană pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale statelor membre, a fost reformată ca Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă și, în 2019, a fost consolidată suplimentar.

2.10.

În noul său Pact privind migrația și azilul, Comisia Europeană a afirmat că „gestionarea integrată a frontierelor este un instrument de politică indispensabil” pentru integritatea spațiului Schengen și „o componentă esențială a unei politici globale în domeniul migrației”. Ea a anunțat o strategie separată privind viitorul spațiului Schengen, care a fost publicată la 2 iunie 2021.

2.11.

Obiectivul strategiei este de a face spațiul Schengen mai puternic și mai rezilient. Strategia face bilanțul provocărilor cu care s-a confruntat spațiul Schengen în ultimii ani, inclusiv în timpul crizei provocate de pandemie, și stabilește o cale de urmat care menține beneficiile spațiului Schengen.

2.12.

Strategia are următoarele obiective: 1. gestionarea eficace a frontierelor externe ale UE; 2. consolidarea spațiului Schengen pe plan intern; 3. îmbunătățirea gradului de pregătire și a guvernanței; 4. finalizarea spațiului Schengen.

2.13.

Noua strategie este însoțită de propunerea de regulament al Consiliului de instituire a unui mecanism de evaluare și monitorizare în vederea verificării aplicării acquis-ului Schengen și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 1053/2013 (1).

2.14.

Comisia propune o revizuire generală a mecanismului de evaluare și monitorizare Schengen. Printre modificări se numără accelerarea procesului de evaluare, precum și o procedură accelerată în cazul unor deficiențe semnificative care ar putea pune în pericol întregul spațiu Schengen.

3.   Observații generale

3.1.   Gestionarea modernă și eficace a frontierelor externe

3.1.1.

Comitetul sprijină adoptarea rapidă a unei politici strategice multianuale pentru gestionarea europeană integrată a frontierelor, în cadrul sistemului integrat de gestionare prevăzut la articolul 77 alineatul (2) litera (d) din TFUE. Comitetul solicită să fie consultat cu privire la această strategie înainte de adoptarea ei (2).

3.1.2.

Comitetul sprijină în continuare o Agenție Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă eficientă și instituirea brațului său operațional. Cu toate acestea, Comitetul este preocupat de progresele înregistrate în această privință. În special, Comitetul subliniază concluziile recente ale Curții de Conturi, potrivit cărora agenția nu și-a pus în aplicare pe deplin mandatul pentru 2016 și au existat mai multe riscuri și lacune în legătură cu punerea în aplicare a mandatului său pentru 2019 (3).

3.1.3.

Comitetul este deosebit de preocupat de încălcările drepturilor fundamentale raportate în cursul activităților operaționale coordonate de Frontex și în legătură cu care agenția era la curent, încălcări despre care au vorbit diferite surse media și ONG-uri și care au fost examinate în raportul Grupului de lucru pentru controlul Frontex al Comisiei LIBE. Comitetul este mulțumit de numirea recentă a unui nou ofițer pentru drepturile fundamentale și recrutarea în curs a unor observatori pentru drepturile fundamentale, dar subliniază că Biroul pentru drepturile fundamentale trebuie să primească resurse adecvate pentru a-și îndeplini sarcinile în deplină independență. Comitetul solicită agenției aplicarea deplină a mecanismelor și structurilor de responsabilizare prevăzute în regulamentul său de instituire.

3.1.4.

Comitetul este preocupat de accentul plasat în cadrul strategiei pe sistemul de verificare premergătoare intrării, care, în avizul său referitor la pact, este considerat o contribuție nouă demnă de luat în considerare. Cu toate acestea, Comitetul a pus sub semnul întrebării fezabilitatea sa practică și l-a considerat inadecvat din perspectiva drepturilor fundamentale (4). El subliniază necesitatea unui mecanism de monitorizare independentă de către statele membre, astfel cum se prevede în Regulamentul privind verificarea.

3.1.5.

Comitetul a considerat întotdeauna că realizarea unei interoperabilități depline a sistemelor IT reprezintă un pas necesar în direcția elaborării unei politici coerente și eficiente la scara întregii UE. În acord cu această opinie, Comitetul sprijină și continuarea digitalizării procedurilor de acordare a vizelor și a documentelor de călătorie.

3.1.6.

Comitetul își exprimă îngrijorarea cu privire la declarația Comisiei potrivit căreia întârzierile din fiecare stat membru pot amâna punerea în aplicare a interoperabilității la nivelul întregii Europe. Dată fiind experiența anterioară cu punerea în aplicare a SIS II și în contextul situației recente a punerii în aplicare a Sistemului de intrare/ieșire și a Sistemului european de informații și de autorizare privind călătoriile (5), Comitetul ar dori să știe care sunt măsurile concrete pe care le adoptă Comisia pentru a asigura punerea în aplicare la timp a interoperabilității, în acord cu bugetul preconizat.

3.1.7.

Comitetul subliniază că ar trebui realizate în continuare progrese tehnologice și interoperabilitatea deplină, cu respectarea protecției datelor cu caracter personal și a drepturilor fundamentale. În ceea ce privește propunerea de revizuire a Eurodac și în legătură cu utilizarea unor baze de date la scară largă în general, Comitetul reiterează faptul că interoperabilitatea deplină ar trebui realizată cu respectarea protecției drepturilor fundamentale. Măsurile trebuie să fie strict necesare și proporționale, dată fiind sensibilitatea datelor, în special în ceea ce privește solicitanții de protecție internațională și confidențialitatea procedurii. Ar trebui subliniat faptul că datele cu caracter personal prelucrate în legătură cu gestionarea frontierelor și cu returnarea intră sub incidența Regulamentului general privind protecția datelor și nu se califică drept date operaționale cu caracter personal, în temeiul Regulamentului (UE) 2018/1725 al Parlamentului European și al Consiliului (6).

3.1.8.

CESE subliniază că atunci când se cooperează cu țări terțe, în special atunci când Frontex acționează pe teritoriul unei țări terțe, drepturile fundamentale, inclusiv dreptul la protecția datelor cu caracter personal, trebuie respectate pe deplin și trebuie instituite mecanisme de responsabilizare adecvate.

3.2.   Măsuri de consolidare a spațiului Schengen pe plan intern

3.2.1.

Comitetul este mulțumit de atenția acordată măsurilor care, deși, propriu-zis, nu sunt măsuri de dezvoltare a spațiului Schengen, sunt legate de funcționarea spațiului Schengen.

3.2.2.

Preocupările legate de securitate ale statelor membre sunt abordate mai bine printr-o cooperare mai amplă și mai consolidată între autoritățile de aplicare a legii decât prin reintroducerea controalelor la frontierele interne.

3.2.3.

Comitetul subliniază că în toate formele de cooperare polițienească și de cooperare în materie de justiție penală, drepturile fundamentale, inclusiv drepturile la apărare (7) și drepturile victimelor (8), trebuie respectate pe deplin. Aceasta înseamnă și că, în cazul în care drepturile fundamentale sunt încălcate, împărțirea responsabilităților între diferiți actori (de la nivelul UE și de la nivel național) nu trebuie să ducă la un deficit de asumare a responsabilității.

3.2.4.

Protecția datelor cu caracter personal, în temeiul cadrelor juridice corespunzătoare, trebui respectată în orice moment, în special atunci când este vorba despre date cu caracter personal foarte sensibile, ca în cadrul Deciziilor Prüm.

3.2.5.

În ceea ce privește utilizarea inteligenței artificiale pentru activitatea polițienească transfrontalieră, Comitetul face trimitere la avizul său pe tema propunerii referitoare la Regulamentul privind inteligența artificială (9).

3.2.6.

Comitetul ar dori să sublinieze că, în anexa la propunerea de act legislativ privind inteligența artificială (10), permite utilizarea IA pentru gestionarea migrației, azilului și controlului frontierelor. În special referirea la utilizarea de „poligrafe și instrumente similare sau pentru a detecta starea emoțională a unei persoane fizice” este îngrijorătoare, deoarece nu există dovezi științifice privind eficacitatea unor astfel de metode.

3.2.7.

În ceea ce privește măsurile specifice propuse în noul pact privind migrația și azilul, Comitetul face trimitere la avizul său din 17 decembrie 2020 (11).

3.2.8.

Comitetul pune sub semnul întrebării valoarea adăugată a unei utilizări sporite a informațiilor prealabile referitoare la pasageri în combinație cu registrele cu numele pasagerilor și consideră că această cauză nu a fost susținută de Comisie într-un mod convingător pentru a permite un schimb sistematic și masiv de date cu caracter personal intra-Schengen, ceea ce, în mod implicit, îi va afecta și pe cetățenii UE în ceea ce privește exercitarea dreptului lor la libera circulație.

3.2.9.

În ceea ce privește utilizarea mandatului european de arestare și a altor instrumente care facilitează cooperarea în domeniul aplicării legii, precum ordinul european de anchetă, Comitetul subliniază că, pentru buna funcționare a acestor instrumente de recunoaștere reciprocă, încrederea reciprocă este indispensabilă. Acest lucru necesită o monitorizare și mai eficientă a statului de drept de către instituțiile UE și implică responsabilitatea statelor membre de a menține statul de drept, în special dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă în temeiul articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a UE (denumită în continuare „Carta”) și al articolului 19 alineatul (1) din TUE.

3.3.   Guvernanța consolidată

3.3.1.

Comitetul apreciază faptul că Forumul Schengen oferă statelor membre un loc pentru a dezbate chestiuni importante din punct de vedere politic legate de cooperarea Schengen. Totuși, alte instituții ale UE, precum și Comitetul, ar trebui să rămână informate și să aibă dreptul de a fi prezenți în calitate de participați. Forumul și acțiunile sale ar trebui să fie cât mai transparente cu putință și ar trebui să ofere acces la documentele sale. Relansarea raportului privind situația în spațiul Schengen este de apreciat, însă nu este suficientă în acest sens.

3.3.2.

Comitetul sprijină ideea că este necesară modificarea Codului frontierelor Schengen pentru a include câteva dintre lecțiile învățate în urma pandemiei de COVID-19. Comitetul subliniază că aceste lecții depășesc chestiunea frontierelor interne și vizează funcționarea pieței interne în sine. Prin urmare, orice astfel de modificare ar trebui să facă parte dintr-un test de adecvare mai amplu pentru cadrul de reglementare al Europei privind libera circulație într-o lume în care pandemia de COVID-19 ar putea continua să fie un fapt de viață. Comitetul sprijină ideea că o astfel de abordare ar trebui să includă norme privind călătoria în UE, care, în prezent, lipsesc din Codul frontierelor Schengen. De asemenea, Comitetul dorește să știe din partea Comisiei dacă aceasta are în vedere orice modificare a Regulamentului privind micul trafic de frontieră.

3.3.3.

Comitetul consideră că ar fi necesară adoptarea unei poziții mai puternice de către Comisie pentru a sprijini călătoria fără frontiere în Europa. Tratatul UE prevede în mod clar că UE trebuie să ofere cetățenilor un spațiu fără frontiere. Dreptul statelor membre de a reintroduce controalele la frontieră constituie o excepție de la acest drept, care trebuie interpretată în sens restrâns. Acesta nu poate fi considerat drept o prerogativă suverană. În schimb, este supus normelor din Codul frontierelor Schengen. Orice revizuire a codului trebuie să țină seama pe deplin de caracterul excepțional al reintroducerii controalelor la frontieră.

3.3.4.

Comitetul are o opinie pozitivă în ceea ce privește propunerile de îmbunătățire a funcționării mecanismului de evaluare Schengen, în special ceea ce le privește pe cele care asigură o monitorizare ulterioară mai rapidă, sinergii sporite cu mecanismul de evaluare a vulnerabilității și cele care acordă o atenție sporită drepturilor omului și adoptă o abordare transversală a acestora. Cu toate acestea, ar trebui să se aibă grijă ca mecanismul de evaluare Schengen să nu politizeze chestiunile ce au o natură mai tehnică.

3.3.5.

Comitetul încurajează Comisia să-și utilizeze activ competențele de aplicare a legii prevăzute în tratate în situațiile în care există o lipsă a monitorizării deficiențelor identificate pe parcursul evaluărilor Schengen. Ar trebui să se acorde prioritate practicilor sistemice care încalcă normele privind drepturile fundamentale. Ca aspect important, Comisia nu ar trebui să se bazeze exclusiv pe concluziile mecanismului de evaluare Schengen, ci să asigure și monitorizarea activă a situației drepturilor fundamentale în sine.

3.4.   Finalizarea spațiului Schengen

3.4.1.

Comitetul salută poziția Comisiei în ceea ce privește finalizarea spațiului Schengen. Comitetul subliniază legătura dintre libera circulație, cetățenia UE și absența controalelor la frontieră. În prezent, cetățenii din Bulgaria, Croația și România nu se bucură pe deplin de drepturile în calitate de cetățeni ai UE în temeiul tratatelor.

3.4.2.

Comitetul subliniază că aceste state membre își controlează deja frontierele externe în acord cu Codul frontierelor Schengen. Aderarea deplină a acestora ar spori funcționarea și securitatea Uniunii Europene, prin participarea lor deplină la bazele de date ale justiției și afacerilor interne (JAI) pe scară largă.

3.4.3.

Comitetul invită Comisia să prezintă o foaie de parcurs mai detaliată privind aderarea deplină și invită Consiliul să acționeze rapid în consecință.

---

(1)  COM(2021) 278 final.

(2)  A se vedea punctul 4.8 în JO C 110, 22.3.2019, p. 62.

(3)  Raportul special al Curții de Conturi Europene, Sprijinul acordat de Frontex pentru gestionarea frontierelor externe nu a fost suficient de eficace până în prezent, 2021.

(4)  A se vedea Avizele CESE privind migrația în JO C 123, 9.4.2021, p. 15, JO C 155, 30.4.2021, p. 58 și JO C 155, 30.4.2021, p. 64.

(5)  Nota Comisiei Europene privind Punerea în aplicare a interoperabilității: situația punerii în aplicare a Sistemul de intrare/ieșire și a Sistemului european de informații și de autorizare privind călătoriile, iunie 2021.

(6)  Regulamentul (UE) 2018/1725 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2018 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii și privind libera circulație a acestor date și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 45/2001 și a Deciziei nr. 1247/2002/CE (JO L 295, 21.11.2018, p. 39).

(7)  În conformitate cu titlul VI din Carta drepturilor fundamentale și cu legislația secundară relevantă.

(8)  Directiva 2012/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 octombrie 2012 de stabilire a unor norme minime privind drepturile, sprijinirea și protecția victimelor criminalității și de înlocuire a Deciziei-cadru 2001/220/JAI a Consiliului (JO L 315, 14.11.2012, p. 57), precum și legislația privind anumite categorii de victime ale traficului de persoane, ale exploatării sexuale și ale pornografiei infantile, precum și ale terorismului.

(9)  INT/940 (JO C 517, 22.12.2021, p. 61).

(10)  COM (2021) 206 final, p. 4 și 5.

(11)  JO C 123, 9.4.2021, p. 15.