EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0204
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Damages actions for breach of the EU antitrust rules Accompanying the proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on certain rules governing actions for damages under national law for infringements of the competition law provisions of the Member States and of the European Union
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI Acțiuni în despăgubire pentru cazurile de încălcare a normelor UE antitrust care însoțește propunerea de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI privind anumite norme care guvernează acțiunile în despăgubire în temeiul dreptului național în cazul încălcărilor dispozițiilor dreptului concurenței al statelor membre și al Uniunii Europene
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI Acțiuni în despăgubire pentru cazurile de încălcare a normelor UE antitrust care însoțește propunerea de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI privind anumite norme care guvernează acțiunile în despăgubire în temeiul dreptului național în cazul încălcărilor dispozițiilor dreptului concurenței al statelor membre și al Uniunii Europene
/* SWD/2013/0204 final */
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI Acțiuni în despăgubire pentru cazurile de încălcare a normelor UE antitrust care însoțește propunerea de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI privind anumite norme care guvernează acțiunile în despăgubire în temeiul dreptului național în cazul încălcărilor dispozițiilor dreptului concurenței al statelor membre și al Uniunii Europene /* SWD/2013/0204 final */
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI
Acțiuni în despăgubire pentru cazurile de încălcare a normelor
UE antitrust care însoțește propunerea de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI
EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI
privind anumite norme care
guvernează acțiunile în despăgubire în temeiul dreptului
național în cazul încălcărilor dispozițiilor dreptului
concurenței al statelor membre și al Uniunii Europene
1. Introducere 1. Dreptul UE la
despăgubiri pentru un prejudiciu cauzat de încălcarea normelor
antitrust. Articolele 101 și 102 din Tratatul privind
funcționarea Uniunii Europene (TFUE) interzic acordurile
anticoncurențiale și abuzurile de poziție dominantă.
Comisia Europeană, împreună cu autoritățile naționale
de concurență (ANC), este responsabilă cu asigurarea
aplicării acestor interdicții (asigurarea respectării
normelor la nivel public). În același timp, dispozițiile din
tratat creează drepturi și obligații pentru persoanele fizice, a
căror respectare trebuie asigurată de instanțele naționale (asigurarea
respectării normelor la nivel privat). Printre acestea se
numără dreptul de a solicita despăgubiri pentru orice prejudiciu
suferit ca urmare a unei încălcări a normelor UE în materie de
concurență. Începând cu 2001, Curtea de Justiție a afirmat în
mod repetat că, din perspectiva dreptului UE, oricine trebuie să
aibă posibilitatea de a solicita despăgubiri pentru astfel de
prejudicii (Courage, C-453/99 și Manfredi, C-295 –
298/04). Nici acum, după mai mult de zece ani, cele mai multe victime
ale unei încălcări a dreptului concurenței nu au posibilitatea
de a-și exercita efectiv, fie individual, fie colectiv, acest drept UE la
despăgubiri. Cauza acestei situații este în mare măsură
lipsa unor norme naționale adecvate care să reglementeze acțiunile
în despăgubire. Mai mult, în cazurile în care astfel de norme există,
acestea sunt atât de diferite de la un stat membru la altul, încât conduc la
denaturarea concurenței atât pentru cei care încalcă legile, cât
și pentru victimele comportamentelor ilegale. 2. Asigurarea
respectării normelor la nivel public sau la nivel privat.
Jurisprudența recentă de la nivel național și de la nivelul
UE a subliniat de asemenea că dreptul UE la despăgubiri poate
intra în contradicție cu eficacitatea asigurării respectării
normelor UE în materie de concurență la nivel public, și anume
de către Comisie și ANC. O astfel de situație apare atunci
când victima unei încălcări a dreptului concurenței
încearcă să obțină acces la informații pe care o
autoritate de concurență le-a dobândit în cadrul unui „program de
clemență” [a se vedea alineatul 11 de mai jos]. În urma unei
hotărâri a Curții de Justiție din iunie 2011 (Pfleiderer,
C-360/09), în absența unor norme ale UE în materie, potențialii
solicitanți de clemență nu știu dacă informațiile
pe care le furnizează unei autorități de concurență
vor fi divulgate la un moment dat unei victime a încălcării dreptului
concurenței. Această situație ar putea să îi plaseze într-o
postură mai defavorabilă din punctul de vedere al potențialelor
acțiuni în despăgubire decât cea a altor întreprinderi care nu au
cooperat cu autoritatea de concurență. Astfel, incertitudinea
juridică ar putea avea un efect negativ asupra eficacității
programelor de clemență de la nivelul UE sau de la nivel național
și, pe cale de consecință, asupra eficacității
măsurilor prin care autoritățile publice competente asigură
combaterea înțelegerilor secrete de tip cartel. 3. Obiectivele
inițiativei. Actuala inițiativă privind
acțiunile în despăgubire pentru cazurile de încălcare a normelor
antitrust are două obiective principale: (i) asigurarea exercitării efective
a dreptului UE la despăgubiri; precum și (ii) reglementarea anumitor aspecte-cheie ale
interacțiunii dintre asigurarea respectării normelor UE în materie
de concurență la nivel public și la nivel privat, în vederea
obținerii unui echilibru între asigurarea respectării normelor de
către Comisie și ANC, pe de o parte și acțiunile în
despăgubire introduse pe lângă instanțele naționale, pe de
altă parte, obținându-se astfel asigurarea respectării
globale efective a normelor UE în materie de concurență. 2. Probleme care trebuie
abordate 2.1. Asigurarea exercitării
efective a dreptului UE la despăgubiri 4. Eliminarea
obstacolelor din calea despăgubirilor efective. Majoritatea
victimelor încălcării normelor UE în materie de concurență
rămân în continuare nedespăgubite. În afara unei aparente lipse de
informații, chiar și victimele care ar vrea să obțină
despăgubiri se confruntă cu un raport foarte defavorabil între
riscuri și câștiguri, din cauza obstacolelor procedurale și
a costurilor aferente introducerii unei acțiuni. Această
situație afectează funcționarea normelor UE în materie de
concurență și este dificil de reconciliat cu dreptul fundamental
la o protecție jurisdicțională efectivă în temeiul Cartei
drepturilor fundamentale a UE. În Cartea sa verde din 2005 privind
acțiunile în despăgubire pentru cazurile de încălcare a normelor
antitrust ale CE, Comisia a identificat principalele obstacole care stau în
calea unor despăgubiri efective. În 2008, Comisia a adoptat o Carte
albă privind acțiunile în despăgubire pentru cazurile de
încălcare a normelor antitrust, prin care se avansau o serie de sugestii
privind modalitățile de eliminare a acestor obstacole și de asigurare
a unei respectări efective a normelor la nivel privat în statele
membre. 5. Consultări
publice. În cadrul consultării publice privind cartea
albă și în cadrul a două consultări publice ulterioare,
societatea civilă și actorii instituționali cum ar fi Parlamentul
European și Comitetul Economic și Social European au salutat
măsurile avansate. În plus, Parlamentul European a făcut un apel
explicit la adoptarea unei legislații a UE privind acțiunile în
despăgubire pentru cazurile de încălcare a normelor antitrust. 6. Contribuțiile
părților interesate. În cadrul consultărilor
publice menționate mai sus, participanții au fost de acord cu analiza
Comisiei referitoare la o serie de obstacole majore care stau în calea unor
despăgubiri mai eficace: ·
Potențialii reclamanți au indicat dificultățile cu care se confruntă pentru a
obține acces la probele de care au nevoie în sprijinul unei
acțiuni în justiție. Prin natura lor, acțiunile în
despăgubire pentru încălcarea normelor antitrust necesită
frecvent un nivel deosebit de înalt de analize factuale și economice.
Acestea prezintă dificultăți pentru reclamanți din punctul
de vedere al accesului la probe esențiale, care sunt adesea deținute
de pârâți și ținute secrete. Participanții au indicat
și lipsa unor norme clare în materie de „apărare bazată pe
transferul supraprețului”, cu alte cuvinte situația în care un
pârât ar trebui să aibă posibilitatea de a demonstra că un
cumpărător direct a transferat prețul mai ridicat rezultat în
urma unui cartel către propriii clienți din avalul lanțului de
distribuție. Printre alte chestiuni care ar putea avea un efect negativ
asupra șanselor de succes ale unei acțiuni, termenele de
prescripție ocupă un loc semnificativ, de exemplu atunci când nu
există suficient timp pentru introducerea unei acțiuni după
descoperirea unei încălcări. Costurile unei acțiuni pot de
asemenea să crească semnificativ atunci când părțile
trebuie să facă dovada încălcării chiar dacă aceasta a
fost deja constatată de o ANC, în absența unor norme uniforme privind
forța probatorie a acestor decizii privind încălcarea
legislației. În plus, cuantificarea prejudiciului suferit este de
multe ori o întreprindere complexă și costisitoare, care poate afecta
probabilitatea de introducere a unei acțiuni. ·
Consumatorii și IMM-urile sunt afectate de lipsa unor mecanisme de acțiune
colectivă efective, care ar permite unui număr mare de
consumatori sau de întreprinderi să introducă acțiuni în comun
și să împartă costurile și eforturile aferente
acțiunii în justiție. ·
Deși au salutat obiectivele urmărite de
Comisie, asociațiile de afaceri au avertizat că, în general,
există riscuri în ceea ce privește excesele în materie de proceduri
contencioase, constatate în alte jurisdicții, și au subliniat nevoia
de a se prevedea garanții împotriva introducerii de acțiuni abuzive
și neîntemeiate, în special dacă acțiunile sunt introduse în
comun. 7. Condiții
concurențiale inechitabile în cadrul pieței interne. Pe
lângă obstacolele specifice care stau în calea exercitării efective a
dreptului UE la despăgubiri, există încă diferențe mari
între normele naționale de reglementare a acțiunilor în
despăgubire pentru cazurile de încălcare a normelor antitrust.
Aceste diferențe s-au accentuat în ultimii ani: acest lucru dă
naștere la incertitudine juridică pentru toate părțile
implicate și poate afecta asigurarea respectării efective a normelor
în materie de concurență la nivel privat, în special în cazurile
transfrontaliere. Aceasta conduce și la denaturări considerabile
ale concurenței pe piața internă, întrucât probabilitatea ca
victimele să obțină despăgubiri și ca pârâtul să
fie tras la răspundere diferă în funcție de locul în care sunt
stabiliți aceștia și în care pot fi introduse acțiuni în
despăgubire. Acest aspect se reflectă și în concentrarea
actuală a acțiunilor în despăgubire pentru cazurile de
încălcare a normelor antitrust în trei jurisdicții din UE: Regatul
Unit, Germania și Țările de Jos. Aceasta sugerează
că reclamanții consideră normele aplicabile în aceste
țări ca fiind mai adecvate obiectivelor lor decât normele din alte
țări. Inversând punctul de vedere, pare să fie mai dificil
pentru victimele încălcării dreptului concurenței din celelalte
state membre să își exercite cu succes dreptul UE la
despăgubiri. Această aplicare neuniformă poate chiar să
conducă la un avantaj concurențial pentru anumite întreprinderi care
încalcă articolele 101 sau 102 din TFUE și la descurajarea
exercitării dreptului la liberă stabilire și a libertății
de furniza bunuri și servicii în statele membre în care dreptul la
despăgubiri este aplicat cu mai mare eficacitate. 8. Costurile probabile
ale situației actuale. Costul estimat ale
ineficacității asigurării respectării normelor în materie
de concurență la nivel privat este de până la 23 de miliarde
EUR, reprezentând 0,18 % din PIB al UE pe anul 2012, constând în
despăgubire la care victimele renunță în fiecare an la nivelul
întregii UE. Remedierea acestei probleme ar conduce la transferarea
costurilor aferente încălcărilor normelor antitrust dinspre victime
către pârâți și ar ușura detectarea cazurilor de denaturare
a concurenței. Din punctul de vedere al aplicării globale a
articolelor 101 și 102 din TFUE, o probabilitate mai mare de a fi tras la
răspundere pentru acțiuni ilegale ar descuraja comportamentul
anticoncurențial (efect disuasiv accentuat), ceea ce se traduce în
beneficii pentru bunăstarea consumatorilor. 2.2. Interacțiunea dintre
asigurarea respectării normelor UE în materie de concurență la
nivel public și la nivel privat 9. Definiții.
Asigurarea respectării normelor UE în materie de concurență la
nivel public este responsabilitatea Comisiei și a
autorităților naționale competente, cărora li s-au conferit
competențele necesare pentru depistarea, sancționarea și
prevenirea încălcărilor normelor UE în materie de
concurență. Asigurarea respectării normelor la nivel public este
de asemenea responsabilitatea instanțelor care evaluează deciziile
luate de autoritățile de concurență. Asigurarea
respectării normelor la nivel privat se referă la asigurarea respectării
acelorași norme prin intermediul unor acțiuni introduse pe lângă
instanțele naționale. În absența unei legislații a UE în
acest domeniu, asigurarea respectării normelor la nivel privat este
reglementată aproape exclusiv de dreptul civil național.
Asigurarea respectării normelor la nivel privat poate fi
împărțită, în linii mari, în trei tipuri de cauze: (i) despăgubiri pentru prejudiciul
suferit ca urmare a unei încălcări a normelor UE în materie de
concurență (acțiuni în despăgubire), (ii) cereri de încetare a unor comportamente
prin care se încalcă normele UE în materie de concurență
(acțiuni în încetare); precum și (iii) pronunțarea nulității
prevederilor contractuale care încalcă normele UE în materie de
concurență. 10. Caracterul
complementar al asigurării respectării normelor la nivel public
și la nivel privat și interacțiunea dintre acestea.
Asigurarea respectării normelor la nivel public și la nivel
privat reprezintă instrumente complementare pentru aplicarea efectivă
a articolelor 101 și 102 din TFUE. O acțiune civilă poate fi
introdusă pe lângă o instanță fără să existe
o decizie prealabilă a unei autorități de concurență („acțiune
independentă”). Cu toate acestea, acțiunile în despăgubire
pentru un prejudiciu cauzat de încălcarea normelor antitrust sunt cel mai
adesea introduse după ce o autoritate de concurență a constatat
o încălcare a normelor UE în materie de concurență („acțiune
de continuare”). Interacțiunile dintre asigurarea respectării
normelor la nivel public și la nivel privat care rezultă de aici
privesc următoarele aspecte esențiale: (i) accesul la informații deținute
de autoritățile de concurență; (ii) forța obligatorie a deciziilor în
materie de încălcare a normelor; și (iii) termenele de prescripție pentru
introducerea unei acțiuni în despăgubire. 11. Un
element-cheie: divulgarea documentelor din cadrul programelor de
clemență. În vederea depistării și a
sancționării înțelegerilor secrete de tip cartel, autoritățile
de concurență le oferă celor care încalcă normele imunitate
sau reducerea amenzii în schimbul cooperării. Aceste programe
așa-numite „programe de clemență”, reprezintă un instrument
foarte eficace aflat la dispoziția autorităților publice
responsabile cu asigurarea respectării normelor. Este posibil ca victimele
aceleiași încălcări să aibă nevoie de informații
furnizate benevol de cei care încalcă normele, pentru a le folosi ca probe
și a obține despăgubiri. În recentul caz Pfleiderer,
părțile care intenționau să introducă o acțiune
în despăgubire împotriva cartelului solicitaseră
autorității de concurență din Germania accesul la dosarul
din cadrul programului de clemență. Instanța națională
din Germania a întrebat Curtea de Justiție dacă divulgarea informațiilor
din cadrul unui program de clemență este contrară dreptului UE.
În hotărârea sa din 2011, Curtea de Justiție a stabilit că,
în absența unor norme ale UE în materie, le revine instanțelor
naționale responsabilitatea de a stabili de la caz la caz și în
funcție de legislația națională condițiile în care
trebuie permisă sau refuzată divulgarea către victime ale
dreptului concurenței a unor informații din cadrul unor programe de
clemență. Această hotărâre a dat naștere unor
incertitudini considerabile având drept obiect categoriile de documente care
pot fi divulgate. Aceste incertitudini, pe lângă faptul că au
un efect negativ asupra părților implicat în acțiuni în
despăgubire, ar putea să îi descurajeze pe participanții la
carteluri de la a coopera cu Comisia și cu autoritățile
naționale de concurență în cadrul programelor de
clemență ale acestora, afectând astfel combaterea acestor
carteluri, care se bazează în mare măsură pe solicitări de
clemență. O reducere a gradului de asigurare a respectării
normelor anti-cartel ar diminua efectul de descurajare al asigurării
respectării normelor în materie de concurență la nivel public. 12. Există probleme similare
în ceea ce privește procedurile de tranzacție, în care
părțile își recunosc participarea la un cartel în schimbul unei
proceduri simplificate și al unei reduceri a amenzii. Incertitudinea
privitoare la divulgarea de documente referitoare la astfel de proceduri din
dosarul deținut de o autoritate de concurență ar putea descuraja
societățile de la cooperarea cu autoritățile de concurență
în cadrul procedurii de tranzacție. În fine, divulgarea de documente din
dosarul deținut de o autoritate de concurență în cursul unei
anchete în curs ar putea pune în pericole aceste anchete și, prin urmare,
și capacitatea acestor autorități de a sancționa
încălcarea normelor UE în materie de concurență. 3. Opțiunile disponibile 13. Identificarea
opțiunilor. Pentru remedierea problemelor descrise mai sus,
pentru stimularea exercitării efective a dreptului la despăgubire al
victimelor încălcărilor articolelor 101 și 102 din TFUE și
pentru obținerea unui echilibru optim între asigurarea respectării
normelor la nivel public și la nivel privat au fost analizate patru
opțiuni de politică. Acestea au fost alese pe baza unei
evaluări realizate pentru cartea albă, care este rezumată în
anexa la Raportul privind evaluarea impactului. Măsurile care
fuseseră deja excluse în cadrul cărții albe din cauza unui
raport costuri/beneficii neconvenabil nu au mai fost analizate. Două
exemple de astfel de opțiuni excluse sunt despăgubirile multiple
(punitive) și un sistem cu bază largă pentru depistarea probelor
înaintea ajungerii în instanță. În plus, toate opțiunile
privind acțiunea la nivelul UE (opțiunile 2, 3 și 4) includ un
cadru juridic neobligatoriu pentru cuantificarea acțiunilor în
despăgubire pentru un prejudiciu cauzat de încălcarea normelor
antitrust. Aceste orientări neobligatorii din punct de vedere juridic
privind unul dintre aspectele cele mai complexe și mai costisitoare pentru
toate părțile la un litigiu având drept obiect acțiunile în
despăgubire pentru un prejudiciu cauzat de încălcarea normelor
antitrust au beneficiat de sprijinul aproape unanim al părților
interesate, atât în cadrul consultării publice privind cartea albă,
cât și în cel al unei consultări publice care a urmat publicării
unui proiect de orientări în 2011. 14. Opțiunea 1 -
Lipsa oricărei acțiuni la nivelul UE (scenariul de
referință). Prima opțiune din raport este
scenariul de referință, care implică lipsei oricărei
acțiuni la nivelul UE. Pentru aceasta a fost nevoie de examinarea
situației existente și a evoluțiilor probabile în absența
unor acțiuni la nivelul UE (analiză prospectivă). 15. Opțiunea 2 - Act
obligatoriu din punct de vedere juridic bazat pe cartea albă (cu
includerea unui sistem de acțiune colectivă specific). A
doua opțiune de politică are în vedere un instrument obligatoriu
din punct de vedere juridic care să încorporeze măsurile propuse
de Comisie în cartea albă, inclusiv un sistem de acțiune
colectivă specific domeniului concurenței care ar permite
consumatorilor și IMM-urilor să introducă acțiuni
împreună. Un astfel de instrument ar include următoarele elemente:
norme privind divulgarea proporțională a anumitor categorii de
probe; răspundere limitată pentru beneficiarii de imunitate; forța
obligatorie a hotărârilor definitive adoptate de
autoritățile naționale de concurență; o „apărare
bazată pe transferul supraprețului”, prin care pârâtul să
poată invoca faptul că reclamantul a transferat supraprețul
ilegal către propriii clienți; facilitarea furnizării de dovezi
de către un cumpărător indirect în ceea ce privește
domeniul transferului; și un termen de prescripție specific
pentru acțiunile în despăgubire pentru cazurile de încălcare a
normelor antitrust. 16. Opțiunea
3 - Reglementarea interacțiunii dintre asigurarea respectării
normelor la nivel public și la nivel privat. A treia
opțiune constă într-un instrument obligatoriu din punct de vedere
juridic care constituie o revizuire parțială a opțiunilor
propuse în cartea albă pentru a reflecta evoluțiile recente de la
nivel național și de la nivelul UE în două moduri: făcând referire
la o abordare europeană orizontală distinctă a
acțiunilor colective, în loc să se prevadă un mecanism
specific fiecărui sector; și prin introducerea de limitări în
materie de acces la probe care să vizeze păstrarea
eficacității instrumentelor de asigurare a respectării normelor
la nivel public. Aceste două schimbări importante au în comun faptul
că ambele reduc într-o oarecare măsură beneficiile în materie de
despăgubiri efective ale opțiunii 2 pentru a urmări obiective de
politică suplimentare, și anume o abordare orizontală a
acțiunilor colective, în acord cu cele sugerate de anumite părți
interesate și de Parlamentul European, și, în special, o mai
bună protecție pentru asigurarea respectării normelor la nivel
public în urma hotărârii Curții de Justiție. Astfel,
această opțiune a fost concepută pentru a evalua dacă
pierderile în materie de beneficii aferente despăgubirii efective sunt
compensate de reducerea costurilor procedurale și/sau de un echilibru mai
bun între asigurarea respectării normelor la nivel public și la nivel
privat. Mai concret, opțiunea 3 diferă de opțiunea 2 în
următoarele privințe: ·
În ceea ce privește protecția
instrumentelor de asigurare a respectării normelor la nivel public,
opțiunea 2 nu face decât să protejeze de la divulgare în cadrul unor
acțiuni în despăgubire declarațiile făcute de o
întreprindere în vederea obținerii de clemență. Opțiunea 3
adaugă protecția împotriva divulgării propunerilor de încheiere
a unei tranzacții și limitează divulgările în cursul
anchetelor realizate de autoritățile de concurență.
Protecția instrumentelor de asigurare a respectării normelor la nivel
public avută în vedere nu ar îngreuna prea mult obținerea de
despăgubiri pentru prejudiciul suferit de victimele unei
încălcări a dreptului concurenței, din cauza domeniului limitat
al acestei protecții. Astfel, protecția este compatibilă cu
dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă, astfel cum
este prevăzut în Carta drepturilor fundamentale a UE. ·
În ceea ce privește cuantificarea
prejudiciilor cauzate de încălcarea normelor antitrust, opțiunea
3, spre deosebire de opțiunea 2, prevede o prezumție relativă
privind prejudiciul cauzat de suprapreț în cazurile de cartel.
Această prezumție se bazează pe constatările unui studiu
extern, care a concluzionat că 93% dintre cartelurile examinate cauzează
prejudicii. Această măsură a fost introdusă pentru a
atenua impactul faptului că reclamanții au un acces mai limitat la
anumite tipuri de probe care este posibil să fi fost totuși utile
pentru a demonstra prejudiciul cauzat de un cartel. Din același motiv,
opțiunea 3 include condiția ca exercitarea dreptului la
despăgubiri al reclamantului să nu poată fi făcută
practic imposibilă sau excesiv de dificilă de nivelul dovezilor
solicitat. Această opțiune sugerează că statele membre ar
trebuie să permită judecătorului să estimeze valoarea
prejudiciului. ·
În ceea ce privește acțiunile
colective, opțiunea 3 nu include măsuri specifice domeniului
concurenței. Deși recunoaște caracterul aparte al
asigurării aplicării normelor UE în materie de concurență
și posibilitatea unor norme specifice, această opțiune se
bazează pe o abordare separată, la nivel orizontal, a
acțiunilor colective, realizată prin inițiative cu un domeniu
mai larg. ·
În fine, opțiunea 3 conține măsuri
privind soluționarea consensuală a litigiilor, menite să
contrabalanseze absența unor mecanisme de acțiune colectivă prin
facilitarea altor mijloace procedurale eficiente din punctul de vedere al
costurilor pentru părțile implicate. Aceste măsuri ar elimina
factorii care descurajează în prezent implicarea în soluționări
extrajudiciare în vederea obținerii de despăgubiri pentru
prejudiciile cauzate de încălcarea normelor UE în materie de
concurență. 17. Opțiunea 4 -
Inițiativă a UE neobligatorie din punct de vedere juridic.
Cea de-a patra opțiune de politică constă într-un instrument
neobligatoriu din punct de vedere juridic prin care se recomandă statelor
membre să implementeze măsurile sugerate de opțiunea de
politică nr. 3. 4. Opțiunea de
politică preferată 18. Impactul celor patru
opțiuni de politică a fost evaluat în raport cu următoarele
costuri și beneficii: –
Opțiunile de politică primesc un punctaj
mai bun în măsura în care (1)
asigură o despăgubire integrală
pentru totalitatea prejudiciului suferit; (2)
protejează efectiv asigurarea respectării
normelor la nivel public și asigură un echilibru cu acțiunile în
despăgubire, pentru aplicarea globală efectivă a articolelor 101
și 102 din TFUE; (3)
cresc gradul de conștientizare, de aplicare,
de disuasiune, precum și securitatea juridică; (4)
permit un acces mai bun la justiție; (5)
conduc la o utilizare mai eficientă a
sistemului judiciar, de exemplu prin evitarea abuzului de acțiuni în
instanță și a acțiunilor neîntemeiate; (6)
contribuie la un mediu concurențial mai
echitabil, atât pentru consumatori, cât și pentru agenții economici; (7)
au un impact pozitiv asupra bunăstării
consumatorilor și asupra IMM-urilor; precum și (8)
stimulează creșterea economică
și inovarea. –
În ceea ce privește costurile, raportul
examinează impactul asupra următoarelor elemente: (1)
costurile procedurale; (2)
sarcina administrativă; (3)
costurile aferente erorilor (cu alte cuvinte
posibilității ca instanțele naționale să adopte o
decizie greșită); precum și (4)
costurile încorporării măsurilor sugerate
în sistemul juridic național. 19. După evaluarea costurilor
și a beneficiilor celor patru opțiuni de politică, raportul
ajunge la concluzia că opțiunea de politică nr. 3 este cea mai
bună pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite cu costurile cele mai
mici. Tabelul de mai jos conține o prezentare sintetică a
evaluării, împreună cu principalele constatări explicate în
raport. Tabel (Raportul de evaluare a impactului): Rezumatul impactului opțiunilor de politică 1-4 Beneficii obținute/problemă abordată || Impactul comparat cu scenariul de referință (între 0 și +++) Opțiunea 1 || Opțiunea 2 || Opțiunea 3 || Opțiunea 4 1. Despăgubiri integrale || 0 || + + + || + + || 0 / + 2. Protecția asigurării efective a respectării normelor la nivel public || 0 || + + || + + + || 0 / + 3. Creșterea gradului de sensibilizare, de disuasiune, de asigurare a aplicării, precum și a securității juridice || 0 || + + + || + + + || 0 / + 4. Accesul la justiție || 0 || + + + || + + + || 0 / + 5. Utilizarea eficientă a sistemului judiciar || 0 || + + + || + + || 0 / + 6. Condiții concurențiale mai echitabile || 0 || + + + || + + + || 0 / + 7. Impact pozitiv asupra IMM-urilor și a consumatorilor || 0 || + + + || + + || 0 / + 8. Stimularea creșterii economice și a inovării || 0 || + + || + + || 0 Costuri || Impactul comparat cu scenariul de referință (între 0 și — — -) Opțiunea 1 || Opțiunea 2 || Opțiunea 3 || Opțiunea 4 1. Costurile procedurale || 0 || - - || - || 0 / — - 2. Sarcina administrativă || 0 || - - || - || 0 / - 3. Costurile aferente erorilor || 0 || - || 0 / - || 0 / - 4. Costurile de implementare || 0 || - - || - || 0 / - 20. Preferința
pentru acțiunile obligatorii la nivelul UE. S-a exprimat o
preferință pentru opțiunile care implică acțiuni la
nivelul UE. Motivele sunt următoarele: –
în ceea ce privește optimizarea
interacțiunii dintre asigurarea respectării normelor UE în materie de
concurență la nivel public și la nivel privat, există un
consens tot mai mare că acest aspect este gestionat mai bine la nivelul
UE, în special datorită conexiunilor strânse dintre Comisie și
autoritățile naționale de concurență; –
în ceea ce privește ameliorarea
condițiilor procedurale prin care victimele încălcărilor
normelor UE în materie de concurență pot obține
despăgubiri, experiența din ultimii ani a arătat că, în
absența normelor UE, numai un număr foarte mic de state membre au
inițiative legislative în această privință. În cazurile în
care se iau măsuri, este vorba doar de unele dintre obstacolele identificate
de Comisie în cartea verde și cartea albă, iar aceste inițiative
fac ca peisajul legislativ să devină și mai divers. 21. În absența acțiunii
la nivelul UE, diferențele actuale dintre legislațiile naționale
privind acțiunile în despăgubire pentru cazurile de încălcare a
normelor antitrust ar continua să existe. Acest lucru ar pune probleme din
punctul de vedere al eficacității acțiunilor în
despăgubire. O altă consecință ar fi faptul că
piața internă ar rămâne fragmentată din punctul de vedere
al protecției juridice și s-ar putea încuraja căutarea
jurisdicției celei mai favorabile (fenomen care este de obicei în
detrimentul IMM-urilor și al consumatorilor, care au o mobilitate mai
redusă). Acest lucru ar putea conduce la proceduri mai complexe și,
prin urmare, mai costisitoare, în special în cauzele transfrontaliere. Astfel,
opțiunea 1, reprezentând scenariul de referință (absența
oricărei acțiuni la nivelul UE) a fost eliminată din
discuție. Preferința pentru acțiuni cu caracter obligatoriu din
punct de vedere juridic ale UE în detrimentul instrumentelor neobligatorii din
punct de vedere juridic a condus la excluderea opțiunii 4. 22. Preferința
pentru o abordare separată, dar orizontală a acțiunilor
colective. Având în vedere rezultatele consultării publice, în
special Rezoluția din 2 februarie 2012 a Parlamentului European, o
abordare orizontală pare în prezent mai adecvată decât o soluție
specifică domeniului concurenței. Motivul este faptul că normele
în materie de concurență nu sunt singurul domeniu al dreptului UE în
care se produc prejudicii care afectează mai multe părți și
în care consumatorii și IMM-urile au dificultăți în a
obține despăgubiri pentru prejudiciile suferite. Probleme similare
(costuri procedurale ridicate raportat la prejudiciul individual) există
și în alte domenii de drept, cum ar fi normele privind protecția
consumatorilor sau normele de mediu. Principiile de bază care se
aplică acțiunilor colective pot fi, în mare măsură, comune
tuturor acestor domenii de drept. O inițiativă orizontală poate
de asemenea să stimuleze consecvența între domeniile în care
acțiunile colective sunt considerate necesare. Cu toate acestea, în
măsura în care se consideră că sunt necesare dispoziții
specifice referitoare la normele în materie de concurență, aceste
dispoziții ar putea fi prevăzute într-un capitol separat al
instrumentului orizontal sau în instrumente juridice separate ulterioare. 23. O
preferință pentru un sistem mai echilibrat de asigurare a
respectării normelor la nivel public și la nivel privat.
Atât opțiunea 2, cât și opțiunea 3 îndeplinesc într-o mare
măsură obiectivele inițiativei privind despăgubirile pentru
prejudicii cauzate de încălcarea normelor antitrust, întrucât ambele
abordează principalele obstacole care stau în prezent în calea unor
despăgubiri efective pentru victimele încălcărilor normelor
antitrust, acționând în prelungirea tradițiilor juridice europene. De
asemenea, ambele opțiuni oferă garanții pentru evitarea abuzului
de acțiuni în instanță și acțiuni neîntemeiate. Ca atare,
acestea au un impact pozitiv asupra dreptului fundamental la protecție
juridică efectivă prevăzut în Carta drepturilor fundamentale a
UE. 24. Opțiunea 2 merge
într-un fel mai departe în ceea ce privește asigurarea unei
despăgubiri integrale pentru prejudiciul suferit. Cu toate acestea, opțiunea
3 oferă în general un sistem mai echilibrat. Aceasta permite o
ameliorare globală a posibilității de a obține acces la
probe, oferind în același timp o protecție mai mare pentru asigurarea
respectării efective a normelor la nivel public, prin protejarea unui
număr mai mare de documente din dosarele autorităților de
concurență. Opțiunea îndeplinește obiectivul prin
introducerea de garanții și în același timp constituie o
ameliorarea din punctul de vedere al rezolvării problemei asimetriei
informaționale, în sensul evidențiat de părțile
participante la consultările publice. Introducerea unei prezumții
relative referitoare la existența prejudiciului cauzat de suprapreț
în cazurile de cartel, precum și posibilitatea estimării volumului
prejudiciului fac mai probabilă obținerea de despăgubiri pentru
prejudicii. 25. În ceea ce privește alte
măsuri, cum ar fi apărarea bazată pe transferul
supraprețului, termenele de prescripție și forța
obligatorie a deciziilor adoptate de autoritățile naționale de
concurență, opțiunile 2 și 3 nu diferă. În
țările în care sunt în vigoare dispoziții similare, acestea
reprezintă un stimulent considerabil pentru reclamanți. În cazul unei
aplicări la nivelul întregii UE, acestea ar ameliora șansele de
despăgubire efective pentru victimele încălcărilor normelor de
concurență și ar ajuta la atingerea obiectivelor
inițiativei de față (despăgubire, acces la justiție
și asigurarea unui mediu concurențial mai echitabil). În particular,
forța obligatorie a deciziilor autorităților naționale de
concurență asigură o utilizare mai eficientă a sistemului
judiciar. 26. Costuri.
Din punctul de vedere al costurilor, opțiunea 3 obține un punctaj mai
bun decât opțiunea 2. Costurile procedurale sunt reduse prin introducerea
prezumției relative referitoare la cuantificarea prejudiciului și
prin facilitarea soluționării consensuale a litigiilor. De asemenea,
costurile aferente erorilor și implementării sunt mai scăzute în
cazul opțiunii 3, deoarece nu se prevede introducerea unui cadru pentru
acțiuni colective specific domeniului. În fine, protecția
crescută a aplicării publice din cadrul opțiunii 3 ar conduce la
reducerea sarcinii administrative. 5. Concluzie 27. Opțiunea 3 a fost
aleasă drept opțiune de politică preferată pentru
îndeplinirea obiectivelor inițiativei privind despăgubirile pentru
prejudicii cauzate de încălcarea normelor antitrust. Rezumatul conținutului opțiunii
de politică preferate Despăgubiri integrale || Orice parte vătămată (atât cumpărătorii direcți, cât și cei indirecți) poate cere despăgubiri integrale pentru prejudiciul suferit ca urmare a încălcării articolelor 101 și 102 din TFUE. Despăgubirile integrale includ despăgubirile pentru pierderea efectivă și pierderea de profit, la care se adaugă dobânda. Divulgarea probelor || Opțiunea de politică preferată include un regim de divulgare a unor anumite categorii de probe între părțile la o acțiune în despăgubire pentru cazurile de încălcare a normelor antitrust. În plus, aceasta prevede garanții referitoare la divulgarea documentelor din dosarul unei autorități de concurență. Responsabilitatea limitată a beneficiarului de imunitate || Pentru a menține atractivitatea programelor de clemență ale Comisiei și ale autorităților naționale de concurență, responsabilitatea beneficiarului este limitată la partea sa din prejudiciul cauzat. Beneficiarul de imunitate trebuie să aibă răspundere deplină în cazurile în care părțile vătămate nu pot obține despăgubiri de la co-autorii încălcării normelor. Forța obligatorie a deciziilor adoptate de autoritățile naționale din domeniul concurenței || Instanțele naționale care soluționează acțiuni în despăgubire sunt obligate să respecte deciziile autorităților naționale de concurență prin care se constată o încălcare a normelor UE în materie de concurență. Termene de prescripție || Termenele de prescripție nu ar trebui să afecteze dreptul la despăgubiri integrale. În plus, victimele ar trebuie să poată fi efectiv capabile să introducă o acțiune în despăgubire după ce o autoritate de concurență adoptă o decizie definitivă. Transferul supraprețurilor || Pârâtul poate invoca o apărare bazată pe transferul supraprețurilor împotriva unei acțiuni introduse de cumpărătorul direct. Pe de altă parte, pentru a facilita acțiunile introduse de cumpărătorii indirecți, este facilitată dovedirea de către aceștia a transferului supraprețului. Prezumția de vinovăție || Victimele cartelurilor vor putea să se bazeze pe o prezumție relativă că un cartel conduce la prejudicii cauzate de supraprețuri. În plus, cerințele instituite în temeiul legislației naționale pentru cuantificarea prejudiciului suferit trebuie să nu facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă obținerea de despăgubiri de către un reclamant. Soluționarea consensuală a litigiilor || Este facilitată soluționarea consensuală a litigiilor, întrucât aceasta ar putea reprezenta o alternativă mai rapidă și mai puțin costisitoare la procedurile litigioase în instanță.