COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 11.10.2017

COM(2017) 591 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

privind mecanismul unic de supraveghere instituit în temeiul Regulamentului (UE) nr. 1024/2013

{SWD(2017) 336 final}

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

privind mecanismul unic de supraveghere instituit în temeiul Regulamentului (UE) nr. 1024/2013

I. Introducere

După cum a subliniat președintele Juncker în discursul său privind starea Uniunii din 13 septembrie 2017 1 , uniunea bancară trebuie să fie finalizată dacă se dorește valorificarea întregului său potențial ca parte a unei uniuni economice și monetare puternice. Alături de uniunea piețelor de capital, o uniune bancară finalizată va promova un sistem financiar stabil și integrat în UE. Aceasta va spori reziliența uniunii economice și monetare față de șocurile negative prin facilitarea în mod substanțial a partajării private a riscurilor la nivel transfrontalier, reducând, totodată, nevoia de partajare a riscurilor cu sectorul public.

Criza financiară și cea a datoriilor suverane care au avut loc în UE în cursul ultimului deceniu au demonstrat că, pentru a împiedica apariția unor politici nesustenabile în perioada de expansiune economică sau pentru a permite absorbția eficace a șocurilor negative în timpul etapei ulterioare de corecție macroeconomică, cadrul economic și financiar incomplet al UE nu era suficient. În special, aceste crize au scos la iveală existența unor legături inoportune între sectoarele bancare naționale și entitățile lor suverane – așa-numitul „cerc vicios”. Uniunea bancară a fost creată pentru a destrăma această legătură și pentru a împiedica faptul ca bugetele naționale să fie utilizate pentru salvarea băncilor în curs de a intra în dificultate.

În acest scop, pe baza cadrului unic de reglementare, foaia de parcurs a Comisiei a prevăzut trei piloni pentru uniunea bancară: un mecanism unic de supraveghere, un mecanism unic de rezoluție pentru bănci și un sistem comun de garantare a depozitelor.

În concordanță cu concluziile Consiliului European din 19 octombrie 2012, s-a instituit un mecanism unic de supraveghere în scopul de a asigura supravegherea de cea mai înaltă calitate, de a pune în aplicare în mod coerent și eficace politica Uniunii în materie de supraveghere prudențială a instituțiilor de credit și de a aplica în mod coerent cadrul unic de reglementare. Mecanismul unic de supraveghere (MUS) a fost conceput ca un sistem format din autoritățile naționale competente (ANC) din statele membre participante (statele membre care fac parte din zona euro, precum și orice alt stat membru care încheie un acord de cooperare strânsă cu MUS) și Banca Centrală Europeană (BCE). În acest scop, au fost conferite atribuții specifice BCE în ceea ce privește supravegherea prudențială a instituțiilor de credit prin Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 al Consiliului (denumit în continuare „Regulamentul privind MUS”).

Prezentul raport furnizează o evaluare a instituirii și a funcționării MUS pentru a determina eficacitatea sa în calitate de prim pilon al uniunii bancare. Acesta face parte dintr-o evaluare mai cuprinzătoare a progreselor înregistrate în privința uniunii bancare, astfel cum se prevede în comunicarea Comisiei privind „Finalizarea uniunii bancare”. Raportul reprezintă, de asemenea, prima revizuire efectuată de către Comisie a aplicării Regulamentului privind MUS în temeiul articolului 32 din regulamentul menționat.

Regulamentul privind MUS implică obligația Comisiei de a efectua o analiză amplă a aplicării generale a Regulamentului privind MUS, punând accent pe identificarea impactului potențial asupra bunei funcționări a pieței interne. Prezentul raport analizează succint aspectele centrale ale Regulamentului privind MUS și aplicarea sa, enumerând principalele constatări. Documentul de lucru însoțitor al serviciilor Comisiei oferă o imagine mai detaliată asupra subiectelor discutate. Având în vedere etapa incipientă a MUS, nu toate aspectele enumerate în mandatul de revizuire al Comisie prevăzut la articolul 32 din Regulamentul privind MUS au putut fi evaluate la același nivel de detaliere. Având în vedere domeniul de aplicare a mandatului de revizuire prevăzut în Regulamentul privind MUS, prezentul raport se concentrează pe cadrul legislativ, instituțional și procedural al MUS. Comisia salută celelalte evaluări efectuate în prezent, cum ar fi Programul de evaluare a sectorului financiar (FSAP) pe care îl derulează în prezent Fondul Monetar Internațional, verificările convergenței efectuate de Autoritatea Bancară Europeană (ABE) și diversele revizuiri ale Curții de Conturi Europene, care sunt complementare prezentului raport și vor contribui la o evaluare cuprinzătoare a MUS, implicând diferite aspecte și perspective.

Bazându-se pe analiza documentelor și pe interviurile cu părțile interesate relevante, Comisia prezintă o evaluare generală pozitivă a aplicării Regulamentului privind MUS și a primilor ani în care BCE a acționat în calitate de organism de supraveghere. Primul pilon al uniunii bancare a fost pus în aplicare în întregime până în prezent și este funcțional, prezentând beneficii clare în ceea ce privește condițiile de concurență echitabile și încrederea care rezultă din supravegherea integrată a instituțiilor de credit.

În unele domenii, există posibilitatea de a îmbunătăți în continuare funcționarea cadrului de supraveghere. Pentru a soluționa unele dintre dificultățile identificate, raportul oferă interpretări ale cadrului de reglementare, face trimitere la discuțiile în curs privind modificările aduse legislației relevante a Uniunii sau sugerează modul în care BCE ar putea reflecta acest lucru în funcționarea sa. În contextul actual, Comisia nu consideră că este necesar să propună modificări la Regulamentul privind MUS.

Prezentul raport atestă faptul că pilonul de supraveghere al uniunii bancare a fost instituit cu succes și este pe deplin funcțional, aducând avantaje clare în termeni de stabilitate financiară și de integrare a piețelor. Aceasta este o premisă importantă pentru finalizarea uniunii bancare înainte de sfârșitul anului 2019, astfel cum se prevede în Comunicarea Comisiei privind finalizarea uniunii bancare, adoptată concomitent cu prezentul raport, și în conformitate cu recomandările formulate în Raportul celor cinci președinți 2 din 2015 și în Documentul de reflecție privind aprofundarea uniunii economice și monetare (UEM) (denumit în continuare „documentul de reflecție privind UEM”).

II. Evaluarea aplicării Regulamentului privind MUS

Revizuirea se concentrează pe cele mai importante aspecte ale funcționării MUS în calitate de mecanism unic de supraveghere pentru bănci. Analiza este structurată în jurul a cinci teme generale care acoperă subiectele importante enumerate în mandatul de revizuire consacrat în Regulamentul privind MUS:

·guvernanța MUS;

·instrumentele-cheie elaborate de BCE pentru a-și îndeplini atribuțiile de supraveghere;

·îndeplinirea atribuțiilor de supraveghere de către BCE;

·interacțiunea cu organismele relevante ale UE și cu cele internaționale și

·raportul cost-eficacitate al MUS.

O serie de aspecte majore se intersectează cu cele cinci teme și, prin urmare, sunt luate în considerare în raport pentru a oferi o imagine de ansamblu asupra modului de funcționare a MUS. Aceste aspecte vizează, în special:

·viabilitatea construcției MUS și eficacitatea garanțiilor incluse în Regulamentul privind MUS;

·echilibrul între atribuțiile și responsabilitățile conferite diferitelor părți din cadrul MUS;

·impactul MUS asupra pieței interne și

·caracterul adecvat al instrumentelor și al competențelor de care dispune BCE pentru îndeplinirea atribuțiilor sale.

Mai multe aspecte legate de mandatul acordat Comisiei la articolul 32 din Regulamentul privind MUS nu au putut fi evaluate în detaliu, întrucât nu există suficiente informații disponibile în această etapă pentru a formula concluzii substanțiale. De exemplu, având în vedere că nu au fost încheiate acorduri de cooperare strânsă cu statele membre din afara zonei euro, nu este posibil să se evalueze impactul articolelor respective. De asemenea, în ceea ce privește impactul potențial asupra sistemelor bancare naționale, deși pot fi observate unele tendințe emergente, este prematură atribuirea acestui fenomen unui posibil impact al MUS și identificarea altor impacturi posibile asupra structurilor sistemelor bancare naționale. În final, mandatul de evaluare a efectelor fiscale pe care deciziile în materie de supraveghere le pot avea asupra statelor membre participante și a impactului evoluțiilor cu privire la mecanismele de finanțare a rezoluției a fost afectat în mod semnificativ de instituirea ulterioară a mecanismului unic de rezoluție (MUR) și, prin urmare, ar fi mai adecvat să fie examinat după revizuirea MUR.

A. Guvernanța MUS

Pentru a-și atinge obiectivele generale de asigurare a siguranței și a solidității sistemului bancar al UE, MUS necesită proceduri interne și de guvernanță eficace, echilibrate de asumarea adecvată a răspunderii, procesul echitabil și acordurile în materie de independență, sub rezerva unei separări clare a funcțiilor monetare de cele de supraveghere, precum și o repartizare eficace a responsabilităților între BCE și ANC-uri în cadrul MUS. Această secțiune sintetizează constatările Comisiei în ceea ce privește guvernanța MUS.

Asumarea răspunderii, procesul echitabil și acordurile în materie de independență

Comisia a evaluat asumarea răspunderii de către BCE, luând în considerare dimensiunea sa politică, judiciară și administrativă. Pe baza informațiilor analizate, revizuirea stabilește că dispozițiile în materie de asumare a răspunderii aplicabile BCE sunt, în general, eficace.

În special, diferitele procese și proceduri existente pentru asigurarea asumării răspunderii față de organismele politice, cum ar fi Parlamentul European, Consiliul, Eurogrupul și parlamentele naționale, sunt utilizate în mod frecvent în practică.

BCE este trasă la răspundere în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) relativ frecvent de către destinatarii deciziilor în materie de supraveghere ale BCE, ceea ce arată că dispozițiile în materie de răspundere judiciară sunt utilizate în practică. Având în vedere regimul de răspundere aplicabil BCE și mandatul CJUE de revizuire a legalității deciziilor luate de BCE, BCE oferă mai multe oportunități pentru controlul judiciar decât multe ANC­uri.

În ceea ce privește răspunderea administrativă, BCE face obiectul unor evaluări complementare cuprinzătoare efectuate de către diferite organisme administrative din UE, și anume Comisia, Curtea de Conturi Europeană (CCE), Autoritatea Bancară Europeană (ABE) și Ombudsmanul European. BCE a demonstrat că tratează cu seriozitate recomandările emise în urma acestor revizuiri, transpunându-le adesea în adaptări ale propriilor norme sau în conduita sa. În plus, BCE contribuie în mod activ la exercițiile de supraveghere efectuate de Fondul Monetar Internațional (FMI) în statele membre din zona euro și joacă un rol esențial în programele de evaluare a sectorului financiar (FSAP) din UE/zona euro aflate în curs de desfășurare. De asemenea, revizuirea a analizat eficacitatea auditului extern aplicabil BCE, luând în considerare faptul că domeniul de aplicare a mandatului de audit al CCE asupra BCE ar trebui analizat în contextul dispozițiilor generale în materie de răspundere aplicabile BCE în exercitarea funcției sale de supraveghere și având în vedere faptul că mandatele organismelor naționale de audit asupra ANC-urilor sunt foarte divergente. În același timp, ar trebui subliniat faptul că, în conformitate cu TFUE, BCE este supusă obligației de a furniza către CCE orice document sau informație necesară pentru a permite CCE să își îndeplinească misiunea care corespunde mandatului său legal. Ar fi oportun ca BCE și CCE să încheie un acord interinstituțional menit să precizeze modalitățile de realizare a schimburilor de informații pentru a-i permite CCE să aibă acces la toate informațiile necesare pentru îndeplinirea mandatului său de audit.

Rapoartele de convergență pregătite de ABE par a fi un alt instrument eficace de revizuire pentru a asigura respectarea de către BCE a cadrului unic de reglementare. În același timp, pe baza unor dovezi empirice, competențele ABE de a acționa în caz de încălcare a dreptului Uniunii par a fi mai puțin eficace în ceea ce privește BCE, având în vedere faptul că procedura de luare a deciziilor în cadrul ABE necesită o majoritate dublă a ANC-urilor din statele membre participante și a ANC-urilor din statele membre neparticipante, în timp ce majoritatea ANC-urilor din statele membre participante ar fi sprijinit deja decizia BCE atunci când a fost adoptată de Consiliul de supraveghere și de Consiliul guvernatorilor.

De asemenea, analiza arată că sunt în vigoare acorduri adecvate în materie de independență și nu s-au găsit dovezi care să pună la îndoială eficacitatea acestora.

BCE a instituit consultări, procesul echitabil și mecanisme de recurs intern pe baza cadrelor detaliate. Este de salutat faptul că BCE dezvoltă o cultură a consultării dincolo de obligațiile sale formale și BCE este încurajată să recurgă la consultări ori de câte ori intenționează să contribuie la armonizarea normelor și a practicilor. Normele procesului echitabil par să fie susținute de un cadru solid. Se consideră important faptul că BCE asigură un echilibru corect atunci când stabilește termenele sau clasifică documentele ca fiind confidențiale, astfel încât să evite orice restricții nejustificate privind drepturile procedurale ale părților vizate de deciziile acesteia.

Mecanismul de recurs disponibil împotriva deciziilor BCE - Comitetul administrativ de control (CAdC) - este utilizat în mod activ de către entitățile vizate, iar BCE susține că avizele sale au avut o influență mai largă în practica de supraveghere a BCE decât cazurile individuale la care acestea se referă. Prezentul raport constată că nu există dovezi care să indice deficiențe. Ar fi util să se valorifice jurisprudența din ce în ce mai voluminoasă elaborată de CAdC prin asigurarea unei mai bune transparențe în ceea ce privește activitatea desfășurată de CAdC, de exemplu prin publicarea pe website-ul BCE a rezumatelor deciziilor CAdC, cu respectarea normelor de confidențialitate.

Procesul de luare a deciziilor

Comisia a examinat acordurile în materie de guvernare care stau la baza procesului de luare a deciziilor de către BCE în ceea ce privește activitățile de supraveghere.

Organismele de luare a deciziilor ale BCE sunt Consiliul guvernatorilor și Comitetul executiv. Consiliul guvernatorilor are, de asemenea, responsabilitatea finală pentru deciziile luate de MUS. Cu toate acestea, pentru a reflecta sarcinile specifice ale MUS, au fost instituite structuri specifice de supraveghere (de exemplu, Consiliul de supraveghere) și proceduri (de exemplu, procedura aplicabilă în cazul absenței unei obiecții) pentru a sprijini Consiliul guvernatorilor atunci când își îndeplinește atribuțiile conferite BCE prin Regulamentul privind MUS.

Având în vedere numărul ridicat al deciziilor și tipologia lor variată, implicarea Consiliului de supraveghere și a Consiliului guvernatorilor în fiecare decizie pare a constitui o presiune importantă asupra resurselor celor două organisme, care implică toate ANC-urile și băncile centrale naționale. Există diferențe importante între deciziile în materie de supraveghere în ceea ce privește complexitatea, impactul și relevanța pentru entitățile supravegheate. Această diversitate există între tipurile de decizii (de exemplu, deciziile SREP, în comparație cu aprobările pentru instrumentele de fonduri proprii de nivel 1 de bază), precum și în cadrul aceleiași categorii de decizii (de exemplu, decizia privind competența și onorabilitatea pentru consiliul de administrație al unei societăți-mamă importante, în comparație cu decizia privind competența și onorabilitatea pentru conducerea unei filiale integrate). Aceste diferențe nu au fost luate în considerare în procesul de luare a deciziilor, ceea ce a condus la o utilizare disproporționată a resurselor BCE în cazul deciziilor de rutină sau a deciziilor cu un impact general mai scăzut. Această situație a împiedicat organismele de luare a deciziilor ale BCE să se concentreze pe chestiunile importante în materie de supraveghere și a necesitat adesea un volum disproporționat de resurse și eforturi, atât din partea BCE, cât și a ANC-urilor, în pregătirea procesului formal de luare a deciziilor 3 . Pentru a soluționa aceste aspecte, BCE a simplificat procesul de luare a deciziilor prin intermediul modelelor, al procedurilor scrise și al grupării deciziilor și a adoptat un cadru de delegare pentru anumite decizii de rutină sau decizii cu impact potențial redus 4 . Rămâne în continuare de verificat dacă acest cadru de delegare va asigura un echilibru adecvat între deciziile care sunt delegate și cele care nu sunt delegate și, în cele din urmă, va conduce la o mai bună utilizare a resurselor.

Separarea funcțiilor de supraveghere de funcțiile monetare

Pentru a preveni conflictele de interese dintre atribuțiile de supraveghere ale BCE, pe de o parte, și politica monetară și orice alte atribuții exercitate de BCE, pe de altă parte, Regulamentul privind MUS prevede separarea funcțiilor de supraveghere de cele monetare.

BCE a pus în aplicare această separare printr-un set de norme de procedură, care asigură separarea personalului din punct de vedere organizațional, reuniuni și proceduri de luare a deciziilor diferențiate pentru Consiliul guvernatorilor, linii de raportare diferențiate, norme de confidențialitate și medierea conflictelor de interese. Cea mai mare parte a personalului care îndeplinește atribuțiile de supraveghere este situată în departamente separate din punct de vedere organizațional, are linii de raportare clare către Consiliul de supraveghere și se supune unor norme stricte de confidențialitate. Anumite servicii, cum ar fi serviciile juridice, auditul intern sau resursele umane, sunt „partajate” de către cele două funcții. Acest fapt nu subminează principiul separării în măsura în care acestea îndeplinesc numai funcții de sprijin. Cu toate acestea, în cazul în care astfel de servicii partajate oferă consiliere care este esențială pentru procesul de luare a deciziilor politice al BCE, ar trebui luate în considerare măsuri de protecție consolidate.

Activitățile pregătitoare pentru atribuțiile macroprudențiale conferite BCE prin Regulamentul privind MUS sunt desfășurate de departamentul responsabil pentru stabilitatea financiară al BCE, care este implicat atât în atribuțiile de supraveghere, cât și în celelalte atribuții ale BCE. În același timp, procedura specifică pentru adoptarea deciziilor macroprudențiale în temeiul articolului 5 din Regulamentul privind MUS conferă Consiliului guvernatorilor un rol mai proeminent pe tot parcursul procesului de luare a deciziilor decât rolul deținut de Consiliul guvernatorilor în adoptarea deciziilor microprudențiale în materie de supraveghere. Deși decizia BCE de a exercita o influență asupra expertizei și competenței departamentului său existent pentru a-și consolida noile atribuții de supraveghere legate de competențele macroprudențiale este de înțeles, este important ca BCE să se asigure că Consiliul de supraveghere este implicat în mod corespunzător în procesul de luare a deciziilor și că toate deciziile adoptate în temeiul articolului 5 din Regulamentul privind MUS sunt bazate pe un proiect complet propus de Consiliul de supraveghere.

Repartizarea atribuțiilor și a responsabilităților între BCE și ANC-uri

Ca sistem, MUS este format din BCE, care este însărcinată, la nivel central, cu asigurarea funcționării generale și eficienței sistemului, și ANC-uri, care reprezintă nivelul descentralizat. Regulamentul privind MUS prevede o repartizare clară a responsabilităților. Acesta încredințează ANC-urilor sarcina de a asista BCE în toate acțiunile sale de supraveghere și le desemnează ca fiind principalele entități responsabile de supravegherea instituțiilor mai puțin semnificative. BCE, cu sprijinul ANC-urilor, realizează supravegherea directă a instituțiilor semnificative, adoptă decizii care vizează procedurile comune, verifică coerența supravegherii de către ANC-uri a instituțiilor mai puțin semnificative, oferă instrucțiuni ANC-urilor și poate prelua atribuția de supraveghere directă a instituțiilor mai puțin semnificative.

Această repartizare a atribuțiilor și a responsabilităților pare să funcționeze bine în practică, BCE acumulând cunoștințe și expertiză prin interacțiunea sa constantă cu ANC-urile, iar ANC-urile consolidându-și know-how-ul pe baza unei interacțiuni mai intense cu alte ANC­uri și cu BCE. În acest stadiu al MUS, repartizarea rolurilor între BCE și ANC-uri pare, în general, echilibrată.

Deși nu există dovezi privind existența unui conflict sau a unor intenții intruzive din partea BCE, există unele preocupări din partea anumitor ANC-uri în ceea ce privește rolul BCE în relație cu instituțiile mai puțin semnificative. Respectivele ANC-uri solicită previzibilitate în ceea ce privește măsura în care BCE poate influența supravegherea instituțiilor mai puțin semnificative sau, eventual, o poate prelua. Atribuirea în mod implicit a supravegherii instituțiilor mai puțin semnificative a fost acordată ANC-urilor, iar dreptul BCE de a prelua supravegherea instituțiilor mai puțin semnificative ar putea fi exercitat numai în cazul în care este necesar și există o justificare suficientă pentru îndepărtarea de la această normă. Cu toate acestea, dispozițiile prevăzute în Regulamentul privind MUS prin care îi sunt conferite BCE responsabilități în ceea ce privește instituțiile mai puțin semnificative ar trebui interpretate ca oferind BCE suficientă flexibilitate pentru a interveni atunci când este necesar pentru îndeplinirea atribuțiilor sale 5 . Astfel, posibilitatea de a furniza orientări și instrucțiuni ANC­urilor reprezintă un instrument-cheie pentru ca BCE să asigure o punere în aplicare coerentă și eficace a supravegherii prudențiale în întreaga uniune bancară. La fel de importantă este capacitatea BCE de a prelua atribuția de supraveghere a instituțiilor mai puțin semnificative, acolo unde este necesar, pentru a garanta aplicarea consecventă a unor standarde înalte de supraveghere. Flexibilitatea acordată BCE în utilizarea acestor instrumente nu ar trebui să facă obiectul unor restricții suplimentare.

Apar unele întrebări în ceea ce privește celelalte competențe de care dispun ANC-urile, precum și modul în care acestea pot fi utilizate pentru a evita repartizarea responsabilităților în cadrul MUS. Evoluțiile recente ale pieței structurale indică o tendință în rândul grupurilor din țări terțe de a institui structuri din ce în ce mai complexe în cadrul Uniunii, acționând prin intermediul entităților care evită supravegherea efectuată de BCE. De exemplu, BCE nu ar avea competențe asupra societăților de investiții sau asupra sucursalelor din UE ale instituțiilor care își au sediul social în țări terțe, ceea ce ar putea constitui o lacună în mandatul său general și deschide calea arbitrajului de reglementare și de supraveghere. Există o preocupare specifică în ceea ce privește cele mai mari societăți de investiții care furnizează servicii esențiale aferente pieței cu ridicata și servicii bancare de investiții în întreaga UE, societăți care sunt „similare băncilor”. Prin urmare, acestea prezintă un risc vădit la adresa stabilității financiare, având în vedere dimensiunea și gradul lor de interconectare. De aceea, ele fac, în esență, obiectul acelorași obligații ca și instituțiile de credit. Cu toate acestea, ele nu sunt neapărat autorizate și supravegheate de aceleași autorități ca instituțiile de credit, ceea ce ar putea crea condiții de concurență inegale în aplicarea CRD și a CRR. Evaluările în curs ale CRD-CRR și ale tratamentului prudențial al societăților de investiții pot oferi o bună ocazie pentru a aborda acest aspect.

Evaluarea Comisiei recunoaște caracterul specific al obligației BCE de a aplica legislația națională care transpune directivele relevante și capacitatea sa de a dobândi competențe concrete printr-o astfel de legislație națională. Sunt necesare principii clare care să susțină o astfel de situație fără precedent. Prin urmare, se subliniază că competențele de supraveghere ale BCE în temeiul Regulamentului privind MUS ar trebui interpretate în sens suficient de larg pentru a include competențele conferite autorităților naționale prin legislația națională în vederea îndeplinirii funcțiilor de supraveghere în temeiul CRD și CRR în ceea ce privește instituțiile de credit. Cu toate acestea, întrucât competențele BCE nu pot fi exercitate decât în limitele atribuțiilor conferite BCE, este necesar să se verifice de la caz la caz dacă o anumită putere conferită în temeiul legislației naționale intră sau nu în sfera atribuțiilor specifice conferite BCE. Având în vedere faptul că o astfel de analiză de la caz la caz este greoaie și nu este întotdeauna previzibilă, se propune ca viitoarea legislație relevantă a Uniunii să prevadă în mod explicit competențele de supraveghere în dispozițiile direct aplicabile.

B. Instrumentele de supraveghere

În vederea îndeplinirii atribuțiilor sale de supraveghere, BCE a elaborat și a aplicat o serie de instrumente-cheie în materie de supraveghere pe baza atribuțiilor care îi sunt conferite prin Regulamentul privind MUS. Prezenta secțiune rezumă constatările Comisiei cu privire la aceste instrumente și utilitatea lor pentru exercitarea atribuțiilor de supraveghere de către BCE.

Clasificarea entităților supravegheate

În scopul de a stabili cu exactitate rolul jucat de BCE și ANC-uri în ceea ce privește entitățile individuale supravegheate, pe baza Regulamentului privind MUS, BCE trebuie să stabilească dacă entitățile sunt instituții semnificative sau mai puțin semnificative. Deși punctul de plecare în temeiul Regulamentului privind MUS este o clasificare realizată pe baza criteriilor cantitative, BCE ia în considerare, de asemenea, posibila existență a unor „circumstanțe speciale” care ar justifica o abatere de la aceste criterii. Deși BCE s-a abătut numai în cazuri excepționale de la clasificarea implicită, ar fi oportun un grad mai ridicat de transparență în ceea ce privește motivarea deciziilor de reclasificare.

De asemenea, BCE utilizează frecvent alte subclasificări ale entităților supravegheate în diverse scopuri, cum ar fi stabilirea sferei angajamentului său, exercitarea supravegherii zilnice, aplicarea principiului proporționalității, asigurarea comparației inter pares, stabilirea informațiilor care ar trebui să fie transmise de către ANC-uri etc. Aceste clasificări sunt utile pentru ca BCE să garanteze condiții de concurență echitabile în materie de supraveghere între instituțiile comparabile și o organizare eficientă a activităților sale. Cu toate acestea, interacțiunea dintre diferitele clasificări și relevanța acestora pentru diferitele activități de supraveghere nu este întotdeauna ușoară. Prin urmare, se recomandă ca BCE să își îmbunătățească comunicarea privind metodologiile care stau la baza acestor clasificări, precum și cu privire la implicațiile diferitelor categorii în ceea ce privește acțiunile de supraveghere.

Echipele comune de supraveghere (ECS)

Echipele comune de supraveghere (ECS) sunt reprezentative pentru MUS ca sistem; acestea constituie instrumentul prin care BCE se bazează pe expertiza personalului ANC-urilor pentru îndeplinirea responsabilităților sale de supraveghere directă față de instituțiile semnificative. Aceste echipe sunt responsabile de supravegherea permanentă a instituțiilor semnificative, fiind însărcinate cu punerea în aplicare a atribuțiilor enumerate în programul de supraveghere prudențială, coordonarea inspecțiilor la fața locului și asigurarea legăturii cu ANC-urile.

Dezvoltarea cadrului de reglementare pentru ECS-uri a reprezentat un proces de învățare prin practică, care încă suferă modificări. Provocările apărute sunt legate de faptul că ECS-urile reprezintă o formă reală de cooperare în materie de supraveghere care necesită integrarea resurselor într-un nou cadru instituțional. Pe parcursul primilor ani de operare, ECS-urile s-au dovedit a fi funcționale și credibile, desfășurând cea mai mare parte din activitățile de bază pentru deciziile în materie de supraveghere. BCE a depus eforturi substanțiale pentru a dezvolta ECS-urile într-un instrument-cheie pentru o supraveghere armonizată în zona euro. Cu toate acestea, au apărut unele preocupări legate de anumite aspecte structurale ale cadrului care ar putea afecta eficiența ECS-urilor în practică, cum ar fi liniile de raportare necoordonate, problemele lingvistice și alocarea insuficientă a personalului. BCE este încurajată să abordeze aceste preocupări în timp util pentru a asigura funcționarea eficientă a ECS-urilor.

Funcțiile orizontale

Unul dintre obiectivele MUS este să asigure supravegherea armonizată în uniunea bancară. În acest scop, în cadrul unei direcții generale dedicate se regăsesc așa-numitele „funcții orizontale”, care definesc politicile în materie de supraveghere ale BCE, asigură convergența abordărilor în materie de supraveghere în rândul ECS-urilor și coordonează îndeplinirea altor atribuții specializate. Crearea unor funcții orizontale este binevenită, întrucât aceasta este esențială pentru asigurarea coerenței în aplicarea standardelor de înaltă calitate pentru toate băncile din cadrul uniunii bancare.

Pentru a fi eficace în îndeplinirea atribuțiilor care le revin, funcțiile orizontale trebuie să promoveze o cooperare echilibrată cu ANC-urile. Acest echilibru a fost atins în mare măsură în domeniul elaborării politicii în materie de supraveghere, în special prin instituirea unor structuri informale de sprijin cu rol consultativ (de exemplu, rețele de experți). Utilizarea rețelelor de către BCE pentru a solicita contribuția ANC-urilor în ceea ce privește aspectele de politică ar trebui să fie salutată ca un instrument flexibil de cooperare în cadrul MUS. Deși nu este necesară formalizarea tuturor aceste structuri, un statut mai clar pentru rețelele stabile și influente ar putea oferi o mai bună imagine de ansamblu asupra mandatului, guvernanței și liniilor de raportare. În plus, proliferarea rețelelor ar trebui evitată prin simplificarea structurilor existente și identificarea domeniilor care ar beneficia cel mai mult de rezultatele acestor structuri de cooperare.

Unele ANC-uri au exprimat observații critice în ceea ce privește cooperarea cu funcțiile orizontale, în special în ceea ce privește modul în care activitatea orizontală influențează rezultatele ECS-urilor. Pentru un nivel mai ridicat de transparență față de ANC-uri și pentru a preveni blocajele în procesul de luare a deciziilor, BCE ar putea avea în vedere să raporteze într-un mod mai sistematic și în timp util coordonatorilor și subcoordonatorilor relevanți ai ECS-urilor cu privire la modificările propuse de funcțiile sale orizontale la proiectele de decizii propuse de ECS-uri.

Inspecțiile la fața locului

Inspecțiile la fața locului sunt un instrument esențial pentru ca autoritățile de supraveghere să verifice conformitatea și să colecteze informațiile necesare pentru îndeplinirea atribuțiilor lor, direct la sediul unde se află entitatea supravegheată. BCE a înregistrat progrese satisfăcătoare în ceea ce privește instituirea funcției sale de inspecție la fața locului. Normele și procedurile prevăd deja un nivel semnificativ de armonizare a practicilor de supraveghere în acest domeniu. Acest nivel va fi consolidat în continuare în viitorul apropiat printr-o bine-venită programă de formare comună privind MUS pentru inspectorii care efectuează verificări la fața locului. BCE ar trebui să coopereze îndeaproape cu ABE cu privire la acest program de formare, pentru a se evita suprapunerile și a se asigura sinergii pentru inspectori în toate statele membre.

Cu toate acestea, punerea în aplicare a procedurilor armonizate prezintă în continuare divergențe, în special în ceea ce privește cuantificarea constatărilor rezultate în urma inspecțiilor de către echipele de investigație și reacțiile ECS-urilor la respectivele constatări. BCE ar trebui să promoveze o punere în aplicare coerentă a procedurilor sale comune pentru inspecțiile la fața locului, asigurându-se, de asemenea, că rezultatele acestor inspecții sunt armonizate în mod corespunzător.

În plus, sunt necesare în continuare îmbunătățiri suplimentare în ceea ce privește personalul echipelor de inspecție la fața locului. Acestea ar putea fi realizate prin creșterea procentului personalului din cadrul BCE și prin asigurarea previzibilității pentru BCE cu privire la disponibilitatea personalului din cadrul ANC-urilor pentru inspecțiile la fața locului. Este acceptabil ca BCE să apeleze ocazional la consultanți externi, în special în cazurile în care sunt necesare cunoștințe tehnice specifice, care uneori nu pot fi găsite cu ușurință printre resursele din cadrul MUS. Cu toate acestea, utilizarea experților externi în cadrul inspecțiilor la fața locului ar trebui să fie limitată și însoțită de măsuri de protecție adecvate. De exemplu, experții externi nu ar trebui să conducă echipele de inspecție la fața locului sau nu ar trebui să constituie mai mult de jumătate dintre membrii unei echipe, întrucât acest lucru ar putea da naștere unui potențial risc reputațional și unor probleme de confidențialitate pentru MUS.

Colegiile

Colegiile globale rămân forumul de coordonare a supravegherii grupurilor bancare transfrontaliere care desfășoară activități în afara zonei euro. În prezent, acestea reprezintă principalul instrument pentru realizarea interacțiunii cu ANC-urile din statele membre neparticipante, care par să aprecieze în mod semnificativ BCE ca fiind noua lor contrapartidă. BCE s-a dovedit a fi un președinte credibil și bine organizat al colegiilor și a contribuit cu informații de înaltă calitate la dezbaterile în cadrul colegiilor. De asemenea, colegiile reprezintă un instrument important pentru ca BCE să își îndeplinească atribuțiile în ceea ce privește sucursalele importante ale instituțiilor de credit din țările din afara zonei euro, pentru care acționează în calitate de autoritate de supraveghere din țara-gazdă. BCE ar trebui apreciată pentru acordurile de cooperare încheiate într-o perioadă scurtă de timp și este încurajată să finalizeze negocierile rămase cu toate autoritățile relevante.

Opțiunile și marjele de apreciere

În etapa de început a activității sale, BCE a depus eforturi remarcabile pentru a armoniza exercitarea opțiunilor și a marjelor de apreciere. Aceste eforturi au fost încununate de succes și trebuie să fie apreciate, întrucât normele armonizate rezultate privind exercitarea opțiunilor și a marjelor de apreciere de către autoritățile competente au contribuit la îmbunătățirea condițiilor de concurență echitabile în zona euro, atât pentru instituțiile semnificative, cât și pentru instituțiile mai puțin semnificative. Este salutat faptul că BCE nu adoptă o abordare generică în vederea armonizării, ci ia în considerare fiecare opțiune și marjă de apreciere în mod individual în contextul diferitelor puncte de plecare din statele membre participante și al nevoilor diferite care caracterizează sectoarele bancare naționale. De asemenea, este apreciat faptul că BCE urmărește stabilirea unor condiții de concurență echitabile prin extinderea exercițiului de armonizare la supravegherea instituțiilor mai puțin semnificative, ținând seama, în același timp, de proporționalitate. Cu toate acestea, este regretabil faptul că nu a fost atins obiectivul de a emite un standard complet armonizat în cazul anumitor opțiuni și marje de apreciere, BCE acceptând coexistența a diferite regimuri 6 .

C. Îndeplinirea atribuțiilor de supraveghere

Regulamentul privind MUS a încredințat BCE o serie de atribuții de supraveghere specifice cu scopul de a asigura siguranța și soliditatea băncilor aflate sub supravegherea sa. În cadrul celei de a treia teme, Comisia a evaluat îndeplinirea principalelor atribuții de supraveghere conferite BCE.

Procedurile comune pentru autorizații și evaluarea achizițiilor

BCE i-au fost conferite trei atribuții cu privire la toate instituțiile de credit din uniunea bancară (instituțiile semnificative și instituțiile mai puțin semnificative): emiterea autorizației, retragerea autorizației, evaluarea achizițiilor și a participațiilor calificate (denumite în continuare „proceduri comune”). Aceste atribuții sunt speciale nu numai ca urmare a domeniului larg de aplicare în ceea ce privește entitățile vizate, ci și ca urmare a rolului proeminent acordat ANC-urilor în desfășurarea activităților pregătitoare.

Procedurile comune pentru autorizații și evaluarea achizițiilor reprezintă o sarcină dificilă pentru BCE, având în vedere termenele scurte aplicabile, numărul mare de decizii și complexitatea evaluării propunerilor elaborate de ANC-uri pe baza a 19 cadre juridice naționale diferite. Aceste proceduri se bazează în mod intrinsec pe o cooperare strânsă între BCE și ANC-uri. O astfel de cooperare reprezintă o obligație în cadrul MUS și ar trebui să fie urmată de către toate părțile implicate, cu bună-credință și în toate etapele (și anume, etapa inițială de aprobare, precum și etapa de verificare continuă a conformității). BCE și ANC­urile au depus o muncă remarcabilă și au reușit să creeze instrumente și proceduri care sprijină BCE în îndeplinirea atribuțiilor sale în termenul restrâns aplicabil. Evoluția procedurilor comune arată că încrederea reciprocă dintre BCE și ANC-uri este în creștere, susținând astfel în mod constructiv funcționarea MUS.

Supravegherea permanentă a instituțiilor semnificative: evaluarea competenței și onorabilității

În scopul de a garanta că băncile își gestionează riscurile într-un mod calificat, BCE este însărcinată cu evaluarea fiecărui membru al conducerii instituției semnificative cu scopul de a stabili dacă acesta respectă cerințele de competență și onorabilitate pentru îndeplinirea sarcinilor sale. Această evaluare a cauzat o sarcină operațională considerabilă pentru Consiliul de supraveghere și Consiliul guvernatorilor, în principal din cauza numărului mare de proceduri și a termenelor procedurale divergente prevăzute în regimurile naționale. Din acest motiv, acest domeniu a fost ales pentru un prim studiu al viitorului cadru de delegare, care se preconizează că va accelera procesul de luare a deciziilor și va reduce întârzierile. Cu toate acestea, viitorul cadru nu va simplifica complexitatea analizei pentru BCE atât timp cât detaliile privind normele substanțiale se dezvoltă într-un mod nearmonizat.

BCE s-a implicat în mod activ atunci când ABE a elaborat documentul său de consultare cu privire la orientările revizuite privind evaluările competenței și onorabilității. BCE a pregătit în paralel propria sa consultare cu privire la un ghid privind evaluarea competenței și onorabilității, care a fost finalizat și publicat înainte de finalizarea orientărilor emise de ABE. Este salutat faptul că există un angajament clar din partea BCE de a revizui ghidul elaborat de aceasta având în vedere eventualele modificări aduse orientărilor finalizate de ABE, astfel încât să se asigure alinierea deplină în ceea ce privește conținutul.

Supravegherea permanentă a instituțiilor semnificative: aprobări de fonduri proprii și derogări

Aprobările pentru instrumentele de capital reflectă principalele responsabilități în materie de supraveghere care ar trebui să fie aplicate în mod coerent în întreaga Uniune. Acest domeniu este examinat în mod special de ABE, care are un mandat general de revizuire a calității fondurilor proprii. Având în vedere vasta experiență a ABE în examinarea compatibilității instrumentelor de capital emise pe întreg teritoriul Uniunii cu criteriile de eligibilitate ale CRR pentru fondurile proprii, este important ca autoritățile competente să coopereze strâns cu ABE în acest domeniu. Prin urmare, BCE este încurajată să instituie un cadru care să asigure, pe de o parte, controlul orizontal intern al tuturor instrumentelor de fonduri proprii emise de instituțiile supravegheate de BCE și, pe de altă parte, o cooperare eficace și coerentă cu ABE în ceea ce privește evaluarea calității unor astfel de instrumente de fonduri proprii, în conformitate cu atribuțiile conferite ABE.

În ceea ce privește utilizarea derogărilor, se observă că BCE a aplicat unele derogări relativ frecvent după stabilirea condițiilor pentru astfel de derogări în ghidul privind opțiunile și marjele de apreciere elaborat de BCE. Aplicarea prudentă a derogărilor prevăzute în legislație este binevenită și ar trebui urmărită în continuare de către BCE, inclusiv prin facilitarea în continuare a condițiilor pentru exercitarea 7 acestora în limitele prevăzute de CRR. Condițiile armonizate de aplicare a derogărilor elaborate de BCE ar putea fi consolidate în contextul eforturilor în curs de dezvoltare în continuare a uniunii bancare care au în vedere posibilitatea aplicării derogărilor la nivel transfrontalier, atunci când această situație conduce la o gestionare mai eficientă a capitalului sau a lichidităților fără a ridica preocupări legate de prudențialitate.

Supravegherea permanentă a instituțiilor semnificative: modele interne

BCE a instituit cu succes o procedură solidă pentru evaluarea modelelor interne. În ansamblu, dovezile disponibile sugerează că procesul aplicat de BCE pentru aprobarea modelelor interne este riguros și bine gestionat. Acesta va contribui la îmbunătățirea credibilității modelelor interne utilizate de bănci în cadrul supravegherii MUS și, prin urmare, a încrederii investitorilor în caracterul adecvat al cerințelor de capital ale băncilor și, în cele din urmă, în reziliența lor. De asemenea, revizuirea precis orientată a modelelor interne (proiectul TRIM) este considerată ca fiind o bună investiție în supraveghere care va conduce la condiții de concurență echitabile mai bune și la un grad mai ridicat de armonizare a practicilor în materie de supraveghere.

Instituirea procedurii de aprobare a modelelor și a funcțiilor de revizuire a reprezentat un proces costisitor și a generat unele întârzieri în procedurile de aprobare a modelului, crescând probabil durata necesară pentru aprobarea modelului în etapa inițială. Cu toate acestea, dovezile furnizate de BCE sugerează că acest lucru nu se va mai întâmpla în viitorul apropiat. În plus, trebuie subliniat faptul că BCE oferă o valoare adăugată reală în ceea ce privește calitatea supravegherii modelului, având în vedere cunoștințele sale aprofundate, în special în comparație cu unele ANC-uri mai mici. De asemenea, în comparație cu ANC-urile mai mari, BCE poate furniza o supraveghere îmbunătățită datorită dimensiunii mai mari a grupului inter pares, care permite o analiză comparativă mai detaliată a modelelor.

Este important ca MUS să coopereze cu ABE în vederea schimbului de bune practici cu autoritățile competente din afara zonei euro, contribuind astfel la convergența în materie de supraveghere nu doar în zona euro, ci și pe întreaga piață unică a UE.

Supravegherea permanentă a instituțiilor semnificative: procesul de supraveghere și de evaluare (SREP)

BCE a reușit să aplice într-o perioadă foarte scurtă un SREP unitar tuturor instituțiilor semnificative, pe baza unei metodologii comune care include cele mai bune practici. Exercițiile SREP din 2015 și 2016 au favorizat creșterea nivelurilor de capital ale băncilor, consolidând în continuare stabilitatea și rezistența sistemului bancar din zona euro. În plus, BCE s-a dovedit a fi o organizație adaptabilă și capabilă de învățare prin soluționarea deficiențelor constatate și includerea promptă a evoluțiilor în materie de reglementare în metodologia sa. În acest sens, rezultatele obținute de BCE în ceea ce privește SREP sunt remarcabile, iar eforturile depuse de BCE sunt foarte apreciate.

BCE ar trebui să continue să colaboreze în mod constructiv cu Comisia și ABE atunci când își dezvoltă în continuare metodologii și procese, în special în ceea ce privește aplicarea orientărilor pilonului 2. De asemenea, BCE este invitată să includă în metodologia sa privind SREP feedback-ul oferit de ABE în contextul activității sale de evaluare a convergenței.

Revizuirea deciziilor SREP de către funcțiile orizontale ale BCE permite o aplicare coerentă a SREP și contribuie la obținerea unor rezultate similare privind SREP pentru instituții similare. Este important ca echilibrul corect să fie menținut și ca încercarea de obținere a unei coerențe să nu conducă la rezultate foarte restrânse care ar putea, de facto, să ignore natura specifică sectorului bancar a SREP. În plus, BCE este încurajată să îmbunătățească comunicarea cu ANC-urile în ceea ce privește metodele utilizate pentru a ajusta deciziile privind SREP propuse de ECS-uri la nivel orizontal.

În special: posibilitatea de a influența băncile în ceea ce privește constituirea de provizioane pentru credite neperformante

În final, BCE este încurajată să aplice întreaga panoplie de competențe de supraveghere pentru a permite abordarea riscurilor prin intermediul celor mai adecvate instrumente de supraveghere. Competențele existente includ posibilitatea ca autoritatea competentă să influențeze nivelul de provizionare al unei bănci în limitele cadrului contabil aplicabil și să aplice ajustările necesare (deduceri și tratamente similare) în cazul în care, de exemplu, constituirea de provizioane contabile nu este suficientă dintr-o perspectivă de supraveghere 8 . Acest lucru este deosebit de important în contextul abordării creditelor neperformante, după cum se subliniază în Planul de acțiune al UE privind creditele neperformante 9 .

Supravegherea permanentă a instituțiilor semnificative: asigurarea respectării normelor și sancțiuni

În etapa de început a activității sale, BCE s-a concentrat pe acumularea de cunoștințe cu privire la situația prudențială a entităților supravegheate, exercitându-și în relativ puține ocazii competențele de sancționare și de asigurare a respectării normelor. Prin urmare, eficacitatea cadrului de sancționare și de asigurare a respectării normelor va trebui să fie evaluată mai în detaliu de îndată ce va fi acumulată mai multă experiență practică. Pentru punerea în aplicare a cadrului de sancționare într-un mod eficace, este esențial ca atât BCE, cât și ANC-urile să continue să coopereze cu bună-credință.

Unele discrepanțe evidente (cum ar fi domeniul diferit de aplicare a competențelor de sancționare, spre deosebire de competențele de supraveghere), absența unui set comun de măsuri de sancționare și de asigurare a respectării normelor, precum și o marjă largă în interpretarea normelor de sancționare existente ale UE pot fi deja observate. Acestea au potențialul de a afecta condițiile de concurență echitabile și ar trebui să fie atent monitorizate în ceea ce privește consecințele asupra eficacității îndeplinirii de către BCE a atribuțiilor de supraveghere.

Monitorizarea supravegherii de către ANC-uri a instituțiilor mai puțin semnificative

Sectorul instituțiilor mai puțin semnificative este deosebit de divers și a fost lăsat în mod deliberat sub supravegherea directă a ANC-urilor, BCE fiind însărcinată cu monitorizarea modului de desfășurare a supravegherii de către ANC-uri pentru a asigura coerența rezultatelor supravegherii și o aplicare consecventă a unor standarde înalte de supraveghere. Rolul de monitorizare al BCE este esențial în conturarea unui astfel de comportament, în măsura în care acesta ar asigura punerea în aplicare coerentă și consecventă a normelor prudențiale. În cazul în care este necesar pentru a asigura aplicarea consecventă a unor standarde înalte de supraveghere, BCE poate prelua sarcina de supraveghere directă a instituțiilor mai puțin semnificative. Având în vedere acest cadru, BCE trebuie să găsească un echilibru între armonizare, pe de o parte, și flexibilitate și proporționalitate, pe de altă parte. Armonizarea constă în asigurarea unui nivel suficient de convergență în ceea ce privește abordarea de supraveghere aplicată instituțiilor mai puțin semnificative în toate statele membre participante și între instituțiile mai puțin semnificative și instituțiile semnificative din statele membre participante. Aceasta implică elaborarea unor abordări comune pentru supravegherea instituțiilor mai puțin semnificative cu privire la principalele competențe ale ANC-urilor.

Flexibilitatea și proporționalitatea înseamnă că ANC-urile sunt în măsură să își adapteze activitățile de supraveghere în raport cu dimensiunea, complexitatea și gradul de risc al instituțiilor respective. În acest context, în special eforturile BCE de a elabora o metodologie privind SREP pentru instituțiile mai puțin semnificative care se bazează pe metodologia privind SREP pentru instituțiile semnificative, dar care conține elemente ce permit flexibilitatea supravegherii și proporționalitatea, sunt mai mult decât binevenite.

Exercitarea funcțiilor macroprudențiale

Competențele și instrumentele macroprudențiale din cadrul CRD-CRR sunt relativ noi, având în vedere experiența limitată dobândită de ANC-uri și autoritățile desemnate în ceea ce privește punerea lor în aplicare. Competențele macroprudențiale suplimentare ale BCE pot fi evaluate în mod corespunzător numai în contextul unei analize mai cuprinzătoare a utilizării competențelor macroprudențiale de către autoritățile naționale. În această etapă, se pare că BCE nu se confruntă cu obstacole majore în ceea ce privește participarea la procesul de coordonare a măsurilor macroprudențiale în cadrul uniunii bancare și exercitarea competențelor sale suplimentare. Termenele pentru proceduri pot reprezenta o mare provocare, dar - la fel ca în alte cazuri - pot fi gestionate prin cooperarea adecvată realizată în timp util.

Cu toate acestea, există anumite întrebări deschise în ceea ce privește domeniul de aplicare a instrumentelor macroprudențiale, precum și interacțiunea dintre diferitele instrumente care pot fi utilizate în scopuri macroprudențiale și competențele corespunzătoare ale autorităților competente. Un anumit aspect, și anume utilizarea măsurilor din cadrul pilonului 2 în scopuri macroprudențiale, este examinat, în prezent, de către colegiuitori, pe baza propunerii Comisiei din noiembrie 2016 privind revizuirea CRD, unde modificările propuse vizează interzicerea utilizării cerințelor pilonului 2 în vederea abordării riscurilor sistemice și macroprudențiale.

D. Relațiile cu alte organisme relevante

Atunci când își îndeplinește responsabilitățile în materie de supraveghere, BCE interacționează îndeaproape cu alte organisme europene și internaționale. Este necesară o cooperare eficace pentru a se asigura că MUS își exercită mandatul, contribuind în același timp la gestionarea eficace a crizei bancare și la o mai mare convergență în materie de supraveghere la nivelul UE și la nivel internațional. Cea de a patra temă a revizuirii efectuate de Comisie se concentrează pe interacțiunea dintre BCE și ABE, Comitetul european pentru risc sistemic (CERS), Comitetul unic de rezoluție (SRB), organismele internaționale care au responsabilitatea de a stabili standarde (Consiliul pentru Stabilitate Financiară – CSF și Comitetul de la Basel pentru supraveghere bancară – BCBS) și Comisia Europeană, având în vedere rolul acesteia în ceea ce privește aspectele legate de MUS și de aceste alte organisme.

Interacțiunea cu Autoritatea Bancară Europeană – convergența în materie de supraveghere și testele de rezistență

Regulamentul privind MUS nu a modificat rolul și competențele ABE, care rămâne agenția de reglementare responsabilă de finalizarea și gestionarea cadrului unic de reglementare al sectorului bancar din UE, precum și de asigurarea aplicării coerente a cadrului unic de reglementare. BCE trebuie să se conformeze normelor ABE. Cu toate acestea, ar trebui să se recunoască faptul că BCE trebuie să pună în aplicare normele ABE prin intermediul propriilor sale instrumente care pot afecta ABE, având în vedere aplicarea extinsă a instrumentelor BCE în 19 state membre. Ar fi recomandabil ca BCE să facă trimitere în mod regulat în propriile sale norme, inclusiv cele adoptate sub formă de regulamente, la normele corespunzătoare ale ABE sau la fluxurile de lucru relevante în curs de desfășurare ale ABE. De asemenea, se recomandă ca BCE să își coordoneze îndeaproape propriile inițiative de punere în aplicare, atât în ceea ce privește conținutului, cât și calendarul, cu cele ale ABE. În plus, pentru a evita suprapunerile și inconsecvențele în interpretarea cadrului unic de reglementare, BCE este invitată să coopereze îndeaproape cu ABE și să depună toate eforturile pentru a evita ca propriul său instrument de întrebări și răspunsuri să vizeze aspecte care ar trebui abordate de ABE sau să contrazică răspunsurile deja oferite de ABE.

Se salută intenția BCE de a asigura conformitatea deplină a MUS cu orientările și recomandările EBA. BCE este îndemnată să depună eforturi în continuare pentru respectarea deplină a orientărilor și a recomandărilor ABE, inclusiv a feedback-ului furnizat în urma activității de convergență a ABE.

În același timp, instituirea MUS a oferit o oportunitate de a progresa mai rapid în direcția convergenței în materie de supraveghere. BCE facilitează deseori coordonarea pozițiilor între ANC-urile din cadrul MUS în elaborarea obiectivelor în materie de reglementare ale ABE și oferă experiență valoroasă la toate nivelurile procesului de luare a deciziilor. BCE este încurajată să fie proactivă în mod constant în toate fluxurile de lucru ale ABE, în special în cazul în care acest lucru este solicitat în mod explicit de către ABE.

De asemenea, BCE este strâns implicată în efectuarea testului de rezistență la nivelul UE. Având în vedere că testul de rezistență este un exercițiu comun în care responsabilitățile sunt repartizate în mod clar, este necesar ca toate autoritățile competente implicate (inclusiv BCE) și ABE să coopereze îndeaproape între ele.

Cooperarea cu Comitetul european pentru riscuri sistemice – convergența macroprudențială

Cooperarea dintre BCE, în calitatea sa de organism de supraveghere, și CERS este necesară în scopul asigurării unei coerențe între atribuțiile BCE și coordonarea macroprudențială generală a UE în cadrul CERS. Interacțiunea și cooperarea dintre comitetele tehnice ale CERS și MUS s-au îmbunătățit în timp, în special în ceea ce privește schimbul de informații și evitarea suprapunerii activităților, însă domeniul de aplicare și prioritățile acestora rămân diferite. Revizuirea regulamentelor privind CERS 10 propune formalizarea reprezentării instituționale a BCE în calitatea sa de organism de supraveghere în structura de conducere a CERS și de a spori în continuare coordonarea activităților acestora.

Cooperarea cu Comitetul unic de rezoluție - intervenția timpurie și declanșarea procedurii de rezoluție

De la instituirea Comitetului unic de rezoluție în ianuarie 2016 ca autoritate de rezoluție a uniunii bancare, MUS și SRB au trebuit să coopereze îndeaproape. A fost semnat un memorandum de înțelegere care permite schimbul de informații necesare pentru ca SRB să pregătească și să ia măsuri de rezoluție. Acțiunile întreprinse în 2017 referitoare la mai multe bănci în curs de a intra în dificultate au arătat că această cooperare funcționează bine. Experiența dobândită în cazuri recente îi va ajuta pe toți actorii implicați să îmbunătățească și mai mult aplicarea practică a acestor norme și funcționarea sistemului. Printre chestiunile care implică MUS, se numără, de exemplu, modalitățile practice de cooperare și schimbul de informații între toate organismele de la nivel european și național implicate în acțiuni de intervenție timpurie și de rezoluție, procedurile care conduc la o decizie prin care se stabilește dacă o bancă este sau nu în curs de a intra în dificultate sau susceptibilă de a intra în dificultate, precum și utilizarea evaluărilor calității activelor pentru a determina dacă sunt îndeplinite condițiile necesare pentru o recapitalizare preventivă. Din ce în ce mai multă experiență fiind dobândită în practică, este important ca, dacă este necesar, cadrul de cooperare să fie evaluat și îmbunătățit în permanență. Comisia va continua să se coordoneze cu MUS și cu SRB în aceste scopuri, în ceea ce privește funcționarea generală a mecanismului de rezoluție și, de asemenea, cadrul UE privind ajutoarele de stat.

Atunci când măsurile de intervenție timpurie urmează să fie luate de BCE în ceea ce privește o instituție supravegheată pentru care SRB este autoritatea de rezoluție, aceste măsuri trebuie să fie notificate SRB, care poate pregăti rezoluția instituției vizate și, împreună cu BCE, monitorizează îndeaproape respectarea măsurilor de intervenție timpurie. S-au observat unele inconsecvențe în cadrul juridic pentru măsurile de intervenție timpurie, iar acestea ar putea fi abordate prin clarificarea utilizării competențelor de intervenție timpurie în cazul în care se suprapun cu competențele de supraveghere. De asemenea, ar putea fi prevăzută includerea directă a competențelor de intervenție timpurie în Regulamentul de instituire a mecanismului unic de rezoluție, pentru a permite BCE să utilizeze competențele prevăzute prin legislația direct aplicabilă a Uniunii. Până când se vor efectua astfel de clarificări în legislație, inclusiv cu privire la cazurile de declanșare a intervenției timpurii, se recomandă ca BCE să își dezvolte strategia de gestionare a crizelor, în special definind circumstanțele care necesită măsuri de intervenție timpurie, precum și să comunice în mod clar SRB toate măsurile adresate instituțiilor a căror situație financiară este în curs de deteriorare, pentru a permite o cooperare mai eficientă.

În final, BCE, în calitate de autoritate competentă, este împuternicită să determine dacă o instituție este în curs de a intra în dificultate sau susceptibilă de a intra în dificultate. Această determinare este o condiție prealabilă pentru declanșarea procedurii de rezoluție, iar modul în care este realizată aceasta trebuie să fie examinat în viitoarele revizuiri ale MUR.

Participarea la Comitetul de la Basel pentru supraveghere bancară și Consiliul pentru stabilitate financiară – convergența internațională a reglementărilor

Este salutat faptul că BCE a obținut și își utilizează în mod activ statutul de membru în cadrul organismelor internaționale de standardizare relevante, CSF și BCBS. În această calitate, BCE poate să contribuie activ la stabilirea standardelor internaționale relevante pentru sectorul bancar într-un mod mai influent decât ABE sau Comisia, care au numai statut de observator în cadrul BCBS. Deși realizarea unei alinieri depline a contribuției membrilor europeni la Basel rămâne o provocare, eforturile depuse de BCE în acest sens, în cooperare cu Comisia, sunt importante și, prin urmare, ar trebui să fie încurajate.

E. Eficiența MUS din punct de vedere al costurilor

Această secțiune se concentrează pe eficiența MUS din punct de vedere al costurilor, evaluând evoluțiile în ceea ce privește eficacitatea procesului de supraveghere și costurile supravegherii în primii ani de existență a MUS.

Ar fi necesară o perioadă de observație mai lungă pentru o analiză mai fundamentală a contribuției aduse de MUS la buna funcționare a pieței unice. Cu toate acestea, în pofida provocărilor inerente în primii ani de funcționare a MUS, marea majoritate a băncilor aflate sub supravegherea directă a BCE au remarcat o îmbunătățire în ceea ce privește calitatea supravegherii în 2015, în special în ceea ce privește coerența în materie de supraveghere între entitățile unui grup bancar. Această evoluție pozitivă a fost confirmată, de asemenea, de ANC-uri, care au observat îmbunătățiri evidente în ceea ce privește funcționarea colegiilor de supraveghere, datorită conducerii eficiente de către BCE. În plus, instituțiile semnificative au semnalat o îmbunătățire a interacțiunilor cu BCE în 2016.

În același timp, taxele de supraveghere au crescut de la începutul funcționării MUS, întrucât contribuțiile aduse în vederea creării resurselor la nivelul BCE nu sunt compensate de o reducere a contribuțiilor pentru resurse și costuri la nivelul ANC-urilor. De asemenea, în 2016, taxele au crescut ușor față de 2015, reflectând creșterea efectivului de personal al BCE.

Cadrul actual pentru taxele de supraveghere prevede o modalitate clară, transparentă și simplă de distribuire a taxelor către instituțiile supravegheate. Utilizarea valorii medii a activelor ponderate la risc ale băncii și a activelor totale ca o cheie de repartizare a taxelor între băncile supravegheate reprezintă soluția potrivită, având în vedere incertitudinile rămase în ceea ce privește măsura în care ponderile de risc aplicate de bănci reflectă gradul real de risc al acestora. Metodologia actuală a BCE privind taxele prevede principiul proporționalității prin împărțirea bugetului pentru instituțiile semnificative și instituțiile mai puțin semnificative în funcție de alocarea costurilor. Această împărțire a bugetului a asigurat că taxele, ca pondere din totalul activelor plătite, sunt de aproximativ două ori mai mici pentru instituțiile mai puțin semnificative decât pentru instituțiile semnificative.

În viitoarea sa revizuire a metodologiei privind taxele, BCE ar trebui să ia în considerare introducerea unei proporționalități mai mari, de exemplu, prin realizarea unei posibile diferențieri între instituțiile mai puțin semnificative de înaltă prioritate, a căror supraveghere necesită alocarea mai multor resurse, și celelalte instituții mai puțin semnificative.

Este remarcat faptul că BCE a instituit un sistem funcțional de măsurare a performanței, care permite urmărirea progreselor înregistrate în diferitele procese interne și de supraveghere și oferă o bază necesară pentru evaluarea eficienței și eficacității din punct de vedere al costurilor. Acesta reprezintă o inițiativă lăudabilă care ar putea fi îmbunătățită în continuare pentru a cuprinde toate aspectele legate de activitățile de supraveghere ale BCE și, în cele din urmă, pentru a include, de asemenea, ANC-urile.

III. Concluzii

Pe baza analizei reflectate în prezentul raport, precum și în documentul de lucru însoțitor al serviciilor Comisiei, revizuirea realizată de către Comisie arată că instituirea mecanismului unic de supraveghere s-a încheiat, în general, cu succes. În etapa inițială au putut fi observate anumite dificultăți organizatorice, care au fost însă bine gestionate de BCE și de ANC-uri, aceste entități demonstrând o capacitate mare de reacție și de adaptare.

BCE, cu sprijinul ANC-urilor, a instituit procedurile și instrumentele necesare care au permis transferarea fără probleme a competențelor de supraveghere către instituțiile semnificative și exercitarea de către BCE a funcțiilor sale de coordonare și de supraveghere. Pe baza acestui cadru, BCE și-a asumat pe deplin rolul de supraveghere și a reușit să își creeze, în doi ani, o bună reputație ca autoritate de supraveghere eficientă și riguroasă. Aceasta reprezintă o realizare remarcabilă, în special în contextul în care termenele au reprezentat o mare provocare, iar realitățile subiacente privind supravegherea din cele 19 state membre participante au fost foarte diverse.

Bazându-se pe structura de guvernanță a BCE, astfel cum este prevăzută în tratat, Regulamentul privind MUS a urmărit să instituie proceduri funcționale de luare a deciziilor care reflectă caracteristicile MUS. Se speră că acest aspect va fi îmbunătățit în mare măsură prin noul cadrul de delegare care va permite nivelurilor intermediare de conducere din cadrul BCE să adopte decizii de rutină sau de supraveghere care au un impact mai scăzut.

Nu au fost identificate probleme majore în ceea ce privește independența BCE. În ceea ce privește principiul separării, BCE ar trebui să se asigure că sunt instituite și aplicate toate măsurile de protecție, în special în ceea ce privește serviciile care sprijină atât funcția de supraveghere exercitată de BCE, cât și toate celelalte funcții îndeplinite de BCE. De asemenea, BCE este invitată să asigure implicarea corespunzătoare a Consiliului de supraveghere în procesul de luare a deciziilor macroprudențiale.

Această etapă inițială a MUS a fost importantă pentru a câștiga încrederea tuturor părților interesate relevante. Pentru a crea o astfel de încredere, BCE, în calitatea sa de organism de supraveghere, a fost evaluată în mod repetat și a fost trasă la răspundere de către organismele politice, judiciare și administrative. Utilizarea mecanismelor pentru asigurarea responsabilității BCE a fost intensă și regulată și nu s-au constatat deficiențe majore în ceea ce privește modul în care BCE își exercită atribuțiile de supraveghere. Au apărut unele dezacorduri cu privire la domeniul de aplicare a mandatului CCE de a revizui BCE – aspect care se așteaptă să fie soluționat prin angajamentul declarat pentru o mai bună cooperare în contextul celei de a doua revizuiri care va fi efectuată de CCE.

O dimensiune esențială a MUS constă în interacțiunea dintre BCE și ANC-uri. În afară de unele incertitudini inițiale cu privire la competențele de supraveghere prevăzute în legislația națională, nu s-au identificat probleme majore care să afecteze repartizarea atribuțiilor și a responsabilităților din Regulamentul privind MUS. În practică, cooperarea a evoluat treptat, formându-se treptat relații de încredere între diferitele părți implicate, în paralel cu un număr din ce în ce mai mare de experiențe împărtășite. ANC-urile din statele membre participante și-au arătat disponibilitatea de a coopera în mod eficient cu BCE și de a-i oferi asistență în elaborarea politicilor în materie de supraveghere și în punerea în aplicare a legilor privind supravegherea. Cooperarea cu bună-credință dintre BCE și ANC-uri este esențială și toate părțile implicate sunt invitate să continue să coopereze în mod loial.

Relația dintre BCE și ABE constituie un alt element important al funcționării MUS în contextul pieței interne. Actuala revizuire a observat o dinamică pozitivă a interacțiunii care este reciproc avantajoasă și încurajează BCE să își continue activitatea de cooperare și de coordonare cu ABE, în special în ceea ce privește punerea în aplicare a cadrului unic de reglementare.

Eficacitatea acțiunilor de supraveghere a băncilor din zona euro s-a îmbunătățit deja din primii ani de funcționare a MUS. Pentru instituțiile de supraveghere, cadrul de reglementare este mai armonizat, iar supravegherea se bazează pe metodologii comune aplicate în mod coerent. Calitatea supravegherii este percepută ca fiind în creștere în ceea ce privește mai multe domenii esențiale în materie de supraveghere, în special SREP, modelele interne, evaluările competenței și onorabilității și funcționarea colegiilor. De asemenea, BCE a luat măsuri importante pentru armonizarea practicilor de supraveghere pentru instituțiile mai puțin semnificative, însă este nevoie de mai mult timp pentru creșterea nivelului de armonizare și promovarea utilizării celor mai bune practici comune în supravegherea instituțiilor mai puțin semnificative. În general, există un impact pozitiv asupra condițiilor de concurență echitabile între instituțiile semnificative din statele membre participante, precum și între instituțiile semnificative și instituțiile mai puțin semnificative din statele membre participante. În plus, având în vedere aprecierea pozitivă a rolului BCE în ceea ce privește colegiile de supraveghere, precum și a contribuțiilor sale substanțiale la discuțiile din cadrul ABE, există efecte colaterale pozitive pe întreaga piață internă.

În general, punerea în aplicare a Regulamentului privind MUS pare să funcționeze bine în practică, fără a fi necesare modificări majore ale cadrului juridic în această etapă. Deficiențele constatate în prezentul raport pot fi corectate în principal prin acțiunile care trebuie întreprinse de BCE sau prin modificările legislației relevante a Uniunii care sunt dezbătute în prezent de către Parlamentul European și Consiliu în contextul propunerilor prezentate de Comisie în noiembrie 2016. Anumite aspecte ale aplicării Regulamentului privind MUS vor trebui să fie monitorizate și evaluate mai în detaliu de îndată ce vor fi dobândite mai multe cunoștințe legate de MUS.

Comisia concluzionează că pilonul de supraveghere al uniunii bancare a fost instituit cu succes, că funcționează bine și că își demonstrează eficacitatea. MUS reprezintă un element solid și fiabil al uniunii bancare, care și-ar putea dovedi întregul său potențial în contextul unei uniuni bancare finalizate.

(1) https://ec.europa.eu/commission/state-union-2017_ro.   

(2) https://ec.europa.eu/commission/publications/five-presidents-report-completing-europes-economic-and-monetary-union_ro

(3) ANC-urile și-au exprimat nemulțumirea în legătură cu resursele pe care trebuie să le aloce în scopul de a-și pregăti poziția în Consiliul de supraveghere și Consiliul guvernatorilor cu privire la aspecte care nu sunt deloc relevante din punctul lor de vedere și care, în trecut, erau soluționate la nivel de conducere intermediară în cadrul organizațiilor lor.

(4) Decizia (UE) 2017/933 a Băncii Centrale Europene din 16 noiembrie 2016 privind cadrul general de delegare a competențelor decizionale pentru instrumentele juridice referitoare la atribuțiile de supraveghere (BCE/2016/40); Decizia (UE) 2017/934 a Băncii Centrale Europene din 16 noiembrie 2016 privind delegarea deciziilor cu privire la caracterul semnificativ al entităților supravegheate (BCE/2016/41); Decizia (UE) 2017/935 a Băncii Centrale Europene din 16 noiembrie 2016 privind delegarea competenței de a adopta decizii privind competența și onorabilitatea și privind evaluarea cerințelor de competență și onorabilitate (BCE/2016/42); Decizia (UE) 2017/936 a Băncii Centrale Europene din 23 mai 2017 privind desemnarea șefilor de unități operative pentru adoptarea deciziilor delegate privind competența și onorabilitatea (BCE/2017/16); Decizia (UE) 2017/937 a Băncii Centrale Europene din 23 mai 2017 privind desemnarea șefilor de unități operative pentru adoptarea deciziilor delegate cu privire la caracterul semnificativ al entităților supravegheate (BCE/2017/17).

(5) Această interpretare a fost confirmată recent de CJUE, care a evidențiat faptul că exercitarea de către ANC­uri a supravegherii prudențiale directe a instituțiilor mai puțin semnificative „este monitorizată de BCE, care dispune, în temeiul articolului 6 alineatul (5) literele (a) și (b) din Regulamentul de bază [Regulamentul privind MUS], de competențe de a comunica autorităților respective «regulamente, orientări sau instrucțiuni de ordin general, în conformitate cu care autoritățile naționale competente desfășoară atribuțiile prevăzute la articolul 4 [din regulamentul menționat]», și, în plus, să retragă competența unei autorități naționale și «să decidă să exercite în mod direct toate competențele relevante în legătură cu una sau mai multe instituții de credit».” A se vedea cauza T-122/15, hotărârea Tribunalului (Camera a patra extinsă) din 16 mai 2017 – Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank/Banca Centrală Europeană, punctul 24.

(6) De exemplu, în ceea ce privește dispozițiile tranzitorii privind calculele fondurilor proprii în temeiul CRR.

(7) În special în cazul derogărilor de la cerințele de lichiditate la nivel transfrontalier.

(8) Astfel de competențe sunt prevăzute la articolul 16 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul privind MUS, a cărui formulare este identică cu cea a articolului 104 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul CRD. Acestea nu constituie competențe contabile care ar permite BCE să impună o anumită dispoziție, însă permit BCE să influențeze politica de provizionare a unei bănci în limitele standardelor de contabilitate, de exemplu, în cazul în care un astfel de cadru permite o flexibilitate în alegerea politicii sau solicită estimări subiective, iar opțiunea aleasă de instituție privind punerea în aplicare nu este adecvată sau suficient de prudentă din punct de vedere al supravegherii. În plus, aceste competențe permit BCE să impună instituțiilor de credit să aplice anumite ajustări (deduceri, filtre sau măsuri similare) pentru calcularea fondurilor proprii în cazul în care tratamentul contabil aplicat de bancă nu este considerat ca fiind prudent dintr-o perspectivă de supraveghere.

(9) Planul de acțiune pentru abordarea creditelor neperformante în Europa – Concluziile Consiliului (11 iulie 2017), http://www.consilium.europa.eu/register/en/content/out/?&typ=ENTRY&i=ADV&DOC_ID=ST-11173-2017-INIT

(10) Regulamentul (UE) nr. 1092/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind supravegherea macroprudențială la nivelul Uniunii Europene a sistemului financiar și de înființare a unui Comitet european pentru risc sistemic (denumit în continuare „Regulamentul privind CERS”) și Regulamentul (UE) nr. 1096/2010 al Consiliului din 17 noiembrie 2010 privind acordarea unor competențe specifice Băncii Centrale Europene referitoare la funcționarea Comitetului european pentru riscuri sistemice (denumit în continuare „Regulamentul privind BCE/CERS”). La 20 septembrie 2017, Comisia a prezentat propuneri legislative prin care se propune oficializarea rolului Consiliului de supraveghere al BCE în cadrul CERS. A se vedea https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/com-2017-538_en.