52011DC0149

[pic] | COMISIA EUROPEANĂ |

Bruxelles, 23.3.2011

COM(2011) 149 final

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Protecția consulară a cetățenilor UE în țările terțe:situația actuală și calea de urmat

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Protecția consulară a cetățenilor UE în țările terțe:situația actuală și calea de urmat

Un cetățean al UE care călătorește sau locuiește într-o țară din afara spațiului UE, în care statul său membru nu este reprezentat, are dreptul, în conformitate cu tratatele UE, să beneficieze de protecția autorităților diplomatice și consulare ale oricărui alt stat membru, în aceleași condiții ca cetățenii acelui stat .

Dreptul de a obține protecție consulară[1] din partea unui stat membru în aceleași condiții ca cetățenii acelui stat membru este unul dintre drepturile specifice garantate prin tratat cetățenilor UE; acesta adaugă o dimensiune externă conceptului de cetățenie a Uniunii , întărind ideea de solidaritate europeană și identitatea Uniunii față de țările terțe.

Scopul prezentei comunicări este de a face un bilanț al contribuției Uniunii Europene la protecția consulară efectivă în țările terțe, astfel cum s-a anunțat în Planul de acțiune al Comisiei 2007-2009[2] și de a prezenta calea de urmat pe baza experienței acumulate și a cadrului instituțional reînnoit.

Prezenta comunicare îndeplinește obligația care revine prin tratat Comisiei, de a raporta la fiecare trei ani cu privire la aplicarea articolului 23 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) referitor la protecția consulară, după cum a anunțat Comisia în raportul său privind progresele înregistrate în vederea exercitării efective a cetățeniei Uniunii în perioada 2007-2010[3], întemeiat pe articolul 25 din TFUE.

Prezenta comunicare contribuie, de asemenea, la punerea în aplicare a articolului 8 din „ Raportul privind cetățenia UE în 2010 - Eliminarea obstacolelor din calea drepturilor cetățenilor UE ”[4] , o inițiativă strategică a Comisiei care pune accent pe obstacolele cu care se confruntă încă cetățenii, în special atunci când se deplasează dintr-o țară în alta, și care prezintă soluțiile aflate la dispoziția acestora.

Comunicarea constituie un prim răspuns adresat Consiliului European care a invitat Comisia, la 2 decembrie 2009, în cadrul Programului de la Stockholm, „să examineze măsurile adecvate pentru instituirea coordonării și a cooperării necesare pentru a facilita protecția consulară în conformitate cu articolul 23 din TFUE”[5].

1. SITUAțIA ACTUALă

Se preconizează ca cetățenii UE să aibă nevoie de protecție consulară într-o măsură din ce în ce mai mare în viitor. Conform statisticilor Eurostat[6], numărul de călătorii pe care cetățenii UE le fac în țări terțe a crescut de la peste 80 de milioane în 2005 la peste 90 de milioane de călătorii în 2008 și se așteaptă ca activitatea în acest domeniu să crească în continuare[7]. Se estimează că peste 30 de milioane de cetățeni ai UE trăiesc permanent într-o țară terță, însă numai în Statele Unite, China și Rusia sunt reprezentate toate statele membre. Recentele crize majore au afectat un număr considerabil de cetățeni ai UE aflați în țări terțe (de exemplu revoltele democratice din Libia, Egipt și Bahrain din primăvara anului 2011; cutremurul din Japonia din martie 2011; cutremurul din Haiti din ianuarie 2010; norul de cenușă vulcanică provenind din Islanda, în primăvara anului 2010)[8] și au demonstrat necesitatea protecției consulare, indiferent de cetățenia UE a persoanelor. Peste 100 000 de cetățeni ai UE erau prezenți în aceste țări terțe când s-au declanșat crizele. În condițiile actuale, este în mod special relevantă consolidarea suplimentară a eficacității dreptului cetățenilor UE de a fi asistați în țări terțe în legătură cu diferitele nevoi ale acestora (de exemplu, sprijin practic, sprijin în domeniul sanitar sau al transportului). Dată fiind presiunea exercitată asupra bugetelor publice, Uniunea Europeană și statele membre trebuie să încurajeze cooperarea pentru a optimiza utilizarea eficientă a resurselor.

[pic]

Chiar dacă nivelul de protecție consulară oferită de statele membre variază, majoritatea cetățenilor UE[9] (62%) s-ar aștepta la primirea aceluiași tip de ajutor, indiferent de statul membru la a cărui ambasadă apelează. O treime din cetățenii UE (28%) se așteaptă la cel puțin un standard minim de ajutor furnizat de orice stat membru.

1.1. Noul cadru juridic

Tratatul de la Lisabona ține seama de necesitatea sporită a unei dimensiuni europene în ceea ce privește protecția consulară ; tratatul consolidează și clarifică capacitatea Uniunii de a acționa. Dreptul cetățenilor UE nereprezentați de a se bucura de protecție din partea autorităților consulare și diplomatice ale altor state membre în aceleași condiții ca cetățenii acelui stat este consacrat la articolul 20 alineatul (2) litera (c) și la articolul 23 din TFUE și la articolul 46 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

În conformitate cu formularea acestor trei prevederi, cetățenii UE „beneficiază […] de protecție din partea autorităților diplomatice și consulare ale oricărui stat membru, în aceleași condiții ca și cetățenii acelui stat”. Astfel se conferă un drept individual clar pentru un cetățean[10] al unui stat membru de a beneficia de tratament egal din partea autorităților consulare ale altui stat membru pe teritoriul unei țări terțe în care statul său membru nu este reprezentat. Statutul de cetățean al Uniunii are vocația de a fi statutul fundamental al cetățenilor statelor membre[11], iar legislația Uniunii conferă drepturi individuale, printre altele, pentru a garanta efectul deplin al beneficiilor juridice ale cetățenilor.

Dreptul la protecție din partea autoritățile consulare și diplomatice prevăzut la articolul 23 din TFUE face obiectul controlului jurisdicțional . Dispozițiile din partea a doua a TFUE fac obiectul unui control integral din partea Curții Europene de Justiție. Instanțele naționale trebuie să aplice articolul 23 din TFUE ca pe orice altă dispoziție din dreptul Uniunii; dreptul la un control jurisdicțional este un principiu general de drept cu caracter obligatoriu pentru statele membre și instituții atunci când acestea aplică dreptul Uniunii[12]; principiul este codificat în articolul 47 din Carta Drepturilor Fundamentale. Cetățenii UE nereprezentați au dreptul ca cererea lor de protecție consulară să fie analizată în mod corespunzător; o decizie de refuz este supusă controlului jurisdicțional și, în conformitate cu jurisprudența consacrată privind răspunderea statului, poate antrena răspunderea pentru prejudiciile cauzate.

În conformitate cu regimul juridic anterior, statele membre trebuiau să stabilească între ele normele necesare[13]. În acest context au fost adoptate două decizii ale reprezentanților guvernelor statelor membre (Decizia 95/553/CE privind protecția consulară pentru cetățenii UE nereprezentați[14] și Decizia 96/409/PESC privind documentele de călătorie provizorii[15]). Tratatul de la Lisabona abandonează logica anterioară a procesului sui generis de luare a deciziilor la nivel interguvernamental. Articolul 23 alineatul (2) din TFUE conferă Comisiei[16] dreptul de inițiativă legislativă , adică de a propune directive care să stabilească măsurile de coordonare și cooperare necesare pentru a facilita această protecție . După consultarea Parlamentului European, Consiliul hotărăște cu majoritate calificată[17].

Tratatul de la Lisabona prevede, de asemenea, instituirea Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE)[18], care a fost lansat la 1 ianuarie 2011. Decizia Consiliului privind organizarea și funcționarea Serviciului European de Acțiune Externă[19] prevede, la articolul 5 alineatul (10), că delegațiile Uniunii sprijină statele membre, la solicitarea acestora, în ceea ce privește relațiile lor diplomatice și rolul lor de asigurare de protecție consulară cetățenilor Uniunii în țări terțe, utilizând resurse neutre.

1.2. Protecția consulară de care beneficiază în prezent cetățenii UE

În prezent, cetățenii nu sunt suficienți de informați în legătură cu dreptul acestora, conferit prin tratat, de a beneficia de tratament egal privind protecția consulară. Cazurile în care cetățenii UE au solicitat protecție consulară din partea unui alt stat membru sunt puține și nu toate statele membre colectează date relevante sau efectuează statistici. La 15 iunie 2010, Comisia a încheiat o consultare publică privind cetățenia Uniunii, inclusiv dreptul la protecție consulară. Aspectele invocate au fost dezbătute cu ocazia unei conferințe pe teme de cetățenie, care a avut loc la 1 și 2 iulie 2010, unde s-au reunit părțile interesate relevante. Reprezentanți ai societății civile și din mediul academic au susținut că, în noul cadru instituțional, Comisia ar trebui să își intensifice eforturile pentru a conferi mai multă eficacitate articolului 23 din TFUE. Parlamentul European a cerut în mod repetat, de asemenea, Comisiei și statelor membre să consolideze punerea în aplicare a protecției consulare la nivel practic[20].

Pentru a spori în continuare eficacitatea, Comisia consideră că sunt necesare eforturi suplimentare pentru:

- a sensibiliza cetățenii UE cu privire la dreptul de a apela la ambasadele/consulatele altor state membre decât cel de origine, la modalitatea de a avea acces la aceste servicii și la ce fel de ajutor poate fi oferit;

- a sensibiliza funcționarii consulari naționali în legătură cu dimensiunea UE a protecției consulare;

- a spori gradul de securitate juridică în ceea ce privește domeniul de aplicare, condițiile și procedurile legate de protecția consulară;

- a îmbunătăți repartizarea sarcinilor și utilizarea resurselor, inclusiv în situații de criză.

Politicile europene trebuie să vizeze rezultate în beneficiul cetățenilor UE. Tratatul de la Lisabona prevede noi posibilități de îmbunătățire în continuare a protecției consulare pentru cetățenii UE nereprezentați. Comisia va lucra în strânsă colaborare cu Parlamentul European, Consiliul, statele membre, Serviciul European de Acțiune Externă și alte părți interesate cu privire la acțiunile propuse în a treia parte a prezentei comunicări.

2. BILANț - PLANUL DE ACțIUNE PENTRU 2007-2009 șI PENTRU ANII URMăTORI

În Planul său de acțiune pentru perioada 2007-2009, Comisia a propus un set de măsuri pentru a consolida protecția acordată de autoritățile diplomatice și consulare, care pot fi grupate în trei categorii: 1) măsuri de informare, 2) consolidarea și clarificarea protecției, 3) intensificarea eforturilor comune în situații de criză și în ceea ce privește resursele comune.

2.1. Măsuri privind informarea

2.1.1. Informarea cetățenilor UE

Pentru informarea cetățenilor UE, la 5 decembrie 2007, Comisia a adoptat o recomandare prin intermediul căreia invita statele membre să reproducă textul primei teze a articolului 20 din TCE (care corespunde articolului 23 din TFUE) în cuprinsul pașapoartelor naționale eliberate după 1 iulie 2009. Majoritatea statelor membre au reacționat pozitiv și au decis să includă prima teză a articolului 20 TCE sau o versiune parafrazată în noile lor tipuri de pașapoarte[21]. Unele state membre nu vor face acest lucru sau nu au decis încă asupra acestui aspect[22].

În continuare, Comisia a lansat o campanie de informare . În martie 2008, în colaborare cu Consiliului International al Aeroporturilor (CIA), au fost trimise postere la 35 de aeroporturi importante din toate statele membre, prin care se explică prevederile din tratat privind protecția consulară în termeni ușor de înțeles. În iunie 2008, au fost trimise materiale informative la peste 10 000 de agenții de turism din 15 state membre, în cooperare cu Asociația Europeană a Agențiilor de Turism și a Operatorilor de Turism (ECTAA).

2.1.2. Seminarii pentru funcționarii consulari

Ca urmare a planului său de acțiune, Comisia a organizat mai multe seminarii, împreună cu președințiile UE, pentru a discuta problemele comune și a facilita schimbul de informații. Aceste seminarii au început sub egida președinției portugheze, la Lisabona , în noiembrie 2007. În ceea ce privește cetățenii UE nereprezentați, o caracteristică comună a fost faptul că, la fața locului, cooperarea se bazează în mare parte pe măsuri ad-hoc și contacte informale. Următoarele seminarii au avut loc la Ljubljana (iunie 2008), Strasbourg (octombrie 2008), Praga (aprilie 2009) și Bruxelles (septembrie 2010). Seminariile de la Ljubljana și Praga și cel de la Bruxelles s-au axat pe protecția consulară în situații de criză, în timp ce subiectul seminarului de la Strasbourg a fost rolul consulatelor statelor membre în interiorul UE. Seminariile au demonstrat existența unor perspective de cooperare consolidată, inclusiv prin formare adecvată și rambursare financiară în situații de criză.

2.2. Identificarea domeniului de aplicare al protecției consulare pentru cetățenii UE

2.2.1. Analiză comparativă a normelor și a practicilor

Conținutul protecției consulare variază între statele membre și diferențele pot pune probleme autorităților consulare și diplomatice în ceea ce privește cooperarea și coordonarea dintre acestea. Comisia a efectuat o analiză comparativă cu privire la amploarea și natura diferențelor[23]. Din analiza normelor naționale privind protecția consulară a reieșit existența unor diferențe semnificative (de exemplu, în ceea ce privește nivelul taxelor), dar și a multor caracteristici comune și bune practici (de exemplu, punerea victimelor infracțiunilor violente în contact cu organizațiile care oferă sprijin). Practicile comune includ situațiile de zi cu zi în legătură cu care consulatele și misiunile tuturor statelor membre oferă asistență (de exemplu, în caz de deces, accident grav sau boală, arestare sau detenție) și asistența oferită în aceste cazuri (de exemplu, în caz de accident grav sau boală toate statele membre informează familia cetățeanului UE, oferă informații privind asistența medicală disponibilă, etc.). Au fost identificate domeniile în care ar putea să se facă schimb de bune practici (de exemplu, asistență în cazul bolilor psihice).

2.2.2. Consolidarea domeniului de aplicare și a procedurilor

Membrii de familie din țările terțe ai cetățenilor UE nu beneficiază, de multe ori, de asistență consulară. Atunci când aceștia beneficiază de asistență, categoriile membrilor de familie incluse par să varieze, precum și circumstanțele în care acestora li se acordă asistență. Deciziile par să fie luate de la caz la caz, fără criterii clare, deși, în momente de criză, aplicarea prevederilor privind membrii de familie tinde să fi mai puțin strictă.

Cetățenii UE aflați în situații de urgență se pot regăsi lipsiți de mijloacele financiare necesare (de exemplu, dacă sunt victime ale unei infracțiuni). Comisia a analizat procedurile privind asistența financiară . Statele membre furnizează asistență financiară cetățenilor aflați în situații de urgență numai în circumstanțe limitate și în condiții stricte. În ceea ce privește rambursarea, formularul menționat la articolul 6 din Decizia 95/553/CE și anexat la aceasta nu se folosește pe scară largă. În ceea ce privește identificarea și repatrierea persoanelor decedate , Convenția Consiliului Europei din 1973 privind transferul rămășițelor pământești[24] este în prezent ratificată de către 16 state membre. Convenția simplifică formalitățile necesare pentru transferul internațional al persoanelor decedate, prin instituirea unui permis de liberă trecere uniform. În conformitate cu planul său de acțiune, Comisia a solicitat statelor membre să adere la convenție. Cu toate acestea, nu s-au înregistrat progrese semnificative în ceea ce privește ratificarea, care reprezintă o condiție prealabilă pentru a iniția negocieri multilaterale în acest domeniu.

Conform dreptului internațional, protecția consulară a unui cetățean oferită de către un alt stat necesită acordul statului de reședință . Se argumentează faptul că, în conformitate cu articolul 8 din Convenția de la Viena privind relațiile consulare[25] este suficientă o notificare unilaterală adresată țării terțe, ceea ce ar presupune totuși ca toate cele 27 de state membre să notifice în mod unilateral țara terță. Comisia a încurajat, de asemenea, statele membre să includă o clauză de acord în viitoarele acorduri bilaterale cu țările terțe, și anume o clauză care să prevadă acordul unui stat terț ca autoritățile consulare și diplomatice ale unui stat membru reprezentat să poată oferi protecție cetățenilor statelor membre nereprezentate în aceleași condiții ca propriilor cetățeni. Comisia - ținând seama de specificitatea fiecărei negocieri - a propus să includă o clauză de acord în acordurile mixte cu anumite țări terțe. Negocierile sunt în curs.

2.3. Eforturi comune – în situații de criză și pe teren

2.3.1. Protecția consulară în situații de criză

Pe parcursul crizelor recente, Comisia a sprijinit asistența acordată de statele membre cetățenilor UE prin diferite modalități. La fața locului, delegațiile UE au oferit sprijin în cazuri specifice. Tratatul prevede că misiunile diplomatice și consulare ale statelor membre și delegațiile UE contribuie la punerea în aplicare a dreptului cetățenilor UE la protecția consulară la care se face referire în tratat[26]. Delegațiile UE sprijină statele membre, la cererea acestora, în special în caz de criză. S-a creat o linie bugetară specială, cu o valoare redusă, pentru ca delegațiile UE să ofere sprijin logistic în cazul în care li se solicită acest lucru, după cum s-a întâmplat în timpul crizei din Gaza, în ianuarie 2009, când aproape 100 de persoane au fost evacuate în autobuze blindate cu ajutorul delegației UE.

Din noiembrie 2007, mecanismul UE de protecție civilă (denumit în continuare „ mecanismul ”) poate fi declanșat pentru a sprijini asistența consulară acordată cetățenilor UE în țările terțe în ceea ce privește activitățile de protecție civilă, la solicitarea autorităților consulare ale statelor membre[27]. Atunci când se activează mecanismul, Centrul de monitorizare și informare (MIC) al Comisiei Europene, care este centrul operațional al mecanismului, oferă acces la o rețea largă de resurse disponibile în materie de protecție civilă din 31 de țări participante (statele membre, țările din SEE și Croația), permițându-se astfel punerea în comun și mobilizarea resurselor (de exemplu, mijloace de transport, asistență medicală și mijloace de evacuare, adăposturi temporare etc.), precum și schimbul de informații. După atacul terorist din Mumbai din noiembrie 2008, un avion suedez Medevac, cofinanțat de Comisie prin intermediul MIC, a evacuat șase cetățeni europeni răniți. Recent, mecanismul a fost din nou activat în contextul crizei din Libia pentru a sprijini autoritățile consulare să evacueze rapid cetățenii UE. MIC a contribuit la operațiunile desfășurate în prezent de statelor membre prin facilitarea punerii în comun a mijloacelor de transport și prin identificarea unor mijloace suplimentare de transport în scopul evacuării, precum și prin cofinanțarea costurilor aferente transportului anumitor active ale statelor membre. De exemplu, Ungaria a pus la dispoziție o aeronavă, care a fost cofinanțată prin intermediul MIC, pentru a evacua de la Tripoli 29 de români, 27 de maghiari, 20 de bulgari, 8 germani, 6 cehi și alte 6 persoane, cetățeni sau nu ai UE. Colaborarea strânsă cu partea militară a permis Centrului de monitorizare și informare să funcționeze ca un canal de informații între furnizorii de transport și autoritățile consulare.

În timpul crizelor recente (de exemplu Libia, Egipt, Haiti, norul de cenușă vulcanică din provenind din Islanda), asistența consulară a fost coordonată prin intermediul teleconferințelor și a site-ului securizat al UE pentru schimbul de informații dintre autoritățile consulare ale UE („ Consular On-Line ”), prevăzut de către Centrul de situații al Uniunii Europene. Un astfel de instrument de coordonare s-a dovedit util și esențial în evaluarea situației de ansamblu de pe teren, în special în ceea ce privește prezența cetățenilor UE și capacitățile disponibile ale statelor membre. Acțiuni suplimentare de consolidare a cooperării și a solidarității între consulate în situații de criză, cum ar fi în cazul în care mobilitatea internațională și în interiorul UE a cetățenilor UE este puternic afectată, fac obiectul discuțiilor în cadrul forurilor relevante (afaceri consulare, protecție civilă, transport etc.). Este important să se asigure evacuarea la timp a cetățenilor UE, nu numai a celor care au reprezentanțe diplomatice prezente în țara terță în cauză. Criza actuală din Libia, când statele membre au evacuat cetățeni ai UE din alte state membre, a fost o bună ilustrare a solidarității europene și a valorii adăugate pe care instrumentele Uniunii o pot aduce. Niciun cetățean UE nu ar trebui să fie abandonat.

2.3.2. Proiectele-pilot de birouri comune

În Planul de acțiune 2007-2009 se sugerează, ca un proiect-pilot, instituirea unui birou comun în cooperare cu statele membre. Existența unor birouri comune ale statelor membre și ale delegațiilor UE într-o anumită țară terță, însemnând înțelegeri privind închirierea în comun a acestora, ar reduce costurile, ar consolida cooperarea reciprocă a personalului consular național și ar compensa prezența consulară limitată. Acestea ar trebui să fie accesibile tuturor cetățenilor UE. Centrul comun de solicitare a vizelor din Republica Moldova, deși îndeplinește sarcini foarte diferite, este un prim pas în această direcție.

3. CALEA DE URMAT

Consiliul European, atunci când a aprobat Programul de la Stockholm, a invitat Comisia să examineze măsurile adecvate pentru instituirea coordonării și a cooperării necesare pentru a facilita protecția consulară [28].

Prin urmare, Comisia examinează adoptarea de măsuri în domeniul protecției consulare pentru cetățenii UE, care se vor baza pe trei piloni :

- creșterea gradului de sensibilizare prin măsuri de comunicare specifice ;

- propuneri în conformitate cu noul cadru juridic al Tratatului de la Lisabona ;

- repartizarea mai adecvată a sarcinilor și utilizarea optimizată a resurselor , inclusiv în situații de criză.

În procesul de elaborare a acestor propuneri Comisia va colabora îndeaproape cu Parlamentul European și cu Consiliul, ținând seama pe deplin de principiul neutralității resurselor în ceea ce privește rolul delegațiilor UE.

3.1. Creșterea gradului de sensibilizare prin măsuri de comunicare specifice

3.1.1. Sensibilizarea cetățenilor UE

Consiliul European a subliniat în Programul de la Stockholm că protecția consulară nu este bine mediatizată și că este nevoie de mai mult efort pentru a asigura aplicarea sa pe deplin[29]. Prin urmare, Comisia lansează în prezent un site specializat [30] în domeniul protecției consulare care se adresează cetățenilor. Site-ul are ca scop sensibilizarea cetățenilor cu privire la acest drept și îmbunătățirea accesului la informații, prin crearea unui punct de acces unic. Site-ul va informa cetățenii UE cu privire la adresele misiunilor diplomatice sau consulare în țările din afara spațiului UE la care aceștia pot recurge pentru protecție. De asemenea, pe site se va oferi acces la serviciile de consultanță în materie de călătorie oferite de toate statele membre. Site-ul va facilita accesul cetățenilor la Europe Direct, ca linie telefonică unică pentru obținerea de informații privind protecția consulară[31].

Oferirea de informații privind dreptul cetățenilor UE de a obține protecție consulară de la un stat membru în aceleași condiții ca cetățenii acelui stat membru este o responsabilitate comună a Comisiei și a statelor membre. Cetățenii trebuie să fie informați pentru a ști la ce pot să se aștepte și ceea ce nu va putea fi oferit, de exemplu, statele membre nu oferă în general servicii legate de intervenția în litigii juridice. Site-urile ministerelor de externe naționale ar trebui să furnizeze informații cu privire la acest drept la protecție consulară al cetățenilor UE și un link către site-ul Comisiei. Statele membre ar putea informa cetățenii în legătură cu acest drept la eliberarea noilor pașapoarte. Comisia va continua să colaboreze îndeaproape cu statele membre pentru sensibilizarea cetățenilor, începând cu organizarea unui seminar dedicat acestei teme în luna iunie 2011, în cooperare cu președinția ungară. Comisia cooperează cu agențiile de voiaj și cu asociațiile expatriaților, cu asociațiile patronale și cu ONG-urile (deoarece tot mai mulți călători și rezidenți se află în țări terțe pentru afaceri). De asemenea, Comisia va analiza împreună cu editorii posibilitatea de a oferi informații privind protecția consulară și drepturile pasagerilor prin intermediul ghidurilor de călătorie și a internetului.

La fața locului, în țările terțe, consulatele și ambasadele statelor membre și delegațiile UE ar putea să difuzeze, de asemenea, informații (de exemplu, furnizând informații pe site-urile locale ale consulatelor și ambasadelor sau la sediul lor, contactând actori locali cu impact multiplicator cum ar fi cluburile de călătorie, hotelurile mari sau asociațiile locale ale expatriaților). Acestea ar putea crește gradul de sensibilizare și de înțelegere a autorităților din țările terțe, care ar trebui să transmită ulterior informațiile autorităților locale (de exemplu, secțiilor de poliție).

În activitatea de furnizare de informații privind dreptul la protecție consulară prin acțiuni de sensibilizare, Comisia va ține seama în mod corespunzător de diferențele din dreptul consular al statelor membre și de nivelurile de protecție consulară.

3.1.2. Sensibilizarea funcționarilor consulari

Funcționarii consulari încă sunt doar parțial informați în legătură cu prevederile din tratat privind protecția consulară. Comisia va încuraja organizarea de cursuri de formare mai bine direcționate. Ca un prim pas, serviciile Comisiei, în colaborare cu Serviciul European de Acțiune Externă, elaborează în prezent un set de instrumente de formare a personalului consular național, axat pe elementele de bază care trebuie cunoscute; acesta va fi folosit de statele membre pentru formarea personalului numit în străinătate. Comisia sprijină necesitatea unor cursuri de formare personalizate, care să fie oferite de statele membre și de UE, după cum a convenit Consiliul la 22 decembrie 2010. Aceste cursuri de formare la nivel european ar putea să fie organizate sub forma unor ateliere practice și să fie eficiente din punct de vedere al costurilor (de exemplu, prin utilizarea mijloacelor de formare existente). Printre participanți ar trebui să se numere personalul consular cu responsabilități de formare pentru a ajuta la diseminarea cunoștințelor dobândite („formarea formatorilor”). Ar trebui să fie în continuare discutate și promovate cele mai bune practici naționale identificate ca atare. În plus, personalul consular va fi sensibilizat în legătură cu rolul de susținere pe care îl pot juca protecția civilă și mecanismul UE de protecție civilă în timpul crizelor. O primă reuniune de reflecție cu privire la formarea oferită de UE experților consulari și din domeniul protecției civile cu atribuții în domeniul protecției consulare pe perioada crizelor, împreună cu serviciile protecției civile, a avut loc la 14 februarie 2011. Ca o a doua etapă, Comisia va lua în considerare, pe baza experienței acumulate, promovarea de module de formare continuă.

3.2. Un grad sporit de securitate în cadrul Tratatului de la Lisabona

Decizia 95/553/CE a reprezentanților guvernelor statelor membre, reuniți în cadrul Consiliului, a fost adoptată în 1995 și a intrat în vigoare în 2002. În conformitate cu articolul 7 din decizie, statele membre ar fi trebuit să revizuiască decizia după cinci ani de la data intrării în vigoare.

Legislația statelor membre în materie consulară variază, astfel că, în funcție de statul membru căruia un cetățean UE decide să i se adreseze, nivelul de protecție oferit poate să difere. Aceste diferențe legislative pot pune probleme autorităților consulare și diplomatice în ceea ce privește cooperarea și coordonarea dintre acestea. Securitatea și predictibilitatea juridică a cetățenilor UE aflați în străinătate ar trebui să fie o temă de preocupare principală. Domeniul de aplicare și condițiile protecției consulare pentru cetățenii nereprezentați ar trebui să fie clarificate, iar procedurile de coordonare a autorităților consulare și diplomatice ar trebui simplificate.

Sistemul actual de asistență financiară implică o cooperare extinsă. Statul membru care oferă asistență trebuie să solicite autorizarea prealabilă din partea statului membru de origine al cetățenilor asistați, care ulterior trebuie să ramburseze suma reprezentând asistența statului membru care a oferit asistență, dar poate solicita rambursarea de la cetățenii în cauză. Statele membre acordă asistență financiară în principal pentru sume mici (de exemplu, pentru un zbor de întoarcere acasă sau cazare la hotel) și doar în ultimă instanță. Într-o Uniune bazată pe solidaritate reciprocă, cooperarea ar putea fi facilitată.

Comisia va examina modul în care să intensifice cooperarea în anumite domenii pentru a continua progresele vizând cele mai bune practici , cum ar fi asistența în cazurile care implică boli mentale, minori neînsoțiți, căsătorii forțate, perioade de carantină și legalizarea documentelor.

În acest context, într-un interval de 12 luni , Comisia intenționează să prezinte propuneri legislative prin intermediul cărora să stabilească măsurile de coordonare și de cooperare necesare pentru a facilita protecția consulară și să abordeze problema compensațiilor financiare în materie de protecție consulară în situații de criză[32]. În acest context, Comisia va lua în considerare, de asemenea, acordarea de asistență consulară membrilor de familie din țările terțe ai cetățenilor UE .

Autoritățile consulare și diplomatice emit documente de călătorie provizorii (DCP) cetățenilor UE nereprezentați al căror pașaport sau document de călătorie s-a pierdut, a fost furat ori distrus sau este temporar indisponibil, în conformitate cu Decizia 96/409/PESC. Unele state membre ar dori să perfecționeze elementele de securitate ale documentelor de călătorie provizorii, iar unele țări terțe consideră ca problematică acceptarea DCP actuale, fără date biometrice. Se va lua în considerare posibila modernizare a formatului DCP. Acest lucru ar trebui să fie însoțit de o analiză atentă a raportului costuri/beneficii.

Pentru a spori securitatea juridică, Comisia va continua să promoveze includerea unor clauze de acord (a se vedea mai sus, punctul 2.2.2.) în acordurile bilaterale și mixte și să ia în considerare includerea unor clauze de fond, de exemplu, în ceea ce privește accesul la deținuți. Comisia va demara, de asemenea, discuții cu statele membre cu privire la modul de a spori pe mai departe gradul de securitate juridică și de vizibilitate al articolului 23 din TFUE față de țările terțe.

3.3. Repartizarea mai adecvată a sarcinilor și utilizarea optimizată a resurselor

3.3.1. În situații de criză

Crizele recente din Africa de Nord și din Japonia au arătat riscurile la care pot fi expuși cetățenii UE[33]. Cetățenii UE nereprezentați au dreptul la protecție din partea autorităților diplomatice sau consulare ale oricărui stat membru, în aceleași condiții ca cele oferite propriilor cetățeni. Această obligație include situațiile de criză. Dat fiind că se preconizează ca un număr sporit de cetățeni ai UE să călătorească în străinătate în anii următori, nevoia de protecție ar putea deveni chiar mai mare, iar sarcina asupra statelor membre care oferă asistență – considerabilă. Comisia finalizează în prezent un studiu privind compensația în materie de protecție consulară în situații de criză, în special în ceea ce privește măsurile de evacuare a cetățenilor nereprezentați. Unul dintre rezultatele studiului este că normele actuale privind rambursarea nu sunt aplicate frecvent în practică. În timpul operațiunilor de evacuare, statele membre au tendința de a oferi cetățenilor nereprezentați mijloace de evacuare, cum ar fi locuri disponibile în aeronave[34]. Pentru a asigura asistență în mod egal pentru cetățenii UE nereprezentați și a încuraja statele membre să își asume un rol mai activ în timpul crizelor în care nu sunt implicați cetățenii proprii, Comisia examinează în prezent modul în care se pot facilita și simplifica în continuare procedurile de rambursare, încurajând sinergii cu instrumentele de sprijin financiar existente.

Repartizarea mai adecvată a sarcinilor și o coordonare îmbunătățită ar putea fi, de asemenea, luate în considerare, avându-se în vedere fezabilitatea și valoarea adăugată a instituirii unor echipe de personal consular la nivelul UE , în coordonare cu SEAE și Comisia, după cum va fi necesar , care să acorde asistență în situații de criză. Această posibilitate ar trebui să fie examinată în paralel cu trecerea în revistă a instrumentelor existente pentru a evita orice suprapuneri cu structurile existente. Fiecare criză este diferită. Cu toate acestea, pentru gestionarea eficientă a crizelor, pare esențială anticiparea de scenarii de criză prin planificarea susținută pentru situații de criză , pe teren și în capitale, în cele 27 de state membre, care să includă cetățenii UE nereprezentați . Statele membre lucrează în prezent la posibilitatea de a localiza și a informa personalul consular și de a avertiza din timp cetățenii UE în situații de criză (de exemplu, prin SMS-uri sau prin mesaje electronice). În prezent Comisia finanțează cercetarea în acest domeniu. Aceste instrumente ar putea crește în mod substanțial securitatea cetățenilor UE în străinătate, dar trebuie să respecte pe deplin dreptul acestora la protecția vieții private și legislația în materie de protecție a datelor.

O mai bună utilizare a activelor aflate la dispoziția protecției civile și a instrumentelor UE, cum ar fi mecanismul de protecție civilă al UE, va contribui, de asemenea, la optimizarea resurselor și la îmbunătățirea asistenței oferite cetățenilor UE în timpul crizelor. Alte acțiuni ale UE privind răspunsul UE în caz de dezastre sunt abordate în Comunicarea intitulată „Consolidarea răspunsului european în caz de dezastre: rolul protecției civile și al asistenței umanitare”[35].

3.3.2. Pe teren

Articolul 35 din TUE prevede că misiunile diplomatice și consulare ale statelor membre și delegațiile UE contribuie la punerea în aplicare a dreptului cetățenilor UE la protecție consulară prevăzut în TFUE .

Delegațiile UE au oferit deja, în trecut, asistență logistică pentru a sprijini asistența consulară[36]. Decizia Consiliului privind organizarea și funcționarea Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE)[37] prevede la articolul 5 alineatul (10), că delegațiile UE sprijină statele membre, la solicitarea acestora, în ceea ce privește relațiile lor diplomatice și rolul lor de asigurare de protecție consulară cetățenilor UE în țări terțe, utilizând resurse neutre. La articolul 13 alineatul (2) se prevede obligația Înaltului Reprezentant de a înainta Parlamentului European, Consiliului și Comisiei un raport privind funcționarea SEAE până la sfârșitul anului 2011. Printre altele, acest raport trebuie să acopere, de asemenea, protecția consulară. Delegațiile UE ar putea oferi sprijin în continuare în informarea cetățenilor UE nereprezentați în legătură cu protecția furnizată de misiunile diplomatice și consulare ale statelor membre.

4. CONCLUZII

Evaluarea Planul de acțiune pentru perioada 2007-2009 privind protecția consulară a arătat că ar putea avea loc o coordonare și cooperare mai bună în domeniul protecției consulare, în special în beneficiul cetățenilor care se confruntă cu dificultăți în străinătate și nu pot apela la autoritățile lor diplomatice și consulare. Cetățenii ar trebui să știe de ce drepturi beneficiază. Comisia va spori gradul de sensibilizare a cetățenilor și a părților interesate prin măsuri de comunicare specifice destinate potențialilor beneficiari. Cetățenii ar trebui să fie ajutați rapid în perioade de criză.

Într-un interval de 12 luni, Comisia va prezenta propuneri legislative prin intermediul cărora să se stabilească măsurile de coordonare și de cooperare necesare pentru a facilita protecția consulară a cetățenilor UE nereprezentați și să se abordeze problema compensațiilor financiare în materie de protecție consulară în situații de criză[38]. Comisia va iniția discuții cu Parlamentul European, Consiliul, statele membre, Serviciul European de Acțiune Externă și cu toate celelalte părți interesate cu privire la acțiunile propuse. În conformitate cu articolul 25 din TFUE, Comisia va prezenta un raport privind progresele realizate, în 2013, în cadrul următorului raport privind cetățenia UE. Dreptul cetățenilor UE nereprezentați de a apela la ambasade sau consulatele altor state membre în aceleași condiții ca cetățenii acelui stat este expresia unei Uniuni bazate pe responsabilitate reciprocă și pe solidaritate. O dată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona și având în vedere Programul de la Stockholm adoptat de Consiliul European[39], Uniunea este mandatată să transforme în continuare acest drept în realitate.

[1] Protecția consulară reprezintă oferirea de sprijin și asistență cetățenilor în străinătate, fie cetățenilor unui stat, fie acelor cetățeni în legătură cu care s-a convenit să se acorde asistență.

[2] COM(2007) 767 final.

[3] COM(2010) 602 final.

[4] COM(2010) 603 final.

[5] JO 2010/C 115/01 - Programul de la Stockholm – O Europă deschisă și sigură în serviciul cetățenilor și pentru protecția acestora, Documentul Consiliului 17024/10 din 2 decembrie 2009, p. 11.

[6] Bază de date privind populația, secțiunea despre turism; sunt incluse date despre vacanțe și călătorii de afaceri cu o durată mai mare de o zi.

[7] Organizația Mondială a Turismului preconizează o creștere suplimentară semnificativă pentru perioada 2010-2020.

[8] Libia (țară în care sunt reprezentate 8 state membre): aproximativ 6 000 de cetățeni ai UE erau prezenți la începutul crizei; la data de 9 martie 2011 erau încă prezenți 1 345 de cetățeni ai UE; din acea dată, statele membre explorau posibilități de evacuare a cel puțin 52 de cetățeni ai UE. Egipt (țară în care sunt reprezentate 22 state membre): cel puțin 100 000 de cetățeni ai UE (majoritatea turiști în zona Mării Roșii); Bahrain (țară în care sunt reprezentate 4 state membre): sunt cel puțin 8 800 de cetățeni ai UE. Japonia (toate statele membre sunt reprezentate, mai puțin Malta și Cipru): în jur de 37 000 de cetățeni ai UE. Haiti (după cutremurul din 2010): în jur de 2 700 de cetățeni ai UE. Criza generată de norul de cenușă vulcanică provenind din Islanda (primăvara anului 2010): peste 100 000 de zboruri au fost anulate. Cifrele sunt estimate pe baza informațiilor furnizate de statele membre și Comisie.

[9] Eurobarometru din martie 2010.

[10] A se vedea cauzele Lütticke, 57/65 și Van Gend & Loos, 26/62. Articolul 23 alineatul (2) din TFUE nu mai prevede faptul că statele membre stabilesc între ele măsurile necesare. Conform articolul 23 alineatul (1) teza a doua statele membre pot doar adopta dispozițiile interne necesare.

[11] Cauza Grzelczyk, C-184/99.

[12] Cauza Oleificio Borelli, C-97/91.

[13] Articolul 20 din Tratatul CE.

[14] JO L 314, 28.12.1995, p. 73.

[15] JO L 168, 16.7.1996, p. 4.

[16] Articolul 17 alineatul (2) din TUE.

[17] Articolul 16 alineatul (3) din TUE.

[18] Articolul 27 din TUE.

[19] JO L 201, 3.8.2010, p. 30 (Documentul Consiliului 2010/427/UE).

[20] Rezoluția Parlamentului European din 25 noiembrie 2009 referitoare la Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu - Un spațiu de libertate, securitate și justiție în serviciul cetățenilor - Programul de la Stockholm (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2009-0090+0+DOC+XML+V0//RO).

Rezoluția Parlamentului European din 11 decembrie 2007 privind Cartea verde: Protecția diplomatică și consulară a cetățenilor Uniunii în țările terțe (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2007-0592+0+DOC+XML+V0//RO). În această rezoluție, Parlamentul, printre altele, „sugerează Comisiei să propună neîntârziat Consiliului, pe lângă obligația de a elabora un raport la fiecare trei ani referitor la cetățenia Uniunii, în conformitate cu articolul 22 din Tratatul CE, adoptarea unor concepte comune și a unor orientări stricte care să permită stabilirea de standarde comune în materie de protecție consulară; solicită Comisiei intensificarea eforturilor în materie de comunicare și informare, în special prin punerea la dispoziție a unui număr telefonic european unic, care să figureze în pașaportul cetățenilor Uniunii alături de articolul 20 din tratatul CE, și care să permită accesul tuturor cetățenilor Uniunii la un centru de informare care să le pună la dispoziție toate informațiile utile în cazul unei situații critice care ar necesita declanșarea procesului de protecție consulară, și, în special, lista actualizată cu coordonatele ambasadelor și ale consulatelor statelor membre cărora au dreptul să se adreseze; acest număr ar putea fi centralizat la Bruxelles; solicită Comisiei ca, după ratificarea Tratatului de la Lisabona, să îi înainteze o propunere de modificare a Deciziei 95/553/CE în vederea includerii în cadrul acesteia, în mod explicit, a următoarelor: protecția diplomatică; identificarea și repatrierea rămășițelor pământești; simplificarea procedurilor de acordare a asistenței financiare”.

[21] BE,BG,DE,EL,ES,FR,IT,CY,LV,LT,LU,MT,NL,AT,HU,PL,RO,SI,SE,UK.

[22] CZ,DK,EE,IE,PT,SK,FI.

[23] Studiu comparativ privind legislațiile și practicile statelor membre în materie de protecție consulară.

[24] Acord privind transferul rămășițelor pământești, Strasbourg, 26.10.1973.

[25] „După notificarea corespunzătoare către statul de reședință și afară de cazul când acesta se opune, un post consular al statului trimițător poate exercita funcții consulare în statul de reședință în numele unui stat terț”.

[26] Aceste acțiuni se întemeiază pe articolul 20 alineatul (2) litera (c) și articolul 23 din TFUE, care privesc protecția cetățenilor UE nereprezentați în țările terțe de statul lor membru și pe articolul 35 din TUE, care prevede rolul delegațiilor UE în punerea în aplicare a articolului 20 alineatul (2) litera (c) din TFUE, în cooperare cu misiunile statelor membre.

[27] Articolul 2 alineatul (10) din Decizia 2007/779/CE a Consiliului din 8 noiembrie 2007.

[28] JO 2010/C 115/01 - Programul de la Stockholm – O Europă deschisă și sigură în serviciul cetățenilor și pentru protecția acestora, Documentul Consiliului 17024/10 din 2 decembrie 2009, p. 11.

[29] Idem .

[30] http://ec.europa.eu/consularprotection.

[31] Numărul de telefon este 00 800 67 89 10 11 și poate fi apelat în mod gratuit de oriunde în UE, +32-2-299 96 96 pentru apelurile din străinătate. La acest număr de telefon se oferă informații generale privind drepturile conferite de UE. Acesta nu este un număr disponibil 24 de ore pe zi, 7 zile pe săptămână.

[32] Programul de lucru al Comisiei pentru anul 2011, [COM (2010) 623 final].

[33] A se vedea nota de subsol nr. 8.

[34] De pildă, în Haiti au primit asistență 1 300 de cetățeni ai UE, dintre care aproximativ 250 nu erau reprezentați de autorități diplomatice sau consulare în Haiti.

[35] COM(2010) 600 final.

[36] A se vedea punctul 2.3.1. de mai sus.

[37] JO L 201, 3.8.2010, p. 30 (Documentul Consiliului 2010/427/UE).

[38] Programul de lucru al Comisiei pentru anul 2011, [COM (2010) 623 final].

[39] JO 2010/C 115/01 - Programul de la Stockholm – O Europă deschisă și sigură în serviciul cetățenilor și pentru protecția acestora, Documentul Consiliului 17024/10 din 2 decembrie 2009.