This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52019DC0178
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Better regulation: taking stock and sustaining our commitment
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR O mai bună legiferare: bilanțul activității și menținerea angajamentului nostru
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR O mai bună legiferare: bilanțul activității și menținerea angajamentului nostru
COM/2019/178 final
COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 15.4.2019
COM(2019) 178 final
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR EMPTY
O mai bună legiferare: bilanțul activității și menținerea angajamentului nostru
{SWD(2019) 156 final}
1.Introducere
Comisia Juncker și-a propus să facă lucruri diferite și să le facă în mod diferit 1 . Axându-ne cu hotărâre pe zece priorități politice, am obținut rezultate concrete în ceea ce privește chestiunile care contează cel mai mult pentru europeni. Una dintre aceste priorități a fost schimbarea democratică, astfel încât, în cursul ultimului mandat, ne-am ghidat procesele de elaborare a politicilor după principiile unei mai bune legiferări, având în vedere că un proces de elaborare a politicilor mai deschis și bazat pe date concrete este esențial pentru consolidarea legitimității acțiunilor UE. Ne-am transformat metodele de lucru și procesele de planificare interne pentru a integra mai buna legiferare în toate etapele ciclului de planificare și de programare și pentru a stabili programe de lucru anuale raționalizate.
Introducerea principiilor unei mai bune legiferări se bazează pe dorința de a îmbunătăți guvernanța europeană 2 și de a ancora dezvoltarea durabilă în procesul de elaborare a politicilor Uniunii 3 , prin analizarea concomitentă a efectelor economice, sociale și de mediu ale acestora. Mai buna legiferare implică profesionalizarea fiecărui aspect al procesului nostru de elaborare a politicilor și asigurarea adecvării sale pentru lumea de astăzi. Mai buna legiferare nu este o procedură birocratică obscură, ci constă în adoptarea de măsuri legislative în cazurile în care acest lucru este necesar pentru atingerea obiectivelor comune care pot fi realizate efectiv numai printr-o acțiune comună la nivel european. Mai buna legiferare nu maschează un program de dereglementare, ci permite luarea în considerare a unor modalități alternative de obținere a rezultatelor urmărite, deoarece legislația nu ar trebui să fie niciodată un scop în sine. Acțiunile la nivelul UE ar trebui să producă întotdeauna o valoare adăugată în comparație cu ceea ce se poate face la nivel național, regional sau local.
Prin urmare, Comisia a fost ambițioasă atunci când a trebuit și modestă ori de câte ori a fost posibil. Obiectivul nostru a fost să obținem rezultate mai bune pentru cetățenii și întreprinderile noastre. Am încercat să sporim încrederea în instituțiile Uniunii și am solicitat implicarea activă a cetățenilor și a părților interesate în definirea acțiunilor pe care Uniunea le întreprinde, ar trebui să le întreprindă, ar trebui să le întreprindă în mod diferit sau nu ar trebui să le mai întreprindă. Prin stabilirea unui cadru pentru asigurarea transparenței, a răspunderii și a unui proces decizional bazat pe date concrete, angajamentul Comisiei pentru o mai bună legiferare și pentru punerea în aplicare a măsurilor-cheie anunțate în mai 2015 4 ne-a permis să facem progrese reale în direcția atingerii acestor obiective.
|
Caseta 1 – Principalele măsuri în domeniul mai bunei legiferări anunțate în mai 2015 ·Îmbunătățirea participării părților interesate prin (i) posibilitatea de a transmite feedback de-a lungul întregului ciclu de viață al politicilor, inclusiv cu privire la proiectele de acte delegate și de acte de punere în aplicare; (ii) angajamentul de a organiza consultări, cu o durată de 12 săptămâni, referitoare la toate propunerile și evaluările noi și (iii) un nou portal de internet comun, în cadrul căruia toate părțile interesate să poată obține informații cu privire la noile inițiative și să își exprime punctele de vedere. ·Orientări integrate și un set cuprinzător de instrumente pentru personalul Comisiei referitoare la modalitățile de aplicare a unei mai bune legiferări în cadrul întregului ciclu de elaborare a politicilor. ·Un angajament reînnoit de a evalua legislația existentă înainte de a propune modificări („evaluare înainte de acțiune”). ·Un Comitet independent de analiză a reglementării care să examineze calitatea tuturor evaluărilor impactului și a evaluărilor majore, alcătuit din șapte membri cu normă întreagă care nu sunt implicați în procesul de elaborare a politicilor, trei dintre aceștia fiind numiți din afara instituțiilor UE. ·Un nou angajament 5 de a verifica în mod sistematic posibilitățile de simplificare și de sporire a eficienței în momentul revizuirii legislației existente, fără a submina scopul acesteia. ·O platformă REFIT prin care societatea civilă să poată sprijini Comisia în cadrul sarcinii de mai sus și ·O propunere pe baza căreia, la 13 aprilie 2016, Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană au convenit un nou acord interinstituțional privind o mai bună legiferare 6 . |
Am prezentat comunicări privind rezultatele obținute în ultimii ani 7 și, din 2017, rapoarte anuale privind reducerea sarcinii de reglementare 8 .
Figura 1 – Prezentarea activităților de îmbunătățire a legiferării, 2015-2018
|
|
·În 2018, peste 70 % din consultările publice au fost traduse în toate limbile oficiale. ·Mai mult de trei sferturi din evaluările impactului care însoțesc propunerile de revizuire a legislației respectă principiul „evaluare înainte de acțiune”. |
Acum a sosit momentul să facem un bilanț al modului în care funcționează diferitele instrumente și procese de îmbunătățire a legiferării. Scopul a fost să se identifice ce funcționează bine, ce este problematic și care sunt principalele învățăminte. În general, mesajul este pozitiv: mai buna legiferare a îmbunătățit modul în care sunt elaborate politicile și ar trebui să rămână o metodă principală de lucru în viitor. Cu toate acestea, mai pot fi aduse îmbunătățiri și am identificat domenii care ar trebui explorate în cadrul unei dezbateri mai ample privind viitoarele îmbunătățiri. Acestea vor depinde de consolidarea eforturilor comune ale tuturor părților implicate în elaborarea și punerea în aplicare a soluțiilor de politică.
În cadrul realizării acestui bilanț am examinat literatura de specialitate, am desfășurat consultări publice și am solicitat punctele de vedere ale celorlalte instituții și organisme, precum și pe cele ale departamentelor Comisiei care integrează mai buna legiferare în activitatea lor zilnică. De asemenea, s-a ținut seama de concluziile Grupului operativ privind subsidiaritatea, proporționalitatea și scenariul „Mai puțin, dar mai eficient” (denumit în continuare „Grupul operativ”) 9 și de angajamentele pe care Comisia și le-a asumat ca răspuns 10 .
Dorim să salutăm contribuțiile părților interesate la bilanț, care au oferit un feedback bogat cu privire la modul în care funcționează în prezent procesul de îmbunătățire a legiferării. Rezultatele detaliate ale bilanțului sunt prezentate în documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește prezenta comunicare 11 . Prezenta comunicare evidențiază mai întâi învățămintele generale care pot fi desprinse și apoi analizează câteva domenii specifice în care se pot aduce îmbunătățiri suplimentare.
2.Învățăminte generale desprinse
Există o recunoaștere generală a faptului că, începând din 2015, s-au realizat progrese pe mai multe planuri. Există, de asemenea, o cerere la scară largă ca inițiativa mai bunei legiferări să rămână o parte integrantă a modului de lucru al Comisiei, cu un angajament susținut de a realiza îmbunătățiri suplimentare în viitor.
Dincolo de anumite preocupări individuale specifice, acest punct de vedere este împărtășit în general de toate grupurile de părți interesate. Acest lucru diferă de opiniile mai polarizate din trecut și reflectă natura cuprinzătoare și echilibrată a sistemului de îmbunătățire a legiferării al Comisiei. Personalul Comisiei care a fost consultat a considerat că diferitele instrumente și principii de îmbunătățire a legiferării sunt adecvate și a oferit totodată numeroase sugestii utile de care vom ține cont în cadrul reflecției cu privire la modul de optimizare a instrumentelor pentru o mai bună legiferare și a utilizării acestora în viitor. Potrivit unei analize a literaturii de specialitate 12 , comunitatea de experți salută, la rândul său, angajamentul mai puternic al Comisiei de a elabora politici bazate pe date concrete, instrucțiunile oferite în orientările și setul de instrumente pentru o mai bună legiferare, valoarea principiului „evaluării înainte de acțiune” și creșterea semnificativă a posibilităților de participare la procesul de elaborare a politicilor UE. În fine, o evaluare comparativă, efectuată în 2018 de OCDE, a sistemelor de îmbunătățire a legiferării din statele sale membre 13 arată, de asemenea, că reformele Comisiei din 2015 au produs ameliorări semnificative. În general, în prezent, politica de legiferare a Comisiei se numără printre cele mai bune din cadrul OCDE 14 .
Bilanțul evidențiază aprecierea mai bunei legiferări și cererea ca aceasta să fie aplicată și îmbunătățită și în continuare. Mai buna legiferare este, de fapt, chiar mai justificată acum decât în trecut. Într-o lume post-factuală, în care dezinformarea, camerele de ecou de pe platformele de comunicare socială și propaganda evidentă se îmbină pentru a submina structura dezbaterilor democratice și a autorității științifice, elaborarea politicilor pe bază de date concrete nu este doar o prioritate a trecutului sau practica profesională normală a prezentului, ci rămâne un imperativ esențial pentru viitor.
Instrumentele de îmbunătățire a legiferării sunt aplicate într-o lume în continuă schimbare, în care provocările și prioritățile politice evoluează permanent. Îndeplinirea obiectivelor noastre climatice și realizarea obiectivelor de dezvoltare durabilă ale ONU sunt din ce în ce mai presante. În același timp, ritmul transformărilor tehnologice se accelerează. În această lume din ce în ce mai complexă, este mai important ca niciodată să înțelegem efectele transsectoriale și să identificăm posibilitățile de a dezvolta sinergii și de a lua măsurile strategice potrivite de-a lungul întregului ciclu al politicilor, de la evaluare la punerea în aplicare. Este important, de exemplu, să avem reglementări care să favorizeze și, în același timp, să valorifice inovarea în avantajul mediului, al economiei și al cetățenilor UE. Sau să extindem dimensiunea digitală a legislației noastre. Acestea sunt câteva dintre schimbările care vor viza modul în care elaborăm politicile și ne susținem propunerile cu date concrete obținute prin evaluări și evaluări ale impactului.
Principiile mai bunei legiferări ar trebui să facă parte integrantă din cultura instituțională a oricărei autorități publice care are același tip de atribuții precum cele încredințate Comisiei Europene. Constatările bilanțului, în special discuțiile cu membrii personalului, indică în mod clar că o astfel de evoluție culturală are loc în cadrul Comisiei de câțiva ani încoace. Totuși, această evoluție nu este ireversibilă încă. Pentru a asigura acest ultim pas, Comisia Europeană va trebui să sublinieze în continuare, pe plan intern și extern, pentru o anumită perioadă de timp, importanța unei mai bune legiferări.
Rolul instrumentelor și procedurilor de îmbunătățire a legiferării este să susțină procesul decizional politic, nu să îl înlocuiască. Sarcina lor principală este să ofere o bază optimă pentru luarea unor decizii politice oportune și judicioase. În practică, acest lucru poate fi uneori dificil, din cauza nevoilor noi și urgente în materie de politici care apar în permanență și a duratelor îndelungate de realizare a proceselor de îmbunătățire a legiferării. Astfel, în practică au fost necesare unele adaptări și excepții de la procedurile privind o mai bună legiferare și, în mod realist, acest lucru se va întâmpla și în viitor. Comisia s-a străduit să reducă la minimum excepțiile de la normele generale privind nevoia de evaluare, de consultare publică și de evaluare a impactului, să justifice excepțiile într-un mod clar și transparent față de lumea exterioară și să facă tot ce i-a stat în putință pentru a respecta cât mai mult posibil principiile mai bunei legiferări în circumstanțele date. Bilanțul arată că, în general, așa s-a întâmplat, însă nu întotdeauna. În măsura posibilului, este necesar un efort mai mare în ceea ce privește planificarea și comunicarea mai bună cu privire la aspectele legate de mai buna legiferare ale inițiativelor.
Practicile de îmbunătățire a legiferării presupun anumite costuri. Acestea implică investiții financiare și umane și sporesc timpul necesar pentru pregătirea unei inițiative în vederea adoptării, având în vedere cerințele formale ale procesului de elaborare a politicilor. Aceste investiții sunt justificate de beneficii și permit, printre altele, colegiuitorilor să ia decizii mai rapid și în mai bună cunoștință de cauză cu privire la propunerile Comisiei. Cu toate acestea, costurile trebuie să rămână proporționale. Constatările bilanțului sugerează modalități prin care procesele de îmbunătățire a legiferării ar putea deveni mai eficiente fără a le submina scopurile. Trebuie să recunoaștem, să partajăm și să exploatăm mai bine experiența și cunoștințele de specialitate ale personalului de la nivelul întregii Comisii, precum și ale Comitetului de analiză a reglementării.
În fine, bilanțul a confirmat încă o dată că, pentru a avea succes, mai buna legiferare trebuie să fie un efort comun. Pe măsură ce instrumentele și procesele aplicate de Comisie se îmbunătățesc, realizarea unor progrese suplimentare depinde din ce în ce mai mult de îmbunătățiri pe care Comisia le poate facilita, dar nu le poate asigura de una singură. De exemplu, bilanțul a arătat clar că realizarea unor evaluări de calitate depinde de o înțelegere comună cu colegiuitorii și cu statele membre cu privire la momentul optim pentru efectuarea evaluării, la ce indicatori și cadre ar trebui utilizate pentru măsurarea performanței, precum și la cum se pot colecta în mod eficient informațiile de monitorizare necesare. Utilitatea și relevanța evaluărilor impactului depind și de evaluarea impactului modificărilor substanțiale aduse propunerilor Comisiei, pe care colegiuitorii s-au angajat să o efectueze ori de câte ori este oportun și necesar 15 . Concretizarea beneficiilor eforturilor de simplificare din propunerile Comisiei depinde de menținerea dispozițiilor respective de către colegiuitori și de opțiunile de punere în aplicare ale statelor membre. Raza de acțiune a consultărilor publice depinde de implicarea proactivă a altor instituții și a administrațiilor naționale, regionale și locale. Sunt necesare eforturi suplimentare de colaborare în toate aceste domenii.
3.Aspecte și reflecții specifice pentru viitor
3.1.Deschiderea procesului de elaborare a politicilor
Un obiectiv-cheie al acestei Comisii a fost acela de a promova participarea cetățenilor europeni și a societății civile la activitățile noastre de elaborare a politicilor. Am investit masiv pentru a pune la dispoziție instrumentele necesare în acest sens, oferind părților interesate posibilități de a contribui pe parcursul întregului ciclu de elaborare a politicilor. Am introdus cerința de a organiza consultări publice pentru toate evaluările și evaluările impactului și am sporit semnificativ numărul consultărilor publice traduse în toate limbile UE. Noul portal „Exprimați-vă părerea” 16 oferă acum un punct de acces unic pe internet unde părțile interesate se pot informa despre activitățile de elaborare a politicilor ale Comisiei și își pot comunica observațiile, punctele de vedere și alte informații.
Aceste măsuri par să fi sporit implicarea părților interesate. În prezent, portalul înregistrează peste 800 000 de vizite în fiecare an. Numărul mediu de răspunsuri la consultările publice și feedback-ul variază foarte mult, dar tendința generală este în creștere. Unele consultări lansate după 1 ianuarie 2015 au generat niveluri foarte ridicate de interes public 17 .
|
Caseta 2 – Mecanismul de feedback privind proiectele de acte delegate: exemplu Directiva (UE) 2018/2001 privind energia din surse regenerabile consolidează criteriile de durabilitate ale bioenergiei prin diferite dispoziții, care se referă inclusiv la impactul pe care lar putea avea producția de biocombustibili din cauza schimbării indirecte a destinației terenurilor. Comisia a fost împuternicită să adopte un act delegat de stabilire a criteriilor specifice pentru identificarea biocombustibililor cu un risc ridicat și a celor cu un risc scăzut de a provoca schimbarea indirectă a destinației terenurilor. După o serie de reuniuni cu părțile interesate, experții și țările terțe, s-a finalizat un proiect de act delegat, care a fost apoi publicat pentru o perioadă de feedback de patru săptămâni. În urma acestui proces solid de consultare și a feedback-ului amplu primit, Comisia a decis să modifice o serie de parametri semnificativi din actul delegat 18 . Au fost vizate în principal criteriile pentru certificarea biocombustibililor, a biolichidelor și a combustibililor din biomasă care prezintă riscuri reduse din perspectiva schimbării indirecte a destinației terenurilor, pentru a elimina eventualele lacune și a preveni utilizarea abuzivă a dispozițiilor respective. |
În 2018, în evaluarea comparativă a OCDE, sistemul Comisiei de implicare a părților interesate s-a clasat pe primul loc 19 . Conform răspunsurilor la consultarea publică organizată de Comisie, consultările și transparența au fost cele două domenii în care s-au înregistrat cele mai mari progrese începând din 2015. În același timp, transparența și consultările au fost și cele două domenii identificate ca având cea mai mare nevoie de îmbunătățiri în viitor. Există o recunoaștere pe scară largă a faptului că sistemul este avansat, dar că acesta nu își valorifică în întregime potențialul.
Consultarea publică a arătat că, în continuare, posibilitățile de participare la procesul de elaborare a politicilor Comisiei sunt relativ puțin cunoscute. De asemenea, s-a solicitat mai multă transparență referitoare la modul în care Comisia comunică rezultatele consultărilor sale publice și ale solicitărilor de feedback și la modul în care acestea sunt utilizate, apel susținut și de analiza literaturii de specialitate. Grupul operativ a subliniat, de asemenea, provocarea pe care o reprezintă obținerea opiniilor autorităților locale și regionale din Uniune. De atunci, Comitetul Regiunilor a creat o rețea-pilot de centre regionale de analiză a punerii în aplicare a politicilor UE (RegHub) pentru a evalua punerea în aplicare în practică a legislației UE 20 .
Comisia intenționează să își intensifice colaborarea cu Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic și Social European, reprezentanțele Comisiei din statele membre, autoritățile naționale și alte asociații reprezentative pentru a sensibiliza publicul larg cu privire la posibilitățile de a contribui la elaborarea politicilor Comisiei. Mai precis, vom căuta modalități de a încuraja un număr mai mare de persoane să se aboneze la notificările prin e-mail ale portalului web „Exprimați-vă părerea” al Comisiei, astfel încât acestea să fie informate cu privire la lansarea inițiativelor și consultărilor relevante.
Recunoaștem, în același timp, că, pentru părțile interesate, consultările sunt o activitate care consumă multe resurse. Cu cât este mai ridicată calitatea chestionarelor de consultare și cu cât explicăm mai clar modul în care se ține cont de rezultate, cu atât mai multe părți interesate vor vedea valoarea contribuției lor și vor dori să participe din nou. Astfel, răspunsurile vor deveni mai bogate, justificând și mai mult investițiile Comisiei în activități de consultare de înaltă calitate.
Printre mijloacele esențiale care ar putea îmbunătăți și mai mult mecanismele de consultare publică ale Comisiei se numără strategiile de consultare elaborate cu mai multă atenție 21 , care să utilizeze o gamă largă de instrumente de consultare, o sensibilizare mai largă a părților interesate cu privire la posibilitățile de implicare, împreună cu documente de consultare mai bune și răspunsuri mai satisfăcătoare la contribuțiile părților interesate. Ar trebui să reflectăm asupra modalităților de îmbunătățire și monitorizare a calității consultărilor și a raportării publice. Pentru a ne asigura că cerințele de consultare rămân proporționale cu obiectivele lor, ar putea fi necesar să se reexamineze valoarea adăugată a unora dintre cerințele actuale.
3.2.Instrumente mai bune pentru politici mai bune
Evaluările impactului, evaluările, instrumentele de sprijin (care includ orientările și setul de instrumente pentru îmbunătățirea legiferării) și controlul independent al calității asigurat de Comitetul de analiză a reglementării sunt instrumente esențiale utilizate pentru a converti datele concrete și contribuția părților interesate într-o analiză obiectivă care sprijină procesul decizional politic.
Consultarea publică și feedback-ul din partea propriului personal al Comisiei au susținut în mod covârșitor această metodă de elaborare a politicilor pe bază de date concrete și au furnizat, în general, opinii pozitive cu privire la progresele înregistrate de Comisie în ceea ce privește îmbunătățirea instrumentelor sale. Aceste progrese sunt prezentate în rapoartele anuale ale Comitetului de analiză a reglementării. Colegiuitorii, Curtea de Conturi Europeană și alte instituții ale UE, precum și OCDE au, de asemenea, opinii în general pozitive, la fel ca multe studii independente 22 . Majoritatea acestor opinii semnalează însă și deficiențele și domeniile care necesită îmbunătățiri.
Evaluările impactului
Evaluările impactului furnizează în primul rând informații pentru procesul decizional politic al Comisiei. Acestea justifică necesitatea și valoarea acțiunii Uniunii și prezintă informații cu privire la cine va fi afectat și în ce mod, asigurând analizarea simultană a impactului economic, social și de mediu. Acestea sunt discutate în prezent în mod sistematic în cadrul deliberărilor Parlamentului European și ale Consiliului cu privire la propunerile Comisiei. O mai bună înțelegere a datelor concrete și a impacturilor care stau la baza opțiunilor de politică facilitează procedura legislativă. Evaluările impactului reprezintă, de asemenea, un instrument important de comunicare pentru legitimarea acțiunii UE, întrucât acestea explică conținutul propunerilor Comisiei și modul în care am evaluat datele concrete care stau la baza alegerilor făcute.
Cu toate acestea, nu toate inițiativele trebuie să fie însoțite de o evaluare a impactului. Uneori, acest lucru nu ar fi relevant 23 și, în unele cazuri, pur și simplu nu este posibil. Între 2015 și 2018, 8,5 % din propunerile Comisiei anunțate în programele de lucru ale Comisiei 24 nu au fost susținute de o evaluare a impactului în cazuri în care o astfel de evaluare ar fi fost de așteptat 25 . Această proporție este mai mare decât ne-am fi dorit, dar ar trebui privită în contextul politic predominant și al necesității urgente de a reacționa rapid la evoluții precum cele din domeniul migrației și al securității. Vor exista mereu situații în care excepțiile vor fi justificate, dar recunoaștem că este necesar să comunicăm acest lucru și să explicăm motivele aferente cât mai devreme posibil 26 . În astfel de cazuri, ne vom asigura că în documentele de lucru ale serviciilor Comisiei care însoțesc propunerile noastre sau în expunerile de motive consolidate în mod corespunzător se vor furniza în mod sistematic informațiile disponibile și o analiză cât mai cuprinzătoare a opțiunilor alternative. În cazurile în care nu se intenționează efectuarea unei evaluări a impactului, publicul este informat prin intermediul foilor de parcurs. Prin urmare, este important să se sporească gradul de sensibilizare cu privire la foile de parcurs și să se asigure publicarea promptă a acestora.
Un al doilea aspect important vizează profunzimea analizei de evaluare a impactului și claritatea rapoartelor. Părțile interesate doresc ca evaluările impactului să fie mai ușor de citit, dar, în același timp, și să conțină o analiză mai aprofundată a unui set variabil de impacturi. Aceste două imperative divergente trebuie să fie echilibrate cu atenție. În orice caz, se desprind două învățăminte generale.
În primul rând, evaluările subsidiarității prezentate în evaluările impactului sunt adesea destul de generale și exprimate într-un limbaj excesiv de juridic și formalist. Acestea sunt, de asemenea, separate de evaluarea proporționalității diferitelor opțiuni de politică. Am răspuns deja pozitiv la recomandările Grupului operativ de a aborda această problemă 27 și, în special, ne-am angajat să includem „grila” comună propusă de Grupul operativ pentru evaluarea subsidiarității și a proporționalității în evaluările impactului, în expunerile de motive și în instrucțiunile privind o mai bună legiferare.
În al doilea rând, atunci când se stabilește nivelul adecvat de analiză, este necesar să se ia în considerare amploarea impactului preconizat și limitele profunzimii analizei impuse de constrângeri legate de disponibilitatea datelor, a timpului și a resurselor și să se țină seama, în același timp, de importanța păstrării echilibrului și a caracterului cuprinzător al procesului de evaluare a impactului.
Evaluările
Evaluarea este unul dintre pilonii principali ai unei mai bune legiferări. Aceasta ne permite să verificăm dacă legislația europeană și programele europene de finanțare produc rezultatele scontate și sunt în continuare relevante și adecvate scopului. Evaluarea identifică problemele și cauzele acestora, iar constatările sunt apoi integrate în evaluările impactului și, în cele din urmă, în propuneri care pot oferi rezultate mai bune. De asemenea, evaluarea ne oferă datele concrete de care avem nevoie pentru a simplifica și a aborda costurile inutile fără a submina obiectivele de politică. În 2015, am introdus o abordare comună pentru toate evaluările și ne-am angajat să evaluăm în mod sistematic legislația înainte de a propune o revizuire. Până la sfârșitul anului 2018, Comisia a realizat 259 de evaluări. Aproximativ trei sferturi dintre evaluările impactului care susțin revizuirile legislative sunt, în prezent, însoțite de o evaluare.
Prin urmare, principiul „evaluare înainte de acțiune” funcționează. Cu toate acestea, din bilanț reies clar și următoarele aspecte: calitatea evaluărilor trebuie să fie îmbunătățită (în special în ceea ce privește conceperea și obiectivitatea), calendarul lor nu este întotdeauna adecvat, iar acestea ar putea fi eficientizate în practică. Pentru a realiza acest lucru, trebuie depășite însă obstacole practice și politice importante.
În primul rând, Parlamentul European, Consiliul și Comisia nu au încă o abordare coerentă pentru evaluarea legislației, în pofida angajamentelor asumate în Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare 28 . În multe cazuri, Comisia nu dispune de informații adecvate referitoare la modul în care funcționează legislația Uniunii în statele membre, deoarece legislația adoptată de colegiuitori nu menține măsurile propuse pentru a permite colectarea datelor necesare în vederea efectuării unei bune evaluări. Obținerea de date privind rezultatele și impactul legislației UE în practică în toate statele membre rămâne o provocare. În alte cazuri, colegiuitorii adaugă cerințe privind o serie de revizuiri diferite sau impun termene pentru evaluarea legislației care cad înainte să se fi dobândit o experiență practică suficientă în ceea ce privește aplicarea normelor. Curtea de Conturi Europeană a recunoscut recent aceste deficiențe. Pentru a le soluționa, este necesar ca gradul de cooperare între Parlamentul European, Consiliu și Comisie 29 să îl depășească pe cel oferit în concluziile recente ale Consiliului 30 . Pentru a îmbunătăți calitatea evaluărilor, Comisia va acorda o atenție deosebită includerii unor dispoziții în materie de monitorizare și de raportare în propunerile sale viitoare și va insista ferm în special asupra menținerii acestor dispoziții în legislația privind viitorul cadru financiar multianual.
În al doilea rând, deși principiul „evaluării înainte de acțiune” este aplicat, evaluările nu sunt întotdeauna utilizate în mod optim. Evaluările impactului efectuate de Comisie ar putea utiliza mai bine evaluările ca bază pentru definirea problemelor, iar Parlamentul European și Consiliul, în general, nu iau în considerare evaluările în activitatea lor 31 . Evaluările și evaluările impactului ar trebui să fie mai bine corelate, astfel încât constatările din cadrul uneia să fie utilizate cu mai multă eficacitate în cadrul celeilalte. Astfel, evaluările vor fi din ce în ce mai importante pentru factorii de decizie, îmbunătățindu-se stimulentele pentru efectuarea unor evaluări utile și de înaltă calitate. Calitatea evaluărilor depinde în mare măsură de conceperea lor inițială, de disponibilitatea unor informații de bună calitate referitoare la modul în care funcționează legislația, de relevanța întrebărilor formulate pentru elaborarea propriu-zisă a politicilor și de sfera de aplicare a analizei. Dacă aceasta este prea restrânsă, se pot ignora factori importanți. Evaluările ar trebui să analizeze întotdeauna toată legislația relevantă, inclusiv actele delegate și actele de punere în aplicare, precum și punerea în aplicare la nivel național a dreptului Uniunii, întrucât și aceasta poate fi o sursă a problemelor. În conformitate cu recomandările Grupului operativ 32 , ar trebui să se examineze modalitățile de îmbunătățire a colaborării cu cei implicați direct în aplicarea legislației Uniunii la nivel local și regional, pentru a profita de experiența lor directă.
Comitetul de analiză a reglementării
Am înființat Comitetul de analiză a reglementării în 2015 33 pentru a înlocui fostul Comitet de evaluare a impactului. În comparație cu predecesorul său, noul comitet are o independență mult mai mare și o capacitate sporită, fiind alcătuit din șapte membri cu normă întreagă care nu au nicio responsabilitate în materie de elaborare a politicilor, iar trei dintre aceștia sunt recrutați din afara Comisiei. Sarcinile principale ale comitetului au fost extinse pentru ca acesta să examineze și calitatea evaluărilor majore, și nu doar evaluările impactului, cum era cazul în trecut. Prin controlul său critic și riguros al calității evaluărilor impactului și prin promovarea îmbunătățirilor necesare, comitetul are un rol esențial în asigurarea obiectivității și credibilității bazei de date concrete care constituie fundamentul deciziilor politice ale Comisiei. În numărul foarte limitat de cazuri în care Comisia a luat decizia politică de a prezenta o inițiativă, deși comitetul nu a emis un aviz pozitiv prin care să certifice caracterul adecvat al evaluării subiacente a impactului, am explicat public motivele care au stat la baza alegerii noastre. De asemenea, ne-am adaptat adesea propunerile în cazul cărora baza de date concrete era mai puțin solidă, propunând, de exemplu, măsuri mai puțin intruzive, pentru a ține seama de preocupările comitetului cu privire la proporționalitatea opțiunii preferate din unele evaluări ale impactului 34 .
Propriile rapoarte ale comitetului au arătat că activitatea sa de control are o influență pozitivă asupra calității evaluărilor impactului și a evaluărilor 35 . Răspunsurile la consultarea publică au confirmat, de asemenea, efectele pozitive create de acest comitet. Personalul Comisiei a declarat că cerința de a răspunde la întrebările comitetului este o pregătire bună pentru a explica mai târziu opțiunile de politică ale Comisiei în cursul negocierilor legislative ulterioare. Contribuția pozitivă a Comitetului de analiză a reglementării la creșterea calității propunerilor legislative este recunoscută pe deplin, deși unele părți interesate ar prefera ca acesta să aibă o structură diferită. Bilanțul a evidențiat, în același timp, necesitatea de a spori gradul de sensibilizare a publicului cu privire la comitet și de a valorifica într-o mai mare măsură cunoștințele și experiența acestuia în cadrul Comisiei, pentru a sprijini mai bine îmbunătățirea generală a evaluărilor impactului și a evaluărilor.
3.3.Menținerea corpusului legislativ existent adecvat scopului
Legislația ar trebui să rămână adecvată scopului și să producă rezultatele dorite de legiuitorii UE și așteptate de opinia publică. Actuala Comisie s-a concentrat pe eliminarea costurilor inutile, fără a compromite în niciun moment obiectivele ambițioase ale politicilor noastre. O atenție deosebită am acordat-o asigurării progresive a adecvării legislației pentru era digitală. O legislație mai simplă și mai puțin împovărătoare facilitează, de asemenea, punerea în aplicare și asigurarea respectării sale și, în cele din urmă, produce rezultate mai bune. Acest lucru este valabil în special în cazul întreprinderilor mici și mijlocii.
În acest scop, am integrat treptat programul REFIT în activitatea Comisiei, l-am sprijinit prin înființarea unui grup de experți la nivel înalt, platforma REFIT, al cărui rol este să sugereze măsuri de reducere a sarcinilor existente, fără a afecta obiectivele de politică, și am comunicat mai multe informații cu privire la rezultatele obținute.
Comisia a prezentat 150 de măsuri de simplificare a legislației Uniunii în perioada 2015-2018. Platforma REFIT a sprijinit aceste eforturi. Aceasta a prelucrat 684 de contribuții ale părților interesate și a adoptat 89 de opinii 36 la care Comisia a răspuns, inclusiv în contextul programelor sale anuale de lucru. Comisia publică anual rapoarte transparente referitoare la rezultatele acestor eforturi 37 , inclusiv într-un tablou de bord 38 care acum este disponibil online și este mai ușor de consultat. În caseta de mai jos sunt prezentate câteva exemple ilustrative.
|
Caseta 3 – Exemple de simplificare normativă care au intrat în vigoare în 2018. Taxa pe valoarea adăugată (TVA) pentru comerțul electronic transfrontalier între întreprinderi și consumatori 39 . Propus inițial în 2016, acest instrument legislativ instituie un ghișeu unic prin care comercianții care vând clienților bunuri online se pot achita de obligațiile lor în materie de TVA prin intermediul unui portal online ușor de utilizat. Comercianții online nu vor mai fi obligați să se înregistreze în scopuri de TVA în fiecare stat membru în care vând bunuri. Când a prezentat propunerea, Comisia a estimat că ghișeul unic va genera economii globale de 2,3 miliarde EUR pentru întreprinderi și o creștere cu 7 miliarde EUR a veniturilor din TVA pentru statele membre. Un portal digital unic care oferă acces la informații, la proceduri, la servicii de asistență și de soluționare a problemelor 40 . Propus inițial în 2017, acest instrument legislativ a introdus un portal digital unic pentru a asigura accesul centralizat al cetățenilor și întreprinderilor din UE la informațiile de care au nevoie pentru a-și exercita drepturile conferite de UE. Portalul integrează mai multe rețele și servicii de la nivel național și de la nivelul UE și oferă o interfață ușor de utilizat în toate limbile oficiale ale UE. Când a prezentat propunerea, Comisia a estimat că portalul digital unic ar putea reduce cu 60 % cele 1,5 milioane de ore pe care le petrec în prezent persoanele pentru a efectua căutări online înainte de a se deplasa în străinătate, iar întreprinderile ar putea economisi între 11 și 55 de miliarde EUR anual. Cooperarea în materie de protecție a consumatorilor 41 : Propus inițial în 2016, acest act legislativ modernizează mecanismele de cooperare pentru a reduce prejudiciile cauzate consumatorilor prin încălcări transfrontaliere. Regulamentul asigură o funcționare mai rapidă a protecției consumatorilor, permițând statelor membre și întreprinderilor să economisească timp și resurse. Datorită competențelor de cooperare suplimentare, autoritățile pot acționa mai rapid și pot reduce costurile pentru a pune capăt împreună încălcărilor pe scară largă din mediul online. Întreprinderile care își desfășoară activitatea în toate statele membre sau în marea majoritate a acestora vor avea posibilitatea să negocieze angajamente la nivelul UE, permițând ca problemele consumatorilor să fie soluționate mai simplu, mai rapid și mai ieftin. Fondurile structurale și de investiții europene 42 . Propus inițial în 2016, regulamentul conține dispoziții concrete prin care se simplifică utilizarea fondurilor pentru beneficiari și autorități și se sporește flexibilitatea normelor financiare. Când a prezentat propunerea, Comisia a estimat că aceste simplificări vor reduce costurile de punere în aplicare a normelor UE, precum și numărul de erori, contribuind astfel la optimizarea impactului cadrului financiar multianual 2014-2020. |
Bilanțul arată faptul că eforturile Comisiei de simplificare și de reducere a sarcinilor inutile sunt apreciate și au dat rezultate. Totuși, acestea nu au fost nici bine comunicate și, în general, nici nu sunt considerate suficiente.
Prin urmare, este necesar să se analizeze de ce simplificarea este adesea complicată, iar reducerea sarcinilor împovărătoare. Este important să se evite împingerea eforturilor de cuantificare a costurilor și beneficiilor dincolo de o limită rezonabilă. Obiectivul este simplificarea, nu cuantificarea în sine. Deși utilă, cuantificarea este adesea limitată de natura calitativă a anumitor impacturi sau de disponibilitatea și soliditatea datelor. Acest lucru este deosebit de dificil atunci când se urmărește cuantificarea unor beneficii pentru care, deseori, sunt mai potrivite metodele calitative.
În continuare nu suntem convinși că tipurile de abordări bazate pe obiective privind reducerea sarcinilor pe care Consiliul și unele state membre în particular ne-au solicitat să le introducem ar fi deosebit de utile. Am prezentat în detaliu motivele poziției noastre în 2017 și niciunul dintre aceste motive nu s-a schimbat 43 . Abordările bazate pe obiective tind să ignore faptul că este legitim și necesar să se impună anumite costuri în vederea realizării unor obiective societale importante. Comisia preferă să se concentreze pe costurile care nu sunt necesare pentru atingerea obiectivelor legislației, pe baza datelor concrete și prin implicarea părților interesate. Această abordare este mai transparentă și mai puțin arbitrară și nu este susceptibilă să aibă efecte de dereglementare care să submineze îndeplinirea obiectivelor de politică dorite.
Comisia va continua să reflecteze asupra celor mai bune modalități de a identifica potențialul de simplificare și de a-l transpune în obiective REFIT sau asupra unor modalități prin care adoptarea măsurilor de simplificare să devină mai ușoară și mai vizibilă. Identificarea mai bună a costurilor excesive în cadrul evaluărilor ar fi, de asemenea, benefică. Raportul Grupului operativ a evidențiat efectele combinate ale legislației (inclusiv ale actelor delegate și ale actelor de punere în aplicare) al cărei impact este posibil să nu fie evaluat sau analizat suficient de bine. Programul REFIT ar putea, probabil, să joace un rol mai important în identificarea și abordarea densității legislative 44 cu ajutorul platformei REFIT.
Constatările bilanțului arată că platforma REFIT se bucură de susținere. Platforma însăși este mulțumită de contribuția sa la efortul REFIT și consideră că activitatea sa ar trebui să continue în forma sa actuală 45 . Majoritatea părților interesate doresc ca platforma să fie mai productivă și să colecteze mai multe idei de simplificare, iar ideile respective să fie transpuse mai rapid în schimbări concrete. Comisia este de acord cu aceste obiective.
Platforma are capacitatea de a mobiliza și de a canaliza cunoștințele privind punerea în aplicare practică și impactul legislației UE, dar este necesar un efort mai mare pentru a exploata pe deplin acest potențial într-un mod mai eficace și mai eficient. Platforma necesită investiții considerabile din partea membrilor săi și a Comisiei. Prin urmare, orice eventual succesor ar trebui să își raționalizeze metodele de lucru, să se facă mai bine cunoscut publicului larg și să ofere feedback în timp util. Acesta ar trebui să pună un accent sporit pe aspecte precum subsidiaritatea, proporționalitatea, densitatea legislativă, pe lângă accentul pus în prezent pe simplificare 46 . În acest scop, ar putea fi explorate modalități prin care să se extindă amploarea cunoștințelor sale de specialitate și implicarea autorităților locale și regionale care sunt responsabile cu punerea în aplicare a unei mari părți din legislația Uniunii.
Activitățile Comitetului Regiunilor și ale Comitetului Economic și Social European ar putea stimula activitatea platformei. Membrii platformei ar putea, la rândul lor, să inițieze activități legate de evaluările planificate ale legislației, valorificându-și contactele cu rețelele existente din statele membre. Contribuțiile transmise Grupului operativ ar putea constitui un bun punct de plecare 47 .
3.4.Legiferarea mai bună ca efort comun
Acordul interinstituțional din 2016 privind o mai bună legiferare 48 reflectă responsabilitatea comună a Parlamentului European, a Consiliului și a Comisiei Europene de a elabora o legislație de înaltă calitate la nivelul Uniunii, bazată pe principiile unei mai bune legiferări, transparenței și cooperării pe parcursul întregului ciclu legislativ. Acordul este destul de recent, însă a înregistrat deja succese notabile. În declarația comună anuală semnată de președinții Parlamentului European, Consiliului și Comisiei sunt indicate propunerile care ar trebui să beneficieze de un tratament prioritar în cadrul procesului legislativ. În domeniul actelor delegate și al actelor de punere în aplicare, s-au înregistrat progrese în ceea ce privește înlocuirea vechilor proceduri cu cele prevăzute în Tratatul de la Lisabona 49 , convenirea unor criterii privind cazurile în care se utilizează fie actele delegate, fie actele de punere în aplicare 50 și deschiderea procedurii de elaborare a actelor delegate 51 . În prezent, Comisia prezintă o analiză anuală a sarcinii de reglementare legate de simplificarea legislației Uniunii.
În alte domenii ale acordului, progresele sunt inegale. De exemplu, Serviciul de Cercetare al Parlamentului European furnizează cu regularitate evaluări inițiale ale calității evaluărilor impactului efectuate de Comisia Europeană și a realizat 40 de evaluări ale impactului unor amendamente substanțiale propuse de Parlamentul European. Consiliul și-a stabilit propria capacitate de evaluare a amendamentelor sale substanțiale, dar nu a utilizat-o încă.
După cum s-a menționat mai sus, este nevoie de mai multă cooperare pentru a stabili baza și a furniza datele necesare în scopul unei evaluări mai bune a legislației Uniunii. În plus, statele membre nu raportează încă în mod transparent cazurile în care depășesc cerințele legislației Uniunii în măsurile lor naționale de transpunere („suprareglementare”) 52 . Comisia a investit într-o platformă informatică pentru a facilita o mai mare transparență în această privință, dar numai două state membre au notificat astfel de dispoziții în ultimii trei ani 53 . Este important ca opțiunile statelor membre în materie de transpunere și punere în aplicare să nu adauge niveluri de complexitate nejustificate.
Există, de asemenea, posibilitatea de a ameliora modul în care procedurile de îmbunătățire a legiferării de la nivelul UE și de la nivel național pot interacționa pozitiv. După cum a observat recent OCDE, mai multe state membre și-ar putea informa mai bine părțile interesate cu privire la oportunitățile oferite de consultările și mecanismele de feedback ale Comisiei sau ar putea furniza date și informații mai bune în timpul elaborării reglementărilor pentru a completa practicile existente ale Comisiei Europene 54 .
4.Concluzii
Actuala Comisie a plasat mai buna legiferare în centrul procesului său de elaborare a politicilor, ceea ce a contribuit la obținerea unor rezultate mai bune, axate pe cele zece priorități politice stabilite la începutul mandatului nostru.
Privind în perspectivă, necesitatea elaborării de politici bazate pe date concrete care să sprijine prioritățile politice ale UE este tot mai puternică. Mai buna legiferare reprezintă din ce în ce mai mult o parte integrantă a culturii instituționale a Comisiei și este susținută pe scară largă de părțile interesate, care doresc să fie implicate și mai mult și într-un mod mai semnificativ în procesul nostru de elaborare a politicilor. Cu toate acestea, sunt posibile îmbunătățiri suplimentare în ceea ce privește modul de organizare a proceselor privind mai buna legiferare. Consolidarea eforturilor comune, începând cu punerea în aplicare a Acordului interinstituțional privind o mai bună legiferare, ar contribui, de asemenea, la îmbunătățirea suplimentară a calității legislației Uniunii.
Prezenta comunicare a identificat, astfel, o serie de principii orizontale de care trebuie să se țină seama și a trasat posibile căi de susținere a angajamentului nostru pentru o mai bună legiferare în anii următori.
