52014DC0417

Recomandare de

RECOMANDARE A CONSILIULUI

privind Programul național de reformă al Luxemburgului pentru 2014 și care include un aviz al Consiliului privind Programul de stabilitate al Luxemburgului pentru 2014

CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 121 alineatul (2) și articolul 148 alineatul (4),

având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice[1], în special articolul 5 alineatul (2),

având în vedere recomandarea Comisiei Europene[2],

având în vedere rezoluțiile Parlamentului European[3],

având în vedere concluziile Consiliului European,

având în vedere avizul Comitetului pentru ocuparea forței de muncă,

având în vedere avizul Comitetului economic și financiar,

având în vedere avizul Comitetului pentru protecție socială,

având în vedere avizul Comitetului pentru politică economică,

întrucât:

(1) La 26 martie 2010, Consiliul European a aprobat propunerea Comisiei de a lansa o nouă strategie pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică, Strategia Europa 2020, bazată pe coordonarea sporită a politicilor economice, care se va concentra pe domeniile-cheie în care sunt necesare acțiuni în vederea stimulării potențialului de creștere durabilă și de competitivitate al Europei.

(2) La 13 iulie 2010, pe baza propunerilor Comisiei, Consiliul a adoptat o recomandare privind orientările generale pentru politicile economice ale statelor membre și ale Uniunii (2010-2014), iar la 21 octombrie 2010 a adoptat o decizie privind orientările pentru politicile de ocupare a forței de muncă ale statelor membre, care formează împreună „orientările integrate”. Statele membre au fost invitate să țină seama de orientările integrate în cadrul politicilor economice și de ocupare a forței de muncă aplicate la nivel național.

(3) La 29 iunie 2012, șefii de stat sau de guvern au convenit asupra unui Pact pentru creștere economică și locuri de muncă, care oferă un cadru coerent de acțiune la nivel național, precum și la nivelul UE și al zonei euro, și care utilizează toate pârghiile, instrumentele și politicile posibile. Aceștia au stabilit acțiunile care trebuie întreprinse la nivelul statelor membre, exprimându-și în special angajamentul deplin față de îndeplinirea obiectivelor Strategiei Europa 2020 și față de punerea în aplicare a recomandărilor specifice fiecărei țări.

(4) La 9 iulie 2013, Consiliul a adoptat o recomandare privind Programul național de reformă al Luxemburgului pentru 2013 și a emis un aviz cu privire la Programul actualizat de stabilitate al Luxemburgului pentru perioada 2012-2016. La 15 noiembrie 2013, Comisia a prezentat, în temeiul Regulamentului (EU) nr. 473/2013[4], avizul privind proiectul de plan bugetar al Luxemburgului pentru 2014[5].

(5) La 13 noiembrie 2013, Comisia a adoptat analiza anuală a creșterii[6], care marchează începutul semestrului european 2014 pentru coordonarea politicilor economice. În aceeași zi, Comisia a adoptat, în temeiul Regulamentului (UE) nr. 1176/2011, Raportul privind mecanismul de alertă[7], în care a identificat Luxemburgul ca fiind unul dintre statele membre pentru care urma să se efectueze un bilanț aprofundat.

(6) La 20 decembrie 2013, Consiliul European a aprobat prioritățile pentru asigurarea stabilității financiare, a consolidării finanțelor publice și a acțiunilor de promovare a creșterii economice. Consiliul European a evidențiat că este necesar să se continue consolidarea finanțelor publice într-un mod diferențiat și favorabil creșterii, să fie restabilite condițiile normale de creditare a economiei, să se promoveze creșterea și competitivitatea, să se abordeze șomajul și consecințele sociale ale crizei și să se modernizeze administrația publică.

(7) La 5 martie 2014, Comisia a publicat rezultatele bilanțului aprofundat pe care l-a efectuat pentru Luxemburg[8], în temeiul articolului 5 din Regulamentul (UE) nr. 1176/2011. Concluzia care se desprinde din analiza Comisiei este că Luxemburgul nu se confruntă cu dezechilibre macroeconomice în sensul procedurii privind dezechilibrele macroeconomice. Mai precis, analiza excedentului de cont curent demonstrează că acesta nu decurge dintr-o cerere internă anemică, ci este mai degrabă rezultatul unui model de creștere specific Luxemburgului, în care serviciile financiare au o pondere importantă. Există riscuri la adresa stabilității financiare interne, cauzate de prezența unui sector financiar de mari dimensiuni, însă acestea sunt relativ limitate, deoarece sectorul este diversificat și specializat în același timp. Nivelul ridicat de îndatorare a sectorului privat și, în special, a societăților nefinanciare, reflectă, în principal, prezența unui număr mare de societăți multinaționale care își utilizează sucursalele sau filialele din Luxemburg pentru operațiuni de finanțare intragrup. În fine, actuala poziție favorabilă a finanțelor publice este foarte dependentă de sustenabilitatea modelului de creștere bazat pe un sector financiar prosper și prezintă un risc ridicat în ceea ce privește sustenabilitatea pe termen lung.

(8) La 28 aprilie 2014, Luxemburgul a prezentat Programul național de reformă pentru 2014, iar la 25 aprilie 2014 a prezentat Programul de stabilitate pentru 2014. Pentru a se ține seama de legăturile dintre cele două programe, acestea au fost evaluate în același timp.

(9) Obiectivul strategiei bugetare pe termen mediu prezentate în Programul de stabilitate pentru 2014 este revenirea, în 2016, la obiectivul bugetar pe termen mediu, după o abatere semnificativă de la acesta, în 2015. Programul confirmă obiectivul bugetar pe termen mediu anterior, și anume un excedent de 0,5 % din PIB, care reflectă cerințele Pactului de stabilitate și de creștere. Se preconizează că excedentul public structural (recalculat) va scădea de la 1,4 % din PIB, în 2013, la 1,1 %, în 2014, urmând ca, în 2015, acesta să ajungă la un deficit de 0,1 % din PIB. Ulterior, se preconizează o creștere treptată a excedentelor structurale. Prin urmare, se preconizează că Luxemburgul se va menține la nivelul obiectivului pe termen mediu în 2014, însă se va abate în mod semnificativ de la acesta în 2015. Conform previziunilor din program, se preconizează că în 2015 rata de creștere a cheltuielilor publice, fără măsurile discreționare privind veniturile, va depăși rata de referință pe termen mediu a creșterii potențiale a PIB-ului. În general, obiectivele stabilite în program corespund parțial cerințelor componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere, urmând să se înregistreze însă o deviere de la acestea, în special în 2015. Se preconizează că rata datoriei, care se situa la 23,1% din PIB în 2013, cu mult sub valoarea de referință de 60 % din PIB, va continua să scadă pe întreaga perioadă a programului. Scenariul macroeconomic care stă la baza previziunilor bugetare din program și care a fost elaborat de un organism independent (STATEC) este ușor mai optimist pentru 2014 și 2015. Guvernul preconizează o rată de creștere a PIB-ului de 3,2 %, atât în 2014, cât și în 2015, în timp ce, conform previziunilor Comisiei din primăvara anului 2014, aceasta ar urma să fie de 2,6 % și, respectiv, 2,7 %. Mai mult, măsurile care ar trebui adoptate pentru a asigura menținerea pe traiectoria bugetară în perioada 2015-2018 nu au fost încă specificate în detaliu de către autorități. Potrivit previziunilor Comisiei, care nu țin cont de măsurile cele mai recente anunțate, se preconizează că excedentul structural va scădea la 0,6 % din PIB în 2014, urmând să fie înlocuit de un deficit de 1,3 % din PIB în 2015. Se preconizează că în 2015, an în care se așteaptă o abatere semnificativă, rata de creștere a cheltuielilor publice, fără măsurile discreționare privind veniturile, ar urma să depășească rata de referință pe termen mediu a creșterii potențiale a PIB-ului. Pe baza evaluării sale a Programului de stabilitate pentru 2014 și pe baza previziunilor Comisiei din primăvara anului 2014, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1466/97 al Consiliului, Consiliul consideră că, îndeosebi începând cu anul 2015, vor exista riscuri în privința atingerii obiectivelor stabilite în program, care corespund doar parțial cerințelor componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere.

(10) Guvernul a transmis Parlamentului, în iulie 2013, un proiect de lege privind transpunerea dispozițiilor Directivei 85/2011 a Consiliului privind cerințele referitoare la cadrele bugetare ale statelor membre și Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța. În ciuda faptului că proiectul de lege urma să intre în vigoare la 1 ianuarie 2014, adoptarea acestuia a fost amânată din cauza demisiei guvernului, în luna iulie. Prin acest proiect de lege se introduce un nou Program multianual privind finanțele publice, care acoperă aceeași perioadă ca cea care corespunde Programului de stabilitate actualizat. Legea cu privire la Programul multianual privind finanțele publice urmează să fie actualizată anual, în mod constant, în paralel cu bugetul anual. Aceasta ar urma să clarifice în mod detaliat mijloacele de realizare a obiectivului bugetar pe termen mediu la nivelul administrației publice. Proiectul de Lege cu privire la Programul multianual privind finanțele publice prevede stabilirea unor plafoane multianuale care ar urma să se aplice numai sectorului administrației centrale, însă acesta nu conține nicio specificație cu privire la consecințe, în cazul în care se depășesc plafoanele respective. Proiectul de lege nu prevede nicio regulă națională în materie de cheltuieli care să ofere orientări în ceea ce privește stabilirea obiectivelor privind cheltuielile multianuale. Cu toate acestea, conține dispoziții cu privire traiectoria de ajustare care trebuie respectată în vederea atingerii obiectivului pe termen mediu. În martie 2014 a fost transmisă Parlamentului o versiune revizuită a proiectului de lege, care prevedea, printre altele, atribuirea sarcinii de monitorizare independentă a respectării normelor bugetare unei instituții recent înființate, Consiliul Național al Finanțelor Publice (Conseil National des Finances Publiques).

(11) În plus, noile norme privind veniturile din TVA generate de activitățile de comerț electronic vor avea un impact negativ asupra veniturilor din TVA. Începând cu 2015, aceste venituri vor fi transferate din țara unde se află furnizorul către țara de reședință a clientului. Guvernul a anunțat majorarea cu 2 puncte procentuale a cotelor de TVA, fapt care ar trebui să compenseze, parțial, pierderile de venituri. Cu toate acestea, având în vedere utilizarea pe scară largă a cotelor de TVA reduse și extrem de reduse, ar putea fi obținute venituri suplimentare prin extinderea aplicării cotei standard, ceea ce ar compensa într-o măsură mai mare pierderile sus­menționate.

(12) Conform informațiilor din Raportul Comisiei din 2012 privind îmbătrânirea populației, ponderea cheltuielilor publice brute cu pensiile în PIB-ul Luxemburgului urmează să crească de la 9,2 % din PIB la 18,6 %, în 2060. Acest lucru este cauzat mai ales de cheltuielile legate de îmbătrânire și, în special, de pensii. Reforma pensiilor din 2012 a avut un domeniu de aplicare limitat și nu a abordat în mod substanțial riscurile la adresa sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice. Finanțarea pe termen scurt a sistemului de pensii este asigurată în prezent de existența unei rate scăzute de dependență a persoanelor vârstnice și se bazează pe contribuțiile plătite de populația relativ tânără de lucrători transfrontalieri. Se preconizează că această tendință se va inversa în viitor, iar costurile cu pensiile și serviciile de îngrijire pe termen lung vor crește, probabil, în mod substanțial. Pentru a se asigura viabilitatea sistemului de pensii, ar fi necesară o creștere considerabilă a valorii contribuției la sistemul de pensii după anul 2020, coroborată cu integrarea unei adaptări moderate a pensiilor la standardul de viață. Acest lucru va aduce cu sine o creștere considerabilă a sarcinii fiscale asupra costului forței de muncă pe care populația activă va trebui să o suporte în viitor și, prin urmare, o reducere a competitivității costurilor. Având în vedere nivelul actual ridicat al ratei de înlocuire, s-ar fi putut adopta și alte măsuri pentru a se asigura o repartizare mai echitabilă a sarcinii fiscale între generații. Introducerea unui plafon aplicabil ajustărilor pensiilor pe baza creșterilor salariale reale ar spori rezervele pentru pensii. În plus, creșterea vârstei efective de pensionare, care este de 59 de ani în prezent, prin alinierea acesteia la schimbările survenite în materie de speranță de viață, ar contribui la asigurarea sustenabilității pe termen lung a sistemului de pensii. De asemenea, ar trebui reduse posibilitățile de pensionare anticipată. Stimulentele financiare în vederea prelungirii carierelor profesionale, prevăzute în reforma pensiilor, pot contribui la sustenabilitatea sistemului de pensii, însă capacitatea de inserție profesională a lucrătorilor în vârstă ar trebui îmbunătățită în continuare prin consolidarea formării profesionale și a învățării pe tot parcursul vieții. Este necesar ca Luxemburgul să limiteze nevoile și costurile viitoare legate de serviciile de îngrijire pe termen lung, pentru a asigura sustenabilitatea acestora. Serviciile de îngrijire pe termen lung ar putea, de asemenea, să devină mai eficiente din punctul de vedere al costurilor printr-un grad sporit de corelare între serviciile de asistență medicală și serviciile sociale, prin îmbunătățirea furnizării de servicii și a sprijinului acordat persoanelor care îngrijesc membrii ai familiei.

(13) Excedentul ridicat de cont curent al Luxemburgului este determinat de serviciile financiare și maschează un deficit persistent și în continuă creștere la nivelul balanței comerciale, generat de creșterea lentă a volumului exporturilor. Această tendință reflectă importanța tot mai mare a sectorului serviciilor în cadrul economiei, dar este cauzată și de o pierdere mai structurală a competitivității costurilor. Creșterea constantă, în ultimii ani, a costului unitar al muncii a subminat competitivitatea industriei luxemburgheze. Modularea mecanismului de indexare a salariilor adoptat de guvern în 2012 se va încheia până la sfârșitul anului 2014. Există mai multe opțiuni care ar putea fi explorate, însă este important ca salariile să fie mai strâns legate de productivitate printr-o reformă a sistemului de indexare a salariilor care să permită diferențierea sectorială. Gradul ridicat de dependență de sectorul financiar reprezintă un risc structural pentru economia Luxemburgului. Prin urmare, este necesar ca Luxemburgul să se axeze pe dezvoltarea unor firme cu un grad ridicat de specializare, care să stimuleze creșterea bazată pe inovare. Cu toate că, începând cu anul 2000, intensitatea cheltuielilor pentru cercetare și dezvoltare (C&D) realizate de sectorul public a crescut de patru ori, fapt care evidențiază hotărârea Luxemburgului de a-și spori capacitățile de cercetare în domeniul public, statul nu își poate îndeplini obiectivul pe 2020 privind atingerea unui grad al intensității cheltuielilor în domeniul C&D de 2,3-2,6 % din PIB din cauza unei reduceri substanțiale a intensității acestor cheltuieli la nivelul întreprinderilor (de la 1,53 % din PIB în 2000 la 1 % în 2012). Performanța Luxemburgului privind indicatorii în materie de cooperare între instituțiile publice de cercetare și întreprinderi ar trebui îmbunătățită în continuare. Reforma privind consolidarea clusterelor inovative, lansată în 2013, ar trebui continuată.

(14) Cu toate că au fost adoptate diverse măsuri, șomajul în rândul tinerilor continuă să se mențină la un nivel ridicat, șomerii reprezentând 17,4 % din populația activă în 2013, deși această cifră a scăzut de la 18 %, în 2012. Șomajul în rândul tinerilor depinde în mare măsură de nivelul de instruire, fiind mai redus în cazul tinerilor care au un nivel mai bun de instruire. Sistemul educațional al Luxemburgului se confruntă cu o serie de provocări specifice, cum ar fi multilingvismul și competențele specifice necesare pe o piață a muncii cu un grad ridicat de specializare și cu un vast sector financiar. Concluziile sondajului OCDE din 2012 privind competențele elevilor au confirmat că sunt necesare măsuri suplimentare care să contracareze rezultatele relativ slabe ale tinerilor în ceea ce privește competențele de bază , astfel cum s-a constatat începând cu anul 2006. În acest context, ar trebui continuate reformele în domeniul învățământului primar și secundar. În plus, ar trebui să se îmbunătățească în continuare calitatea și atractivitatea învățământului profesional și tehnic, în vederea furnizării unui personal calificat pe piața muncii, care să includă îndeosebi persoanele care provin din familii de migranți. Structura sistemului de impozitare și prestații sociale se află la originea unor capcane considerabile pe piața forței de muncă, printre cele mai mari din UE, indiferent de nivelul salarial sau de componența familiei. Politicile de activare rămân, de asemenea, deficitare, în ciuda eforturilor recente de reformă ; participarea la politici active în domeniul pieței forței de muncă nu este obligatorie în nicio etapă pe durata perioadei de șomaj și nu există nicio obligație de a combina căutarea unui loc de muncă cu participarea simultană la politici active în domeniul pieței forței de muncă.

(15) Luxemburgul este hotărât ca, până în 2020, să reducă cu 20 % nivelul emisiilor de gaze cu efect de seră în sectoarele care nu fac parte din schema ETS, dar se preconizează că va rata acest obiectiv la o diferență de 23 de puncte procentuale. În plus, se preconizează că emisiile înregistrate în 2013 vor depăși cu 1 % obiectivul pentru 2013 stabilit în Decizia privind partajarea eforturilor. Aproximativ 70 % din emisiile legate de transport sunt legate de exporturile de carburanți, ca urmare, printre altele, a unor accize foarte reduse la carburanți. Includerea exportului de carburanți pe lista provocărilor majore din cadrul celui de al doilea Plan național de acțiune privind schimbările climatice, adoptat în mai 2013, reprezintă un pas înainte. Cu toate acestea, sunt necesare măsuri mai specifice suplimentare, pe termen lung, pentru soluționarea acestui aspect. Taxele de mediu au reprezentat 2,4 % din PIB în 2012, față de 3,1 % din PIB, în 2004. Această scădere este cauzată, în special, de reducerea veniturilor fiscale din sectorul energetic, influențată de absența indexării taxelor din acest domeniu. Taxele de transport, cu excepția carburanților, au reprezentat 0,2 % din PIB în 2012. Accizele la carburanții utilizați pentru transport sunt ridicate, reprezentând 2,2 % din PIB, în ciuda tratamentului fiscal preferențial pentru consumul de motorină, îndeosebi din cauza turismului având ca obiect alimentarea cu carburanți. În contextul în care ponderea taxelor de mediu în totalul veniturilor obținute din impozite este sub medie, elaborarea taxelor de mediu din Luxemburg poate fi îmbunătățită, mai ales prin majorarea taxelor aplicate produselor energetice pentru transport.

(16) În contextul semestrului european, Comisia a efectuat o analiză cuprinzătoare a politicii economice a Luxemburgului și a evaluat Programul de stabilitate și Programul național de reformă al acestei țări. Comisia a ținut seama nu numai de relevanța acestora pentru o politică bugetară și socioeconomică sustenabilă în Luxemburg, ci și de conformitatea acestora cu normele și orientările UE, având în vedere necesitatea de a consolida guvernanța economică globală a Uniunii Europene prin oferirea unei contribuții a UE la deciziile naționale viitoare. Recomandările sale formulate în cadrul Semestrului european se reflectă în recomandările 1 - 5 de mai jos.

(17) Prin prisma acestei evaluări, Consiliul a examinat Programul de stabilitate al Luxemburgului, iar avizul său[9] se reflectă îndeosebi în recomandarea 1 de mai jos.

(18) În contextul semestrului european, Comisia a efectuat, de asemenea, o analiză a politicii economice a zonei euro în ansamblul său. Pe baza acestei analize, Consiliul a formulat recomandări specifice adresate statelor membre a căror monedă este euro. Luxemburgul ar trebui să vegheze, în același timp, la punerea în aplicare integrală și în timp util a acestor recomandări,

RECOMANDĂ ca Luxemburgul să ia măsuri în perioada 2014-2015 astfel încât:

1.           Să își mențină o poziție bugetară solidă în 2014; să își consolideze în mod semnificativ strategia bugetară în 2015, pentru a asigura îndeplinirea obiectivului pe termen mediu și să mențină ulterior nivelul obiectivului pe termen mediu, în vederea protejării sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice, luând în considerare, în special, vulnerabilitățile implicite legate de îmbătrânirea populației. Să consolideze guvernanța bugetară prin accelerarea procesului de adoptare a unui cadru bugetar pe termen mediu, care să acopere administrația publică și să includă plafoane multianuale de cheltuieli, precum și prin instituirea monitorizării independente a normelor bugetare. Să lărgească în continuare baza de impozitare, în special componenta consum.

2.           În scopul asigurării sustenabilității fiscale, să diminueze cheltuielile legate de îmbătrânirea populației prin asigurarea unui sistem de îngrijire pe termen lung la costuri cât mai scăzute, să continue reforma pensiilor în vederea majorării vârstei de pensionare efective, inclusiv prin limitarea regimurilor de pensionare anticipată și corelarea vârstei legale de pensionare cu speranța de viață. Să își intensifice eforturile pentru a spori rata de activitate a lucrătorilor mai în vârstă, inclusiv prin îmbunătățirea capacității de inserție profesională a acestora prin învățarea pe tot parcursul vieții.

3.           Să accelereze procesul de adoptare a unor măsuri structurale, în consultare cu partenerii sociali și în conformitate cu practicile naționale, pentru a reforma sistemul de indexare a salariilor, în vederea îmbunătățirii gradului de adaptare a salariilor la evoluțiile în materie de productivitate, în special la nivel sectorial. Să urmărească diversificarea structurii economiei, inclusiv prin favorizarea investițiilor private în cercetare și prin dezvoltarea, în continuare, a cooperării dintre instituțiile de cercetare publice și întreprinderi.

4.           Să continue eforturile de reducere a ratei șomajului în rândul tinerilor cu un nivel scăzut de calificare, care provin din familiile de migranți și care sunt în căutarea unui loc de muncă, printr-o strategie coerentă, inclusiv prin îmbunătățirea, în continuare, a elaborării și a monitorizării politicilor active în domeniul pieței forței de muncă, prin abordarea necorelării competențelor și prin reducerea factorilor financiari care descurajează munca. În acest scop, să accelereze punerea în aplicare a reformei învățământului general și învățământului profesional și tehnic pentru a adapta mai bine competențele tinerilor la cererea de forță de muncă.

5.           Să dezvolte un cadru cuprinzător și să adopte măsuri concrete pentru a-și îndeplini obiectivele pentru 2020 privind reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră provenite din activitățile care nu fac obiectul schemei ETS, în special prin impozitarea produselor energetice pentru transport.

Adoptată la Bruxelles,

                                                                       Pentru Consiliu,

                                                                       Președintele

[1]               JO L 209, 2.8.1997, p. 1.

[2]               COM(2014) 417 final.

[3]               P7_TA(2014)0128 și P7_TA(2014)0129.

[4]               JO L 140, 27.5.2013, p.11.

[5]               C(2013) 8006 final

[6]               COM(2013) 800 final.

[7]               COM(2013) 790 final.

[8]               SWD(2014) 84 final.

[9]               Emis în temeiul articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului.