EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52018DC0010
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS EU actions to improve environmental compliance and governance
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR Acțiuni ale UE în vederea îmbunătățirii conformării cu legislația de mediu și a guvernanței de mediu
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR Acțiuni ale UE în vederea îmbunătățirii conformării cu legislația de mediu și a guvernanței de mediu
COM/2018/010 final
COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 18.1.2018
COM(2018) 10 final
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR
Acțiuni ale UE în vederea îmbunătățirii conformării cu legislația de mediu și a guvernanței de mediu
{SWD(2018) 10 final}
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR
Acțiuni ale UE în vederea îmbunătățirii conformării cu legislația de mediu și a guvernanței de mediu
1.Introducere și context
Prezenta comunicare prezintă un plan de acțiune în vederea sporirii conformării cu legislația de mediu a UE și a îmbunătățirii guvernanței în acest domeniu. Planul presupune o conlucrare strânsă între Comisie și statele membre și cu profesioniștii în domeniu, precum inspectori, auditori, ofițeri de poliție și procurori în scopul de a crea o cultură a conformării cu normele UE în materie de mediu, inteligentă și bazată pe colaborare, pentru activități precum producția industrială, eliminarea deșeurilor și agricultura.
UE dispune deja de un amplu corpus de legislație de mediu consolidată. Cu toate acestea, există provocări majore în punerea în aplicare a acesteia, astfel cum s-a subliniat în evaluarea efectuată de Comisie privind punerea în aplicare a politicilor de mediu (Environmental Implementation Review - EIR) 1 . Acestea sunt legate de problemele de mediu persistente, cum ar fi poluarea difuză a apei, calitatea slabă a aerului în mediul urban, tratarea deșeurilor la un nivel nesatisfăcător și existența unor specii și habitate aflate în declin. Există, de asemenea, cazuri grave de infracțiuni împotriva mediului 2 , precum și un număr ridicat de plângeri legate de mediu trimise Comisiei 3 și de petiții adresate Parlamentului European. Costurile aferente nepunerii în aplicare sunt estimate la 50 de miliarde EUR anual 4 . Se pot obține multe beneficii prin îmbunătățirea punerii în aplicare fără a se crea legislație nouă.
Aceasta necesită, printre altele, conformarea cu normele de mediu pe teren, și anume îndeplinirea de către industrie, serviciile de utilități publice, proprietarii de terenuri și de către alte „entități responsabile” 5 a obligațiilor care le revin în ceea ce privește activitățile pe care le desfășoară. Obligațiile pot fi sub forma unor interdicții, a unor norme generale obligatorii, a unor autorizații și sub forma unor alte măsuri instituite pentru protejarea mediului, a sănătății publice și a nevoilor de resurse pe termen lung ale societății.
Una dintre cauzele eșecului punerii în aplicare 6 o constituie mecanismele slabe de asigurare a conformării și a unei guvernanțe eficace la nivel național, regional și local. Acestea reprezintă, de asemenea, un factor de concurență neloială 7 și aduc prejudicii economice, cum ar fi pierderea veniturilor fiscale, și subminează încrederea publicului în eficacitatea legislației UE.
Prezenta comunicare urmărește să consolideze astfel de mecanisme și vine în completarea comunicării „Legislația UE: o mai bună aplicare pentru obținerea unor rezultate mai bune” în care Comisia a stabilit modalitățile de accelerare a eforturilor sale în ceea ce privește aplicarea, implementarea și asigurarea punerii în aplicare a legislației UE în general 8
2.Necesitatea asigurării conformării cu legislația de mediu
Statele membre au obligația de a coopera cu bună credință în vederea îndeplinirii obiectivelor UE. 9 Curtea de Justiție a derivat din această obligație o cerință pentru autoritățile statelor membre de a remedia consecințele nelegale ale unei încălcări a legislației UE 10 și cerința ca asigurarea punerii în aplicare să fie eficace, proporțională și disuasivă 11 . Statele membre trebuie, așadar, să dispună de mecanisme corespunzătoare pentru a asigura respectarea obligațiilor care decurg din legislația UE.
Nerespectarea poate apărea din diferite motive, inclusiv confuzie, o înțelegere deficitară sau neacceptarea normelor, lipsa investițiilor, oportunism și criminalitate. Impactul său asupra mediului, a sănătății umane și a economiei va depinde de natura, de amploarea și de persistența încălcărilor.
În practică, mecanismele pentru asigurarea conformării implică statele membre prin utilizarea a trei mari categorii de intervenție (denumite în continuare, împreună, „asigurarea conformării cu legislația de mediu”):
·promovarea conformării ajută entitățile responsabile să se conformeze prin mijloace precum îndrumarea, „întrebări frecvente” și servicii de asistență tehnică;
·monitorizarea conformării identifică și caracterizează comportamentul entităților responsabile și detectează și evaluează orice neconformare prin inspecții de mediu și alte controale;
·acțiuni ulterioare și asigurarea respectării legii se realizează pe cale administrativă, penală și civilă pentru a se înceta, descuraja și sancționa comportamentele neconforme, precum și pentru a se obține despăgubiri în cazul în care au loc și pentru a se încuraja conformarea.
Aceste intervenții sunt efectuate de diferite tipuri de autorități ale statelor membre. Organismele cu atribuții de inspecție efectuează de regulă controale ad-hoc sau de rutină și promovează conformarea. Ofițerii de poliție și serviciile de urmărire penală joacă un rol important în ceea ce privește investigarea și incriminarea formelor grave de nereguli. De-a lungul unui „lanț de asigurare a conformării cu legislația de mediu” pot fi implicate diverse organisme, de exemplu atunci când inspectorii, agenții vamali, ofițerii de poliție și procurorii cooperează în vederea strângerii de probe și a urmăririi penale. Organismele de audit pot îndeplini o funcție foarte utilă în ceea ce privește examinarea problemelor legate de cazurile de neconformare generalizată sau de activitatea anumitor autorități.
Asigurarea conformării cu legislația de mediu reduce riscul ca unele entități responsabile să nu își respecte obligațiile și, drept urmare, să existe un impact negativ asupra stării apei, aerului, biodiversității, sănătății umane și asupra economiei. Acest lucru se realizează prin evaluarea cauzelor și a efectelor neconformării și prin utilizarea unei combinații adaptabile de trei categorii de intervenție pentru a influența comportamentul entității responsabile. Conceptul 12 a fost dezvoltat de-a lungul timpului în cadrul schimburilor cu experți, de exemplu, ai statelor membre, și cu rețelele de practicieni 13 .
3.Provocări
Autoritățile statelor membre responsabile cu asigurarea conformării cu legislația de mediu se confruntă cu numeroase provocări, în special:
·amploarea și diversitatea normelor UE în domeniul mediului cu privire la activitățile cu impact asupra mediului;
·faptul că acestea acoperă întreg teritoriul statelor membre, atât zonele rurale, cât și cele urbane;
·existența unor probleme recunoscute legate de poluarea apei și a aerului, eliminarea deșeurilor și natura în declin;
·așteptările publicului;
·numărul și diversitatea celor care trebuie să se conformeze normelor de protecție a mediului;
·numeroasele tipuri de diverse probleme legate de conformare care pot apărea;
·dificultățile legate de identificarea și remedierea acestora, în special în domeniul infracțiunilor împotriva mediului.
La această listă se poate adăuga și capacitatea, întrucât responsabilitățile sunt adesea repartizate unor organisme mai mici cu resurse financiare limitate, cu efective de personal limitate sau cu deficit de cunoștințe de specialitate 14 . În multe state membre, bugetele inspectoratelor de mediu au rămas aceleași sau au fost diminuate din cauza crizei financiare. În fața acestor provocări, chiar și autoritățile mari care dispun de resurse suficiente pot întâmpina dificultăți în a elabora în mod independent cunoștințe privind cele mai bune modalități de asigurare a conformării.
Provocările cu care se confruntă aceste autorități au avut drept rezultat cererea de diferite forme de sprijin la nivelul UE și apariția acestora. Aceste tipuri de sprijin sunt prezentate sintetic în tabelul 1 de mai jos, împreună cu avantajele lor specifice.
Tabelul 1: Forme de sprijin pentru asigurarea conformării cu legislația de mediu și avantajele acestora
|
Tipul de sprijin |
Avantaje |
|
Rețelele de practicieni din UE |
Le permit practicienilor să facă schimb de cunoștințe și de experiență și să dezvolte împreună și alte forme de sprijin incluse în acest tabel |
|
Evaluarea la nivelul UE a sistemelor statelor membre de asigurare a conformării cu legislația de mediu |
Permite compararea și identificarea punctelor forte și a punctelor slabe |
|
Portalurile de informații accesibile în general privind asigurarea conformării |
Permit învățarea, schimbul de bune practici și facilitarea comparării și consolidează transparența și responsabilizarea |
|
Mecanisme pentru facilitarea cooperării, coordonării, schimbului de cunoștințe și de experiență și a colaborării la nivelul UE și pentru contribuția altor state membre și autorități la asigurarea conformării cu legislația de mediu |
Permit o mai mare eficacitate grație colaborării Permit obținerea cunoștințelor de specialitate elaborate în altă parte |
|
Ecocondiționalitatea din cadrul politicii agricole comune (PAC) |
Contribuie la asigurarea respectării de către fermieri a obligațiilor de mediu |
|
Informații și orientări cu privire la bunele practici |
Permit obținerea de cunoștințe de specialitate elaborate deja Reduc nevoia de a dezvolta bune practici de la zero (sporirea eficienței ) |
|
Programe de formare, materiale de formare și orientare cu privire la competențe |
Permit dezvoltarea și actualizarea competențelor |
|
Accesibilitatea surselor de date generate de UE, cum ar fi imagistica prin satelit |
Extinde posibilitățile de asigurare efectivă a conformării |
|
Sprijinul financiar acordat de UE |
Ajută autoritățile de asigurare a conformării să își îndeplinească mai bine obiectivele |
Inspectorii, ofițerii de poliție, funcționarii vamali, procurorii și judecătorii, precum și auditorii, au format deja rețele separate la nivel european pentru a face schimb de cunoștințe privind asigurarea conformării și pentru a le dezvolta 15 . Aceștia și alții oferă exemple pozitive ale diferitelor tipuri de sprijin prezentate sintetic mai sus. În condițiile limitărilor actuale în ceea ce privește acoperirea și domeniul de aplicare, aceste exemple ilustrează cum se poate face mai mult, cu contribuția Comisiei, pentru consolidarea guvernanței de mediu și sporirea gradului de conformare 16 .
4.Justificarea acțiunilor
Comisia a luat în considerare o serie de opțiuni pentru a îmbunătăți asigurarea conformării cu legislația de mediu, inclusiv opțiuni legislative, iar în 2014 a pregătit un proiect de raport de evaluare a impactului, necesar procesului decizional. Aceasta a ajuns la concluzia că un plan de acțiune cu măsuri de sprijin specifice pentru a se aborda nevoile de ordin practic este opțiunea cu cea mai mare probabilitate de a oferi rezultate în mai multe domenii prioritare, chiar pe termen scurt.
Etapa pregătitoare, inclusiv consultarea statelor membre și a rețelelor de practicieni 17 , a confirmat valoarea formelor de sprijin prezentate sintetic în tabelul 1 și a identificat modalități de consolidare a acestora și de elaborare a unor noi instrumente. Rețelele de practicieni au subliniat valoarea schimbului de expertiză și a unor eforturi mai coordonate între statele membre. Acestea au evidențiat importanța formării profesionale și a unui schimb efectiv de cunoștințe. Consultările au identificat, de asemenea, o serie de sectoare în care există o cerere semnificativă de materiale de referință de bune practici și de noi instrumente. S-a afirmat că infracțiunile legate de speciile sălbatice și deșeuri necesită o atenție deosebită. Politica agricolă comună (PAC) 2014-2020 pune accentul pe „gestionarea durabilă a resurselor naturale și acțiunile de combatere a schimbărilor climatice” prin intermediul unei varietăți de instrumente complementare de politică, printre care ecocondiționalitatea. Documentul de lucru al serviciilor Comisiei privind „Agricultura și gestionarea durabilă a apei în UE” 18 s-a referit deja la inițiativa prezentată în paginile de față, considerându-se că oferă un mijloc de îmbunătățire a sistemelor naționale de asigurare a conformării pentru legislația în domeniul apei în ceea ce privește activitățile agricole. În mod similar, planul de acțiune al Comisiei pentru natură, cetățeni și economie 19 identifică necesitatea de a se consolida conformarea 20 . Alte teme care au fost evidențiate în cadrul consultărilor sunt contribuția pe care o poate avea tehnologia în detectarea neconformării și rolul important pe care îl joacă cetățenii prin formularea de plângeri și sesizări adresate autorităților naționale. Unele acte legislative în domeniul mediului ale UE aflate în vigoare prevăd în mod explicit rolul orientărilor sau îndrumărilor cu privire la inspecții 21 și este oportun să se înceapă realizarea acestora. Activitățile privind primele rapoarte EIR specifice fiecărei țări au evidențiat posibilitățile de îmbunătățire a feedback-ului din partea Comisiei către statele membre privind asigurarea conformării și alte aspecte ale administrației publice. În fine, în urma consultărilor s-a constatat că se dorește un dialog la nivel înalt între practicienii din domeniul asigurării conformării cu legislația de mediu și cadrele de conducere ale autorităților de mediu.
5.Acțiuni
Planul de acțiune conține nouă acțiuni adaptate la nevoile de mai sus identificate în faza de pregătire. Acestea sunt prezentate sintetic în tabelul 2 22 .
Tabelul 2: Privire de ansamblu asupra acțiunilor
|
Nu |
Acțiune |
Termenul de realizare |
|
1 |
Îmbunătățirea utilizării expertizei de asigurare a conformării cu legislația de mediu în întreaga UE prin intermediul evaluărilor inter pares, al acțiunilor comune de asigurare a respectării legislației, al vizitelor de asigurare a conformării și al utilizării instrumentului TAIEX-EIR Peer2Peer 23 |
2019 |
|
2 |
Identificarea setului de competențe profesionale necesare și a nevoilor de formare pentru inspectorii de mediu și îmbunătățirea cooperării cu practicienii și cu alte organisme care promovează excelența și furnizează formare pentru profesioniștii din domeniul asigurării conformării la nivel național și european |
2018 |
|
3 |
Facilitarea schimbului de bune practici, de date și de materiale de referință, promovarea de oportunități de finanțare pentru asigurarea conformării cu legislația de mediu și analizarea posibilităților de creare a unui portal mai extins privind punerea în aplicare a politicilor de mediu |
2019 |
|
4 |
Pregătirea unui document de orientare cu bune practici privind strategiile de combatere a infracțiunilor legate de mediu și a altor încălcări asociate, cu un accent special pe infracțiunile legate de speciile sălbatice și deșeuri |
2019 |
|
5 |
Pregătirea unui document (unor documente) de orientare privind bunele practici în asigurarea conformării cu legislația de mediu în zonele rurale (referitor la sol și apă) |
2019 |
|
6 |
Pregătirea de orientări tehnice privind inspecțiile instalațiilor pentru deșeurilor provenite din industriile extractive |
2018 |
|
7 |
Pregătirea de documente privind bunele practici în ceea ce privește soluționarea plângerilor și responsabilizarea cetățenilor în ceea ce privește mediul la nivelul statelor membre, inclusiv prin implicarea cetățenilor în activități științifice și colaborarea cu statele membre în vederea schimbului de bune practici cu privire la mecanismele naționale eficace de soluționare a plângerilor referitoare la legislația UE în materie de mediu |
2019 |
|
8 |
Consolidarea capacităților și utilizarea de informații geospațiale pentru asigurarea conformării și promovarea proiectelor care constituie bune practici (de exemplu, utilizarea datelor obținute prin Copernicus) |
2019 |
|
9 |
Evaluarea sistemelor naționale de asigurare a conformării cu legislația de mediu, ca parte a unui cadru mai larg de evaluare privind guvernanța și prezentarea periodică de feedback statelor membre, inclusiv în cadrul evaluării punerii în aplicare a politicilor de mediu |
2019 |
6.Consolidarea cooperării
Pe de o parte, în calitate de gardian al tratatelor, Comisia are un rol esențial în asigurarea punerii în aplicare complete și corecte a legislației de mediu a UE, sub controlul Curții de Justiție a Uniunii Europene. Pe de altă parte, statele membre sunt principalele responsabile de punerea în aplicare corectă a legislației UE. Prezentul plan de acțiune va contribui la abordarea provocărilor cu care se confruntă acestea din urmă, care au fost menționate de la bun început.
Pentru a asigura că acest plan de acțiune conduce la rezultatele dorite, statele membre sunt invitate să întreprindă următoarele:
·să faciliteze participarea autorităților proprii la cooperarea în cadrul rețelelor la nivelul UE;
·să asigure că bunele practici identificate, în special cele referitoare la utilizarea abordărilor bazate pe riscuri și la transparență, sunt preluate și că sunt folosite instrumentele dezvoltate în cadrul planului de acțiune;
·să faciliteze formarea și dezvoltarea de competențe profesionale;
·să asigure nivelul adecvat de cooperare și coordonare între autoritățile cu funcții de asigurare a conformării;
·să garanteze o alocare adecvată a resurselor financiare și umane pentru asigurarea conformării pe teritoriile lor.
Comisia creează, de asemenea, un grup de experți („Forumul privind conformarea cu legislația de mediu și guvernanța de mediu”) 24 pentru a oferi orientare pentru planul de acțiune și a permite un schimb de opinii cu cadrele de conducere din statele membre cu privire la modalitățile de îmbunătățire a aspectelor legate de conformare și guvernanță ale punerii în aplicare. Acest forum va fi format mai ales din reprezentanți ai statelor membre și ai rețelelor de practicieni de la nivelul UE și vor fi invitați să participe și reprezentanți ai Consiliului, Parlamentului European, Comitetului Regiunilor și Comitetului Economic și Social European. De asemenea, Comisia va încerca să implice alte părți interesate, inclusiv ONG-uri și organizații ale întreprinderilor, și va discuta despre cele mai bune modalități de a realiza acest lucru la prima reuniune a Forumului privind conformarea cu legislația de mediu și guvernanța de mediu.
Punerea în aplicare a acțiunilor va fi un proces bazat pe colaborare, care va implica nu doar Forumul privind conformarea cu legislația de mediu și guvernanța de mediu, ci și rețelele de practicieni. Rețelele vor beneficia de asistență în vederea facilitării colaborării. De asemenea, Comisia va continua să le sprijine eforturile de îndeplinire a rolurilor lor mai extinse.
Instrumentele de finanțare existente ale UE, cum ar fi LIFE 25 și Fondul pentru securitate internă (FSI) 26 , pot oferi soluții concrete de sprijinire a diferitelor tipuri de activități de asigurare a conformării și de guvernanță. Statele membre, rețelele de practicieni și alte părți interesate sunt, prin urmare, încurajate să le utilizeze pe deplin.
În elaborarea planului de acțiune, Comisia va lua în considerare dimensiunea globală externă importantă a legislației de mediu a UE, astfel cum se reflectă în participarea UE la convențiile regionale și mondiale. De exemplu, comerțul mondial și lanțurile de aprovizionare la nivel mondial sunt relevante pentru gestionarea deșeurilor și protecția biodiversității. Într-adevăr, asigurarea conformării cu legislația de mediu are o relevanță mondială, fiind necesară, printre altele, pentru realizarea obiectivelor de dezvoltare durabilă. Consolidarea acesteia în interiorul Europei va ajuta Uniunea să conducă prin puterea exemplului și să fie un partener eficace la nivel internațional.
7.Monitorizare și măsuri ulterioare
Prezentul plan de acțiune va constitui baza unui program de lucru care se va derula în perioada 2018-2019. Programul va fi revizuit în cursul anului 2019 și, după caz, se vor adăuga acțiuni noi, după consultarea Forumului privind conformarea cu legislația de mediu și guvernanța de mediu.
Cadrul de evaluare avut în vedere (acțiunea 9) va crea o bază pentru examinarea modului în care asigurarea conformării cu legislația de mediu și administrația publică înregistrează progrese în statele membre, va permite monitorizarea prin intermediul EIR și va evalua, până la sfârșitul primului program de lucru, dacă sunt necesare alte inițiative în acest domeniu.
8.Concluzii
Acest plan de acțiune reprezintă răspunsul la o cerere de asistență practică din partea practicienilor care lucrează în întreaga UE, pentru a contribui la îmbunătățirea asigurării conformării și a guvernanței în domeniul mediului. Pe lângă avantajele specifice menționate deja, planul va contribui la stabilirea în mod colectiv unei abordări mai coerente a UE, în vederea unui răspuns la provocările în materie de conformare cu legislația de mediu și de guvernanță de mediu. Rezultatele ar trebui să permită practicienilor: o mai bună abordare a încălcărilor normelor de mediu și a concurenței neloiale, precum și a daunelor pe care le provoacă acestea; o mai bună asistență acordată entităților responsabile pentru a-și îndeplini obligațiile; o mai bună garantare a încrederii publice în asigurarea conformării cu legislația de mediu și, nu în ultimul rând, o mai bună protecție a patrimoniului comun al Europei.
