13.12.2016   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 465/1

1.

La 14 septembrie 2016, Comisia a înaintat o propunere legislativă (denumită în continuare „propunerea”) de modificare a Regulamentului FEIS existent, în scopul prelungirii duratei FEIS și al majorării garanției puse la dispoziție de bugetul UE pentru BEI (a se vedea punctul 2). Această propunere este însoțită de o evaluare a Comisiei cu privire la utilizarea garanției UE și la funcționarea fondului de garantare (denumită în continuare „evaluarea garanției”) (6). Evaluarea a fost publicată cu trei luni înainte de termen (7). Ca reacție la această evoluție, Curtea a decis să emită un aviz combinat privind atât propunerea, cât și evaluarea garanției.

2.

Comisia propune:

3.

Articolul 18 alineatul (2) din Regulamentul FEIS prevede că Comisia trebuie să evalueze „utilizarea garanției UE și funcționarea fondului de garantare”. Comisia precizează că obiectul acestei evaluări este modul în care garanția UE este pusă în aplicare în cadrul diferitelor activități sprijinite de FEIS (9) [evaluarea garanției nu acoperă subiecte precum adiționalitatea și eligibilitatea (10) operațiunilor garantate de FEIS, întrucât acestea sunt acoperite de evaluarea realizată de BEI (11), în conformitate cu articolul 18 alineatul (1) din Regulamentul FEIS, la care se va face referire în continuare].

4.

Prezentul aviz este structurat în jurul următoarelor aspecte:

5.

Avizul Curții nu se bazează pe procedurile care ar fi aplicate pentru un raport special. Curtea intenționează să publice un raport special cu privire la performanța FEIS în prima jumătate a anului 2018.

6.

Curtea a examinat momentul prezentării propunerii din perspectiva cerințelor stabilite în Regulamentul FEIS, a disponibilității informațiilor privind performanța FEIS și a implementării acestui fond până în prezent.

7.

La articolul 18 alineatele (6) și (7) din Regulamentul FEIS, se prevede că o propunere de modificare a Regulamentului FEIS trebuie să fie prezentată până la 5 iulie 2018 și că o astfel de propunere ar trebui să fie sprijinită de o evaluare independentă care să arate dacă FEIS „își atinge obiectivele și că menținerea unui mecanism de sprijinire a investițiilor este justificată”. Acest termen a fost stabilit de către colegiuitori pentru a se asigura că evaluarea poate fi efectuată după ce a trecut o perioadă de timp suficientă pentru a se permite identificarea și măsurarea rezultatelor inițiale și a impactului FEIS (12).

8.

Comisia a propus prelungirea duratei existenței FEIS (13) și majorarea finanțării pentru acest fond (14) la data de 14 septembrie 2016, cu aproape doi ani înainte de termenul stabilit în Regulamentul FEIS. Și, deși menține cerința privind realizarea unei evaluări independente prevăzută la articolul 18 alineatul (6), Comisia propune să se elimine dispoziția conform căreia decizia privind continuarea, modificarea sau încetarea în viitor a FEIS (15) ar trebui să se bazeze pe rezultatele unei astfel de evaluări independente (a se vedea punctul 27).

9.

FEIS este doar una dintre componentele unui ansamblu de instrumente financiare dotate cu un volum mult mai mare de finanțare pentru noua perioadă de programare. Comisia propune majorarea garanției UE cu 10 miliarde de euro (de la 16 miliarde la 26 de miliarde de euro) (16). Această cifră în sine este deja mai mare decât contribuția totală care a fost acordată de UE instrumentelor financiare care au făcut obiectul gestiunii partajate, al gestiunii indirecte și al gestiunii directe în cursul perioadei de programare 2007-2013 (a se vedea tabelul 1).

Tabelul 1

Instrumentele financiare care beneficiază de sprijin de la bugetul UE

10.

Curtea a constatat că, în perioada de programare 2007-2013, instrumentele financiare care făceau obiectul gestiunii partajate au fost supracapitalizate și au întâmpinat dificultăți în ceea ce privește controlul costurilor/comisioanelor, atragerea de capital privat și reutilizarea sprijinului financiar (21). În ciuda acestui fapt, planurile Comisiei se bazează pe presupunerea că, în cursul perioadei de programare 2014-2020, se vor aloca aproximativ 21 de miliarde de euro instrumentelor financiare din cadrul celor cinci fonduri structurale și de investiții europene (22).

11.

În perioada de programare 2014-2020, este disponibil un nou instrument financiar inovator (Inițiativa pentru IMM-uri (23)) pentru FEDR și FEADR. Tipul de finanțare (24) oferit de Inițiativa pentru IMM-uri pentru fondurile ESI este similar cu tipul de finanțare oferit de FEIS în cadrul Componentei pentru întreprinderi mici și mijlocii (IMM-uri) (25). Deși Inițiativa pentru IMM-uri este creată în contextul dezvoltării regionale, în timp ce FEIS vizează întreg teritoriul UE, ambele instrumente se adresează aceluiași grup de IMM-uri.

12.

Pentru a se atinge obiectivul inițial de 315 miliarde de euro, BEI va trebui să finanțeze, în trei ani, proiecte noi corespunzând unei valori de aproximativ 60,8 miliarde de euro.

13.

Potrivit BEI (26), la 30 iunie 2016 (a se vedea graficul 1):

Graficul 1

Imagine de ansamblu a portofoliului FEIS la 30 iunie 2016

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor BEI la 30 iunie 2016.

14.

În general, valoarea actuală a garanției FEIS este suficientă pentru a se continua finanțarea de activități în următorii doi ani. Excepția o constituie operațiunile de datorii din cadrul Componentei pentru IMM-uri (31), deoarece, în cazul acestora, Comisia și BEI au decis să atragă cererile de finanțare de la instrumentele financiare existente ale Mecanismului de garantare a împrumuturilor din cadrul COSME și ale InnovFin SMEG (mecanismul de garantare destinat IMM-urilor din cadrul programului Orizont 2020).

15.

Comisia și Grupul BEI au luat deja o serie de măsuri pentru a preveni riscul ca portofoliul de datorii din cadrul Componentei pentru IMM-uri să își epuizeze fondurile disponibile (32):

16.

Comisia propune prelungirea perioadei de investiții cu un an și jumătate (din iulie 2019 până în decembrie 2020) (35) și creșterea volumului țintă al investițiilor până la 500 de miliarde de euro (36). Contractele pot fi semnate până la doi ani după expirarea perioadei de investiții (și anume până în luna decembrie 2022), în timp ce actualul Regulament FEIS prevede posibilitatea semnării lor până la un an după expirarea acestei perioade. BEI subliniază însă în evaluarea sa că intervalul de timp dintre aprobarea și semnarea operațiunilor FEIS este de aproximativ 90 de zile (37).

17.

Comisia și-a prezentat propunerea de prelungire a FEIS la numai un an după lansarea acestuia. Există doar puține elemente care să ateste că majorarea propusă a garanției UE este justificată, cu excepția cazului Componentei pentru IMM-uri. Comisia nu a analizat alte opțiuni, cum ar fi o nouă repartizare a garanției UE între cele două componente sau majorarea garanției UE exclusiv pentru Componenta pentru IMM-uri. Datele și estimările disponibile din partea BEI indică faptul că garanția actuală este suficientă pentru o nouă perioadă de funcționare a Componentei pentru infrastructură și inovare, în cursul căreia s-ar putea finaliza evaluarea performanței și a valorii adăugate a FEIS, așa cum au prevăzut colegiuitorii. Aceasta ar putea contribui, de asemenea, la reducerea fragmentării și a suprapunerii dintre FEIS și alte instrumente financiare și ar putea permite o mai bună direcționare către prioritățile UE. Perioada suplimentară propusă pentru semnarea operațiunilor (de doi ani) nu este în concordanță cu practica actuală.

18.

O mai bună legiferare (38) constituie o prioritate pentru UE. Conform principiilor unei mai bune legiferări, Comisia are obligația de a „examina cu rigurozitate impactul legislației în curs de elaborare, inclusiv al modificărilor substanțiale introduse pe parcursul procesului legislativ, astfel încât deciziile politice să fie luate în cunoștință de cauză și bazate pe dovezi” (39). O evaluare a impactului este necesară în cazul inițiativelor Comisiei care pot avea importante efecte economice, sociale și ecologice, inclusiv în cazul revizuirii actelor legislative existente sau al comunicărilor privind politicile (40).

19.

Evaluările trebuie să analizeze toate impacturile economice, sociale și ecologice semnificative ale intervențiilor UE (cu un accent special pe cele identificate în evaluările de impact anterioare) (41). În plus, articolele 30 și 140 din Regulamentul financiar prevăd efectuarea de evaluări ex ante pentru programele de cheltuieli și instrumentele financiare. Orientările privind o mai bună legiferare specifică, de asemenea, că evaluările ar trebui să urmeze o metodologie solidă, definită în mod clar și astfel concepută pentru a se obține constatări obiective. Evaluările trebuie să verifice cel puțin eficacitatea, eficiența, relevanța, coerența și valoarea adăugată a UE sau să explice de ce aceste aspecte nu sunt verificate în foaia de parcurs a evaluării.

20.

Comunicarea Comisiei din 1 iunie 2016 (42) și expunerea de motive a propunerii prezintă o serie de informații despre gradul actual de utilizare a FEIS și se bazează pe rezultatele unei consultări a părților interesate (43) și ale unor evaluări interne. Aceste documente nu constituie însă o evaluare a impactului cuprinzătoare, riguroasă și bazată pe date concrete, așa cum prevăd orientările privind o mai bună legiferare.

21.

În plus, invocând urgența de a lansa FEIS în 2015, Comisia nu a realizat, la momentul respectiv, o evaluare a impactului și nici o evaluare ex ante. Așa cum Curtea a menționat în Avizul nr. 4/2015 (44), FEIS a fost considerat ca fiind exceptat de la cerința din Regulamentul financiar, chiar dacă cea mai mare parte a fondurilor pentru fondul de garantare provin de la bugetul UE și garanția bugetară acordată BEI va genera datorii contingente importante pentru bugetul UE.

22.

În consecință, FEIS continuă să nu dispună de o evaluare sau de o analiză privind cauzele deficitului de investiții și nevoile pieței ori privind cele mai bune modalități de a răspunde la acestea, nici privind complementaritatea cu alte programe și instrumente financiare finanțate din bugetul UE ori privind cele mai bune modalități de evitare a suprapunerilor nedorite.

23.

Comisia însoțește propunerea (a se vedea punctul 7) de propria sa evaluare internă a utilizării garanției UE și a funcționării fondului de garantare. Această evaluare decurge dintr-o obligație de raportare separată impusă de Regulamentul FEIS (45). Evaluarea este pertinentă pentru propunerea de modificare a ratei de provizionare a fondului de garantare (a se vedea punctul 34), dar nu și pentru alte elemente ale propunerii.

24.

În septembrie 2016, venind în completarea evaluării realizate de Comisie, BEI a publicat, la rândul său, propria evaluare a funcționării FEIS [în conformitate cu prevederile articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul FEIS]. Evaluarea BEI vizează să determine în ce măsură FEIS este conceput și funcționează într-un mod care să ducă la materializarea efectelor sale preconizate. Ea nu include o evaluare a efectelor și a impactului FEIS ca atare. Evaluarea acoperă portofoliul subiacent de operațiuni al FEIS (inclusiv adiționalitatea și eligibilitatea), dispozițiile privind guvernanța și structurile organizatorice, precum și procedurile și orientările relevante referitoare la proiecte (46). BEI susține că este prea devreme pentru ca evaluarea sa să poată realiza o apreciere definitivă a performanței FEIS (47).

25.

Comisia s-a angajat, de asemenea, în expunerea de motive a propunerii (48), să furnizeze o evaluare independentă a aplicării Regulamentului FEIS în noiembrie 2016. Evaluarea independentă va acoperi, de asemenea, funcționarea FEIS, utilizarea garanției UE și Platforma europeană de consiliere în materie de investiții și se va baza atât pe rezultatele evaluării interne a Comisiei, cât și pe cele ale evaluării interne a BEI.

26.

Propunerea a fost prezentată fără să se fi dispus de o evaluare cuprinzătoare a impactului acesteia (pentru a doua oară) și prea devreme pentru a se putea măsura efectele economice, sociale și de mediu ale FEIS sau pentru a se concluziona dacă acesta își atinge sau nu obiectivele. Informațiile dintr-o astfel de evaluare ar fi trebuit să acopere, în special:

27.

Evaluarea garanției nu a respectat principiile unei mai bune legiferări. Niciuna dintre cele trei evaluări menționate anterior nu evaluează efectele și impactul FEIS, întrucât nu a trecut suficient timp pentru ca acestea să poată fi identificate și/sau măsurate (49) (a se vedea, de asemenea, punctul 8). Având în vedere momentul la care a fost prezentată propunerea, indicatorii macroeconomici disponibili pentru măsurarea impactului FEIS sunt în număr redus sau chiar inexistenți. Curtea pune sub semnul întrebării suprimarea prevederii care leagă continuarea, modificarea sau închiderea FEIS de rezultatele unei evaluări independente (a se vedea punctul 8).

28.

Pentru a dispune de o „rezervă de lichiditate din care BEI [să fie] plătită în cazul unei cereri de executare a garanției UE” (50), organele legislative ale UE au creat un fond de garantare (51). Actualul Regulament FEIS stabilește suma-țintă a fondului de garantare la un nivel de 50 % din valoarea totală a obligațiilor aferente garanției UE (8 miliarde de euro). După cum explică Comisia în expunerea de motive a propunerii inițiale (52), această rată-țintă a fost stabilită pe baza „experienț[ei] privind natura investițiilor care urmează a fi susținute de către FEIS”.

29.

Atingerea sumei-țintă de 50 % pentru provizionarea fondului presupunea să se reducă cheltuielile planificate pentru perioada 2014-2022 cu 2,8 miliarde de euro pentru finanțările nerambursabile acordate în cadrul MIE și cu 2,2 miliarde de euro pentru finanțările nerambursabile acordate în cadrul programului Orizont 2020, precum și să se apeleze la 3 miliarde de euro din marjele nealocate în limita plafonului prevăzut pentru cheltuieli de cadrul financiar multianual (CFM).

30.

Finanțarea acestui fond se va face prin plăți de la bugetul UE până în 2022. În decembrie 2015, Comisia a angajat 1,4 miliarde de euro (53) pentru plățile către acest fond. Până la 30 iunie 2016, Comisia plătise deja 380 de milioane de euro fondului de garantare (din plățile planificate pentru 2016 în valoare totală de 500 de milioane de euro), sumă care a fost investită în obligațiuni. Fondul nu a făcut obiectul niciunor cereri de executare a garanției (54).

31.

În plus, dacă plățile efectuate ating nivelul-țintă, FEIS va genera, pentru bugetul UE, o posibilă datorie neprovizionată de aproximativ 8 miliarde de euro (în plus față de cei 8 miliarde de euro acoperiți de fondul de garantare).

32.

Comisia propune să se ajusteze rata-țintă a fondului de garantare al UE de la 50 % la 35 % (55) din totalul obligațiilor aferente garanției UE și sprijină această concluzie în evaluarea sa a garanției.

33.

Pe baza celor 39 de operațiuni din cadrul Componentei pentru infrastructură și inovare pe care BEI le-a semnat până la 30 iunie 2016 și pe baza datelor istorice disponibile pentru instrumentele care beneficiază de consolidare din partea Componentei pentru IMM-uri, precum și pe baza modificărilor propuse pentru subcomponenta pentru datorii din cadrul Componentei pentru IMM-uri (a se vedea punctul 15), Comisia a calculat o rată-țintă medie de provizionare de 33,4 % (56). Comisia și-a fondat calculele de evaluare a pierderii așteptate pentru diferitele portofolii pe ipoteze pe care le-a considerat ca fiind „prudente”.

34.

Reducerea cu 15 puncte procentuale a ratei-țintă este o ajustare care va minimiza riscul ca suma plasată în fondul de garantare să depășească pierderile pe care le va suporta acesta. Cealaltă față a medaliei este că ea va crește totodată riscul ca suma plasată în fondul de garantare să fie insuficientă și riscul să fie necesare apeluri suplimentare la bugetul UE. Comisia a explicat ipotezele care stau la baza propunerii sale.

35.

Crearea FEIS și a fondului de garantare cu un nivel de 50 % al ratei-țintă a limitat flexibilitatea bugetară a CFM 2014-2020 prin reducerea marjelor nealocate din cadrul plafonului pentru cheltuieli al CFM. În plus, au fost reduse bugetele prevăzute pentru Orizont 2020 și MIE. Este prea devreme pentru a se evalua costul de oportunitate al acestor reduceri, convenite în 2015, deoarece Comisia nu este încă în măsură să evalueze impactul FEIS, al programului Orizont 2020 și al MIE. [În cazul în care Comisia ar fi adoptat, pentru propunerea inițială, aceleași ipoteze pe care se sprijină în prezent pentru propunerea modificată, impactul finanțării fondului de garantare de la bugetul UE pe parcursul ultimilor doi ani ar fi fost mai scăzut.]

36.

Ca urmare a modificărilor propuse, valoarea totală a datoriei potențiale pentru bugetul UE se va ridica la 26 de miliarde de euro (din care aproximativ 9 miliarde de euro urmează să fie acoperite de fondul de garantare). Datoriile potențiale vor persista pe întreaga durată de viață a portofoliului de investiții.

37.

„Adiționalitatea” este definită la articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul FEIS (a se vedea caseta 1).

38.

Pe parcursul perioadei de implementare a FEIS, BEI preconizează (57) că va menține volumul împrumuturilor care a fost făcut posibil în urma majorării de capital din 2013 (58) (a se vedea graficul 2). FEIS va avea un impact considerabil asupra activităților speciale  (59) ale BEI, preconizate a crește de la 6,4 miliarde de euro în 2015 (60) la 16-20 de miliarde de euro pe an (din care în jur de 2,5 miliarde de euro pe an pentru operațiuni realizate de BEI pe risc propriu) (61).

Graficul 2

Volumul împrumuturilor acordate de Grupul BEI – date istorice și date previzionate

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza planurilor operaționale ale BEI pe 2015-2017 și 2016-2018.

39.

La articolul 5 alineatul (1), se prevede că proiectele susținute de FEIS sunt considerate „[a] ofer[i] adiționalitate dacă comportă un risc ce corespunde activităților speciale ale BEI”. Pe această bază, BEI consideră că activitățile sale speciale sprijinite de FEIS îndeplinesc de facto criteriul adiționalității (62), neexistând nicio obligație de a demonstra că acestea (i) soluționează disfuncționalități ale pieței sau situații suboptime în ceea ce privește investițiile și că ele (ii) nu ar fi putut fi desfășurate fără sprijinul FEIS în perioada în cauză (sau nu în aceeași măsură), de către BEI, FEI sau în temeiul instrumentelor financiare existente ale UE. În conformitate cu articolul 5 alineatul (1), FEIS poate sprijini, de asemenea, proiecte cu un profil de risc mai scăzut (de exemplu, împrumuturi tradiționale/normale ale BEI, spre deosebire de activitățile speciale). În acest caz, proiectele trebuie să îndeplinească aceste cerințe legate de adiționalitate.

40.

Operațiunile BEI sunt clasificate ca fiind „activități speciale” în funcție de o serie de factori precum bonitatea financiară a împrumutatului, valoarea garanțiilor furnizate, durata împrumutului, complexitatea structurilor de finanțare și caracterul operațiunii ca fiind legată sau nu de capital. Toate operațiunile FEIS semnate în cadrul Componentei pentru infrastructură și inovare până la 30 iunie 2016 au statutul de activități speciale. BEI consideră, de asemenea, că toate operațiunile din cadrul Componentei pentru IMM-uri sunt conforme cu definiția activităților speciale din orientările privind politica aferentă riscului de credit.

41.

În raportul său de evaluare, BEI subliniază că pot exista situații în care profilul de risc al operațiunilor să nu reflecte adiționalitatea, cu alte cuvinte, ar fi putut fi luate în considerare structuri alternative (inclusiv structuri mai puțin riscante). Totuși, în raport se mai afirmă că, în practică, BEI aplică, pentru activitățile sale speciale, criteriile mai detaliate privind adiționalitatea și, prin urmare, depășește cerințele din Regulamentul FEIS (63).

42.

Comisia propune să clarifice, la articolul 5 și în anexa II la Regulamentul FEIS, caracteristicile care ar determina BEI să califice o operațiune ca fiind o activitate specială. De asemenea, conform propunerii, Comitetul pentru investiții ar trebui să publice o justificare a deciziilor prin care se aprobă utilizarea garanției UE (64), punându-se accentul pe respectarea criteriului adiționalității.

43.

Comisia propune, de asemenea, ca proiectele transfrontaliere să fie considerate, prin definiție, ca îndeplinind criteriul adiționalității (65).

44.

Utilizarea de către BEI a statutului de activitate specială ca fiind echivalent efectiv cu conceptul de adiționalitate, în combinație cu presiunea resimțită de a se atinge ținta de investiții, riscă să încurajeze utilizarea unor structuri de finanțare inutil de complexe sau atribuirea unui profil de risc care nu corespunde de fapt riscului real prezentat de o anumită operațiune. Curtea va examina această problemă în cursul unor activități de audit pentru un raport special viitor.

45.

Definiția adiționalității este complicată și mai mult de introducerea unei trimiteri la „infrastructur[a] fizică ce leagă două sau mai multe state membre sau [la] extinderea de la un stat membru la un alt stat membru sau la mai multe state membre a unei infrastructuri fizice sau a unor servicii legate de infrastructura fizică”.

46.

Curtea propune:

47.

Determinarea sumelor care sunt mobilizate de investițiile publice nu este o sarcină ușoară. Comitetul de asistență pentru dezvoltare al OCDE a propus însă o metodologie (66) menită să identifice contribuția investițiilor publice în mobilizarea de fonduri suplimentare. Elementele principale ale acestei metodologii sunt prezentate pe scurt în continuare:

48.

Capacitatea FEIS de a mobiliza fonduri suplimentare se calculează pe baza „Metodologiei de calcul al efectului multiplicator al FEIS” (67), elaborată de Comitetul director. Elementul central al acestei metodologii este costul de investiție aferent proiectului (PIC). În cazul împrumuturilor pentru investiții și al participațiilor directe la capital, acest cost corespunde, într-o primă etapă, costului total al proiectului așa cum este el definit în contractul de împrumut încheiat cu BEI în conformitate cu metodologia obișnuită a acesteia, care, chiar și după o serie de ajustări, ia în considerare întreaga finanțare pusă la dispoziția proiectului de FEIS în cursul aceleiași perioade. Cu toate acestea, în cazul în care finanțarea din partea BEI/a FEIS este aferentă doar unei anumite părți a proiectului, costul aferent investiției trebuie să fie egal cu acea parte a proiectului cu care este asociată finanțarea.

49.

O definiție similară a noțiunii de efect de pârghie și o abordare similară în materie de estimare a efectului multiplicator au fost utilizate și pentru instrumentele financiare finanțate din bugetul UE. În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel central, efectul de pârghie a fost definit în Regulamentul financiar din 2013 ca fiind „[…] valoarea finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili împărțită la valoarea contribuției Uniunii” (68). În Raportul său special nr. 19/2016, Curtea a observat că, atunci când se calculează investițiile suplimentare mobilizate de instrumentele financiare, indicatorul ar putea fi supraevaluat, întrucât nu toate sursele de finanțe atrase de un proiect sunt rezultatul contribuției UE (69).

50.

Există riscul ca efectul multiplicator al FEIS să fie supraestimat, în special în ceea ce privește proiectele de investiții în favoarea cărora se angajaseră deja investitori sau care fac parte din programe naționale care deja existau sau fuseseră anunțate înainte de lansarea FEIS.

51.

Curtea propune:

52.

În prezenta secțiune, Curtea își prezintă punctele de vedere cu privire la câteva dintre propunerile Comisiei de consolidare a cadrului juridic, a guvernanței și a transparenței FEIS.

53.

Curtea susține propunerea Comisiei de a include o dispoziție care să abordeze problema evitării obligațiilor fiscale (70), cu scopul de a consolida un aspect esențial al cadrului juridic. Această dispoziție este considerată de Curte ca fiind în concordanță cu recomandarea sa din Raportul special nr. 19/2016.

54.

Nu există cote geografice sau sectoriale pentru FEIS, sprijinul care se acordă proiectelor fiind determinat de cerere. Cu toate acestea, orientările în materie de investiții ale FEIS impun să se „evite concentrarea geografică sau sectorială excesivă” (71), iar orientarea strategică a FEIS fixează limitele pentru aceste concentrări (72). Concentrarea geografică și cea sectorială, determinate în funcție de volumul de operațiuni semnate și sprijinite de garanția UE, se numără printre indicatorii-cheie de monitorizare a FEIS (73).

55.

Raportul de evaluare al BEI (74) remarcă dezechilibre geografice (75) și concentrări sectoriale (76) în portofoliul Componentei pentru infrastructură și inovare. Finanțarea în cadrul acestei componente este concentrată (63 %) în trei state membre (77). În ceea ce privește Componenta pentru IMM-uri, nu există limite referitoare la concentrare, dar patru state membre (78) reprezintă 44 % din totalul finanțărilor.

56.

Conform raportului de evaluare al BEI (79), precum și conform altor studii recente (80), printre cauzele posibile se află accentul pus pe implementarea rapidă a FEIS și pe atingerea obiectivului de investiții de 315 miliarde de euro, lucru care a încurajat BEI să acorde prioritate proiectelor deja considerate a fi finanțabile din țări cu piețe financiare dezvoltate, care au capacitatea de a utiliza instrumente financiare și de a structura proiecte cu un grad ridicat de risc.

57.

Comisia propune (81), de asemenea, să redefinească rolul Platformei europene de consiliere în materie de investiții în ceea ce privește pregătirea proiectelor, axarea pe proiecte din domeniul politicilor climatice și contribuția sa la îndeplinirea obiectivului de diversificare sectorială și geografică, precum și în ceea ce privește furnizarea de consiliere la nivel local.

58.

Comisia propune să se includă agricultura, pescuitul și acvacultura ca fiind domenii eligibile pentru sprijin din partea FEIS (82). Dar proiectele care ar putea fi finanțate prin FEIS ar putea să fie eligibile și pentru sprijin din partea FEADR. Raportul special nr. 5/2015 privind instrumentele financiare în domeniul dezvoltării rurale a concluzionat că instrumentele de acest tip disponibile în cadrul FEADR au fost până la momentul respectiv supracapitalizate și nu s-au bucurat de succes.

59.

Curtea salută propunerea Comisiei de a lua măsuri pentru a aborda dezechilibrele înregistrate în ceea ce privește utilizarea fondurilor. Platforma europeană de consiliere în materie de investiții joacă un rol esențial în remedierea dezechilibrelor geografice și sectoriale, însă este prea devreme pentru a se face o apreciere cu privire la eficacitatea platformei, atât în general, cât și în această privință în mod special.

60.

Pe baza experienței anterioare și dată fiind existența unor surse de finanțare alternative, Curtea pune sub semnul întrebării valoarea adăugată a finanțării puse la dispoziție de FEIS pentru proiecte din sectoarele agriculturii, pisciculturii și acvaculturii.

61.

Resursele acordate direct de BEI în cadrul punerii în aplicare a Regulamentului FEIS nu constituie ajutoare de stat, conform articolului 107 alineatul (1) TFUE, și Comisia nu trebuie să aprobe finanțarea oferită prin FEIS în conformitate cu normele UE privind ajutoarele de stat (83). Cu toate acestea, proiectele sprijinite de FEIS pot beneficia și de cofinanțare din partea statelor membre ale UE, inclusiv prin fondurile ESI (84), cofinanțare care, cu excepția cazului în care este acordată în condițiile pieței, constituie ajutor de stat, pentru care este obligatoriu să se obțină aprobarea Comisiei în temeiul cadrului său pentru ajutoarele de stat (85).

62.

Curtea recomandă să se clarifice, din punctul de vedere al ajutoarelor de stat, tratarea operațiunilor FEIS care sunt cofinanțate de fonduri aflate sub controlul statelor membre, inclusiv de fondurile ESI.

63.

Pentru ca FEIS să funcționeze în mod eficace, este esențial ca acesta să dispună de mecanisme de guvernanță simple, care să definească în mod clar rolurile și responsabilitățile respective ale Comisiei și ale BEI, precum și cele ale persoanelor desemnate de acestea, în procesul decizional legat de FEIS, stipulându-se totodată suficiente dispoziții pentru asigurarea independenței și evitarea conflictelor de interese.

64.

Structura de guvernanță a FEIS (86) este compusă dintr-un comitet director, un comitet pentru investiții, un director executiv și un director executiv adjunct (a se vedea anexa I). Această structură de guvernanță a FEIS este suplimentară față de structura organizatorică a BEI și de gestionarea ciclului de proiecte din cadrul acesteia și nu ar trebui să interfereze cu procesul decizional al Grupului BEI (87).

65.

Comitetul director al FEIS a fost creat în mod oficial în iulie 2015. Evaluarea BEI a relevat că trei dintre cei patru membri ai Comitetului director al FEIS fac, de asemenea, parte din Consiliul de administrație al BEI sau din cel al FEI și că, în această calitate, ei participă la aprobarea strategiilor și a proiectelor BEI sau ale FEI, inclusiv a proiectelor finanțate prin FEIS (88).

66.

În evaluarea BEI, se atrage atenția asupra faptului că raportarea, răspunderea de gestiune și interacțiunea generală dintre directorul executiv (89) și Comitetul director ar putea fi îmbunătățite (90).

67.

Comitetul director a finalizat procesul de selecție a membrilor în Comitetul pentru investiții în decembrie 2015, acesta fiind operațional din ianuarie 2016. În perioada de tranziție dintre iulie 2015 și ianuarie 2016, Comisia este cea care a îndeplinit obligațiile ce reveneau Comitetului pentru investiții și a autorizat ca instrumentele și proiectele FEI aprobate de Consiliul de administrație al BEI să fie incluse în portofoliul garantat de FEIS. Independența și lipsa conflictului de interese sunt printre principalele obligații ale membrilor Comitetului pentru investiții (91).

68.

În cursul ciclului de viață al unui proiect, Comitetul pentru investiții intervine între aprobarea acordată pentru operațiunea în cauză de Comitetul de direcție al BEI și cea acordată de Consiliul de administrație al BEI pentru a autoriza sprijinirea operațiunilor BEI prin garanția UE. În acest scop, Comitetul pentru investiții utilizează un tablou de bord (tabel comparativ) cu indicatori (92), elaborat de serviciile BEI pentru fiecare proiect (a se vedea punctele 78 și 79).

69.

Lista conținând toate deciziile adoptate de Comitetul pentru investiții prin care se refuză utilizarea garanției UE este transmisă de către BEI de două ori pe an Parlamentului European, Consiliului și Comisiei, cu respectarea obligațiilor cele mai stricte în materie de confidențialitate (93). Comisia și Grupul BEI au confirmat că, până la 30 iunie 2016, nu a existat niciun caz de refuz. Cu toate acestea, în cadrul Componentei pentru infrastructură și inovare, trei operațiuni au fost anulate (dintre care una după semnare), iar în cadrul Componentei pentru IMM-uri, o operațiune a fost abandonată.

70.

Curtea salută propunerea Comisiei de a consolida dispozițiile (94) referitoare la notificarea conflictelor de interese aplicabile membrilor Comitetului pentru investiții.

71.

Curtea remarcă, de asemenea, că evaluarea BEI subliniază faptul că rolurile și responsabilitățile organelor de conducere ale FEIS ar trebui să fie și mai mult clarificate și simplificate, deoarece sunt complexe.

72.

Actualmente, Comisia și BEI joacă fiecare mai multe roluri diferite în ceea ce privește FEIS și fiecare are o gamă largă de alte responsabilități. Comisia gestionează fondul de garantare și este reprezentată în Comitetul director al FEIS, care are responsabilitatea de a stabili orientările strategice ale FEIS și de a selecta și de a numi membrii Comitetului pentru investiții. De asemenea, Comisia face parte din Consiliul de administrație al BEI și este deci consultată înainte ca BEI să aprobe orice operațiune de finanțare sau de investiții (95). La rândul său, BEI este reprezentată în Comitetul director al FEIS și are, de asemenea, responsabilitatea pentru gestionarea și implementarea operațiunilor FEIS.

73.

Dată fiind complexitatea relațiilor dintre Comisie și BEI și dintre persoanele numite de aceste instituții în cadrul procesului decizional al FEIS, este dificil să se stabilească, în scopul îndeplinirii obligației de răspundere, cine poartă răspunderea, în ultimă instanță, în fața autorităților bugetare și legislative ale UE, pentru performanța FEIS și pentru gestionarea riscurilor în cadrul acestuia, precum și să se identifice eventualele conflicte de interese între rolurile și responsabilitățile legate de FEIS și cele care nu sunt legate de FEIS.

74.

Este esențial ca selecția operațiunilor din cadrul FEIS să se desfășoare într-un mod independent, deschis și transparent – și să fie percepută ca având loc în acest mod –, nu în ultimul rând pentru a se demonstra adiționalitatea investițiilor realizate.

75.

Parlamentul European a subliniat (96) necesitatea ca FEIS să funcționeze într-un mod eficient, transparent și echitabil, potrivit criteriilor din mandatul și regulamentul său, și a recomandat o cooperare strânsă cu Parlamentul European și Curtea de Conturi Europeană și o supraveghere riguroasă din partea acestora a operațiunilor FEIS. De asemenea, Parlamentul a insistat asupra necesității de a se atinge cel mai înalt nivel al transparenței și al răspunderii instituționale, asigurându-se publicarea proactivă și exhaustivă a informațiilor bugetare și accesul la datele financiare aferente proiectelor finanțate de BEI.

76.

Conform prevederilor articolului 7 din Regulamentul FEIS, Comitetul director al FEIS trebuie să facă publice procesele-verbale ale reuniunilor sale, iar Comitetul pentru investiții trebuie să facă publice și accesibile deciziile prin care se aprobă utilizarea garanției UE. Documentele de acest tip sunt publicate (97).

77.

Deciziile publicate ale Comitetului pentru investiții conțin doar o scurtă descriere a operațiunilor care au fost aprobate pentru finanțare din partea FEIS. Ele nu explică motivul pentru care se acordă garanția UE și nici adiționalitatea sau valoarea adăugată la nivelul UE pe care le aduce o anumită operațiune.

78.

Regulamentul FEIS precizează că „Comitetul pentru investiții utilizează tabelul comparativ […] pentru a asigura o evaluare independentă și transparentă a utilizării potențiale a garanției UE” (98).

79.

Tabelele comparative pentru operațiunile aprobate nu sunt publicate. BEI a publicat doar unele informații de bază (care, uneori, nu mai sunt de actualitate) cu privire la operațiunile din cadrul FEIS. Aceasta creează probleme atât în legătură cu obligația de răspundere de gestiune, cât și în legătură cu transparența.

80.

Curtea salută propunerile conform cărora: