10.12.2010   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 334/1

I.

Îmbunătățirea gestiunii financiare a Uniunii Europene și a dispozițiilor referitoare la modul în care Comisia este ținută să răspundă de gestiunea fondurilor reprezintă o sarcină importantă. Reglementarea poate juca un rol în această chestiune – iar amendamentele propuse includ modificări care vor ajuta persoanele cu responsabilități de conducere în luarea unor decizii raționale: unele dintre modificările propuse implică o simplificare considerabilă a procedurilor. Însă doar reglementarea în sine nu este suficientă: îmbunătățirile fundamentale se vor efectua prin intermediul acțiunilor persoanelor cu responsabilități de conducere din cadrul Comisiei, din cadrul altor instituții și din statele membre.

II.

Comisia a calificat această propunere ca depășind sfera obișnuită a revizuirii trienale. În practică, însă, modificările propuse sunt mai puțin ambițioase decât au fost descrise. De exemplu, în expunerea de motive (la punctul 42), se menționează modificarea regimului granturilor, trecându-se de la unul bazat pe resurse la unul bazat pe rezultate. În practică, deși există unele inovații, cum ar fi dispoziția privind acordarea de premii, propunerile nu se ridică la înălțimea acestei aspirații.

III.

Propunerea Comisiei cu privire la veniturile alocate externe este bine fundamentată, însă menținerea unei categorii de venituri alocate interne pare să fie inutilă (punctele 6-9).

IV.

Comisia formulează propuneri cu privire la riscul admisibil de eroare. Curtea observă că există incertitudini considerabile în ceea ce privește definiția și aplicarea conceptului de risc admisibil, precum și că propunerea Comisiei pare să utilizeze conceptul de risc admisibil exclusiv ca o bază pentru a stabili care este nivelul acceptabil, ex post, de plăți neconforme cu reglementările. Curtea propune Parlamentului și Consiliului să examineze dacă Regulamentul financiar nu ar trebui să impună Comisiei să își îmbunătățească analiza propunerilor de cheltuieli la momentul prezentării acestora și să își amelioreze procesul de identificare a cauzelor erorilor. Regulamentul financiar nu ar trebui să vizeze limitarea responsabilității Curții în ceea ce privește stabilirea unui prag de semnificație corespunzător (punctele 10-23).

V.

Propunerea Comisiei cu privire la modurile de gestiune cuprinde o cerință importantă referitoare la prezentarea unei declarații de gestiune privind utilizarea tuturor fondurilor a căror gestiune este repartizată cu statele membre. Propunerile ridică însă probleme privind costul, caracterul practic și responsabilitatea, chestiuni care trebuie supuse unei analize atente (punctele 24-36).

VI.

Curtea recomandă ca regulamentul privind normele de aplicare să ia în considerare observațiile formulate anterior de Curte cu privire la conturile fiduciare (punctele 38-41).

VII.

Includerea în Regulamentul financiar a unui temei juridic specific pentru utilizarea instrumentelor financiare este adecvată. Curtea constată însă că adăugirea propusă la Regulamentul financiar nu abordează problema proprietății. Nu este clar dacă Comisia are în vedere înregistrarea tuturor instrumentelor financiare în bilanțul Uniunii Europene (punctele 43-47).

VIII.

O parte importantă din propunerile privind auditul extern ar limita capacitatea Curții de a-și exercita în mod eficace responsabilitățile care îi revin în temeiul tratatului. Astfel, Curtea recomandă Parlamentului și Consiliului să respingă majoritatea acestor propuneri (punctele 48-69).

IX.

Comisia propune crearea unor fonduri fiduciare europene. Curtea atrage atenția Parlamentului și Consiliului asupra chestiunilor ridicate de această propunere în ceea ce privește administrarea, obligația de a răspunde de gestiune și auditul (punctele 70-78).

X.

Dispoziția privind „regulamentul financiar tip flexibil” al organismelor speciale propuse pentru punerea în aplicare a parteneriatelor public-privat nu prevede în mod explicit consultarea Curții. Curtea consideră că este important ca acest document să nu restricționeze în niciun fel capacitatea sa de a audita utilizarea fondurilor UE (punctele 79-81).

XI.

Curtea recomandă consolidarea dispoziției privind prefinanțarea și luarea unor măsuri de gestiune vizând reducerea unei acumulări excesive a plăților nelichidate (3) (punctele 86-89).

XII.

Propunerile introduc o oarecare simplificare a dispozițiilor privind întocmirea și prezentarea conturilor. Curtea recomandă, în plus, ca angajamentul Comisiei cu privire la întocmirea situațiilor financiare în conformitate cu standardele acceptate la nivel internațional să fie reafirmat și clarificat (punctele 90-93).

XIII.

Curtea recomandă să fie clarificată propunerea Comisiei referitoare la auditul agențiilor pentru a maximiza contribuția eventuală a acestor dispoziții la asigurarea globală în ceea ce privește legalitatea și regularitatea cheltuielilor (punctele 94-99).

XIV.

Curtea sugerează o revizuire a cerințelor în materie de raportare (punctele 101-102).

XV.

Luate în ansamblu, propunerile cuprinse în proiectul de reformare a Regulamentului financiar vor oferi Comisiei posibilități de a ameliora transparența și gestiunea financiară. Simplificarea legislației sectoriale rămâne însă o cale majoră către o ameliorare semnificativă a performanței.

1.

Propunerea Comisiei [COM(2010) 260 final] cuprinde un număr mare de propuneri de modificări detaliate ale articolelor Regulamentului financiar. Expunerea de motive aferentă acestei propuneri sintetizează scopul și natura modificărilor pe grupuri de articole. Avizul Curții urmează, pe cât posibil, structura expunerii de motive a Comisiei.

2.

Prezentul aviz face referire, acolo unde este cazul, la textul Comisiei [SEC(2010) 639/2] în care sunt indicate posibile modificări la regulamentul acesteia de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului financiar, însă nu vizează formularea de observații cu privire la textul respectiv în ansamblu.

3.

Îmbunătățirea gestiunii financiare a Uniunii Europene și a dispozițiilor referitoare la modul în care Comisia este ținută să răspundă de gestiunea fondurilor reprezintă o sarcină importantă. Modificările aduse Regulamentului financiar pot juca un rol în această chestiune – iar amendamentele propuse includ numeroase schimbări oportune care vor contribui la realizarea de progrese în acest sens. Însă, după cum a subliniat Curtea într-un alt document (4), îmbunătățirea calității cheltuielilor UE necesită simplificarea legislației sectoriale, precum și alte ameliorări aduse acesteia, împreună cu o serie de alte măsuri destinate să sprijine, să încurajeze și să impună rigurozitate în acțiunile persoanelor cu responsabilități de conducere din cadrul Comisiei, din cadrul altor instituții și din statele membre. O legislație complexă are puține șanse să conducă la îmbunătățirea performanțelor dorită de toate părțile implicate din UE.

4.

Într-un număr mic de cazuri, punctele care urmează cuprind sugestii detaliate pentru modificări care să fie aduse propunerilor Comisiei. Acestea sunt prezentate în anexă.

5.

Comisia propune o serie de modificări la titlul II din Regulamentul financiar, consacrat principiilor bugetare. Curtea constată că aceste modificări (în special măsurile vizând simplificarea dispozițiilor privind recuperarea dobânzilor) sunt, în general, destinate simplificării și facilitării execuției bugetului, respectând totodată principiile bugetare; cu două excepții (regimul veniturilor alocate și riscul admisibil de eroare), Curtea nu are nicio observație particulară.

6.

Regulamentul financiar actual prevede (la articolul 18) mai multe tipuri de „venituri alocate”, care se utilizează pentru finanțarea unor cheltuieli specifice. Articolul 10 din regulamentul în vigoare prevede că toate veniturile de acest tip neutilizate se reportează în mod automat. Comisia propune următoarele:

7.

Propunerea Comisiei este rezonabilă în ceea ce privește veniturile alocate externe. Guvernele și celelalte părți care au contribuit, de exemplu, la programe de cercetare sau de ajutor doresc să poată verifica dacă fondurile cu care au contribuit au fost utilizate în scopurile prevăzute.

8.

Nu se consideră însă necesară menținerea unei categorii destinate veniturilor alocate interne. Veniturile generate pe plan intern pot face obiectul procedurii bugetare normale.

9.

Curtea recomandă Parlamentului și Consiliului să adopte propunerea Comisiei numai în ceea ce privește veniturile alocate externe.

10.

Articolul 28b din propunerea Comisiei ar obliga autoritatea legislativă (și nu doar ar permite acesteia) să stabilească un nivel al riscului admisibil de eroare „la un nivel adecvat de agregare a posturilor bugetare”. Această decizie trebuie „luată în considerare” în cadrul procedurii anuale de descărcare de gestiune. Nivelul riscului admisibil trebuie să se bazeze pe o analiză a costurilor și a beneficiilor controalelor. Statele membre, entitățile și persoanele care răspund de gestiunea fondurilor UE trebuie să prezinte Comisiei un raport privind costurile suportate de acestea pentru controlul cheltuielilor UE.

11.

Considerentul 27 aduce detalii suplimentare:

12.

Curtea prezintă în continuare observații referitoare la scopul, definiția, estimarea și aplicarea unui nivel al riscului admisibil, precum și la responsabilitățile instituțiilor.

13.

Curtea a subliniat deja (Avizul nr. 1/2010) că o analiză a costurilor și a beneficiilor programelor de cheltuieli și a riscurilor probabile de eroare ar putea constitui o sursă de informații atunci când se procedează la examinarea cadrului de reglementare și a structurii de gestionare a programelor în cauză. Cu alte cuvinte, Comisia ar trebui să identifice deficiențele din cadrul sistemelor actuale și să analizeze costurile și beneficiile diverselor modificări posibile. Atunci când este foarte dificilă obținerea unui nivel ridicat de conformitate cu normele aplicabile sistemului de plată, există o serie de opțiuni posibile, ca, de exemplu, simplificarea normelor aplicabile sistemului, reconceperea programului, întărirea controalelor, tolerarea unui nivel mai ridicat de neconformitate sau, acolo unde este cazul, încetarea activității respective.

14.

Propunerea Comisiei pentru articolul 28b pare, dimpotrivă, să utilizeze conceptul de risc admisibil numai ca o bază pentru determinarea nivelului de utilizare nereglementară a fondurilor care poate fi considerat, ex post, drept acceptabil. Aceasta nu prevede, de exemplu, obligația Comisiei de a estima costul sistemelor administrative și de control și indicele probabil de neconformitate și de a determina posibilitățile de simplificare avute în vedere atunci când propune sisteme noi de cheltuieli (de exemplu, atunci când se au în vedere programele de cheltuieli ale Uniunii începând cu 2014).

15.

La ora actuală, Regulamentul financiar nu prevede nimic referitor la responsabilitățile care îi revin Comisiei atunci când elaborează noi propuneri de cheltuieli (cu excepția articolului 49, care prevede necesitatea unui act de bază). Se ridică întrebarea dacă Regulamentul financiar ar trebui să impună Comisiei să realizeze o estimare a nivelurilor probabile de neconformitate, să efectueze o evaluare a impactului și să estimeze cheltuielile generale probabile și costurile probabile aferente controalelor înainte de a prezenta noi propuneri de cheltuieli.

16.

Deși „nivelul riscului admisibil” trebuie definit de autoritatea legislativă ca valoare numerică, parametrii implicați nu au fost stabiliți în mod clar. După cum s-a menționat anterior, domeniile de cheltuieli vizate sunt, în mod neobișnuit, definite mai detaliat în proiectul de considerent decât în proiectul de articol. Este important, de asemenea, faptul că proiectul de text nu menționează în mod clar dacă riscul de eroare trebuie luat în considerare în funcție de suma cheltuielilor declarate de beneficiarii finali ca fiind corect executate (o măsură validă) sau în funcție de volumul plăților efectuate de Comisie (inclusiv plățile în avans, care au o importanță redusă în demonstrarea legalității și regularității cheltuielilor în domenii precum cele cu gestiune repartizată sau cel al cercetării).

17.

Din articolul 28b propus nu reiese în mod clar dacă „costurile controalelor” ar trebui să includă și costurile suportate de beneficiari. Se poate susține că acestea ar trebui să fie incluse dacă nivelul riscului admisibil trebuie stabilit prin compararea costurilor și a beneficiilor marginale ale controalelor suplimentare, astfel cum prevede Comisia în comunicările sale. Textul nu precizează în mod explicit nici dacă costurile suportate de Comisie trebuie luate în considerare.

18.

În cazul în care autoritatea legislativă ar accepta anumite elemente din cadrul propunerilor Comisiei, ar trebui să se examineze în detaliu modul în care se va determina dacă riscul de eroare a fost într-adevăr stabilit la un nivel admisibil.

19.

După cum a indicat Curtea în observațiile sale privind comunicarea Comisiei din 2008 intitulată „Pentru o interpretare uniformă a conceptului de risc admisibil de eroare” [COM(2008) 866], conceptul de nivel admisibil de eroare sau de risc admisibil de eroare ridică chestiuni de a căror dezbatere și decizie răspund Parlamentul și Consiliul, atât în calitatea lor de organe legislative, cât și în cadrul procedurii de descărcare de gestiune. Propunerea Comisiei reflectă astfel, în mod corespunzător, repartizarea responsabilităților între instituții.

20.

Determinarea nivelului de semnificație este o responsabilitate care îi revine, în schimb, auditorului extern. Curții de Conturi îi revine obligația de a stabili un „prag de semnificație” în conformitate cu standardele internaționale de audit.

21.

Aceste standarde cer auditorului extern:

22.

Curtea constată că, dacă doresc să definească praguri pentru riscul admisibil de eroare, Parlamentul European și Consiliul ar putea să facă apel în acest sens la „instrumente juridice neobligatorii”, cum ar fi orientările, mai curând decât la legislație.

23.

Curtea recomandă Parlamentului European și Consiliului să examineze propunerea Comisiei având în vedere observațiile prezentate anterior. Autorităților responsabile de descărcarea de gestiune le revine sarcina de a stabili condițiile în care acordă descărcarea de gestiune. Curtea subliniază însă că există un grad ridicat de incertitudine în ceea ce privește definiția și aplicarea conceptului de risc admisibil. Curtea propune Parlamentului și Consiliului să examineze dacă Regulamentul financiar nu ar trebui să impună Comisiei să își îmbunătățească analiza propunerilor de cheltuieli la momentul prezentării acestora și să își amelioreze procesul de identificare a cauzelor erorilor. Regulamentul financiar nu ar trebui să vizeze limitarea responsabilității Curții în ceea ce privește stabilirea unui prag de semnificație corespunzător.

24.

Comisia propune reducerea numărului actual de moduri de gestiune definite în Regulamentul financiar la două: gestiune directă și gestiune indirectă. Toate cheltuielile a căror gestiune este repartizată cu statele membre vor face obiectul unor dispoziții administrative inspirate din cele utilizate în prezent pentru agricultură.

25.

Organismele cărora statele membre le-au încredințat responsabilitatea pentru gestiunea cheltuielilor vor avea obligația de a se asigura că acestea au făcut obiectul unui audit extern independent, precum și de a furniza o „declarație de asigurare de gestiune” cu privire la exhaustivitatea și exactitudinea conturilor, la funcționarea sistemelor de control și la regularitatea cheltuielilor gestionate. Această declarație, însoțită de avizul unui organism de audit independent, ar trebui transmisă până la data de 1 februarie (un raport de sinteză fiind cerut până la data de 15 februarie, în cazul în care există mai multe organisme responsabile de efectuarea cheltuielilor).

26.

O obligație uniformă privind transmiterea la timp a declarației de către conducere ar trebui să îmbunătățească caracterul actual și coerent al informațiilor financiare și de gestiune prezentate.

27.

Propunerile Comisiei nu vor conduce însă la simplificarea dispozițiilor administrative. Acestea ridică o serie de probleme, printre care:

În plus, nu au fost precizate beneficiile globale ale propunerii (a se vedea punctele 35 și 36).

28.

Modificările propuse la Regulamentul financiar includ eliminarea definiției anterioare a rolului statelor membre de a îndeplini „sarcini de execuție”. Este esențial ca responsabilitățile Comisiei în ceea ce privește gestiunea repartizată să fie clar definite (5). În acest sens ar trebui să se stabilească termene pentru realizarea activităților descrise la articolul 53a litera (b) și să se ceară Comisiei să adopte o decizie prin care să recunoască suma finală a cheltuielilor bugetare aferente exercițiului financiar.

29.

De-a lungul anilor, nivelul de eroare care afectează cheltuielile agricole din cadrul bugetului UE a tins să fie mai scăzut decât cel aferent altor domenii de cheltuieli operaționale. Diferențele dintre cheltuielile agricole și cele din alte domenii sunt însă frapante. Beneficiarii cheltuielilor efectuate în cadrul politicii agricole comune realizează, în general, activitățile cerute, iar autoritățile naționale desfășoară controale înainte de efectuarea plăților; aproximativ 70 % din cheltuieli se calculează nu pe baza principiului rambursării costurilor, ci pe baza unor criterii obiective, ca, de exemplu, suprafețele de teren eligibile pentru plățile efectuate în cadrul sistemului de plăți unice.

30.

În cazul cheltuielilor aferente unor domenii ca fondurile structurale, educația și cultura și justiția și afacerile interne, beneficiarii de subvenții sunt variați și primesc contribuții din partea UE pentru activități în curs care sunt cofinanțate din alte surse. Anumite plăți se efectuează înainte de a fi suportate costurile, iar cererile de plată sunt acceptate pe baza declarațiilor care atestă că s-au suportat costuri eligibile.

31.

Astfel, sistemul contabil al organismului care gestionează plățile nu va furniza o înregistrare directă a drepturilor la plată, ci o înregistrare indirectă a declarațiilor efectuate de alte organisme. În plus, controalele vizând (de exemplu) un program de infrastructură, un program de capital de risc sau un program de formare pot avea o natură diferită și pot fi executate în momente diferite.

32.

În consecință, reproducerea dispozițiilor administrative utilizate pentru plățile agricole nu va fi neapărat o sarcină facilă. De asemenea, nu se poate presupune că modificarea propusă va transfera în mod automat altor părți ale bugetului punctele forte evidente ale sistemului actual utilizat pentru cheltuielile agricole.

33.

Nu există niciun indiciu privind costul probabil aferent creării structurilor prezentate la articolul 53a. Includerea unei evaluări a impactului pentru respectivele propuneri ar fi ajutat la estimarea acestor costuri.

34.

Propunerile conținute în acest articol par să reprezinte o investiție majoră vizând obținerea unor informații mai exacte cu privire la costurile rambursabile suportate de beneficiari. Deși acest lucru ar fi de dorit dacă sistemele de plată ar rămâne neschimbate, expunerea de motive prezentată în introducerea Regulamentului financiar proclama o trecere la un „sistem bazat pe performanță, axat pe definirea indicatorilor și a obiectivelor convenite”. În cazul în care s-ar introduce un astfel de sistem, ar fi necesară adoptarea unui cadru administrativ diferit.

35.

Propunerea Comisiei prezintă asemănări importante cu ideile prezentate în Avizul nr. 2/2004 al Curții referitor la modelul de „audit unic” (și la propunerea privind un cadru de control intern comunitar). Ambele documente fac referire la un sistem piramidal de controale coordonate ale cheltuielilor, aplicabile întregului buget și venind în sprijinul asigurării globale de la nivelul Comisiei. Deși propunerile formulate în proiectul de Regulament financiar ar putea contribui la o astfel de „piramidă de asigurare”, propunerea Comisiei nu indică modul în care instituția va utiliza aceste informații pentru a ajunge la concluzia potrivit căreia conturile sunt exacte și niciun domeniu de cheltuieli nu este afectat de un nivel semnificativ de eroare.

36.

Curtea recomandă Parlamentului și Consiliului să examineze propunerile Comisiei prin prisma observațiilor prezentate anterior. Curtea observă în special faptul că propunerile combină aspecte legate de arhitectura instituțională și aspecte legate de asigurarea privind fiabilitatea informațiilor contabile, legalitatea și regularitatea cheltuielilor și profilul de risc al domeniilor de cheltuieli. Ar fi posibil, de exemplu, să se obțină o declarație de gestiune pentru fiecare domeniu de cheltuieli fără a pretinde, însă, ca acestea să fie organizate în același mod.

37.

Curtea nu are nicio observație cu privire la propunerile din proiectul de Regulament financiar.

38.

Comisia propune posibilitatea de a deschide conturi fiduciare (sub responsabilitatea ordonatorului de credite însărcinat cu implementarea programului sau a acțiunii, de comun acord cu contabilul Comisiei) pe numele Comisiei și pentru aceasta. Aceste conturi vor fi gestionate de către o entitate enumerată la articolul 53 alineatul (1) punctul 2 literele (c) și (d), inclusiv instituțiile financiare însărcinate cu punerea în aplicare a instrumentelor financiare, Banca Europeană de Investiții (BEI) și Fondul European de Investiții (FEI).

39.

Curtea a desfășurat deja un audit cu privire la gestiunea conturilor fiduciare de către Comisie (de exemplu, Raportul special nr. 5/2009). Curtea a conchis, printre altele, că nu au fost stabilite norme clare privind constituirea conturilor fiduciare.

40.

Conturile fiduciare sunt utilizate deja de mai mulți ani de către Comisie, atunci când implementează programe și acțiuni precum operațiunile cu capital de risc sau garanțiile pentru IMM-uri. Această nouă dispoziție ar asigura temeiul juridic pentru deschiderea de noi conturi fiduciare. În ceea ce privește conturile fiduciare existente, această dispoziție nu impune ordonatorului de credite însărcinat cu implementarea programului sau a acțiunii să obțină acordul contabilului Comisiei și nici să instituie norme pentru utilizarea și monitorizarea acestora.

41.

Curtea recomandă Comisiei ca, la finalizarea textului normelor de aplicare, să ia în considerare observațiile formulate la punctele 30-32 din Raportul special nr. 5/2009 al Curții.

42.

Comisia formulează numeroase propuneri referitor la adaptarea sistemului de rambursare a costurilor (permițând o mai mare utilizare a sumelor forfetare, a baremului standard al costurilor unitare etc.). Cu toate acestea, propunerile vizând modificarea Regulamentului financiar nu oferă foarte multe explicații cu privire la modul în care se va realiza trecerea la un sistem bazat pe performanță. Există astfel un decalaj între intențiile formulate în expunerea de motive [unde se afirmă că unul dintre obiective este „modificarea regimului granturilor, trecându-se de la o gestionare bazată pe costurile reale (resurse) la un sistem bazat pe performanță (rezultate), în vederea unei realizări mai precise a obiectivelor de politică și pentru a ajunge la o simplificare semnificativă a cerințelor procedurale și de documentare în beneficiul beneficiarilor, precum și pentru a facilita utilizarea sumelor forfetare”] și realitatea modificărilor propuse. Propunerile privind premiile pot semnala o îndepărtare de la sistemul de rambursare bazat pe costuri. Dacă dorește să realizeze progrese semnificative către un sistem de rambursare bazat pe performanță, Comisia trebuie să abordeze această chestiune în cadrul normelor de aplicare și/sau în cadrul legislației sectoriale.

43.

Acest titlu nou stabilește un cadru legislativ pentru utilizarea instrumentelor financiare. În conformitate cu dispozițiile acestuia, Comisia poate executa instrumente financiare în cadrul gestiunii directe sau în cadrul gestiunii indirecte, prin încredințarea de sarcini Băncii Europene de Investiții, Fondului European de Investiții sau altor instituții financiare. Anterior, instrumentele financiare erau considerate ca fiind excepții de la mecanismele standard pentru granturi.

44.

Includerea în Regulamentul financiar a unui temei juridic specific pentru utilizarea instrumentelor financiare este adecvată prin prisma motivelor expuse de Comisie. Curtea constată însă că noile orientări prevăzute în noul titlu propus la Regulamentul financiar nu abordează problema proprietății: nu este clar dacă Comisia are în vedere înregistrarea tuturor instrumentelor financiare în bilanțul Uniunii Europene, astfel cum ar trebui să procedeze în conformitate cu standardele de contabilitate recunoscute pe plan internațional (6) (a se vedea, de asemenea, punctele 46 și 92).

45.

Curtea a efectuat deja audituri cu privire la gestiunea diferitelor instrumente financiare de către Comisie, precum și de către BEI, FEI și alți intermediari financiari (de exemplu, Raportul special nr. 1/2009, Raportul anual privind exercițiul 2008). Curtea a concluzionat, printre altele, că, în unele cazuri, utilizarea instrumentelor financiare de către Comisie sau de către intermediarii financiari însărcinați cu gestiunea acestora nu a beneficiat de o monitorizare corespunzătoare.

46.

Comisia intenționează să recurgă într-o măsură mai mare la instrumentele financiare. În consecință, Comisia va trebui să monitorizeze utilizarea acestora și să investească în formarea personalului în ceea ce privește gestionarea riscurilor asociate (7). De asemenea, va trebui să se asigure că personalul este conștient de necesitatea garantării transparenței (inclusiv în ceea ce privește prezentarea informațiilor în conformitate cu standardele de contabilitate acceptate pe plan internațional).

47.

Curtea recomandă Parlamentului European și Consiliului să solicite Comisiei clarificări suplimentare referitor la proprietatea asupra instrumentelor financiare și la modalitatea în care acestea ar trebui contabilizate și raportate în cadrul situațiilor financiare ale UE. În plus, Curtea recomandă Comisiei să includă în cadrul normelor de aplicare măsuri corespunzătoare privind monitorizarea utilizării instrumentelor financiare, inclusiv a celor executate în cadrul gestiunii indirecte. Comisia ar trebui, de asemenea, să consolideze capacitățile personalului său în ceea ce privește utilizarea unor instrumente financiare relativ complexe.

48.

Comisia formulează o serie de propuneri referitoare la raportul anual al Curții (articolul 129, articolul 143, articolul 144a) și la rapoartele speciale ale acesteia (articolul 144). Comisia (principala entitate auditată de Curte) nu a consultat Curtea (auditorul extern al Comisiei) înainte de a propune aceste modificări la dispozițiile aplicabile auditurilor efectuate de Curte.

49.

Comisia propune (pe lângă o rearanjare a articolului 143):

50.

Curtea nu are nicio observație cu privire la modificările propuse la articolul 143 alineatele (4) și (6).

51.

Propunerea vizând introducerea unei mențiuni la procedura contradictorie la articolul 143 alineatul (1) și la articolul 143 alineatul (2) este redundantă.

52.

Curtea consideră că propunerile de modificare a calendarului de la articolul 143 alineatul (1) sunt inadecvate. Pe plan formal, acestea ar reduce în mod semnificativ timpul de care dispune Curtea pentru elaborarea observațiilor sale. Curtea remarcă, totodată, faptul că Comisia nu a propus devansarea datei la care aceasta are obligația de a prezenta conturile provizorii (articolul 128) și conturile finale (articolul 129).

53.

Calendarul propus este surprinzător mai ales în ceea ce privește rapoartele anuale de activitate ale directorilor generali ai Comisiei și „raportul de sinteză” care le regrupează pe acestea. Curtea formulează observații cu privire la aceste documente în cadrul rapoartelor sale anuale. Articolul 60 alineatul (8) din Regulamentul financiar stipulează că aceste documente trebuie transmise până la data de 15 iunie. Curtea ar avea astfel obligația de a transmite proiectul său de raport la aceeași dată până la care Comisia are obligația de a transmite raportul său de sinteză cu privire la funcționarea sistemului de control intern.

54.

Curtea recunoaște că este de dorit transmiterea în timp util a oricăror documente disponibile către Comisie și celelalte părți; în practică, ori de câte ori este posibil, comunică aceste documente înainte de termenele stabilite în Regulamentul financiar pentru transmiterea oficială. Curtea sugerează că cel mai indicat ar fi ca termenele oficiale să fie menținute ca atare și ca părțile să se bazeze în continuare pe cooperare.

55.

Dacă Parlamentul și Consiliul consideră însă că anumite termene ar trebui devansate, Curtea este de părere că aceeași abordare ar trebui adoptată și cu privire la termenele impuse Comisiei.

56.

În acest caz, ar fi de dorit în special să se reexamineze termenul pentru primirea răspunsurilor Comisiei și ale altor instituții la proiectul de raport anual al Curții (observații). La articolul 143 alineatul (1), acest termen este stabilit la data de 15 octombrie. Dacă instituțiile transmit răspunsurile lor finale și traducerea acestora numai la termenul respectiv, Curtea se va afla în imposibilitatea de a publica raportul anual la timp. Pentru a putea respecta calendarul actual, care prevede prezentarea raportului anual în fața autorității bugetare la începutul lunii noiembrie, Curtea trebuie să primească răspunsurile finale și traducerea integrală a acestora cel târziu la data de 30 septembrie.

57.

Noul articol 144a propus trebuie, de asemenea, examinat luând în considerare constrângerile aferente elaborării raportului anual al Curții.

58.

Curtea are obligația de a raporta cu privire la toate cheltuielile aferente unui exercițiu financiar dat. Aceasta nu își poate finaliza programul de vizite de audit până ce Comisia nu înregistrează toate cheltuielile (9). În aceste condiții, comunicarea rezultatelor de audit va reprezenta în mod inevitabil o sursă de stres pentru toate părțile implicate. Cooperarea, comunicarea și dialogul sunt necesare pentru a face față acestei situații.

59.

Există, în general, trei situații în care entitatea auditată are posibilitatea de a răspunde la constatările Curții:

60.

Raportul de constatări preliminare face parte din procedurile interne ale Curții și nu este un document adoptat de aceasta sau de una dintre camerele sale (10). În consecință, Curtea este de părere că, în principiu, introducerea în Regulamentul financiar a unei dispoziții precum articolul 144a nu este adecvată.

61.

În plus, există importante obiecții de natură practică la propunerea Comisiei.

62.

În cazul în care utilizarea rapoartelor de constatări preliminare trebuie să facă obiectul reglementării, prioritatea ar trebui să consiste în a impune Comisiei obligația legală de a răspunde, având în acest sens un termen maxim de șase săptămâni.

63.

Curtea recomandă Parlamentului și Consiliului:

64.

Comisia propune:

65.

La fel ca în cazul raportului anual, Curtea consideră că mențiunea la procedura contradictorie este redundantă.

66.

Cea de a doua modificare, care ar fi trebuit să aducă clarificări textului, este confuză. Scopul vizat era probabil adoptarea de către Curte a versiunii definitive a raportului special în termen de o lună de la primirea răspunsurilor în cauză. De altfel, practica Curții este de a adopta rapoartele speciale imediat după primirea versiunii finale a răspunsurilor instituției în cauză. Curtea consideră că actuala revizuire a Regulamentului financiar oferă o bună ocazie de a elimina acest paragraf redundant din cadrul articolului 144.

67.

Propunerea privind introducerea unui nou paragraf final în textul articolului 144 alineatul (1) va limita, fără a aduce nicio contribuție pozitivă, capacitatea Curții de a elabora rapoartele speciale într-o manieră care să optimizeze valoarea pe care acestea o pot aduce cititorilor. Curtea revizuiește în permanență modul în care sunt prezentate rapoartele speciale și acordă deja răspunsurilor entităților auditate o importanță mai mare decât majoritatea instituțiilor supreme de audit. Potrivit informațiilor pe care le are Curtea, majoritatea organismelor naționale de audit invită entitățile auditate să formuleze observații cu privire la proiectele de raport, inserând ulterior o sinteză a acestora în textul raportului. Dacă este necesar să se aducă modificări, Curtea ar prefera acest model de prezentare.

68.

Curtea recomandă Parlamentului și Consiliului să nu accepte modificările la articolul 144 analizate anterior și să aibă în vedere eliminarea articolului 144 alineatul (1) al treilea paragraf.

69.

A treia teză de la articolul 140 alineatul (2) din Regulamentul financiar în vigoare se abate de la textul tratatului în trei situații: [în versiunea în limba engleză], cuvintele „in liaison” din tratat sunt înlocuite cu cuvintele „in conjunction” (11); în Regulamentul financiar se utilizează expresia „audit institutions”, și nu „audit bodies” (12); „national departments” (13) sunt descrise ca fiind „responsible”, și nu „competent” (14). Curtea recomandă ca terminologia din această secțiune să fie aliniată cu cea din tratat.

70.

Proiectul de regulament financiar cuprinde un nou articol 164, care oferă temeiul pentru eventuala creare a unor fonduri fiduciare europene. Acestea ar urma modelul operațional al fondurilor fiduciare ale Băncii Mondiale și ale Organizației Națiunilor Unite și ar permite Comisiei să gestioneze fonduri provenite de la alți donatori (precum și de la bugetul UE) în cadrul unui fond comun. Comisia propune depunerea acestor fonduri într-un cont bancar specific și prelevarea unui comision de administrare de 7 %.

71.

Dacă Comisia ar trebui sau nu să se angajeze în gestionarea de fonduri fiduciare constituie o chestiune politică cu privire la care Curtea nu dorește să se pronunțe. Totuși, Curtea atrage atenția Parlamentului și Consiliului asupra chestiunilor ridicate de această propunere în ceea ce privește administrarea, costul, obligația de a răspunde de gestiune și auditul.

72.

Utilizarea unui cont bancar specific poate fi oportună pentru primirea contribuțiilor și pentru păstrarea acestora până la momentul în care trebuie cheltuite, însă sunt necesare și alte dispoziții pentru a face posibilă utilizarea donațiilor. Un fond fiduciar creat, de exemplu, ca răspuns la cutremurul din Haiti ar trebui să suporte cheltuielile efectuate la fața locului în moneda locală, să achiziționeze bunuri și servicii în diverse monede din regiunea Caraibilor și să obțină bunuri și servicii logistice din cadrul UE și din alte zone din apropierea Uniunii. În astfel de cazuri, operațiunile aferente fondurilor fiduciare ar trebui gestionate prin intermediul mai multor conturi bancare și ar fi necesară implicarea mai multor delegații și a mai multor membri ai personalului.

73.

În consecință, contabilitatea fondurilor fiduciare ar reprezenta o activitate complexă, strâns integrată în cadrul altor activități de contabilitate. Proiectul de text al Comisiei privind conturile bancare specifice nu face referire la această complexitate.

74.

Proiectul de regulament financiar ar permite Comisiei să perceapă, pentru administrarea unui fond fiduciar, un comision de administrare de 7 % din valoarea contribuțiilor. Potrivit înțelegerii Curții, această cifră (care este utilizată și în contextul acordului-cadru financiar și administrativ încheiat între Comunitatea Europeană și Organizația Națiunilor Unite) reflectă limita maximă permisă pentru costurile de administrare din alte domenii ale bugetului, și nu o evaluare a potențialelor costuri suplimentare antrenate de gestionarea unui fond fiduciar.

75.

O particularitate a propunerii este că oferă Comisiei, care va fi ea însăși un donator, posibilitatea de a percepe un comision de administrare pentru gestionarea propriei sale contribuții la fond. Fișa explicativă descrie conturile bancare specifice ca fiind „exterioare bugetului”, lăsând să se înțeleagă că Comisia preconizează să trateze ca viramentele către fondurile fiduciare drept cheltuieli bugetare. Legitimitatea Comisiei de a percepe un comision de administrare pentru gestionarea propriilor fonduri nu este evidentă; de asemenea, nu este clar dacă comisionul de administrare de 7 % reprezintă o evaluare justificată a costurilor potențiale aferente.

76.

Proiectul de norme de aplicare (articolul 231a) prevede că fondul fiduciar trebuie consolidat cu conturile anuale ale Comisiei și că autorității bugetare trebuie să i se prezinte un raport anual în cadrul procedurii de descărcare de gestiune. Fiecare fond fiduciar trebuie să facă obiectul a cel puțin trei audituri: unul efectuat de Serviciul de Audit Intern, unul efectuat de Curte și unul efectuat de un „auditor extern independent”.

77.

Aceste dispoziții pot fi comparate cu cele privind gestionarii tradiționali ai fondurilor fiduciare. Acestea din urmă presupun, de obicei, întocmirea unei situații consolidate a fondurilor fiduciare, care face obiectul unui audit unic. Această consolidare reduce în mod considerabil costul auditului. În cazul Băncii Mondiale, donatorii care doresc să obțină o asigurare suplimentară cu privire la un anumit fond fiduciar solicită efectuarea unui audit de către auditorul extern al organismului de gestionare, însă trebuie să îi plătească acestuia un comision pentru a acoperi costurile suplimentare generate de respectivul audit.

78.

Curtea recomandă Parlamentului și Consiliului să acorde atenția cuvenită observațiilor formulate anterior atunci când examinează propunerea Comisiei și, dacă propunerea privind crearea unor fonduri fiduciare europene este susținută, să analizeze modalitățile prin care se pot elabora dispoziții solide și totodată eficace din punctul de vedere al costurilor.

79.

Proiectul de regulament financiar cuprinde un nou articol 185a, care oferă un temei juridic pentru introducerea explicită a conceptului de parteneriat public-privat (PPP) și care încredințează punerea în aplicare a acestuia unui organism special de parteneriat public-privat. Propunerea Comisiei prevede adoptarea de către aceasta a unui regulament financiar tip flexibil, care să definească un set de principii necesare pentru asigurarea bunei gestiuni financiare. Aceste principii, inspirate în special din noul articol 53b din proiectul de regulament financiar, ar urma să fie incluse în normele financiare pe care trebuie să le adopte organismele cu personalitate juridică instituite printr-un act de bază și cărora le-a fost încredințată punerea în aplicare a unui PPP în conformitate cu articolul 53 alineatul (1) punctul 2 litera (e).

80.

Parteneriatele public-privat sunt, în esență, o formă de dispozitiv juridic pe termen lung, extrem de utilă și adesea complexă. În fișa tehnică întocmită de Comisie se menționează că partenerii consideră că dispozițiile actualului Regulament financiar nu sunt corespunzătoare. Pe această bază (și după o analiză aprofundată), Comisia a considerat că pentru punerea în aplicare a unui PPP ar trebui să se adauge o opțiune suplimentară la cele deja existente, respectiv aceea de a încredința punerea în aplicare unui organism special de parteneriat public-privat.

81.

Decizia de a încredința sau nu unui organism special de parteneriat public-privat punerea în aplicare a unui PPP constituie o chestiune politică cu privire la care Curtea nu dorește să se pronunțe. Dispozițiile privind „regulamentul financiar tip flexibil” al organismelor speciale nu prevăd consultarea Curții. Curtea consideră că este important ca acest document să nu restricționeze în niciun fel capacitatea sa de a audita utilizarea fondurilor UE.

82.

Curtea recomandă adăugarea cuvintelor „și după consultarea Curții de Conturi” la a doua teză a acestui articol.

83.

Curtea nu are nicio observație cu privire la această propunere.

84.

Curtea nu are nicio observație cu privire la sugestiile în materie de procedură formulate de Comisie.

85.

Curtea dorește să atragă atenția Parlamentului și Consiliului asupra a patru chestiuni care nu au fost abordate în expunerea de motive a Comisiei: validarea plăților de prefinanțare (articolul 81), responsabilitățile contabilului (articolul 123), auditul agențiilor [articolul 185 alineatul (4)] și creșterea numărului obligațiilor în materie de raportare în ansamblul Regulamentului financiar.

86.

În cursul ultimelor exerciții, pentru anumite părți din buget s-au înregistrat niveluri foarte ridicate de plăți de prefinanțare nevalidate. Propunerea Comisiei încearcă să ofere o soluție la această problemă.

87.

Comisia propune, printre altele, adăugarea unui nou alineat (4) la articolul 81, care ar impune ordonatorului de credite competent să valideze plățile de prefinanțare „la intervale regulate”, fără însă a menționa frecvența acestor validări. Nu este clar dacă modificarea propusă va reuși să îndeplinească obiectivul stabilit.

88.

Curtea recomandă Parlamentului European și Consiliului să aibă în vedere consolidarea acestei dispoziții, de exemplu, menționând că este de dorit să se evite o acumulare excesivă a plăților nevalidate și/sau autorizând o singură plată de prefinanțare.

89.

Curtea subliniază că Comisia ar putea aborda problema nivelurilor ridicate de plăți de prefinanțare nevalidate înainte de aducerea unor modificări la Regulamentul financiar. Curtea sugerează Comisiei să adopte un obiectiv vizând reducerea nivelului de plăți de prefinanțare nevalidate și să monitorizeze progresele înregistrate în acest sens prin intermediul rapoartelor anuale de activitate.

90.

Propunerile Comisiei simplifică și prescurtează textul privind prezentarea conturilor. S-au efectuat unele modificări în ceea ce privește termenul de prezentare a diferitelor seturi de informații financiare.

91.

Curtea salută simplificarea textului actual al acestui titlu. Totuși, Curtea consideră că ar trebui să se profite de această ocazie pentru a se defini în mod clar responsabilitatea contabilului Comisiei în ceea ce privește conturile acesteia, și anume de a asigura întocmirea corespunzătoare a acestora. Nu este vorba de aducerea unor modificări de fond: în practică, conturile sunt întocmite, sub toate aspectele semnificative, în conformitate cu Standardele internaționale de contabilitate pentru sectorul public. Este însă posibilă o îmbunătățire a clarității.

92.

Curtea sugerează aducerea unei modificări la articolul 123 conform căreia conturile trebuie întocmite în conformitate cu „standardele contabile acceptate la nivel internațional pentru sectorul public” (împrumutând formularea utilizată la articolul 133), permițând însă contabilului să adere la principiul de prioritate a imaginii fidele. Astfel, contabilului i s-ar permite să se abată de la tratamentul prevăzut de standarde numai atunci când acest lucru ar fi necesar pentru prezentarea unei imagini fidele. Contabilul va avea apoi obligația de a justifica această acțiune și de a arăta (în notele la conturi) care ar fi fost diferențele din cadrul situațiilor financiare dacă s-ar fi respectat standardele.

93.

Curtea recomandă Parlamentului și Consiliului să aibă în vedere introducerea unei clarificări pe baza sugestiilor prezentate anterior atunci când vor examina propunerile Comisiei pentru această secțiune din Regulamentul financiar.

94.

Comisia a propus, la articolul 185, un nou alineat (4) care se referă la auditul agențiilor UE. Acesta prevede că rapoartele anuale specifice ale Curții se vor baza pe activitățile efectuate de auditori din sectorul privat, care vor fi desemnați de fiecare agenție în parte. Scopul propunerii este într-o oarecare măsură ambiguu: prima teză face referire la legalitatea și regularitatea veniturilor și cheltuielilor, în timp ce cea de a doua teză face referire la conturi.

95.

Propunerea Comisiei ar putea constitui baza pentru ameliorarea cadrului de audit aferent agențiilor. Auditorii din sectorul privat sunt obișnuiți să exprime o opinie cu privire la fiabilitatea conturilor. Curtea împărtășește punctul de vedere al Comisiei potrivit căruia ar trebui să se poată baza pe activitatea unui auditor independent, desemnat în mod corespunzător și provenind din sectorul privat, în ceea ce privește formularea opiniei sale cu privire la fiabilitatea conturilor unei agenții.

96.

Chestiunea este relativ mai complicată în ceea ce privește legalitatea și regularitatea, deoarece cerințele prevăzute în acest sens de legislația UE se îndepărtează în măsură mai mare de activitățile standard de audit efectuate de auditorii din sectorul privat. În opinia Curții, cea mai bună soluție ar fi să se solicite unui auditor desemnat din sectorul privat să aplice „proceduri convenite” în ceea ce privește aspectele legate de recrutare și de procesele de achiziții, proceduri pe baza cărora respectivul auditor ar urma să selecteze un eșantion „convenit” de procese de recrutare și de achiziții pe care să îl supună unei serii de teste „convenite”. Curtea va putea astfel, pe baza rezultatelor testelor, să își formeze propria opinie cu privire la chestiunea legalității și regularității conturilor agenției.

97.

De aceea, Curtea sugerează că ar trebui să fie implicată în procesul de selecție a auditorilor din sectorul privat, că ar trebui să dețină proprietatea asupra documentelor de lucru aferente auditului și că ar trebui să îi revină decizia finală de a renunța la serviciile unui auditor din sectorul privat, dacă consideră că acest lucru este necesar. Deoarece opinia de audit este cea a Curții și va rămâne ca atare, Curtea ar trebui să dețină controlul complet asupra tuturor activităților de audit de teren externalizate.

98.

O propunere revizuită în acest sens ar permite Curții să își îndeplinească în continuare mandatul de o manieră eficace în raport cu costurile implicate, în contextul unui număr tot mai mare de agenții și de organisme.

99.

Curtea recomandă adoptarea propunerii Comisiei, sub rezerva următoarelor modificări:

100.

Pe lângă aceste observații, Curtea propune o mică adăugire la articolul 185 alineatul (1), astfel încât să se garanteze că aceasta va continua să fie consultată înainte de adoptarea unui regulament financiar tip destinat agențiilor sau altor organisme.

101.

Regulamentul financiar prevede elaborarea unui număr de rapoarte de către Comisie. Situațiile financiare anuale și rapoartele privind execuția bugetară (articolul 121) derivă din standardele internaționale. Regulamentul financiar impune alte cerințe în materie de raportare, precum raportul anual de activitate al ordonatorului de credite [articolul 60 alineatul (7)] și raportul privind gestiunea bugetară și financiară (articolul 122). În prezent, tratatul prevede, de asemenea, prezentarea unui raport anual de evaluare a finanțelor Uniunii (articolul 318 TFUE).

102.

Fără a pune în discuție valoarea acestor rapoarte, Curtea sugerează ca Parlamentul European și Consiliul să ceară Comisiei să examineze dacă există posibilitatea simplificării și a consolidării rapoartelor, ținând seama de nevoile utilizatorilor.