28.4.2015   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 140/32

1.

consideră că democrația, drepturile omului și statul de drept sunt cei trei piloni fundamentali pe care trebuie să se sprijine orice ordine de drept, indiferent de natura și forma acesteia. Democrația este un drept colectiv, iar drepturile omului sunt drepturi individuale inalienabile ce trebuie garantate în orice împrejurare, chiar și când democrația aplicabilă nu este completă sau desăvârșită. Principiile statului de drept și practicile aferente acestora care definesc statul de drept nu pot fi subsumate unui numitor comun, însă sunt alcătuite din diverse elemente necesare realizării democrației și respectării drepturilor omului. Comitetul salută cu toată convingerea propunerea Comisiei Europene de a înființa un cadru de protecție a statului de drept în UE care, ca temei al încrederii reciproce dintre statele membre și dintre ele și cetățenii UE, este esențial pentru integrarea europeană. Un astfel de cadru comun este nu doar în avantajul statelor membre, ci este util și autorităţilor locale şi regionale, întrucât – în practică – acestea au o mai mare răspundere pentru punerea în aplicare a principiilor și libertăților fundamentale;

2.

arată că, în calitate de drepturi fundamentale legate de respectarea demnității umane, drepturile omului prevalează asupra oricăror construcții instituționale, premergându-le în ultimă analiză;

3.

observă că, deși nu există o definiție omogenă a statului de drept, există o tradiție juridică europeană a acestui concept central, la baza căruia stau trei principii: (1) obligațiile legale ale tuturor cetățenilor și aplicarea aferentă acestora trebuie să se bazeze pe lege și nu trebuie să depindă de o anumită decizie arbitrară și unilaterală a puterii executive sau de orice fel de competență discreționară; (2) litigiile dintre cetățeni și puterea executivă trebuie să fie rezolvate în virtutea unei legislații ordinare de către o putere judiciară neutră și independentă; (3) drepturile fundamentale ale cetățenilor (libertatea persoanei, libertatea de opinie, libertatea de asociere etc.) trebuie respectate și definite clar și trebuie să se întemeieze pe o legislație de bază clară și nu trebuie să depindă în niciun caz de un concept, de o declarație, de o garanție enunțate în Constituție în mod ambiguu sau de interpretări arbitrare. Importanța acestor principii este dublă: pe de o parte, guvernele trebuie să-și poată exercita competențele în conformitate cu legi și reglementări redactate clar și publicate, pe baza unor principii temeinic elaborate din punct de vedere juridic și aplicate în mod echitabil și transparent; pe de altă parte, guvernele trebuie să se conformeze Constituției și legilor care li se aplică;

4.

consideră că importantul principiu al subsidiarității [menționat la articolul 5 alineatul (3) din TUE] trebuie să servească atât de bază, cât și de linie directoare atunci când se conferă substanță abordării pe mai multe niveluri de guvernanță pentru a proteja drepturile fundamentale;

5.

arată că, încă de la adoptarea lor, Convenția europeană a drepturilor omului și Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, cel mai avansat cadru în domeniu de până acum, reprezintă baza obligatorie din punct de vedere juridic pentru UE însăși, pentru toate statele membre și toate structurile de guvernare pe care trebuie să se întemeieze principiile statului de drept și aplicarea acestora;

6.

observă că așa cum a fost elaborat de UE, dar și cu aplicație mai largă la nivelul Consiliului Europei, conceptul de guvernanță pe mai multe niveluri se inspiră din faptul că în UE a avut loc și continuă o evoluție necesară în termeni de guvernanță, de la un model descendent (top-down) la unul mai incluziv, în care abordările ascendentă și descendentă interacționează, iar cele două dimensiuni ale subsidiarității trebuie să capete substanță: cea verticală, în cadrul căreia participarea, coresponsabilitatea și parteneriatul reprezentanților aleși la nivel regional și local sunt consolidate, și cea orizontală, în cadrul căreia coresponsabilitatea este atribuită celorlalți actori din societate (socioeconomici, din educație, sănătate sau cultură) și asumată de aceștia în toate domeniile politice. Guvernanța pe multe niveluri este una cu mai mulți actori, care acționează la mai multe niveluri. Politica de zi cu zi a regiunilor și a autorităților locale este influențată de evenimente, acțiuni și influențe de la nivel național și european, care stabilesc în multe domenii posibilitățile de acțiune de pe restul continentului și, la urma urmei, al lumii. Statul de drept operează, de asemenea, în structura Uniunii Europene la mai multe niveluri și, din acest motiv, trebuie protejat și la nivelul interacțiunii dintre niveluri. O politică de egalitate a șanselor și, în definitiv, de integrare socială trebuie să țină cont de realitățile concrete ale globalizării și de provocările ce decurg de aici pentru șansele de a găsi un loc de muncă și de a avea acces la serviciile oferite de statul social. Fiecare sistem național își are propriile antecedente și dispune de propriile sale modele, dar evoluăm spre stabilirea unor standarde transnaționale de calitate. Se creează astfel, în ultimă instanță, un spațiu european de drepturi fundamentale în societate (incluzând aici și drepturile sociale), bazat pe guvernanța pe mai multe niveluri și pe interconexiuni orizontale.

7.

consideră astfel că un model veritabil de guvernanță pe mai multe niveluri face posibilă reacția în cazul unei amenințări la adresa statului de drept într-o situație concretă și compensarea anumitor neajunsuri (lipsă de informații, de capacitate, de resurse financiare, de posibilități administrative și de impact politic), prin implicarea autorităților locale și regionale în supravegherea și implementarea principiilor statului de drept în UE, ducând de asemenea la o democrație mai participativă, la mai multă transparență și responsabilizare și plasând cetățenii cât mai în centrul preocupărilor. Protejarea statului de drept este astfel o modalitate de a-i apropia pe cetățeni de Europa și Europa de ei. Obiectivul acestei abordări, așa cum se menționează în Cartea albă privind guvernanța pe mai multe niveluri, este de a se ajunge, în mod instituțional, la „o acțiune coordonată a Uniunii, a statelor membre și a autorităților locale și regionale, bazată pe parteneriat și vizând elaborarea și aplicarea politicilor Uniunii Europene”;

8.

arată că, plecând de la Cartea albă privind guvernanța pe mai multe niveluri din 2009, conceptul a căpătat treptat substanță, așa cum reiese din avizul nostru de monitorizare (adoptat de Comitetul European al Regiunilor în 2012), din atelierele organizate, din tabloul de bord și din foarte recenta Cartă privind guvernanța pe mai multe niveluri. În afară de faptul că noțiunea pătrunde tot mai mult în diverse domenii strategice și chiar este aplicată de diverși parteneri, un prim rezultat poate fi decelat în Regulamentul general și în codul de conduită care i-a urmat, referitor la fondurile structurale și de investiții;

9.

ia notă de faptul că, în comunicarea sa, Comisia Europeană subliniază apăsat că statul de drept este coloana vertebrală a oricărei democrații moderne și unul din principiile fundamentale, decurgând din tradițiile constituționale ale tuturor statelor membre și, ca atare, una din cele mai importante valori pe care se bazează Uniunea în calitatea sa de spațiu de libertate, de securitate și de justiție (articolul 2 din TUE, preambulul Tratatului și Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene). Noul cadru propus urmărește rezolvarea amenințărilor viitoare la adresa statului de drept înainte de îndeplinirea și intrarea în vigoare a condițiilor pentru declanșarea mecanismelor prevăzute la articolul 7 din TUE, dar nu aduce atingere actualei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, în conformitate cu articolul 258 din TFUE;

10.

ca atare, observă că noul cadru juridic introduce o abordare orizontală transfrontalieră în cazul în care cadrul comun al valorilor UE poate fi amenințat prin acțiunile actorilor statali, iar actualele proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu oferă totdeauna o soluție. Prin urmare, consolidarea statului de drept ca valoare fundamentală comună a UE este necesară pentru realizarea obiectivelor de apărare a valorilor fundamentale, între care protecția drepturilor fundamentale reprezintă un element esențial;

11.

consideră că noul cadru, al cărui proces se desfășoară în trei faze, ar trebui să elimine o lacună și să creeze posibilități pentru ca instituțiile UE să evalueze respectarea statului de drept și eventual să reacționeze atunci când un stat membru amenință să genereze un pericol cu caracter sistemic la adresa statului de drept prin propriile sale acțiuni. Din acest motiv, noul mecanism prevede trei pași: (1) evaluarea obiectivă și chibzuită a situației din statul membru respectiv, (2) recomandarea unor acțiuni imediate și concrete pentru preîntâmpinarea amenințărilor cu privire la statul de drept, în cazul în care nu a apărut între timp o soluție satisfăcătoare, și (3) monitorizarea măsurilor pe care statul membru respectiv le-a luat ca reacție la recomandarea care i-a fost înaintată. În această procedură, care se bazează pe dialogul cu statul membru respectiv, este deosebit de importantă implicarea diferitelor niveluri de guvernanță cât mai devreme posibil, inclusiv a nivelurilor local și regional, precum și a societății civile;

12.

arată că autoritățile locale și regionale (ALR) sunt cele care se confruntă mai întâi cu provocările și problemele ce pot avea efecte directe asupra procedurilor statului de drept și, implicit, asupra aplicabilității anumitor drepturi fundamentale, aspecte ce apar zi de zi în numeroase domenii: probleme economice, șomaj, mediu, schimbări climatice, pentru a nu cita decât câteva dintre ele. Rolul special al ALR constă și în expertiza pe care o posedă și care le permite să identifice în timp util eventualele amenințări sistemice la adresa statului de drept, dar și în capacitatea lor de orientare asupra rezultatelor, aspect ce trebuie avut constant în vedere în cadrul politicii europene. Aceasta cu atât mai mult într-o lume globalizată, în cadrul căreia migrația și mobilitatea au determinat apariția unor noi relații interculturale și a unei societăți pluraliste, caracterizate de coexistența unor valori și religii diverse, aspect care se resimte cel mai mult în comunitățile locale. Un rezultat în ceea ce privește protecția statului de drept și a drepturilor fundamentale poate fi obținut doar în momentul în care toate nivelurile politice – sprijinite pe competențele și responsabilitățile fiecăruia – conlucrează, sunt interconectate corespunzător, își aduc contribuția și coordonează aceste diverse contribuții. Se acceptă tot mai mult astăzi în multe domenii că este nevoie de o strategie bazată pe date probante (evidence based) și pe o abordare teritorială (place based) pentru a obține rezultate îmbunătățite. Acest lucru este, desigur, valabil și pentru protecția drepturilor fundamentale. Consolidarea acestor drepturi are un impact pozitiv asupra dezvoltării sociale și economice. Deciziile luate cât mai aproape de cetățeni consolidează încrederea reciprocă și încrederea în societatea în care trăiesc;

13.

consideră că este remarcabil în ce măsură discursul UE în materie de drepturi fundamentale și de consolidare a statului de drept a găsit ecou în doar câțiva ani în paradigma guvernanței pe mai multe niveluri. Dar principiile operaționale, așa cum sunt acestea menționate în avizul nostru de monitorizare din 2012, în tabloul de bord și desigur și în Carta pentru guvernanța pe mai multe niveluri, reprezintă tot atâtea instrumente esențiale pentru formularea acestei viziuni în termeni operaționali;

14.

Valorile fundamentale pe care se bazează Europa (adică nu doar UE și Consiliul Europei, ci și principalele tradiții naționale) nu se referă doar la ordinea juridică democratică, ci și la politica desfășurată pentru a oferi șanse reale de concretizare a acestor valori. Dacă această perspectivă se deschide pe deplin, poziția autorităților locale și regionale (ALR) apare într-o cu totul altă lumină. Acestea nu mai sunt în acest caz doar instanțe care pun în aplicare legislația și politicile naționale (și europene) prin utilizarea abordării descendente, ci actori propriu-ziși, cu responsabilitate politică de a dezvolta o politică integrată, într-un cadru determinat și în funcție de situația locală. Din această perspectivă, drepturile nu sunt doar ale cetățenilor și nu sunt doar drepturi politice, ci este vorba și de drepturile economice și sociale (învățământ, muncă, sănătate, bunăstare, locuințe);

15.

arată că ALR sunt primele autorități care se confruntă cu cele mai sensibile situații în ceea ce privește politicile naționale în domeniul aplicării drepturilor fundamentale. Ele au de-a face cu indivizi, grupuri de persoane sau categorii afectate în primul rând de încălcarea principiilor statului de drept sau de îngrădirea libertăților fundamentale. Din această perspectivă, una dintre priorități este asigurarea drepturilor fundamentale universale tuturor locuitorilor, independent de drepturile și dispozițiile rezervate doar cetățenilor UE;

16.

consideră că drepturile fundamentale, cum ar fi egalitatea de șanse la obținerea unui loc de muncă de calitate și emanciparea socială, trebuie astfel să fie sistematic promovate prin măsuri adecvate de sprijin. În acest sens, ALR sunt, împreună cu autoritățile naționale și europene și cu societatea civilă, parteneri cu drepturi depline ai unei mișcări strategice în vederea realizării unui stat social de drept;

17.

consideră că preocupările privind o eventuală încălcare a drepturilor fundamentale trebuie extinse la o voință politică sistematică de realizare a statului de drept în Uniunea Europeană și în statele sale membre și în termeni pozitivi. Această perspectivă determină transformarea conceptului de stat de drept din cel de stat care oferă exclusiv protecție juridică într-un concept dinamic, în care, prin intermediul unor măsuri politice, drepturile fundamentale trebuie să dobândească și o componentă socială. Acest concept rămâne insuficient reliefat de Comisia Europeană, care dă dovadă de o (prea) mare reținere față de afacerile interne ale statelor membre și dorește să dezvolte o alternativă mai flexibilă la procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în adevăratul sens al cuvântului în noul său cadru de acțiune, pentru a putea lua măsuri active în timp util. În acest context, principiul tot mai acceptat al guvernanței pe mai multe niveluri poate constitui o abordare utilă. Comunicarea Comisiei deschide perspectiva unei astfel de abordări proactive (cu posibilitatea – printre altele – de referire la Comisia de la Veneția), în cadrul căreia, dacă se dorește ca aceasta să aibă efectul scontat, trebuie însă implicate diferitele niveluri de guvernare și ale societății civile din statul în cauză;

18.

apreciază că ALR sunt parteneri esențiali ai autorităților europene și naționale nu doar în protejarea – împreună cu societatea civilă – a statului de drept modern, ci și în dezvoltarea activă și strategică a acestuia, prin propriile inițiative politice. Aceasta este misiunea principală a fiecărui nivel de guvernanță. Actorii care se sustrag sistematic de la aceasta încalcă Carta drepturilor fundamentale a UE și se plasează în afara evoluției europene;

19.

subliniază că trebuie respectat rolul esențial al autorităților locale și regionale în garantarea drepturilor fundamentale, astfel încât acestea din urmă să beneficieze de o aplicare mai eficientă, însă întotdeauna cu respectarea cutumelor relevante și a Constituţiei;

20.

autoritățile locale și regionale trebuie să se poată adresa nemijlocit Comisiei Europene în cazul în care constată amenințări la adresa statului de drept. Comisia Europeană ar trebui să creeze structurile corespunzătoare în acest scop;

21.

afirmă că protecția drepturilor fundamentale nu este doar apanajul Comisiei Europene. Și Parlamentul European ar trebui să contribuie activ la acest efort. Este necesar ca, în cazul amenințărilor la adresa statului de drept, să se asigure transparența parlamentară necesară la nivelul UE, cu participarea ARL, care să contribuie la evaluarea situației;

22.

cu toate acestea, observă că este posibil și să se facă distincție între dimensiunile verticală și orizontală la nivel regional și chiar local. Acest ultim aspect face trimitere la interacțiunea dintre inițiativele publice și cele private, de exemplu în cazul dezvoltării socio-economice și în cel al instituțiilor de formare, asistență medicală și îngrijire;

23.

arată că ALR – și cu atât mai mult cele care dispun de competențe legislative – sunt direct responsabile de concretizarea unui anumit număr de drepturi fundamentale, stabilind în acest scop linii directoare generale. Este vorba și de anumite drepturi civile specifice, care urmăresc garantarea libertății de expresie, de asociere și de acțiune, participarea la alegeri libere și democratice și, în general, combaterea oricărei forme de discriminare în cadrul propriei comunități locale sau regionale. În acest sens, autoritățile locale și regionale nu îndeplinesc doar un rol de interfață în cazul încălcării manifeste a drepturilor fundamentale, ci trebuie să elaboreze orientări concrete și să-și aducă propria contribuție la realizarea acestor drepturi;

24.

observă că abordarea clasică a UE pleacă de la principiul că regiunile, orașele și comunele noastre sunt populate cu cetățeni ai UE, iar politica de nediscriminare pune ca atare accentul pe drepturile cetățenilor proveniți din alte state membre, însă realitatea sociologică, mai ales în marile orașe, este, desigur, mult mai complexă. Integrarea socială poate fi realizată doar prin forme de democrație reprezentativă și participativă, ca platformă pentru buna conviețuire, păstrând de asemenea patrimoniul istoric și cultural local. Pentru a-i putea implica pe toți locuitorii, trebuie extinsă definiția cetățeniei (cf. Cartea albă privind dialogul intercultural a Consiliului Europei, din 2008): „În sensul cel mai larg al termenului, cetățenia este un drept și chiar o responsabilitate de a participa cu ceilalți la viața socială, economică și publică a comunității”. Și profesorul Antonio Papisca vorbește, referindu-se la acest subiect, de nova civitas;

25.

apreciază că prin Cadrul strategic al UE în domeniul drepturilor fundamentale, propus de Agenția pentru Drepturi Fundamentale, se conferă substanță relației mai sus menționate dintre dimensiunile orizontală și verticală, pentru a se ajunge astfel la participare, cooperare și coordonare decisivă. În acest sens, Agenția pentru Drepturi Fundamentale ar trebui împuternicită să verifice respectarea principiului statului de drept și a drepturilor fundamentale în statele membre ale UE și, eventual, să tragă un semnal de alarmă;

26.

Atât Agenția pentru Drepturi Fundamentale, cât și Consiliul Europei trebuie să asigure expertiza necesară, în special și autorităților locale și regionale;

27.

consideră că protecția drepturilor fundamentale trebuie să-și asume explicit ca punct de plecare guvernanța pe mai multe niveluri;

28.

este de părere că autoritățile locale și/sau regionale trebuie încurajate să acționeze pentru:

29.

Comitetul Regiunilor ar putea analiza dacă următoarele propuneri ar contribui la protecția statului de drept în Uniunea Europeană: