This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52017PC0366
Proposal for a COUNCIL DECISION on the position to be adopted, on behalf of the European Union, at the sixth session of the Meeting of the Parties to the Aarhus Convention regarding compliance case ACCC/C/2008/32
Propunere de DECIZIE A CONSILIULUI cu privire la poziția care trebuie adoptată, în numele Uniunii Europene, la cea de A șasea sesiune a Reuniunii părților la Convenția de la Aarhus privind cauza în materie de conformitate ACCC/C/2008/32
Propunere de DECIZIE A CONSILIULUI cu privire la poziția care trebuie adoptată, în numele Uniunii Europene, la cea de A șasea sesiune a Reuniunii părților la Convenția de la Aarhus privind cauza în materie de conformitate ACCC/C/2008/32
COM/2017/0366 final - 2017/0151 (NLE)
COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 29.6.2017
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Propunere de
DECIZIE A CONSILIULUI
cu privire la poziția care trebuie adoptată, în numele Uniunii Europene, la cea de A șasea sesiune a Reuniunii părților la Convenția de la Aarhus privind cauza în materie de conformitate ACCC/C/2008/32
EXPUNERE DE MOTIVE
1.CONTEXTUL PROPUNERII
(1)Introducere
În 1998, Uniunea Europeană (UE) a semnat Convenția de la Aarhus. La momentul respectiv, aceasta a avut și încă are o importanță considerabilă pentru UE și statele sale membre, precum și pentru țările din Europa de Est și pentru statele din fostul bloc sovietic, membre semnatare ale Convenției. Principalul scop al convenției este de a permite publicului să se implice mai mult în aspecte de mediu și să contribuie în mod activ la ameliorarea conservării și protecției mediului înconjurător.
Convenția de la Aarhus a stat la baza adoptării Regulamentului Aarhus, în timp ce normele UE anterioare privind accesul la documente au contribuit la modelarea convenției. Prin urmare, Convenția de la Aarhus și UE s-au consolidat și dezvoltat reciproc de-a lungul anilor.
Constatările Comitetului pentru respectarea dispozițiilor convenției în cauza ACCC/C/2008/32 sunt problematice pentru UE, deoarece în aceste constatări nu se recunoaște ordinea juridică specială a UE.
UE continuă să sprijine obiectivele importante ale Convenției de la Aarhus.
(2)Convenția de la Aarhus
Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu (denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”) 1 este un acord multilateral de mediu încheiat sub egida Comisiei Economice pentru Europa a Organizației Națiunilor Unite (CEE-ONU).
Aceasta garantează drepturile publicului privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu. Acestea sunt instrumente esențiale care contribuie la consolidarea politicilor eficiente de protecție a mediului.
Convenția de la Aarhus a intrat în vigoare în 2001 și actualmente include 47 de părți, inclusiv UE și statele membre ale acesteia. Comunitatea Europeană a aprobat convenția la data de 17 februarie 2005 2 .
În momentul semnării și aprobării Convenției de la Aarhus, UE a prezentat o declarație („Declarația UE”) prin care informa organismele Aarhus cu privire la „cadrul instituțional și juridic al Comunității” și la distribuirea atribuțiilor în rândul statelor membre în domeniile reglementate de convenție 3 .
Obligațiile prevăzute prin convenție au fost puse în aplicare, în ceea ce privește instituțiile și organismele UE, în special prin Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu („Regulamentul Aarhus”) 4 .
(3)Contextul cauzei
Comitetul pentru respectarea Convenției de la Aarhus („Comitetul”) revizuiește conformitatea părților, prevăzută de convenție. La 17 martie 2017, acesta a emis constatări în cauza ACCC/C/2008/32, introdusă de organizația neguvernamentală (ONG) ClientEarth, privind accesul la justiție în cadrul UE 5 . Comitetul a afirmat că prevederile Tratatului privind accesul la justiție în fața instanțelor UE, astfel cum au fost interpretate de acestea, și criteriile în materie de acces la o cale de atac administrativă în temeiul Regulamentului Aarhus, încalcă convenția.
(4)Cadrul juridic
Comitetul a constatat o încălcare a articolului 9 alineatele (3) și (4) din Convenția de la Aarhus. Alineatul (3) stipulează că „fiecare parte se asigură că, în cazul în care toate criteriile sunt îndeplinite, dacă acestea sunt prevăzute de legislația națională, membrii publicului au acces la procedurile administrative sau judiciare pentru a contesta actele sau omisiunile persoanelor private și autorităților publice, care contravin prevederilor legislației naționale privind mediul înconjurător”. Alineatul (4) cere ca respectivele proceduri să fie „adecvate și eficiente […] corecte, echitabile, prompte și să nu aibă costuri prohibitive”.
2.PROBLEMA ABORDATĂ
(1)Constatările Comitetului
Conform Comitetului, nici jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), care interpretează termenii tratatului în contextul accesului persoanelor private la instanțele UE în sensul articolului 263 paragraful 4 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE), nici Regulamentul Aarhus, care prevede o revizuire administrativă a normelor de mediu de către Comisie, nu oferă ONG-urilor și publicului interesat un acces suficient la procedurile de revizuire.
Comitetul a considerat că articolul 263 paragraful 4 din TFUE privind acțiunile în anulare depuse de persoane private, astfel cum a fost interpretat de CJUE, are o arie restrânsă de aplicare, în măsura în care acesta se limitează la acte normative care privesc direct persoana în cauză și care nu presupun măsuri de executare 6 .
Comitetul a adăugat că Regulamentul Aarhus nu poate compensa aceste lacune legislative deoarece încalcă, de asemenea, convenția, în privința următoarelor aspecte:
–mecanismul de revizuire în cadrul Convenției de la Aarhus ar trebui să fie accesibil și membrilor publicului, nu numai ONG-urilor;
–revizuirea trebuie să cuprindă acte generale, nu numai acte cu caracter individual;
–orice act administrativ, care „este legat” de mediu, ar trebui să fie atacabil, nu numai actele „care intră sub incidența” legislației de mediu;
–actele care nu sunt obligatorii din punct de vedere juridic și care nu au efecte în exterior ar trebui, de asemenea, supuse revizuirii 7 .
Comitetul a luat, de asemenea, în considerare faptul că nu a existat o direcție nouă în jurisprudența instanțelor UE care să asigure conformitatea cu dispozițiile convenției 8 .
În fine, Comitetul a recomandat ca jurisprudența CJUE să țină pe deplin seama de convenție sau, alternativ, ca UE să modifice Regulamentul Aarhus sau să adopte o nouă legislație 9 .
(2)Poziția Comisiei referitoare la constatări
În conformitate cu cele expuse anterior, organismele Convenției de la Aarhus informate, în Declarația UE, cu privire la particularitățile ordinii juridice a Uniunii.
Cu toate acestea, în constatări nu s-a făcut nicio referire la Declarația UE.
Într-adevăr, specificitatea sistemului de control judiciar este temeinic prevăzută în tratatele UE, pentru ca fiecare cetățean al Uniunii să aibă acces la justiție. Accesul la controlul jurisdicțional al măsurilor UE nu este limitat la acțiunile directe care sunt introduse în fața instanțelor UE, ci poate avea loc și în fața unei instanțe naționale, care poate - și în anumite cazuri trebuie - să invoce o chestiune de legalitate în fața CJUE, care poate declara nulitatea actului sau a măsurii UE respective.
În special referitor la acțiunile introduse în fața instanțelor UE de către o persoană fizică sau juridică împotriva măsurilor UE adoptate prin aplicarea legislației din domeniul mediului, articolul 263 paragraful 4 din TFUE stipulează că aceasta poate „[…] formula o acțiune împotriva actelor al căror destinatar este sau care o privesc direct și individual, precum și împotriva actelor normative care o privesc direct și care nu presupun măsuri de executare.”
Jurisprudența CJUE a interpretat condițiile stipulate în această prevedere și în cele adoptate anterior, cea mai invocată cauză privind interpretarea testului „persoanei vizate în mod individual” fiind cauza Plaumann 10 , în care CJUE a statuat că „persoanele, altele decât cele cărora le este adresată o decizie, pot pretinde că sunt vizate în mod individual numai dacă respectiva decizie îi afectează în virtutea anumitor caracteristici proprii persoanei lor sau ca urmare a unei situații de fapt care îi caracterizează diferit în raport cu toate celelalte persoane și, în virtutea acestor factori, îi individualizează la fel ca în cazul persoanei căreia i se adresează decizia”. CJUE și-a dezvoltat jurisprudența Plaumann de-a lungul anilor și a aplicat-o și adaptat-o unor împrejurări de fapt sau de drept specifice, independent de natura solicitantului 11 .
Tratatul de la Lisabona a extins regulile de depunere a acțiunilor în anulare inițiate de o persoană privată, adăugând la paragraful 4 un ultim aspect („[…] și împotriva actelor normative care o privesc direct și care nu presupun măsuri de executare”). În cazul în care se aplică aceste condiții, nu este necesar ca solicitantul să demonstreze că este vizat în mod individual de actul contestat.
Este posibil ca organul legislativ secundar al Uniunii să nu modifice normele prevăzute de articolul 263 paragraful 4 din TFUE, însă trebuie să respecte jurisprudența dezvoltată de instanța Uniunii Europene care determină interpretarea corectă a tratatului. Nici Convenția de la Aarhus nu poate permite o derogare de la articolul 263 paragraful 4 din TFUE 12 .
În afara extinderii accesului direct la instanțele UE în baza articolului 263 paragraful 4 din TFUE, Tratatul de la Lisabona a acordat o relevanță deosebită rolului instanțelor naționale în articolul 19 alineatul (1) din TFUE, a doua teză, conform căreia „statele membre stabilesc căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii”. În acest sens, sistemul hotărârilor preliminare pronunțate de CJUE este elementul-cheie al ordinii juridice a UE, după cum indică CJUE în Avizul său 2/13 privind Aderarea Uniunii Europene la Convenția europeană a drepturilor omului 13 .
Acest lucru este deosebit de important în legislația din domeniul mediului, în care, după cum arată CJUE în 2015 în două hotărâri pronunțate în Marea Cameră privind relevanța Convenției de la Aarhus în ordinea juridică a UE, în stadiul actual al legislației UE, procedurile juridice și administrative privind legislația de mediu intră „în principal” sub incidența legislației statelor membre 14 .
În opinia Comisiei, constatările Comitetului nu recunosc rolul central al instanțelor naționale ca instanțe ordinare în materia dreptului UE, 15 nici sistemul hotărârilor preliminare în temeiul articolului 267 din TFUE ca fiind o cale de atac validă.
Contrar a ceea ce Comitetul a susținut în constatări, ordinea juridică din UE oferă un sistem complet de căi de atac 16 . Într-adevăr, persoanele fizice care nu îndeplinesc criteriile de admisibilitate prevăzute la articolul 263 paragraful 4 din TFUE, chiar și în forma extinsă a Tratatului de la Lisabona, au în continuare acces efectiv la justiție și la protecția juridică drepturilor lor împotriva măsurilor legislației UE. Acestea pot, în funcție de caz, fie să se adreseze instanțelor naționale solicitându-le să se raporteze la jurisprudența CJUE pentru o hotărâre preliminară privind validitatea, după cum se stipulează la articolul 267 din TFUE, fie să invoce în mod indirect invaliditatea actelor cu domeniu de aplicare general în fața instanțelor UE, în virtutea articolului 277 din TFUE.
Referitor la procedura de revizuire administrativă, întâi de toate, Comitetul a solicitat UE să permită revizuirea actelor cu domeniu de aplicare general în chestiuni de mediu. Totuși, Convenția de la Aarhus nu prevede nicio cerință privind controlul administrativ al acestor acte, și nici nu este clar în ce măsură un asemenea control poate avea loc în mod semnificativ pentru această categorie specială de acte.
În al doilea rând, articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus nu poate fi interpretat în sensul solicitării unui control administrativ al actelor neobligatorii fără efecte externe. Măsurile care au numai efecte juridice interne în cadrul administrației și care nu acordă niciun fel de drepturi sau obligații terților nu constituie decizii care afectează în mod advers vreo persoană.
În acest sens, trebuie să reamintim că în 2015 Marea Cameră a Curții a considerat că Regulamentul Aarhus, care vizează doar instituțiile UE și numai una dintre căile de atac disponibile persoanelor fizice pentru asigurarea conformității cu legislația UE din domeniul mediului, nu avea drept obiectiv îndeplinirea obligațiilor care decurg din articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus în privința procedurilor administrative sau juridice naționale, care, în situația actuală a legislației europene, intră în principal sub incidența legislației statului membru. Dat fiind faptul că Regulamentul Aarhus, din perspectiva legislației UE, nu era menit să pună în aplicare articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus, conformitatea cu respectiva dispoziție poate fi asigurată, în cadrul ordinii juridice a UE, prin alte mijloace decât prin modificarea Regulamentului Aarhus, după cum a pledat Comitetul în recomandările sale.
(3)Implicațiile constatărilor
Comitetul a recomandat ca Reuniunea părților să adopte instrucțiunile pe care trebuie să le respecte CJUE atunci când interpretează Convenția de la Aarhus.
Totuși, conform principiului separării puterilor și principiului echilibrului instituțional, nu este posibilă punerea în aplicare a constatărilor Comitetului prin jurisprudența CJUE, deoarece instanțele sunt independente în activitatea lor judiciară.
În ceea ce privește Regulamentul Aarhus, Comitetul a considerat că normele privind persoana care poate solicita reexaminarea și ceea ce poate fi reexaminat (domeniul de aplicare al ratione personae și ratione materiae) sunt prea restrânse. Pentru extinderea domeniului de aplicare conform cerinței Comitetului, mecanismul de control judiciar - și în cele din urmă accesul la CJUE - ar trebui să fie disponibil unui număr enorm de potențiali justițiabili, extins la acte care nu au niciun fel de efect juridic și la domenii care depășesc domeniul de aplicare al mediului înconjurător.
Într-adevăr, dacă Regulamentul Aarhus ar fi modificat pentru a extinde domeniul controlului judiciar, această soluție ar extinde în mod semnificativ accesul la instanțele UE, astfel cum este definit în TFUE și consolidat în jurisprudență. Măsurile care nu sunt atacabile în temeiul articolului 263 paragraful 4, cum ar fi, de exemplu, deciziile adresate statelor membre prin care li se oferă o opțiune pentru alocarea tranzitorie cu titlu gratuit a emisiilor de gaze cu efect de seră, ar deveni obiectul unei proceduri de control administrativ. În schimb, decizia luată ca răspuns la o cerere de revizuire administrativă ar fi atacată printr-o acțiune în anulare conform articolului 263 paragraful 4 din TFUE, în care un solicitant poate, de asemenea, să invoce legalitatea măsurii UE contestate printr-o cerere de revizuire administrativă, după cum a statuat deja Tribunalul 17 .
În mod similar, noțiunea de act administrativ cu „caracter individual” (care este condiția de declanșare a revizuirii administrative în temeiul articolului 10 din Regulamentul Aarhus) a fost interpretată până acum de Tribunal ca fiind o noțiune care nu este în mod substanțial diferită de cea a unui act atacabil în temeiul articolului 263 paragraful 4 din TFUE 18 . Rezultă că extinderea categoriilor de acte care pot face obiectul unei revizuiri administrative le-ar face în mod indirect atacabile în temeiul articolului 263 paragraful 4 din TFUE.
Pe fond, prin modificări aduse legislației secundare, instanțelor europene li se va acorda competență într-o cu totul nouă categorie de cauze, în care actele subiacente supuse procedurii de revizuire administrativă nu vor fi atacabile conform articolului 263 paragraful 4 din TFUE. Astfel de modificări ar risca crearea unui dezechilibru semnificativ în sistemul protecției judiciare, astfel cum se arată în tratate.
3.Măsuri suplimentare în cadrul procedurii aarhus
Constatările Comitetului vor fi supuse spre avizare în cadrul celei de-a șasea sesiuni a Reuniunii părților la Convenția de la Aarhus, care va avea loc în perioada 11 - 14 septembrie la Budva (Muntenegru), prin care vor dobândi statutul de interpretare oficială a Convenției de la Aarhus, prin urmare obligatorii pentru părțile contractante și pentru organismele convenției.
Reuniunea părților hotărăște în general prin consens. Dacă au fost epuizate toate eforturile de a se ajunge la un consens, deciziile asupra chestiunilor de fond se iau cu o majoritate de trei pătrimi a voturilor părților prezente și cu drept de vot 19 .
4.Concluzii
Constatările Comitetului contestă principiile constituționale ale legislației UE, care au un caracter eminamente fundamental astfel încât, din punct de vedere juridic, este imposibil ca UE să se conformeze și să respecte aceste constatări.
În cursul procedurii de conformitate, UE a solicitat Comitetului o a doua audiere pentru a explica în detaliu cadrul instituțional al Uniunii. Cu toate acestea, Comitetul a respins respectiva cerere. Nu există niciun mijloc de apel împotriva constatărilor Comitetului. Singura modalitate disponibilă prin care UE să își protejeze pe deplin particularitățile instituționale și autonomia ordinii sale juridice, neavând nicio opțiune, este să exercite un vot negativ privind aprobarea acestor constatări la Reuniunea părților.
Având în vedere aceste considerații, UE trebuie să respingă constatările în cauza ACCC/C/2008/32 la următoarea Reuniune a părților.
Poziția UE în această chestiune nu diminuează angajamentul UE față de principiile și obiectivele Convenției de la Aarhus.
Contrar constatărilor anterioare privind conformitatea, această cauză specifică necesită o decizie a Consiliului în sensul articolului 218 alineatul (9) din TFUE.
2017/0151 (NLE)
Propunere de
DECIZIE A CONSILIULUI
cu privire la poziția care trebuie adoptată, în numele Uniunii Europene, la cea de A șasea sesiune a Reuniunii părților la Convenția de la Aarhus privind cauza în materie de conformitate ACCC/C/2008/32
CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 192 alineatul (1), coroborat cu articolul 218 alineatul (9),
având în vedere propunerea Comisiei Europene,
întrucât:
(1)La data de 17 februarie 2005, Convenția de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu („Convenția de la Aarhus”) 20 a fost aprobată, în numele Comunității Europene, prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului 21 .
(2)Uniunea a implementat obligațiile stipulate prin Convenție, în privința instituțiilor și organismelor, în special prin Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu („Regulamentul Aarhus”) 22 .
(3)În conformitate cu articolul 15 al Convenției de la Aarhus, Comitetul pentru respectarea Convenției de la Aarhus („Comitetul”) a fost constituit și deține competența de revizuire a respectării de către părți a prevederilor convenției.
(4)În data de 17 martie 2017, Uniunea a primit constatările în cauza ACCC/C/2008/32 privind accesul la justiție la nivelul UE 23 . Comitetul a susținut că „partea în cauză nu respectă articolul 9, alineatele (3) și (4) din convenție cu privire la accesul la justiție al membrilor publicului deoarece nici Regulamentul Aarhus, nici jurisprudența CJUE nu implementează și nici nu respectă obligațiile care decurg din respectivele alineate.” (punctul 123 din Constatările Comitetului).
(5)Organismele Convenției de la Aarhus au fost informate prin declarația formulată de UE la semnarea convenției și reiterată prin aprobarea acesteia că „în cadrul contextului instituțional și juridic al Comunității, […] instituțiile Comunității vor pune în aplicare convenția în cadrul normelor prezente și viitoare privind accesul la documente și al altor norme aplicabile din cadrul legislației comunitare al căror obiect este reglementat de prezenta convenție.”
(6)Constatările nu recunosc rolul central al instanțelor naționale pentru punerea în aplicare a articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus, nici sistemul UE al hotărârilor preliminare ale Curții de Justiție a Uniunii Europene ca fiind căi de atac valide 24 .
(7)Constatările recomandă Reuniunilor părților să întreprindă acțiuni care sunt în conflict clar cu principiile fundamentale ale ordinii juridice a UE și ale sistemului său de control jurisdicțional. Constatările nu recunosc ordinea juridică specială a UE.
(8)UE continuă să sprijine integral obiectivele importante ale Convenției de la Aarhus.
(9)Constatările vor fi prezentate celei de-a șasea sesiuni a Reuniunii părților la Convenția de la Aarhus, care va avea loc în septembrie 2017 la Budva (Muntenegru), prin care vor dobândi statutul de interpretare oficială a Convenției de la Aarhus, prin urmare devenind obligatorii pentru părțile contractante și pentru organismele convenției.
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Poziția care urmează să fie adoptată de Uniune la cea de A șasea sesiune a Reuniunii părților la Convenția de la Aarhus privind cauza de conformitate ACCC/C/2008/32 este următoarea:
–vot negativ privind aprobarea constatărilor.
Articolul 2
Prezenta decizie intră în vigoare la data adoptării.
Adoptată la Bruxelles,
Pentru Consiliu
Președintele