Fișă rezumativă

Evaluarea impactului care însoțește propunerea de revizuire a Directivei 2009/50/CE a Consiliului din 25 mai 2009 privind condițiile de intrare și de ședere a resortisanților din țările terțe pentru ocuparea unor locuri de muncă înalt calificate („Cartea albastră a UE")

A. Necesitatea unei acțiuni

De ce? Care este problema abordată și de ce este o problemă la nivelul UE?

UE se confruntă cu o creștere a deficitelor structurale de competențe și cu neconcordanțe în anumite sectoare-cheie (de exemplu, TIC, inginerie, sănătate), care necesită adesea un nivel ridicat de competențe. De asemenea, UE se va confrunta cu provocări demografice în următoarele decenii, cu o populație care îmbătrânește rapid, o forță de muncă în scădere în mod progresiv și o rată tot mai mare a dependenței persoanelor în vârstă. Acest lucru pune în pericol creșterea economică, capacitatea de inovare și competitivitatea UE, în timp ce concurează cu alte economii puternice pentru a atrage talente: în prezent, 48 % din migranții cu un nivel scăzut de educație din afara Europei aleg o destinație europeană, în timp ce 68 % din cei cu un nivel de educație ridicat preferă o destinație OCDE din afara Europei.

În anul 2009 a fost adoptată Directiva privind „cartea albastră a UE" (CA) pentru a face din UE o destinație mai atractivă pentru lucrătorii cu înaltă calificare străini și pentru a contribui la consolidarea economiei cunoașterii. Cu toate acestea, în continuare UE nu reușește să atragă și să rețină un număr suficient de lucrători cu înaltă calificare 1 în cadrul atât al sistemelor naționale, cât și al cărții albastre a UE în toate statele membre 2 , într-o comparație la nivel internațional 3 . Principalele probleme includ:

- deficiențele structurale ale cărții albastre: condițiile de admitere restrictive (de exemplu, prag salarial ridicat), mobilitatea limitată în interiorul UE și nivelul scăzut de armonizare (statele membre au o marjă de manevră cu privire la aspectele centrale), ceea ce conduce la o „vandabilitate” slabă;

- deficiențele structurale ale sistemelor naționale paralele pentru lucrătorii cu înaltă calificare: deși acestea pot fi mai bine adaptate la specificul piețelor naționale ale muncii, diferențele semnificative între statele membre arată că doar câteva sisteme pot fi considerate a avea un succes relativ în timp ce, prin natura lor, ele nu pot oferi mobilitate în interiorul UE – aceasta fiind identificată ca un element important de atractivitate – ceea ce conduce la (re)alocarea ineficientă a forței de muncă în întreaga UE.

Acest lucru are drept rezultat seturi de norme și proceduri aplicabile diferite și paralele pentru admisia lucrătorilor cu înaltă calificare în UE, ceea ce conduce la un sistem UE complex și ineficient în materie de imigrare, care nu reușește să fie în măsură să răspundă în mod eficace și prompt la creșterea cererii de lucrători cu înaltă calificare și să compenseze deficitele de forță de muncă și de competențe. În plus, UE nu reușește să admită alți resortisanți talentați și cu înaltă calificare 4 ai țărilor terțe. Cu toate acestea, mulți factori care afectează atractivitatea UE pentru lucrătorii cu înaltă calificare se află în afara domeniului de aplicare al politicii de migrație, printre care standardele de viață, oportunitățile de carieră, sistemele de asistență socială și fiscale, limbile străine, nivelul salariilor etc.

Ce se așteaptă de la această inițiativă?

Obiectivele generale sunt: (1) să se atragă și să se păstreze resortisanții cu înaltă calificare ai țărilor terțe, cu scopul de a contribui la creșterea competitivității UE și de a aborda consecințele îmbătrânirii demografice și (2) să se compenseze deficitul de competențe printr-o mai bună (re)alocare a forței de muncă prin aflux sporit și mobilitate profesională și geografică în interiorul UE.

Obiectivele specifice sunt: (1) crearea unui sistem UE de imigrație funcțional pentru resortisanții cu înaltă calificare ai țărilor terțe, (2) creșterea numărului de resortisanți cu înaltă calificare ai țărilor terțe admiși pe bază de cerere, (3) armonizarea și simplificarea admisiei resortisanților cu înaltă calificare ai țărilor terțe, (4) promovarea integrării resortisanților cu înaltă calificare ai țărilor terțe și a familiilor acestora, prin condiții de ședere favorabile și drepturi, (5) îmbunătățirea posibilităților de mobilitate în interiorul UE și (6) dezvoltarea brandului cărții albastre și a atractivității UE ca destinație pentru resortisanții cu înaltă calificare ai țărilor terțe.

Care este valoarea adăugată a acțiunii la nivelul UE (subsidiaritatea)?

În prezent, statele membre ale UE acționează ca actori individuali în atragerea lucrătorilor cu înaltă calificare, iar numărul de permise eliberate lucrătorilor cu înaltă calificare este scăzut. Valoarea adăugată europeană a unui sistem funcțional al cărții albastre constă în asigurarea unui sistem unic, transparent, flexibil și simplificat pentru lucrătorii cu înaltă calificare, care poate concura mai bine cu sistemele din țările tradiționale de imigrare, cum ar fi Statele Unite, Canada și Australia, prin punerea în comun a eforturilor, prin oferirea de drepturi tangibile de mobilitate în interiorul UE, prin utilizarea pieței mai extinse a forței de muncă și prin promovarea UE la nivel global, cu o marcă UE atractivă și clară.

B. Soluții

Care sunt diferitele opțiuni pentru a se atinge obiectivele? Există sau nu o opțiune preferată? Dacă răspunsul este negativ, de ce?

Au fost evaluate trei pachete de opțiuni de politică (POP):

- POP1: un regim foarte cuprinzător, care extinde cartea albastră în mod semnificativ și la unii lucrători cu calificare medie, prin introducerea salariului și a calificărilor drept condiții alternative, cu drepturi suplimentare limitate;

- POP2: un sistem care modifică condițiile de admisie și drepturile și rămâne concentrat pe lucrătorii cu înaltă calificare, cu 3 sub-opțiuni: (a) un sistem mai cuprinzător, flexibil și adaptabil pentru un grup mai larg de lucrători cu înaltă calificare, care facilitează procedurile și acordă mai multe drepturi și mobilitate în interiorul UE, (b) un regim mai selectiv pentru lucrătorii cu înaltă calificare de top care acordă și mai multe drepturi și o mobilitate sporită și (c) un sistem pe două niveluri care combină (a) și (b).

- POP3: un sistem selectiv standard de carte albastră la nivelul UE, cu prag salarial uniform (ridicat) și facilități și drepturi extinse, inclusiv mobilitatea deplină.

În plus, au fost evaluate trei opțiuni de politică (OP) orizontală, ca fiind complementare sau de sine stătătoare:

- OP-A: acțiune fără caracter legislativ (o cooperare mai puternică, o promovare mai bună, o recunoaștere mai rapidă a calificărilor etc.);

- OP-B: extinderea domeniului de aplicare la antreprenorii inovatori;

- OP-C: extinderea domeniului de aplicare la beneficiarii de protecție internațională sau solicitanții de azil cu înaltă calificare.

Opțiunea preferată este POP2 (sub-opțiunea a), împreună cu OP-A. În plus, OP-C a fost identificată ca fiind fezabilă, cu un impact pozitiv limitat și a fost lăsată la aprecierea politică.

Care sunt opiniile diferitelor părți interesate? Cine ce opțiune sprijină?

Majoritatea părților interesate din sectorul economiei consideră că statu-quo-ul este nesatisfăcător, iar măsurile fără caracter legislativ, insuficiente. O flexibilitate mai mare în ceea ce privește condițiile de admisie și proceduri mai rapide, o armonizare mai bună și o mobilitate consolidată în interiorul UE sunt percepute, în general, în mod favorabil de către actorii economici. Pe de altă parte, majoritatea actorilor guvernamentali (guvernele statelor membre și administrațiile, în special) nu consideră o revizuire a cărții albastre ca fiind de dorit și preferă să se păstreze sistemele naționale paralele. În ceea ce privește domeniul de aplicare a modificărilor, opiniile sunt împărțite, în special în ceea ce privește extinderea la lucrătorii cu calificare medie, precum și la alte categorii de migranți. Chiar și cei care susțin norme la nivelul întregii UE cu privire la antreprenoriat și furnizorii de servicii consideră, în general, că ar fi mai potrivit un instrument specific separat. Opiniile părților interesate sunt împărțite în ceea ce privește extinderea la migranții care au solicitat sau cărora li s-a acordat protecție internațională.

C. Impactul opțiunii preferate

Care sunt beneficiile opțiunii preferate (dacă există, în caz contrar, ale opțiunilor principale)?

Opțiunea preferată ar avea un impact economic pozitiv, întrucât o disponibilitate mai mare a lucrătorilor cu înaltă calificare în UE ar contribui la creștere economică și competitivitate și este foarte potrivită pentru eliminarea deficitelor de forță de muncă și de competențe și păstrarea tinerelor talente (prag salarial mai scăzut pentru ocupațiile deficitare și proaspeții absolvenți).

Aceasta are un potențial ridicat pentru creșterea numărului de lucrători cu înaltă calificare și mobilitatea lor profesională și în interiorul UE și ar permite o reacție mai rapidă și mai ușoară atunci când deficitele de competențe și oportunitățile mai bune apar în altă parte. Compromisul necesar între condițiile de admisie flexibile și drepturile extinse este bine echilibrat în opțiunea preferată. Aceasta combină un nivel ridicat de incluziune, o flexibilitate considerabilă pentru ca statele membre să se adapteze la situația lor națională și un mare potențial de substituție pentru sistemele naționale paralele cu facilitarea în continuare a procedurilor, un nivel mai ridicat de drepturi, facilitarea în continuare a mobilității în interiorul UE și un nivel înalt de armonizare.

Beneficiile ar fi repartizate în mod uniform la nivelul tuturor statelor membre, întrucât sistemul ar permite adaptarea la nivel național. Impactul social ar fi cu precădere pozitiv, întrucât cetățenii UE ar beneficia de creșterea economică generală și se preconizează că efectul potențial de deplasare va fi foarte limitat, în cazul în care va exista unul. Lucrătorii cu înaltă calificare care intră sub incidența sistemului ar beneficia de drepturi mai extinse și țările terțe ar beneficia de câștigul de inteligență, de migrația circulară și de repatrierea de fonduri. Acțiunile fără caracter legislativ din OP-A ar avea doar un efect limitat în sine, dar, în cazul în care sunt combinate, acestea ar consolida impactul pozitiv al POP2(a) și ar crește vizibilitatea sistemului pentru lucrătorii cu înaltă calificare și angajatori, consolidând astfel brandul cărții albastre.

Care sunt costurile opțiunii preferate (dacă există; în caz contrar, costurile opțiunilor principale)?

Ar exista unele costuri administrative inițiale pentru ca statele membre să introducă noul sistem și să înlocuiască sistemele naționale paralele. Există un anumit risc de „exod de creiere” pentru țările terțe, dar există și vor exista în continuare dispoziții în cartea albastră pentru a-l atenua. Se preconizează că efectul de deplasare în ceea ce privește forța de muncă internă a UE va fi foarte limitat.

Care va fi impactul asupra afacerilor, asupra IMM-urilor și asupra microîntreprinderilor?

Printr-un sistem de carte albastră mai atractiv și mai favorabil incluziunii, întreprinderile de toate dimensiunile și structurile vor putea să beneficieze de o recrutare mai ușoară a lucrătorilor cu înaltă calificare și de accesul la o rezervă mai mare de lucrători cu înaltă calificare în cadrul UE. În special, IMM-urile beneficiază de pe urma unui sistem de admisie mai incluziv (prag salarial inferior) și mai simplu, deoarece acestea dispun de resurse limitate pentru a investi în acțiunile de recrutare. Un sistem de „angajatori recunoscuți” ar putea favoriza în mod inerent întreprinderile mai mari, motiv pentru care sunt necesare ajustări specifice în favoarea IMM-urilor pentru a menține criteriile de admisie și costurile la niveluri rezonabile. Permiterea trecerii treptate de la ocuparea unui loc de muncă la antreprenoriat promovează crearea de întreprinderi mici, inovatoare.

Vor exista impacturi semnificative asupra bugetelor și asupra administrațiilor naționale?

Ar exista unele costuri administrative inițiale pentru statele membre, întrucât eventualele sisteme existente vor fi înlocuite cu cartea albastră, ceea ce impune furnizarea de cursuri de formare și de informații. Totuși, se preconizează că aceste costuri vor fi compensate rapid prin sistemul mai simplu și mai ușor de administrat. În timp ce un număr mai mare de solicitanți ar conduce la creșterea costurilor administrative generale, costul per unitate va scădea datorită economiilor de scară și câștigurilor în materie de eficiență printr-un sistem simplificat. In plus, aceste costuri vor fi compensate în mare măsură de taxe și, în mod indirect, de beneficiile economice pentru societatea-gazdă și de creșterea veniturilor fiscale.

Vor exista și alte consecințe semnificative?

Cu un sistem de carte albastră mai incluziv, ar exista un efect pozitiv asupra drepturilor fundamentale, întrucât mai multe persoane vor beneficia de normele avantajoase de reîntregire a familiei și de mobilitate din cadrul cărții albastre.

Proporționalitate?

Opțiunea preferată nu ridică probleme în ceea ce privește subsidiaritatea și proporționalitatea, întrucât aceasta se bazează pe sistemul actual, sporind foarte mult capacitatea acestuia de a atrage talente și lucrători cu înaltă calificare. Aceasta îmbunătățește armonizarea, lăsând în același timp marja de manevră necesară pentru ca statele membre să se adapteze la condițiile naționale și preferințele politice.

D. Măsuri ulterioare

Când va fi reexaminată politica?

Comisia va prezenta Parlamentului European și Consiliului un raport privind punerea în aplicare și funcționarea sistemului de carte albastră a UE la trei ani după termenul de transpunere și, ulterior, la fiecare trei ani.