COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 7.6.2016

COM(2016) 385 final

COMUNICARE A COMISIEI

privind stabilirea unui nou cadru de parteneriat cu țările terțe bazat pe Agenda europeană privind migrația

Comunicare privind stabilirea unui nou cadru de parteneriat cu țările terțe bazat pe Agenda europeană privind migrația

În pofida eforturilor sporite ale UE, fiecare zi aduce noi pierderi de vieți omenești în Marea Mediterană. Europa se confruntă în prezent cu fluxuri de migrație fără precedent, determinate de factori geopolitici și economici care vor continua și poate chiar se vor agrava în anii următori. Este vorba de o provocare la nivel mondial, în întreaga lume existând peste 60 de milioane de persoane strămutate. Aceste fluxuri sunt alimentate de rețele de introducere ilegală a migranților, care profită fără scrupule de disperarea unor persoane vulnerabile. Europa are obligația de a oferi un răspuns, de a se ocupa de situația migranților și a refugiaților și de a demonstra cetățenilor săi că migrația, inclusiv la amploarea actuală, poate fi gestionată în mod durabil. Prezenta comunicare explică modul în care acțiunea externă a UE va contribui la realizarea acestor obiective.

De la adoptarea Agendei europene privind migrația 1 cu un an în urmă, s-au făcut multe progrese, inclusiv dincolo de frontierele UE. Sute de mii de persoane au fost salvate pe mare. Reuniunea la nivel înalt de la Valletta din noiembrie 2015 a adus aspectele legate de migrație în centrul relațiilor UE cu țările africane. Declarația UE-Turcia a stabilit noi modalități pentru a organiza fluxurile de migranți și a salva vieți omenești. Impactul acesteia a fost imediat. Pentru a oferi asistența necesară, noile instrumente financiare ale UE contribuie la crearea unui viitor mai bun în țările lor pentru cei care, altfel, ar putea fi dispuși să își riște viața în călătorii periculoase către Europa. Aceste acțiuni ilustrează voința UE de a aborda provocările specifice legate de migrație, precum și factorii care favorizează, pe termen lung, migrația.

Cu toate acestea, rămân încă multe de făcut. UE se confruntă în continuare cu o criză umanitară. Țările terțe și partenerii UE găzduiesc milioane de refugiați, mulți dintre aceștia fiind minori neînsoțiți, constrânși să își părăsească țara 2 , precum și migranți economici care doresc să ajungă în Europa. Potrivit rapoartelor, în Libia se află zeci de mii de migranți, care caută modalități de a intra în UE, iar numărul sosirilor crește în fiecare zi.

Pentru a oferi un răspuns eficace, UE trebuie să utilizeze toate mijloacele de care dispune și să își fixeze priorități clare și obiective măsurabile. Instrumentele politicilor de dezvoltare și de vecinătate ar trebui să consolideze capacitățile locale, inclusiv în ceea ce privește controlul frontierelor, azilul, combaterea introducerii ilegale de migranți și eforturile de reintegrare. Toți actorii – statele membre, instituțiile UE și țările terțe – trebuie să lucreze în parteneriat pentru a organiza fluxurile de migrație. În paralel, trebuie să se depună eforturi pentru a aborda cauzele profunde ale migrației neregulamentare și ale strămutărilor forțate, prin aplicarea unor politici susținute, pe termen mediu și lung, și printr-o utilizare mai eficace a proceselor și programelor existente. Toate aceste eforturi trebuie realizate într-un context în care să fie respectate pe deplin dreptul internațional și drepturile fundamentale. Aceasta este ideea unui nou cadru de parteneriat. 

Cadrul de parteneriat ar trebui să consolideze sprijinul pentru cei aflați în dificultate în țările de origine și de tranzit, să contribuie la dezvoltarea unor capacități de primire în condiții sigure și durabile și să ofere perspective pe termen lung aproape de casă pentru refugiați și familiile acestora în țările terțe afectate de presiunea fluxurilor de migrație. Acesta trebuie să creeze perspective reale de relocare în UE, pentru a descuraja călătoriile neregulamentare și periculoase. O condiție esențială pentru aceasta este o politică coerentă, credibilă și eficace în domeniul returnării resortisanților din țări terțe aflați în situație de ședere ilegală, care să respecte pe deplin drepturile omului și demnitatea persoanelor în cauză, precum și principiul nereturnării. Asistența oferită de UE și politicile acesteia ar trebui să fie gata să ofere un sprijin sporit acelor țări partenere care fac cele mai mari eforturi, fără a ezita să utilizeze, de asemenea, stimulente negative, și să fie concepute astfel încât să aducă rezultate concrete în ceea ce privește limitarea fluxului de migranți în situație neregulamentară.

Astfel, cadrul de parteneriat nu numai că va contribui la oferirea unui răspuns la crize prin rezultate imediate și măsurabile, ci va pune, de asemenea, bazele unei cooperări consolidate cu țările de origine, de tranzit și de destinație, fondată pe o politică bine gestionată în domeniul migrației și al mobilității.

1.    LECȚII ÎNVĂȚATE

Mesajul că aspectele legate de migrație sunt acum o prioritate absolută a relațiilor externe ale UE încă nu a fost pe deplin comunicat partenerilor și apreciat de aceștia. Este esențial ca, în strânsă cooperare cu toate statele membre, să le transmitem partenerilor noștri mesajul clar că soluționarea problemei fluxurilor neregulamentare și necontrolate de persoane reprezintă o prioritate pentru Uniune în ansamblul său. Din dialogurile la nivel înalt, care acoperă principalele interese ale UE și ale partenerilor săi, au rezultat angajamente politice concrete, precum și primele acțiuni practice de îmbunătățire a cooperării, însă mai rămân multe de făcut, în special în ceea ce privește returnarea și readmisia.

Sunt necesare măsuri operaționale regulate și contacte săptămânale pentru a duce mai departe Agenda europeană privind migrația

Dialogurile la nivel înalt privind migrația 3 și politica europeană de vecinătate revizuită 4 au pus un nou accent asupra relațiilor cu principalele țări vizate de problema migrației. Reuniunea liderilor din Balcanii de Vest din octombrie 2015 5 a instituit un sistem de dialog periodic și structurat, de schimb de informații și de cooperare între țările din această regiune, însoțit de un sprijin direct din partea UE pentru necesități specifice. O astfel de cooperare cotidiană ar putea fi adaptată în vederea utilizării pentru alte rute de migrație relevante, de exemplu pentru a consolida punerea în aplicare operațională a proceselor de la Rabat și Khartoum în Africa. Reuniunea la nivel înalt de la Valletta, cu planul său de acțiune cuprinzând 16 inițiative prioritare, a oferit un cadru pentru o responsabilitate comună și a pus în evidență necesitatea ca UE și țările africane să conlucreze într-un spirit de parteneriat. Acest plan de acțiune trebuie acum să se traducă în rezultate. Procesul de punere în aplicare trebuie intensificat.

Pentru a avea un impact real, UE nu se poate baza numai pe instrumentele sale din domeniul migrației

Declarația UE-Turcia din 18 martie a avut drept obiectiv central crearea unei legături între gestionarea migrației de pe ambele maluri ale Mării Egee, aducând un grad de cooperare fără precedent între UE și un partener extern. În deplină conformitate cu dreptul UE și cu dreptul internațional, scopul a fost acela de a elimina stimulentele de a recurge la rute ilegale. Alături de activitatea desfășurată de NATO și Frontex, punerea sa în aplicare, inclusiv în ceea ce privește readmisia tuturor resortisanților din țări terțe sosiți, a avut un impact imediat asupra numărului de treceri ale frontierei din Turcia către Grecia 6 . Astfel s-a demonstrat că procesul de cooperare internațională poate reuși să salveze vieți omenești pe mare și să submineze modelul de afaceri al celor care introduc ilegal migranți 7 . Acest lucru s-a realizat prin asistență financiară, prin oferirea unor posibilități de relocare și prin crearea de perspective în contextul negocierilor în curs privind vizele și aderarea. Deși fiecare țară este diferită, iar Declarația UE-Turcia reflectă circumstanțe specifice, elementele sale pot servi drept sursă de inspirație pentru cooperarea cu alte țări terțe-cheie și pot indica principalele stimulente care trebuie activate.

Asistența financiară trebuie mărită

UE și statele membre sunt cel mai mare donator de ajutor pentru dezvoltare și de ajutor umanitar, cu un angajament financiar în creștere pentru sprijinul umanitar imediat acordat refugiaților, precum și pentru furnizarea unui sprijin mai structural în domeniul migrației. UE are o tradiție îndelungată în ceea ce privește sprijinul acordat refugiaților, persoanelor strămutate în interiorul țării și comunităților-gazdă, de exemplu în Cornul Africii și regiunea Lacului Ciad (Kenya, Somalia, Uganda, Etiopia și Sudan) 8 . Cu toate acestea, având în vedere amploarea necesităților la nivel mondial, acest sprijin trebuie să devină mai bine orientat și mai eficace, prin investiții care să aibă un impact real asupra migrației, adaptate la nevoile și circumstanțele din fiecare țară. Comisia și-a definit viziunea strategică privind modul în care acțiunile externe ale UE pot consolida reziliența și autonomia persoanelor strămutate forțat 9 , cât mai aproape posibil de țările de origine ale refugiaților. De la începutul crizei din Siria, ajutorul umanitar imediat acordat refugiaților sirieni a depășit 1 miliard EUR, ca parte a angajamentului global al UE în valoare de 6 miliarde EUR constând în ajutoare umanitare și asistență pentru dezvoltare și stabilizare. În cadrul Conferinței de la Londra „Sprijin pentru Siria și pentru regiune” din februarie, UE și statele membre s-au angajat să ofere o contribuție totală de 7,15 miliarde EUR, ceea ce reprezintă peste 70 % din totalul angajamentelor. Prin urmare, imperativul politic este acum îndeplinirea acestui angajament.

Instrumente inovatoare pentru a oferi un sprijin bine orientat

Fondul fiduciar regional al UE ca răspuns la criza siriană urmărește să abordeze nevoile privind reziliența pe termen mai lung ale refugiaților sirieni din țările învecinate, precum și să sprijine comunitățile-gazdă în ceea ce privește educația, condițiile de trai și sănătatea 10 . În cadrul Fondului fiduciar de urgență al UE pentru Africa, având o alocare inițială de 1,88 miliarde EUR, s-au luat decizii cu privire la proiecte în valoare de peste 750 de milioane EUR în domenii precum crearea de locuri de muncă și reziliența, axate pe populațiile cele mai vulnerabile, pentru regiunea Sahel/regiunea Lacului Chad și pentru Cornul Africii 11 . Instrumentul pentru refugiații din Turcia 12 combină sprijinul imediat cu sprijinul structural, având o valoare totală de 3 miliarde EUR pentru perioada 2016-2017. A fost deja aprobată și contractată asistență cu o valoare de 200 de milioane EUR pentru refugiați și comunitățile-gazdă, cu obiectivul pe termen scurt de a se contracta în total 1 miliard EUR până la sfârșitul lunii iulie 13 . O sumă suplimentară de 3 miliarde EUR va fi pusă la dispoziție până la sfârșitul anului 2018, cu condiția ca alocarea inițială să fi fost utilizată integral și ca toate angajamentele să fi fost respectate.

Sunt necesare măsuri operaționale pentru combaterea introducerii ilegale de migranți

În esență, trebuie subminat modelul de afaceri al celor care introduc ilegal migranți, iar un sistem credibil și eficace de returnare este esențial pentru îndeplinirea acestui obiectiv. În plus, este necesară o cooperare operațională împotriva celor care introduc ilegal migranți. Cooperarea cu privire la ruta vest-mediteraneeană/atlantică a fost eficace și continuă să servească drept model de parteneriat. În Marea Egee și în Mediterana centrală, Frontex cooperează cu NATO și cu EU NAVFOR MED operația Sophia, reunind rolurile lor diferite în ceea ce privește gestionarea migrației, obținerea de informații privind introducerea ilegală de migranți, schimbul de informații, coordonarea patrulelor și colaborarea cu privire la debarcări 14 . În Mediterana centrală, cooperarea ar trebui dusă cu un pas mai departe, prin punerea în comun în timp real a activelor și realizarea unei evaluări comune a riscurilor privind amenințările la adresa securității maritime și a securității frontierelor – eforturi la care ar putea participa și operațiunea italiană „Mare Sicuro”.

Activitățile EU NAVFOR MED operația Sophia au dus la arestarea a 71 de persoane suspectate de introducere ilegală de migranți și la neutralizarea a 129 de nave utilizate pentru introducerea ilegală a migranților. Prevenirea altor pierderi de vieți omenești pe mare constituie în continuare o activitate fundamentală, obligatorie din punct de vedere juridic pentru operația Sophia, care a salvat în mod direct 14 857 de persoane. Alte 31 096 de persoane au fost salvate de alte părți, cu sprijinul operației. Schimbul de informații s-a dovedit a fi de o importanță crucială și ar putea fi dezvoltat prin consolidarea legăturilor dintre EU NAVFOR MED și Centrul european privind introducerea ilegală de migranți din cadrul Europol. Consiliul a convenit să prelungească mandatul operației Sophia cu un an și să adauge două noi atribuții de sprijin. Aceasta va include consolidarea capacităților și activități de formare pentru paza de coastă și forțele navale ale Libiei, precum și asigurarea aplicării pe mare a embargoului ONU asupra armelor, pe baza unei noi rezoluții a Consiliului de securitate al ONU.

Importanța unei gestionări eficace a migrației în interiorul Europei pentru eficacitatea politicilor din afara Europei

Experiența a arătat că politica privind migrația din interiorul Uniunii și cea din afara acesteia sunt direct legate. Realitatea din ultimul an pe toate rutele de migrație a fost că atunci când apar deficiențe legate de gestionarea frontierelor și a migrației, acestea devin un factor de atracție. O acțiune credibilă în interiorul UE – atât pentru a descuraja introducerea ilegală de migranți și intrările ilegale, cât și pentru a arăta că există căi legale de migrație – este de o importanță crucială pentru atingerea obiectivelor noastre externe.

Datorită Pazei europene de frontieră și de coastă 15 , frontierele externe vor fi gestionate în mod mai coerent și vor deveni mai rezistente, în special în perioadele de presiune ridicată, cu o atenție specială pentru securitate. Un sistem european comun de azil 16 reformat va remedia deficiențele actualului sistem, care nu a făcut față situațiilor în care persoanele nu respectă normele, deplasându-se în țara pe care o preferă. Restabilirea ordinii în aceste domenii va reduce drastic stimulentele pentru intrarea ilegală, dar va necesita, de asemenea, o finanțare suficientă din partea UE pentru a reflecta responsabilitatea comună. O acțiune eficace de combatere a introducerii ilegale de migranți 17 în interiorul UE, articulată în jurul Centrului european privind introducerea ilegală de migranți din cadrul Europol, este o condiție indispensabilă pentru succesul cooperării practice cu țările terțe.

În paralel cu reducerea posibilităților de intrare ilegală, UE trebuie să pună la dispoziție căi de intrare legală 18 în UE – fie pentru a solicita protecție internațională, fie pentru a căuta oportunități de muncă, de educație, de cercetare sau de investiții 19 .

2.    CADRUL DE PARTENERIAT – O NOUĂ COOPERARE GLOBALĂ CU ȚĂRILE TERȚE ÎN DOMENIUL MIGRAȚIEI

Presiunea externă exercitată de migrație este „noua normalitate”, atât pentru UE, cât și pentru țările partenere. Din acest motiv, este necesară o abordare mai coordonată, sistematică și structurată pentru a maximiza sinergiile și efectele de levier ale politicilor interne și externe ale Uniunii Europene. Pentru a reuși, aceasta trebuie să reflecte atât interesele UE, cât și pe cele ale partenerilor noștri, să indice clar obiectivele și modalitățile prin care vor fi îndeplinite, în ceea ce privește cooperarea pozitivă, atunci când este posibil, precum și utilizarea efectelor de levier, atunci când este necesar. Abordarea va fi transpusă în pacte care vor fi integrate în procesele și parteneriatele existente și viitoare ale UE.

Obiectivele pe termen scurt ale pactelor sunt:

să salveze vieți în Marea Mediterană;

să obțină o creștere a ratei de returnare în țările de origine și de tranzit;

să ofere migranților și refugiaților posibilitatea de a rămâne aproape de casă și de a evita călătorii periculoase.

Ar trebui luate măsuri imediate, împreună cu partenerii-cheie, în următoarele domenii, în care ar trebui stabilite obiective specifice și măsurabile:

colaborarea cu partenerii-cheie pentru a îmbunătăți cadrul legislativ și instituțional al migrației;

măsuri concrete de asistență pentru consolidarea capacităților de gestionare a frontierelor și a migrației, inclusiv asigurarea protecției refugiaților;

creșterea ratelor de returnare și readmisie, acordând prioritate returnării voluntare și punând accentul pe reintegrare;

combaterea fluxurilor clandestine, oferind, în același timp, canale legale de migrație, inclusiv prin intensificarea eforturilor de relocare.

Pe termen lung, UE ar trebui să își sporească eforturile pentru a aborda cauzele profunde ale migrației neregulamentare și ale strămutării forțate și pentru a ajuta comunitățile-gazdă și instituțiile relevante să își consolideze capacitățile. Pactele privind migrația vor beneficia de sinergii cu toate politicile, inițiativele și procesele care au drept scop abordarea obiectivelor pe termen lung, precum factorii politici, sociali, economici și de mediu care constituie cauzele profunde (inclusiv prin facilitarea investițiilor de natură economică, socială și culturală realizate de diasporă în țările de origine).

Obiectivul final al cadrului de parteneriat îl reprezintă un angajament coerent și adaptat, pe baza căruia Uniunea și statele membre să acționeze în mod coordonat, punând în comun instrumentele și efectele de levier pentru a încheia parteneriate globale (pacte) cu țările terțe, asigurând astfel o mai bună gestionare a migrației, cu respectarea deplină a obligațiilor noastre în domeniul umanitar și al drepturilor omului.

Pentru a produce schimbări, trebuie utilizată toată gama de politici și instrumente ale UE în domeniul relațiilor externe. Aceasta implică o schimbare a abordării și o perspectivă nouă, recurgerea la o combinație de stimulente pozitive și negative și utilizarea tuturor efectelor de levier și instrumentelor disponibile. Este clar că, pentru a ne îndeplini obiectivele, trebuie să fim gata să adaptăm programarea noastră în ceea ce privește relațiile și finanțarea bilaterală.

Pactele vor fi componentele esențiale ale relațiilor globale dintre UE și țările terțe de origine sau de tranzit ale migranților. Aceste relații vor fi orientate în funcție de capacitatea și disponibilitatea țărilor de a coopera cu privire la gestionarea migrației, în special pentru prevenirea eficace a migrației neregulamentare și pentru readmisia migranților neregulamentari.

Fiecare partener trebuie să răspundă unor provocări și circumstanțe diferite, iar pactele ar trebui să reflecte pe deplin diferențele existente. Țările de origine se confruntă cu necesitatea de a asigura mijloace de subzistență și stabilitate pentru cetățenii lor și de a gestiona migrația la nivel local. Țările de tranzit și țările-gazdă trebuie să facă față unor presiuni puternice în ceea ce privește furnizarea de asistență umanitară și servicii pentru migranți și refugiați, încurajarea sustenabilității economice a migranților, a refugiaților și a comunităților-gazdă, precum și combaterea rețelelor infracționale implicate în introducerea ilegală de migranți și în traficul de persoane, pentru a preveni fluxurile neregulamentare. Ar trebui acordată o atenție specială consolidării capacităților în domeniul gestionării migrației.

Punerea în aplicare a returnărilor, a readmisiei și a reintegrării

Politicile eficace în materie de returnare, readmisie și reintegrare pentru persoanele care nu îndeplinesc condițiile pentru acordarea protecției sunt o componentă esențială pentru a combate migrația neregulamentară și vor fi un factor de descurajare care va face ca persoanele să nu își mai riște viețile. Creșterea ratei de returnare va submina modelul de afaceri al celor care introduc ilegal migranți – persoanele vor mai fi puțin dispuse să își asume riscul de a plăti sume mari de bani pentru a pleca spre UE în condiții periculoase 20 . Efectul creșterii ratelor de returnare va fi multiplicat dacă, în plus, vor fi create rute legale de migrație către UE.

Eficacitatea sistemului de returnare al UE, începând cu punerea în aplicare a planului de acțiune privind returnarea 21 , este o condiție indispensabilă. Cu toate acestea, sunt necesare eforturi suplimentare, deoarece țările terțe pot fi reticente la ideea de a coopera în privința readmisiei și a returnării. În ceea ce privește țările de origine a migranților neregulamentari, este nevoie de cooperare pentru a facilita identificarea 22 și readmisia resortisanților acestora, precum și de asistență pentru reintegrarea persoanelor care se întorc, în special prin consolidarea în continuare a guvernanței și a capacității de a furniza serviciile necesare. Cooperarea mai strânsă cu țările de tranzit este la fel de importantă, deoarece acestea au o responsabilitate mai mare pentru gestionarea fluxurilor de migrație neregulamentară și au interese mai puternice de a îmbunătăți gestionarea migrației, în special în cazul în care sunt obligate să readmită migranții neregulamentari care au traversat teritoriile lor.

Până acum, dialogurile cu țările partenere au evidențiat faptul că există un decalaj între așteptări și rezultate în privința returnărilor și a readmisiei.

În prezent, obiectivul UE ar trebui să fie acela de a obține o creștere specifică și măsurabilă a numărului și ratei returnărilor și readmisiilor. Prin urmare, o parte esențială a oricărui pact va fi reprezentată de eforturile comune pentru ca returnarea și readmisia să devină eficace. Pactele vor avea, de asemenea, obiectivul de a mări eficacitatea și sustenabilitatea procesului de returnare și de a asigura un sprijin financiar adecvat țărilor care efectuează readmisiile, în special comunităților care vor reintegra persoanele returnate. Țările partenere ar trebui, de asemenea, să beneficieze de asistența acordată de UE pentru returnarea voluntară și reintegrare (în parteneriat cu Organizația Internațională pentru Migrație).

Pentru a se asigura că țările terțe își respectă pe deplin obligația de a readmite proprii resortisanți, următoarele elemente trebuie să aibă prioritate și să fie garantate:

o atenție specială pentru țările de origine, ceea ce ar facilita, de asemenea, cooperarea în materie de readmisie cu țările de tranzit;

eforturi coordonate și coerente ale UE și ale statelor membre cu privire la readmisie, prioritatea majoră fiind asigurarea unor returnări rapide și operaționale, și nu neapărat încheierea unor acorduri oficiale de readmisie 23 ;

facilitarea identificării migranților neregulamentari în vederea readmisiei, prin consolidarea capacității țărilor terțe de a asigura o evidență a populației funcțională și stocarea digitală a amprentelor sau a altor date biometrice, precum și consolidarea capacităților de gestionare a frontierelor și a migrației;

accelerarea inițiativelor în domeniul returnării voluntare asistate și al reintegrării, pentru a ajuta țările de tranzit să returneze resortisanții țărilor terțe în țările lor de origine de câte ori este posibil, inclusiv prin promovarea cooperării regionale între țările de origine și de tranzit;

acceptarea de către țările partenere a utilizării permisului de liberă trecere eliberat de UE pentru operațiunile de returnare.

Punerea în aplicare a pactelor: o mai bună coerență și coordonare între UE și statele membre

O abordare eficace față de țările terțe necesită nu numai o abordare individualizată, ci și o abordare comună și mai bine coordonată între toți actorii UE și statele membre. UE poate obține rezultate mai bune doar dacă vorbește cu o singură voce.

Recent, UE a început să testeze o nouă abordare față de anumite țări terțe. Pentru a se pregăti dialogurile la nivel înalt, au fost discutate cu statele membre pachete de țară pentru 16 țări prioritare 24 , care inventariază diferitele interese și instrumentele și stimulentele disponibile la nivelul UE pentru a încuraja cooperarea în materie de migrație, inclusiv în ceea ce privește returnarea și readmisia. Țările terțe respective ar trebui să cunoască conceptul de „pachete de țară” și conținutul acestora, precum și oportunitățile, dar și consecințele posibile ale extinderii cooperării lor. Cu toate acestea, pachetele de țară trebuie să fie acum operaționalizate prin pacturi cu un număr limitat de țări terțe de origine și de tranzit prioritare, pentru a se asigura o abordare integrată și coordonată în mod real în vederea obținerii în scurt timp a unor rezultate vizibile pe teren. Acest lucru necesită, de asemenea, stimulente pozitive și negative stabilite în mod clar. În acest scop, statele membre sunt invitate să consolideze stimulentele identificate de UE prin măsuri complementare care intră în sfera lor de competență națională.

Relațiile speciale pe care statele membre s-ar putea să le aibă cu anumite țări partenere, care reflectă legăturile politice, istorice și culturale create de-a lungul a decenii de contacte, ar trebui, de asemenea, să fie exploatate la maximum, în beneficiul UE în ansamblul său. În prezent, adesea se întâmplă exact contrariul. Este necesară consolidarea încrederii. Statele membre cu cele mai dezvoltate relații bilaterale cu o anumită țară parteneră ar trebui să fie pe deplin implicate în dialogul UE cu aceasta. Ele ar trebui să participe la un mecanism de coordonare între nivelul UE și statele membre, care trebuie să fie instituit în vederea punerii în aplicare a pactelor, pentru fiecare partener. Instituțiile UE și statele membre relevante ar trebui să conlucreze pentru a valorifica influența colectivă a UE în vederea îndeplinirii obiectivelor comune.

Expertiza și resursele statelor membre sunt esențiale pentru punerea în aplicare a pactelor. O cooperare eficace se bazează în mare măsură pe rețelele de experți ai UE de pe teren din țările terțe. Detașarea în continuare de ofițeri de legătură europeni în materie de migrație în țările de origine și de tranzit prioritare ar contribui la coordonarea cooperării UE în ceea ce privește introducerea ilegală de migranți, iar rețeaua ofițerilor de legătură în materie de imigrație ar putea fi utilizată pentru a se acorda prioritate acțiunilor comune ale statelor membre în vederea facilitării punerii în aplicare. În acest scop, statele membre ar trebui să înceapă rapid nominalizarea candidaților. Ar trebui lansate în puncte-cheie platforme ale UE de cooperare privind introducerea ilegală de migranți pentru a intensifica eforturile de coordonare a activității UE în ceea ce privește sprijinirea capacităților țărilor partenere de a combate criminalitatea organizată care se află în spatele introducerii ilegale de migranți.

Punerea în aplicare a pactelor: o modalitate reorientată de utilizare a tuturor instrumentelor de politică

Fiecare pact va conține pachete adecvate care să combine diferite elemente de politică ce țin de competența UE (politica de vecinătate, ajutorul pentru dezvoltare, comerțul, mobilitatea, energia, securitatea, politica în domeniul digital etc.), care vizează același obiectiv. Această utilizare reorientată și reprogramată a tuturor politicilor trebuie să se regăsească în instrumentele de politică și în stimulentele naționale.

Pentru a sprijini obiectivele pe termen scurt ale pactelor, politica de migrație ca atare oferă o serie de opțiuni de mobilizare. Viitoarea propunere privind un sistem structurat de relocare, ce va asigura o abordare comună pentru o sosire în Uniune în condiții de siguranță și legală a persoanelor care au nevoie de protecție internațională prin intermediul relocării, este o dovadă directă a angajamentului UE de a ajuta țările care se confruntă cu cea mai mare presiune 25 . Asigurarea altor căi legale de pătrundere în UE reprezintă, de asemenea, un obiectiv acceptat al majorității partenerilor UE, acestea fiind reciproc avantajoase pentru UE și partenerii noștri. Planul de acțiune de la Valletta a inclus un angajament al UE și al statelor membre de a lansa proiecte-pilot care reunesc oferte pentru migrația legală. Politica în domeniul vizelor poate fi un element foarte important în discuțiile cu țările terțe referitoare la cooperarea în materie de migrație. Măsurile specifice pot contribui, de asemenea, la pregătirea migranților legali pentru nevoile piețelor forței de muncă din UE sau pot sprijini transferul și reinvestirea remiterilor de bani în țara de origine. În fine, se pot dezvolta în continuare cooperarea și schimbul de informații, în interesul comun al UE și al partenerilor săi. Evoluțiile tehnologice, în special datele biometrice și identificarea digitală, pot fi un instrument practic pentru a reuni serviciile de gestionare a migrației. Dezvoltarea unei platforme unice de înregistrare a populațiilor strămutate ar putea facilita furnizarea ajutorului în țările terțe și intrarea și relocarea în UE și în afara acesteia.

Comisia a urmat cu consecvență o abordare strategică privind aspectele legate de migrație cu partenerii săi de la est și de la sud și a consolidat această abordare prin revizuirea politicii europene de vecinătate în 2015, în care migrația și mobilitatea reprezintă unul dintre principalele domenii de cooperare. Aproape jumătate din finanțarea disponibilă este acordată aspectelor legate de migrație, ceea ce oferă o bază solidă pentru pacte.

Sporirea coerenței dintre politica în materie de migrație și politica de dezvoltare este importantă, pentru a se asigura că asistența pentru dezvoltare le permite statelor partenere să gestioneze migrația cu mai multă eficacitate și, de asemenea, le încurajează să coopereze efectiv în ceea ce privește readmisia migranților aflați în situație neregulamentară. În politica de dezvoltare a UE ar trebui integrate stimulente pozitive și negative prin care să fie recompensate acele țări care își respectă obligația internațională de a-și reprimi cetățenii, țările care cooperează în ceea ce privește gestionarea fluxurilor de migranți aflați în situație neregulamentară din țările terțe, precum și cele care întreprind măsuri pentru a primi în mod adecvat persoanele care fug din calea conflictelor și a persecuțiilor. Totodată, țările care nu cooperează cu privire la readmisie și returnare trebuie să suporte anumite consecințe. Același lucru ar trebui să fie valabil și pentru politica comercială, în special în cazul în care UE oferă tratament preferențial partenerilor săi: în cadrul următoarei evaluări a preferințelor comerciale în temeiul „SGP+” ar trebui să se țină seama de cooperarea în domeniul migrației.

Deși se consideră că politicile de vecinătate, de dezvoltare și comerciale pot fi eficace și au un impact pozitiv asupra migrației, acestea nu sunt singurele politici relevante pentru sprijinirea pactelor. Niciun domeniu de politică nu ar trebui să fie exceptat de la această abordare 26 . Toate politicile UE, inclusiv educația, cercetarea, schimbările climatice, energia, mediul, agricultura, ar trebui, în principiu, să facă parte dintr-un pachet, asigurându-se o contribuție maximă la discuție.

Punerea în aplicare a pactelor: sprijin financiar adecvat

În vederea realizării obiectivelor pactelor, toate instrumentele financiare ale UE și ale statelor membre trebuie să fie folosite și mobilizate în cel mai eficient mod, în funcție de capacitatea și disponibilitatea țărilor de a coopera în ceea ce privește gestionarea migrației, în special pentru prevenirea cu eficacitate a migrației neregulamentare și pentru readmisia migranților aflați în situație neregulamentară. În principiu, alocările destinate unei mai bune gestionări a migrației în cadrul instrumentelor externe ale UE ar trebui să fie majorate în continuare, cu utilizarea deplină a instrumentelor inovatoare de gestionare financiară, cum ar fi fondurile fiduciare ale UE sau mecanismele de finanțare mixtă, precum și oportunitățile oferite de instrumentele naționale, regionale și tematice.

Sprijinul financiar pentru realizarea obiectivelor pe termen scurt ale pactelor

Toate instrumentele și resursele disponibile vor fi utilizate într-un mod mai bine direcționat, mai coordonat, mai flexibil și mai rapid.

În primul rând, în ceea ce privește utilizarea instrumentelor financiare existente, se va acorda o atenție specială proiectelor menite să îmbunătățească gestionarea migrației și se va acorda prioritate proiectelor care le permit țărilor terțe să își îndeplinească obligațiile privind readmisia propriilor resortisanți 27 .

În al doilea rând, instrumentele financiare inovatoare existente vor fi utilizate la potențialul lor maxim pentru a sprijini acțiunile imediate identificate în pacte. Instrumentul pentru refugiații din Turcia, Fondul fiduciar regional al UE ca răspuns la criza siriană și Fondul fiduciar de urgență al UE pentru Africa au permis o identificare și atribuire de proiecte specifice mai flexibile, mai coordonate și mai rapide. În acest fel, au fost finanțate măsuri imediate de sprijinire a refugiaților și a comunităților-gazdă, precum și a gestionării migrației și a returnării și readmisiei prin reintegrare și prin consolidarea capacităților. Același model se va aplica și pentru punerea în aplicare a pactelor. Deplina implicare a statelor membre este esențială întrucât, până în prezent, sprijinul a fost insuficient raportat la nevoi și nu toate statele membre au participat. Volumul Fondului fiduciar regional al UE ca răspuns la criza siriană este de 1 miliard EUR. În prezent există angajamente neonorate de statele membre cu o valoare totală de 0,27 miliarde. În ceea ce privește Fondul fiduciar de urgență al UE pentru Africa, Comisia a rezervat 1,8 miliarde EUR și este gata să majoreze această sumă cu 0,5 miliarde EUR din Fondul european de dezvoltare (FED), pentru a finanța acțiunile imediate prevăzute în pacte. Aceasta invită statele membre și ceilalți donatori să aloce fonduri care să corespundă contribuțiilor sale, cât mai repede posibil 28 .

În al treilea rând, programarea ajutorului din partea UE și a statelor membre ar trebui să fie și mai bine orientată 29 . În ultima vreme, asistența oficială pentru dezvoltare (AOD) acordată de UE și de statele sale membre principalelor țări prioritare a fost, în medie, de 4,4 miliarde EUR anual 30 . Pentru a pune în aplicare pactele, Comisia va continua să se asigure că, în definirea și punerea în aplicare a tuturor programelor în toate sectoarele prioritare alese într-o țară, se va asigura un impact pozitiv maxim asupra fluxurilor de migrație și asupra gestionării acestora. Astfel, de exemplu, acțiunile adoptate prin măsurile anuale de punere în aplicare a instrumentelor geografice în țările de origine relevante se vor concentra asupra principalelor zone de origine ale migranților. În plus, Comisia se va asigura că programele indicative multianuale din țările prioritare sunt în concordanță cu nevoile actuale, în special pentru a facilita punerea în aplicare a pactelor. Aceasta va lua măsurile necesare pentru a ajusta aceste programe indicative, după caz. Statele membre sunt invitate să contribuie la aceste eforturi printr-o reorientare specifică a asistenței financiare bilaterale pe care o acordă și prin programare în comun. Exercițiul de programare a liniilor tematice pentru perioada de după 2017 va reflecta noul cadru de parteneriat.

În al patrulea rând, vor fi exploatate la maximum sinergiile cu alte instrumente financiare. De exemplu, țările vecine vor continua să beneficieze în mod excepțional, și legat de un program de plăți din partea Fondului Monetar Internațional, de asistență macrofinanciară acordată de UE (AMF) sub formă de împrumuturi (sau uneori granturi) menite să le ajute sa facă față unei crize de finanțare externă. Deși AMF ca atare nu constituie un instrument de abordare a migrației, întrucât contribuie la stabilizarea economiilor, acesta poate influența impactul fluxurilor de migrație sau preveni apariția acestora ca urmare a instabilității economice. AMF promovează, de asemenea, reforme menite să reducă factorii determinanți și să sporească atractivitatea mediului de investiții.

În acest context, pot fi disponibile pentru punerea în aplicare a pactelor următoarele surse de finanțare principale din partea UE și a statelor sale membre:

resurse pentru finanțarea acțiunilor imediate prevăzute în pacte: la Fondul fiduciar de urgență al UE pentru Africa se va adăuga 1 miliard EUR - 0,5 miliarde EUR din rezerva FED, iar 0,5 miliarde EUR din partea statelor membre;

sume provenind de la instrumentele de finanțare inovatoare existente: 3,6 miliarde EUR din Fondul fiduciar de urgență al UE pentru Africa 31 și 1 miliard EUR din Fondul fiduciar regional al UE ca răspuns la criza siriană 32 ; 

aproape 2,4 miliarde EUR din contribuțiile totale, ca fonduri suplimentare pentru Liban, Iordania (și Siria), pentru care UE și statele sale membre s-au angajat în cadrul conferinței de la Londra.

Asistență macrofinanciară de până la 1 miliard EUR pentru evitarea instabilității economice, sub formă de împrumuturi acordate Tunisiei (execuția a 0,3 miliarde EUR fiind în desfășurare, iar 0,5 miliarde EUR fiind propuse de Comisie în februarie 2016) și Iordaniei (sunt avute în vedere 0,2 miliarde EUR).

În ultima vreme, fluxurile totale de ajutor din partea UE și a statelor sale membre către principalele țări prioritare au fost, în medie, de 4,4 miliarde EUR anual.

Acest lucru ar însemna că în perioada 2016-2020, cu condiția ca statele membre să își îndeplinească partea care le revine, este pusă la dispoziție o sumă de aproximativ 8 miliarde EUR pentru punerea în aplicare a pactelor, aceasta urmând a fi completată de fluxurile anuale ale asistenței oficiale pentru dezvoltare din partea UE și a statelor membre.

Obiective pe termen lung – abordarea cauzelor profunde

Pe termen lung, UE va continua să vizeze cauzele profunde ale migrației neregulamentare și ale strămutării forțate. Acest lucru va necesita o revizuire în profunzime a dimensiunii și naturii modelelor tradiționale de cooperare pentru dezvoltare. Un rol mult mai important trebuie să fie acordat investitorilor privați aflați în căutare de noi oportunități de investiții pe piețele emergente. În loc ca migranții aflați în situație neregulamentară să fie lăsați să își riște viața încercând să ajungă pe piețele europene ale forței de muncă, resursele publice și private europene ar trebui mobilizate pentru investiții în țările terțe de origine. Aceasta va contribui la dezvoltarea durabilă și la transformarea economiilor locale, prevăzute în Agenda 2030.

Un rol deosebit de important ar trebui îl dețină întreaga gamă de mecanisme de finanțare inovatoare care pot fi utilizate și dezvoltate pentru a mobiliza finanțare sub formă de împrumuturi și granturi, pentru a încuraja parteneriatele public-privat și a atrage investițiile private. Dacă sunt utilizate în mod inteligent, prin efect de levier, resursele bugetare limitate disponibile vor genera creștere economică și oportunități de ocupare a forței de muncă în țările de origine, precum și în țările și regiunile de tranzit. Eliminarea obstacolelor din calea investițiilor în cazul IMM-urilor și al infrastructurii durabile ar trebui să soluționeze în mod direct unele dintre cauzele profunde ale migrației, având în vedere impactul ridicat al acestor investiții în ceea ce privește ocuparea forței de muncă și reducerea inegalităților.

Prin urmare, Comisia consideră că este necesar un plan ambițios de investiții externe care să combată cauzele profunde ale migrației, contribuind în același timp la realizarea altor obiective de dezvoltare. Pornind de la experiența și expertiza Băncii Europene de Investiții (BEI), la fel ca în cazul de succes al „Planului de investiții pentru Europa”, un astfel de plan ar trebui să se bazeze pe trei piloni. Primul pilon ar permite utilizarea resurselor publice limitate într-un mod inovator pentru a mobiliza investiții private prin oferirea de garanții și fonduri concesionale suplimentare. Cel de-al doilea pilon s-ar concentra pe asistența tehnică, ajutând autoritățile locale și întreprinderile să dezvolte un număr mai mare de proiecte eligibile pentru finanțare din partea băncilor și să le facă cunoscute comunității internaționale a investitorilor. Cel de-al treilea pilon ar viza mediul general de afaceri prin promovarea bunei guvernanțe, combaterea corupției, eliminarea barierelor din calea investițiilor și eliminarea denaturărilor pieței. Aceste obiective s-ar realiza pe baza eforturilor curente și a învățămintelor desprinse. UE, statele membre, țările terțe, instituțiile financiare internaționale, instituțiile europene bilaterale de dezvoltare și sectorul privat ar trebui să contribuie la acest efort. La elaborarea planului, vor fi implicați în mod corespunzător Parlamentul European și toate părțile interesate relevante.

În toamna anului 2016, Comisia va înainta o propunere bazată pe experiența cu programele de investiții existente la nivelul UE (cum ar fi Facilitatea de investiții gestionată de Banca Europeană de Investiții pentru țările din Africa, zona Caraibilor și Pacific, facilitățile de investiții „combinate” gestionate de Comisie și activitățile de împrumuturi externe ale Băncii Europene de Investiții). Asigurarea complementarității și a cooperării cu Banca Europeană de Investiții, cu instituții bilaterale europene de dezvoltare și cu alte instituții financiare internaționale, precum și cu donatorii în regiunea vizată va reprezenta un element esențial al acestei abordări, pentru a asigura rezultate și un impact maxime.

Această propunere va stabili detaliile privind un nou Fond pentru investiții externe care ar urma să reunească mecanismele de finanțare mixtă existente (cum ar fi, Facilitatea de investiții pentru Africa și Facilitatea de investiții pentru vecinătate, FIV) pentru a constitui platforme regionale de investiții care ar putea mobiliza și mai multe fonduri suplimentare din partea statelor membre și a altor donatori 33 . Acest lucru ar îmbunătăți eficacitatea și impactul, ar maximiza sinergiile și ar atrage investitori privați și instituționali. De asemenea, ar permite extinderea finanțării inovatoare în țările fragile sau post-conflict care deseori sunt importante pentru fluxurile de migrație, dar în care potențialul de investiții publice sau private directe este în prezent limitat.

Fondul pentru investiții externe va mobiliza resurse pentru investiții în infrastructura economică și socială, precum și în sectorul privat, inclusiv microîntreprinderile și întreprinderile mici și mijlocii. Noul fond ar urma să înceapă cu activități în Africa, precum și în țările învecinate cu UE (la sud și la est), pentru a sprijini prioritățile noului cadru de parteneriat, acesta urmând a fi extins și la alte regiuni într-o etapă ulterioară.

Fondul ar oferi o îmbunătățire a calității creditului, instrumente de partajare a riscului, granturi pentru investiții și asistență tehnică, pe baza unei garanții și a finanțării din partea FED/bugetului UE și a altor contribuitori, în concordanță cu propriile lor regulamente financiare.

În acest scop, Comisia va pune la dispoziție, până în 2020, 3,1 miliarde EUR în total: 2 miliarde EUR vor proveni din FED, din acestea 1,6 miliarde EUR provenind din Facilitatea de investiții pentru Africa, iar o sumă suplimentară de 0,4 miliarde EUR din pachetele financiare ale FED. Mai mult, se vor mobiliza 0,94 miliarde EUR din FIV și 0,16 miliarde EUR din Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare. Se preconizează că această sumă de 3,1 miliarde EUR în total va genera investiții publice și private suplimentare, investițiile totale mobilizate ridicându-se la până la 31 de miliarde EUR. Pentru a consolida și mai mult capacitatea și eficiența noului fond, Comisia invită statele membre și alți parteneri să aloce fonduri care să corespundă acestor contribuții totale ale UE, ceea ce ar putea duce la investiții suplimentare în valoare totală de aproape 62 de miliarde EUR.

Banca Europeană de Investiții va continua să joace un rol-cheie în Africa, în țările vecine și în alte regiuni externe. În special, Banca Europeană de Investiții gestionează facilitatea pentru investiții în țările ACP și finanțează proiecte de infrastructură și dezvoltarea sectorului privat în Africa. La începutul acestui an, Consiliul European a invitat Banca Europeană de Investiții să prezinte în luna iunie o inițiativă care ar mobiliza rapid fonduri suplimentare în vederea sprijinirii creșterii durabile, a infrastructurii vitale și a coeziunii sociale în vecinătatea sudică și în țările din Balcanii de Vest. În acest scop, Banca Europeană de Investiții lucrează la o propunere privind un pachet care ar putea mobiliza finanțare suplimentară substanțială în următorii cinci ani în țările vizate.

Punerea în aplicare a pactelor: multilateralism eficace

Punerea în aplicare a pactelor poate fi facilitată într-o măsură și mai mare prin parteneriate multilaterale solide și eficace. Migrația reprezintă un fenomen global care necesită un răspuns coordonat la nivel internațional. În ultimul an s-a intensificat cooperarea cu organizații internaționale, cum ar fi Organizația Națiunilor Unite și, în special, Înaltul Comisariat al ONU pentru Refugiați și Organizația Internațională pentru Migrație, precum și cu țările partenere în cadrul G7 și G20. Inițiativele ONU privind aspecte precum partajarea la nivel global a responsabilității față de refugiații sirieni 34 și prima reuniune mondială la nivel înalt organizată până în prezent privind ajutorul umanitar, care a avut loc în mai 2016, au pus accentul pe responsabilitatea partajată a comunității internaționale. Reuniunea la nivel înalt a Adunării Generale a ONU privind fluxurile mari de refugiați și de migranți, care va avea loc în septembrie 2016, reprezintă o ocazie unică de a se obține angajamente concrete din partea tuturor participanților. UE sprijină pe deplin eforturile coordonate de ONU în vederea consolidării capacității și eficacității pe termen lung a sistemului internațional pentru a aborda circulația refugiaților și a migranților într-un spirit de partajare a sarcinilor și de solidaritate.

Dacă Uniunea Europeană are datoria de a participa la ajutorarea persoanelor strămutate care au în mod clar nevoie de protecție internațională, relocarea refugiaților, în special a persoanelor strămutate din cauza conflictului sirian, este o responsabilitate comună a comunității internaționale. Este necesar ca partenerii internaționali ai UE să își asume partea lor de responsabilitate. UE ar trebui să folosească mobilizarea politică aflată la dispoziția sa pentru a obține mai mult sprijin din partea partenerilor săi în vederea asigurării unui sistem mai echitabil de relocare. UE ar trebui să sprijine crearea unui program mondial de relocare sprijinit de ONU care să permită o relocare rapidă și eficientă în țări sigure. Toate țările ar trebui să fie invitate să participe la un astfel de program, în conformitate cu principiile responsabilității partajate și solidarității.

În calitatea sa de cel mai mare donator de fonduri de dezvoltare și în scop umanitar, UE, împreună cu statele membre, ar trebui să fie pe deplin implicată în toate discuțiile referitoare la cadrul instituțional și legislativ la nivel mondial pentru gestionarea migrației.

3.    Lansarea pactelor cu țările prioritare

Priorități pe termen scurt

Pe termen scurt, pentru o mai bună gestionare a migrației împreună cu țările terțe și pentru regularizarea fluxurilor de migrație, UE ar trebui să inițieze discuții cu un număr limitat de țări terțe de origine și de tranzit prioritare în vederea elaborării de pacte.

UE este în curs de a finaliza cu Iordania și Liban priorități noi ale parteneriatului în urma revizuirii din 2015 a politicii europene de vecinătate, cu scopul de a se ajunge la un acord până în vara anului 2016. pactele cu ambele țări vor conține angajamente reciproce în ceea ce privește ameliorarea situației dificile în care se află atât refugiații sirieni, cât și comunitățile-gazdă și în ceea ce privește acordarea de ajutor acestor țări gazdă pentru a face față crizei. pactele vor stabili pachete complete care combină diferite elemente de politică pentru realizarea aceluiași obiectiv, atât din competența UE (comerțul, mobilitatea, energia, securitatea etc.), cât și din sfera de competență a autorităților naționale. În cazul Libanului, acestea constau în ameliorarea serviciilor de bază (gestionarea deșeurilor, apă, educație și sănătate) și sporirea oportunităților economice din această țară pentru refugiații sirieni și comunitățile libaneze cele mai vulnerabile. În schimb, guvernul libanez ar trebui să depună eforturi în ceea ce privește incluziunea socială și economică a refugiaților sirieni, în vederea îmbunătățirii condițiilor de viață și a statutului de rezident legal pentru aceștia. În cazul Iordaniei, pactul va simplifica regulile de origine pentru anumite categorii de mărfuri pentru export produse în zone economice prestabilite, de o forță de muncă în rândurile căreia există un procent convenit de comun acord de lucrători sirieni, astfel cum s-a propus de către Iordania. Până în prezent, Comisia a alocat 639 de milioane EUR pentru răspunsul la situații de criză în Liban, inclusiv prin abordarea nevoilor de bază, asigurarea îngrijirilor medicale și a adăpostului, și totodată asistență în valoare de 637 de milioane EUR destinată Iordaniei. Pe lângă facilitarea comerțului printr-o relaxare direcționată a regulilor de origine, pachetul propus pentru Iordania include asistență macrofinanciară în valoare de 180 de milioane EUR pentru 2015; este avut în vedere un nou împrumut reprezentând asistență macrofinanciară în valoare de 200 de milioane EUR.

Începând cu 2011, Tunisia a realizat progrese remarcabile în vederea finalizării procesului de tranziție pașnică și democratică post-revoluție și constituie un exemplu pozitiv al „Primăverii arabe”. Cu toate acestea, procesul este încă fragil. Având în vedere nivelurile deja ridicate ale șomajului în rândul tinerilor și amenințarea teroristă, stabilitatea și prosperitatea sa vor fi cruciale pentru gestionarea fluxurilor de migrație in regiune, deși aceste fluxuri către Uniune au fost foarte scăzute în ultimii ani. În plus față de angajamentul asumat de Tunisia de a asigura controlul frontierelor sale și al fluxurilor migratorii provenind de pe teritoriul său, este necesar un sprijin financiar și politic sporit care să însoțească fragila tranziție tunisiană. UE ar trebui să continue procesul de integrare progresivă a economiei tunisiene pe piața internă a UE, prin avansarea negocierilor în vederea consolidării Acordului de asociere existent și prin convenirea unei zone de liber schimb aprofundate și cuprinzătoare. Aceste negocieri vor fi însoțite de asistență tehnică și financiară din partea Uniunii Europene 35 , inclusiv facilități suplimentare pentru mobilitatea tunisienilor în UE. Pornind de la angajamentul mai larg asumat în baza parteneriatului pentru mobilitate existent, ar trebui să se instituie o cooperarea mai eficace în materie de returnare și readmisie, în special prin negocierea acordului de readmisie. În curând va fi adoptată o comunicare strategică privind Tunisia, iar următorul nivel al relațiilor cu Tunisia trebuie să includă o politică națională cuprinzătoare și eficace în materie de migrație. Sprijinul total acordat Tunisiei din IEV în 2016 va depăși 200 de milioane EUR, cea mai mare parte fiind destinată acțiunilor legate de migrație, printre care dezvoltarea socioeconomică, capacitatea de inserție profesională a tinerilor și reforma sectorului de securitate, precum și migrația.

Africa de Vest este o regiune de origine majoră pentru migrația neregulamentară spre Europa. Dimensiunea regională a migrației s-a bucurat de o atenție deosebită, pornindu-se de la structuri existente precum ECOWAS și G5 Sahel. Finanțarea specifică oferită de Fondul fiduciar de urgență al UE pentru Africa este mobilizată în prezent pentru a sprijini activități și proiecte convenite care să permită, pe termen lung, abordarea cauzelor profunde ale migrației neregulamentare, iar pe termen scurt, îmbunătățirea gestionării migrației.

Pentru a spori impactul comun asupra cooperării în această regiune, Uniunea ar trebui să își asume angajamente față de Nigeria, Niger, Mali și Senegal și să încheie pacte specifice, pe baza dialogurilor la nivel înalt și a măsurilor de stimulare identificate. Acestea se vor dezvolta pornind de la parteneriatele deja existente cu țările în cauză. În martie 2015 a fost semnată cu Nigeria o agendă comună în materie de migrație și mobilitate (ACMM), aceasta constituind o referință solidă pentru consolidarea dialogului și a cooperării privind chestiuni legate de migrație. De asemenea, ar trebui să demareze în curând negocierile privind un acord de readmisie. În Senegal, este în desfășurare un dialog privind aspectele legate de migrație, iar acesta ar trebui să fie intensificat, în special în ceea ce privește oferirea de oportunități economice și reducerea fluxurilor neregulamentare. Mali este o țară de origine importantă din care provin fluxuri de migrație neregulamentară către Europa și un partener în contextul mai larg al angajamentului european în regiunea Sahel. Un dialog la nivel înalt a avut loc în luna aprilie. Niger este principalul punct de răscruce pentru migranții din Africa de Vest și Africa Centrală, și se estimează că, începând cu luna mai 2016, săptămânal, peste 16 000 de persoane au tranzitat Nigerul în drumul lor spre nord. În cadrul sprijinului acordat de UE Nigerului ar trebui să continue lucrările privind centrul multifuncțional existent, în cooperare cu organizații internaționale precum UNHCR. De asemenea, ar trebui să se acorde o atenție deosebită luptei împotriva introducerii ilegale de migranți și a traficului de ființe umane și să se sprijine creșterea economică și alternativele de ocupare a forței de muncă.

În Cornul Africii, în această vară va demara în cadrul procesului de la Khartoum proiectul „O mai bună gestionare a migrației”, în valoare de 46 de milioane EUR 36 , iar acesta va constitui un model pentru desfășurarea de acțiuni specifice care să vizeze aspectele legate de migrație. În mod similar, ca parte a procesului de la Rabat, UE dezvoltă un „Instrument regional de gestionare a migrației” care sprijină punerea în aplicare a inițiativelor pentru gestionarea migrației în țările de origine, de tranzit și de destinație din regiunea Sahel și din regiunea Lacului Ciad.

Etiopia este un partener strategic care, începând cu luna noiembrie 2015, a instituit o agendă comună în materie de migrație și mobilitate, iar migrația reprezintă deja un element fundamental al relațiilor strategice. Aceasta găzduiește peste 750 000 de persoane strămutate, inclusiv din Somalia, Eritreea și Sudanul de Sud. Etiopia este, de asemenea, o țară de origine și de tranzit importantă pentru migrația neregulamentară către Europa. Consolidarea acestei cooperări prin elaborarea unui pact cu Etiopia trebuie considerată o chestiune prioritară, inclusiv urmărirea concretă a angajamentului Etiopiei de a coopera în materie de returnare.

Situația din Libia necesită o atenție specială și un angajament strategic. Au fost identificați peste 230 000 de migranți în Libia 37 . Dintre aceștia, între 4 000 și 5 000 sunt luați în custodie publică, iar mulți nu au acces la asistență medicală și hrană, fragilitatea statului generând îndoieli evidente cu privire la protejarea și respectarea drepturilor de bază ale acestora 38 . Există, de asemenea, peste 400 000 de persoane strămutate în interiorul țării, care au nevoie de sprijin. Deși în Libia s-au depus unele eforturi în materie de migrație, în special în cooperare cu UNHCR și cu Organizația Internațională pentru Migrație, se va putea face mai mult doar odată cu stabilizarea situației politice și cu îmbunătățirea securității. Acest lucru va necesita investiții la nivel politic, hotărâre și sprijin financiar permanente, în vederea instituirii unui guvern libian stabil și unit. Prin urmare, obiectivul principal va fi sprijinirea guvernului de uniune națională pentru a îi permite acestuia să asigure servicii sociale de bază și securitatea propriilor cetățeni. Acest lucru va spori legitimitatea noului guvern și va promova stabilitatea.

UE a instituit un pachet pentru a sprijini guvernul de uniune națională și populația, unele din măsurile prevăzute de acesta fiind deja în curs de aplicare. Acest program de sprijin include următoarele elemente:

sprijin financiar curent - a fost angajat un pachet financiar pentru proiecte în valoare totală de aproximativ 100 de milioane EUR, iar o parte din acesta este deja plătită. Din 2014, UE a furnizat 12,5 milioane EUR pentru proiecte de ajutor umanitar pur și până la 40 de milioane EUR pentru proiecte menite să răspundă nevoilor persoanelor afectate de conflict;

protecție - promovarea protecției, rezilienței și stabilizării populațiilor strămutate și a comunităților-gazdă ale acestora, atât în interiorul, cât și în afara centrelor de luare în custodie publică, este de o importanță crucială;

sprijinirea reformei sectorului securității, care să se concentreze asupra cooperării polițienești și judiciare în materie penală, precum și asupra gestionării frontierelor - o posibilă misiune civilă în cadrul politicii de securitate și apărare comune, bazată pe Misiunea UE de asistență la frontiere existentă, precum și alte programe de consolidare a capacităților finanțate de UE ar putea fi instituite la cererea guvernului libian pentru a contribui la consolidarea capacităților și pentru a furniza sprijin, inclusiv în domeniul gestionării frontierelor și al migrației. Acest lucru ar putea completa activitățile de formare destinate personalului pazei de coastă și marinei libiene;

guvernanță - UE este pregătită să sprijine guvernul în ceea ce privește elaborarea unor cadre juridice și instituționale care să respecte drepturile omului și convențiile internaționale. Aceasta include consolidarea capacităților administrațiilor și instituțiilor relevante, inclusiv a organismelor de asigurare a aplicării legii;

asistență tehnică - pe lângă de posibilitățile de asistență tehnică prevăzute în pachetul privind cooperarea, ar putea fi avut în vedere un posibil sprijin acordat de Frontex pe baza mandatului actual care permite stabilirea unui acord operațional cu Libia.

În partea de sud a Libiei UE și-a îmbunătățit dialogul și cooperarea în materie de migrație, securitate și dezvoltare, în contextul unei prezențe sporite în regiune a G5 Sahel. În acest cadru, antena misiunii EUCAP Sahel este deschisă acum la Agadez și a fost creată o echipă comună de anchetă împreună cu Niger. Pe lângă activitățile curente, s-ar putea avea în vedere ca cele trei misiuni din cadrul politicii de securitate și apărare comune din regiune să ofere cursuri de formare și altor forțe ale G5 Sahel, la invitația guvernelor respective. Aceasta ar putea contribui la stimularea interacțiunii și la facilitarea unor operațiuni comune de patrulare la frontiere. Ar putea fi avut, de asemenea, în vedere sprijin pentru instituirea unei cooperări transfrontaliere operaționale. Coordonarea strânsă dintre activitățile desfășurate în cadrul politicii de securitate și apărare comune în Mali și în Niger și proiectele de dezvoltare, inclusiv cele sprijinite de Fondul fiduciar de urgență al UE pentru Africa, va continua să fie crucială.

Deși prezenta comunicare identifică țările prioritare, abordarea ar trebui în cele din urmă să fie extinsă și la toate țările relevante. Obiectivele pe termen lung ale pactelor în vederea abordării cauzelor profunde ale migrației neregulamentare și ale strămutării forțate vor fi sprijinite prin instrumentele de politică strategice viitoare, în special Strategia globală și Strategia UE pentru Africa.

Obiective pe termen lung

Pe termen lung, Africa rămâne o regiune prioritară, iar acest lucru va fi reflectat în mod corespunzător în punerea în aplicare a Agendei 2030 privind dezvoltarea durabilă și relațiile UE-ACP după Acordul de la Cotonou, precum și în viitoarea strategie integrată pentru Africa. În cadrul acestora ar trebui să se regăsească idei noi privind securitatea, oportunitățile de investiții, obiectivele de dezvoltare durabilă după un consens revizuit, cu accent deosebit pe ocuparea forței de muncă în rândul tinerilor, precum și majorarea nivelurilor considerabile deja ale AOD europene pentru Africa (20 de miliarde EUR/anual) în vederea atingerii obiectivului de 0,7 % AOD/VNB. Toate acestea vor constitui baza discuțiilor de la Reuniunea la nivel înalt UE-Africa din 2017.

În ceea ce privește Asia, Afganistanul reprezintă o sursă majoră de migranți în situație neregulamentară și de refugiați care sosesc în Europa. Odată cu continuarea eforturilor pe care le depune de multă vreme în vederea sprijinirii stabilizării țării, UE ar trebui să își consolideze angajamentul de a asigura cooperarea Afganistanului în ceea ce privește readmisia. Alte țări de origine prioritare din Asia sunt Pakistanul și Bangladeshul. Iranul este o țară sursă în ceea ce privește proprii resortisanți și o țară de tranzit importantă pentru migranți, cu precădere pentru cei din Afganistan, dar și pentru cei din Irak, Pakistan și Bangladesh, și găzduiește în prezent aproximativ 2-3 milioane de afgani. Prin urmare, UE și Iran ar trebui să inițieze un dialog amplu privind migrația. De asemenea, UE ar trebui să continue să sprijine eforturile Iranului în vederea integrării sociale a refugiaților afgani în această țară. Operațiunile de ajutor umanitar ale UE (9 milioane EUR în 2016) vor continua să completeze eforturile guvernului iranian de a asigura accesul refugiaților la servicii de bază.

În vecinătate, între UE și Maroc există de multă vreme un parteneriat în materie de migrație, iar această cooperare fructuoasă va continua de îndată ce condițiile vor fi favorabile. Algeria nu este în prezent o țară în care aspectele legate de migrație reprezintă o preocupare majoră, dar UE este pregătită să aprofundeze dialogul și cooperarea cu privire la aceasta, la momentul oportun. Pe de altă parte, Uniunea se va implica mai mult în Egipt, inclusiv printr-o asistență financiară mai substanțială, pentru consolidarea capacităților, protecția grupurilor vulnerabile și sprijin socioeconomic pentru grupurile susceptibile să își dorească să migreze. Acest angajament ar trebui să fie consolidat având în vedere creșterea fluxurilor de migrație dinspre Egipt pe ruta mediteraneeană centrală, intensificând acțiunile comune în domeniul luptei împotriva introducerii ilegale de migranți, ca parte a angajamentului mai larg asumat în cadrul procesului de la Khartoum.

4.    CONCLUZIE

Pentru a spori substanțial impactul acțiunilor noastre asupra dimensiunii externe a Agendei europene privind migrația, Comisia și Înaltul Reprezentant propun un nou concept de cooperare orientată spre rezultate, și anume cadrul de parteneriat. Obiectivul este de a asigura un angajament coerent al UE, în cadrul căruia Uniunea și statele sale membre să acționeze în mod coordonat. UE și statele sale membre ar trebui să își combine mecanismele și instrumentele proprii pentru a încheia pacte cu țările terțe în vederea unei mai bune gestionări a migrației. Aceasta înseamnă, pentru fiecare țară parteneră, dezvoltarea unei combinații de stimulente pozitive și negative a căror utilizare ar trebui să aibă la bază înțelegerea clară a faptului că relația de ansamblu dintre UE și acea țară va depinde în special de capacitatea și voința țării de a coopera în domeniul gestionării migrației. Va trebui să se utilizeze întreaga gamă a politicilor, instrumentelor financiare și instrumentelor de relații externe ale UE. În acest context, este, de asemenea, important să se intensifice eforturile în vederea punerii în aplicare a planului de acțiune de la Valletta, astfel cum s-a convenit la Reuniunea la nivel înalt de la Valletta, inclusiv a aspectelor sale financiare. Pentru a se asigura că UE și statele sale membre lucrează în tandem, trebuie instituit un mecanism de coordonare între instituțiile UE și statele membre. Aceasta înseamnă valorificarea la maximum, în beneficiul UE și al statelor membre implicate, a relațiilor speciale pe care statele membre le-ar putea avea cu țări terțe.

Pe termen scurt se propune finalizarea pactelor cu Iordania și Liban, analizarea împreună cu Tunisia a modalităților optime prin care cooperarea UE-Tunisia să treacă la nivelul următor și lansarea și convenirea de pacte cu Niger, Nigeria, Senegal, Mali și Etiopia, precum și pregătirea în vederea sprijinirii eforturilor guvernului libian de uniune națională de a gestiona fluxurile de migrație neregulamentară, efectuând, de asemenea, demersuri pentru a promova cooperarea regională cu vecinii din sudul Libiei și cu Sahel. Pentru a sprijini punerea în aplicare a pactelor se propune mobilizarea a aproximativ 8 miliarde EUR în perioada 2016-2020, în plus față de asistența oficială pentru dezvoltare furnizată anual de statele membre și UE.

Pe termen lung, UE ar trebui să își intensifice eforturile pentru a aborda cauzele profunde ale migrației neregulamentare și ale strămutării forțate și pentru a consolida capacitatea comunităților-gazdă. În opinia Comisiei, se poate mobiliza o sumă suplimentară de 62 de miliarde EUR pentru a răspunde acestor provocări, cu condiția ca toate statele membre și toți partenerii, inclusiv instituțiile financiare internaționale, să demonstreze același nivel de angajament ca și Comisia și ca Parlamentul European să sprijine cu fermitate aceste eforturi. Obiectivul cadrului de parteneriat este de a îi permite UE să gestioneze cele mai mari fluxuri de migrație de la al doilea război mondial. În acest sens, se vor aborda toate aspectele acestei crize a migrației, de la cauzele sale profunde și până la tragediile care au loc zilnic în Mediterana. Aceste obiective ambițioase pot fi atinse numai printr-o cooperare strânsă și susținută între UE și statele sale membre, în parteneriat cu țările de origine și de tranzit ale migranților.

Anexe

Anexa 1:    Treceri ilegale ale frontierelor către UE, decizii de returnare și returnări efective, 2014-2015

Anexa 2:    Dialoguri la nivel înalt

Anexa 3:    Exemple de acțiuni majore în curs finanțate de UE

Anexa 4:    Angajamente financiare și contribuții ale statelor membre la fondurile fiduciare și la Instrumentul pentru refugiații din Turcia

(1)

     COM(2015) 240 final din 13 mai 2015.

(2)

     De exemplu, Turcia, Liban și Iordania găzduiesc un număr total de circa 5 milioane de refugiați sirieni, Iranul găzduiește circa 2-3 milioane de afgani, Tunisia găzduiește 1 milion de libieni, iar țările din Cornul Africii găzduiesc, de mulți ani, peste jumătate de milion de refugiați pe an.

(3)

     Au fost organizate dialoguri la nivel ministerial cu autoritățile mai multor țări. Majoritatea dialogurilor au fost purtate de Înaltul Reprezentant/Vicepreședinte și de Comisie, iar în unele cazuri de statele membre în numele UE în ansamblu. În acest context, miniștrii Germaniei, Franței și Țărilor de Jos au efectuat vizite în țări terțe. A se vedea anexa 2 pentru mai multe detalii.

(4)

     JOIN(2015) 50 final. În prezent, în țările PEV și în țările implicate în procesul de aderare există proiecte contractate în valoare de 1,2 miliarde EUR prin care se va acorda sprijin refugiaților și comunităților-gazdă, de la acțiuni de gestionare a migrației și dezvoltare socioeconomică la educație.

(5)

     COM(2015) 676 final din 15 decembrie 2016.

(6)

      COM(2016) 231 final din 20 aprilie 2016. Tendința descrescătoare a continuat (între 9 și 29 mai 2016, media săptămânală a sosirilor din Turcia în hotspoturile de pe insulele din Grecia a fost de circa 300).

(7)

     Cooperarea intensificată în urma Declarației UE-Turcia a determinat o creștere semnificativă a numărului de acțiuni întreprinse de autoritățile turce: în aprilie 2016 au fost reținute 124 de persoane care introduceau ilegal migranți. De asemenea, Turcia a detașat un ofițer de legătură la Europol. În ceea ce privește Balcanii de Vest, a fost înființat un birou operațional comun la Viena, pentru a contribui la schimbul de informații și pentru a găzdui anchetatorii care lucrează la operațiuni comune care vizează persoanele care introduc ilegal migranți.

(8)

   A se vedea anexa 3 pentru exemple de acțiuni majore în curs finanțate de UE.

(9)

     COM(2016) 234 final din 26 aprilie 2016.

(10)

     Din totalul de 733 de milioane EUR, 427,5 milioane au fost alocate în 2015 și 2016. Din această sumă, 200 de milioane au fost contractate, iar 96 de milioane au fost plătite. O sumă suplimentară de 267 de milioane EUR este planificată pentru alocare în iunie 2016, suma rămasă fiind de 38,5 milioane EUR, în plus față de noile contribuții posibile.

(11)

     O sumă suplimentară de aproximativ 150 de milioane EUR a fost prevăzută pentru Sahel și Africa de Nord în iunie.

(12)

     Instrumentul a fost instituit în noiembrie 2015, în urma Planului de acțiune comun UE-Turcia. A se vedea anexa 4 pentru contribuții.

(13)

     Instrumentul va avea drept prioritate acordarea de sprijin imediat și pe termen mediu, inclusiv asistență umanitară și sprijin pentru gestionarea migrației, educație, sănătate, infrastructuri municipale și sprijin socioeconomic. O măsură specială în valoare de 60 de milioane EUR a fost aprobată în aprilie pentru a ajuta persoanele repatriate prin asigurarea de adăposturi, alimente și îngrijiri medicale.

(14)

     De exemplu, în octombrie 2015 Frontex a identificat mai multe nave de migranți prin utilizarea unei combinații de date obținute din sistemele de raportare a navelor și din imagistica prin satelit, organizată de Frontex împreună cu Agenția Europeană pentru Siguranță Maritimă (EMSA) și cu Centrul Satelitar al UE. Au fost salvați 350 de migranți de pe patru nave.

(15)

     COM(2015) 671 final din 15 decembrie 2015.

(16)

     COM(2016) 270 final din 4 mai 2016.

(17)

     Planul de acțiune al UE împotriva introducerii ilegale de migranți a identificat cooperarea cu țările de tranzit și de origine drept o prioritate-cheie [COM(2015) 285 final din 27 mai 2015].

(18)

     În acest spirit, reforma cărții albastre prezentată la 7 iunie 2016 [COM(2016)378] urmărește să atragă pe piața muncii din UE migranți cu înaltă calificare.

(19)

     Aceasta a fost o temă importantă a politicii europene de vecinătate revizuite, care a abordat posibilitatea unor sisteme preferențiale pentru resortisanții țărilor PEV care doresc să participe la o cooperare consolidată cu UE în domeniul migrației.

(20)

     Directiva privind returnarea prevede garanții importante cu privire la faptul că operațiunile de returnare au loc în condiții umane și respectă drepturile migranților, inclusiv principiul nereturnării, asigurarea unor căi de atac eficace, unitatea familiei, interesul superior al copilului și nevoile speciale ale persoanelor vulnerabile.

(21)

     COM(2015) 453 final din 9 septembrie 2015.

(22)

     Sunt în curs discuții cu țările relevante din Africa pentru organizarea de vizite în UE în scopul asistenței pentru identificare. Patru țări s-au angajat deja să organizeze astfel de vizite.

(23)

     Angajamentele asumate recent de UE în parteneriat cu statele membre în Africa de Vest și de Est, precum și în Asia, ar trebui să servească drept exemplu.

(24)

     Etiopia, Eritreea, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Somalia, Sudan, Ghana, Côte d'Ivoire, Algeria, Maroc, Tunisia, Afganistan, Bangladesh și Pakistan.

(25)

     A se vedea COM(2016) 197 final din 6 aprilie 2016.

(26)

     Cu toate acestea, în conformitate cu principiile umanitare, ajutorul umanitar bazat pe nevoi nu poate fi condiționat în niciun fel.

(27)

     În Cornul Africii, există proiecte în valoare de 124 de milioane EUR care urmăresc crearea condițiilor necesare pentru returnarea și reintegrarea efectivă a migranților aflați în situație neregulamentară și a refugiaților găzduiți în alte țări – de exemplu, 50 de milioane EUR sunt alocate pentru a sprijini returnările voluntare de somalezi din regiune și din Europa, prin îmbunătățirea accesului la serviciile de bază, prin noi oportunități economice și prin reducerea vulnerabilității atât pentru persoanele returnate, cât și pentru comunitățile în care revin acestea. În mod similar, este în curs de dezvoltare un proiect destinat Afganistanului, Pakistanului și Bangladeshului în vederea consolidării capacităților acestor țări în materie de returnare și de readmisie și a asigurării unor pachete de reintegrare destinate persoanelor returnate din UE.

(28)

     Până în prezent, contribuțiile statelor membre se ridică la aproximativ 80 de milioane EUR.

(29)

     Face excepție ajutorul umanitar, acordarea acestuia bazându-se strict pe nevoi.

(30)

     Sursa: sumele nete vărsate de OCDE CAD pentru asistența oficială pentru dezvoltare. Datele pentru 2015 vor fi disponibile doar la sfârșitul anului 2016. 

(31)

     Din care, peste 0,75 miliarde EUR sunt deja rezervate sprijinirii proiectelor aprobate.

(32)

     Din care, au fost angajate până la această dată 428 de milioane EUR.

(33)

     Finanțarea din noul fond ar respecta alocările regionale și normele de eligibilitate ale fondurilor și instrumentelor care contribuie. 

(34)

     Reuniunea la nivel înalt coordonată de UNHCR cu privire la partajarea responsabilității la nivel mondial prin căi de admisie a refugiaților sirieni a avut loc în luna martie 2016 la Geneva.

(35)

     În luna februarie 2016 Comisia a propus o nouă operațiune de asistență financiară macroeconomică în valoare de 500 de milioane EUR, care a fost adoptată de Consiliu în data de 1 iunie 2016.

(36)

     40 de milioane EUR din Fondul fiduciar de urgență al UE pentru Africa, cu o contribuție de cofinanțare de 6 milioane EUR din partea Germaniei.

(37)

     Matricea de urmărire a strămutărilor întocmită de OIM.

(38)

     Din cei 765 de resortisanți din Africa de Vest luați în custodie publică, 572 și-au exprimat interesul de a se întoarce în țările lor de origine.