52007DC0725

[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 20.11.2007

COM(2007) 725 final

COMINICAREA COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ŞI SOCIAL EUROPEAN ŞI COMITETUL REGIUNILOR

de însoţire a Comunicării privind „O piaţă unică pentru Europa secolului XXI” Servicii de interes general, inclusiv servicii sociale de interes general: un nou angajament european

{COM(2007) 724 final}{SEC(2007) 1514}{SEC(2007) 1515}{SEC(2007) 1516}

CUPRINS

1. Introducere 3

2. Rolul UE: să asigure norme comune, concomitent cu respectarea diversităţii 3

2.1. Domeniul de aplicare a acţiunii UE 4

2.2. Strategia: să îndeplinească obiectivele de interes public prin intermediul pieţei unice 6

2.3. Situaţia specială a serviciilor sociale 7

2.4. Situaţia specială a serviciilor medicale 9

3. Protocolul: un cadru coerent pentru acţiunea UE 9

4. etapa următoare 12

4.1. Asigurarea consultanţei juridice în chestiuni transversale 12

4.2. Modernizarea şi dezvoltarea politicilor sectoriale 13

4.3. Monitorizare şi evaluare 14

5. Concluzie 14

1. INTRODUCERE

CONVENIREA, DE CăTRE şEFII DE STAT şI DE GUVERN, A UNUI PROTOCOL PRIVIND SERVICIILE DE INTERES GENERAL, CARE VA FI ANEXAT TRATATULUI DE LA LISABONA, REPREZINTă UN PAS DECISIV CăTRE STABILIREA UNUI CADRU TRANSPARENT şI FIABIL LA NIVELUL UE. NOUL TRATAT PRIVIND FUNCţIONAREA UNIUNII EUROPENE VA INCLUDE, DE ASEMENEA, NOUL ARTICOL 14 [1] care subliniază responsabilitatea comună a Uniunii şi a statelor membre şi stabileşte temeiul juridic pentru acţiunea UE.

Noile dispoziţii au drept temei un deceniu de dezbateri cu privire la responsabilităţile UE şi la întrebarea dacă UE ar trebui sau nu să adopte un cadru comun pentru serviciile de interes general. În urma acestor dezbateri s-a ajuns la puncte de vedere convergente privind rolul şi abordarea UE în ceea ce priveşte serviciile de interes general, în special după Cartea albă din 2004 a Comisiei[2] şi avizul din 2006 al Parlamentului[3]. A rezultat un amplu acord privind necesitatea de a se asigura certitudinea juridică şi coerenţa tuturor politicilor UE, concomitent cu respectarea diversităţii sectoarelor şi situaţiilor. De asemenea se recunoaşte pe scară largă faptul că este nevoie de o mai mare cunoaştere şi înţelegere a normelor UE. Precizând rolul Uniunii, Protocolul aduce normelor UE claritatea şi certitudinea necesară.

Prezenta Comunicare enunţă viziunea Comisiei cu privire la aceste dezbateri, în special din perspectiva rezoluţiei Parlamentului şi a Tratatului de la Lisabona. Comunicarea se întemeiază, de asemenea, pe consultările publice privind serviciile de interes general, iniţiate în 2006.

2. ROLUL UE: Să ASIGURE NORME COMUNE, CONCOMITENT CU RESPECTAREA DIVERSITăţII

Serviciile de interes general acoperă o gamă amplă de activităţi din marile ramuri industriale, cum ar fi energia, telecomunicaţiile, transportul, transmisiile audiovizuale şi serviciile poştale, dar şi din educaţie, distribuţia de apă, gestionarea deşeurilor, servicii medicale şi sociale. Aceste servicii sunt esenţiale pentru viaţa de zi cu zi a cetăţenilor şi întreprinderilor şi reflectă modelul de societate european. Serviciile au un rol major în asigurarea coeziunii sociale, economice şi teritoriale pe teritoriul Uniunii, fiind vitale pentru dezvoltarea durabilă a Uniunii, din perspectiva unei ocupări sporite a forţei de muncă, a incluziunii sociale, creşterii economice şi calităţii mediului.

Cu toate că domeniul de aplicare şi organizarea serviciilor diferă semnificativ în funcţie de tradiţia şi politica în materie de intervenţie a statului, ele pot fi definite ca servicii, atât cu caracter economic cât şi neeconomic, pe care autorităţile publice le clasifică drept servicii de interes general şi supuse unor obligaţii specifice de serviciu public. Aceasta înseamnă că, în esenţă, este responsabilitatea autorităţilor publice, la nivelul de competenţă specifică, de a decide cu privire la natura şi domeniul de aplicare a serviciului de interes general. Autorităţile publice pot decide să desfăşoare aceste servicii pe cont propriu sau pot decide să le încredinţeze altor entităţi, care pot fi de drept public sau privat şi pot desfăşura o activitate cu sau fără scop lucrativ.

În acelaşi timp, furnizorii de servicii trebuie să respecte normele stabilite de Tratatul CE şi în legislaţia secundară a UE, atunci când normele respective sunt aplicabile. În plus, având în vedere dimensiunea comunitară a serviciilor, în prezent o serie de industrii de reţea care asigură servicii de interes economic general intră sub incidenţa directivelor UE specifice sectorului respectiv. Prin urmare, în parteneriat cu autorităţile naţionale, regionale şi locale, UE are un rol în stabilirea principiilor şi condiţiilor privind funcţionarea unei game ample de servicii. Această responsabilitate comună este prevăzută de tratat şi va fi evidenţiată în Protocolul privind serviciile de interes general, care va fi anexat Tratatului de la Lisabona.

2.1. Domeniul de aplicare a acţiunii UE

În conformitate cu principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii, UE intervine în limita competenţelor care i-au fost atribuite prin tratat şi în măsura necesară. În acţiunile pe care le întreprinde, UE respectă diversitatea situaţiilor din statele membre şi rolul autorităţilor naţionale, regionale şi locale de a asigura bunăstarea cetăţenilor acestora şi de a promova coeziunea socială, garantând, în acelaşi timp, opţiunile democratice privind, între altele, nivelul calităţii serviciilor.

Pentru prima dată, protocolul introduce în legislaţia primară a Comunităţii noţiunea de servicii de interes general, în timp ce actualul Tratat CE se referă numai la serviciile de interes economic general. În prezent se poate face deosebirea, în scop pur ilustrativ, între două seturi de servicii de interes general, din punct de vedere al modului în care sunt reglementate de dispoziţiile comunitare:

- Servicii de interes economic general: furnizarea şi organizarea acestor servicii intră sub incidenţa normelor privind piaţa internă şi concurenţa din Tratatul CE, întrucât activităţile din servicii sunt de natură economică. În cazul marilor industrii de reţea, cu o dimensiune europeană evidentă, cum ar fi telecomunicaţiile, energia electrică, gazul, transportul şi serviciile poştale, serviciile sunt reglementate de un cadru legislativ specific la nivel comunitar. Similar, anumite aspecte privind difuzarea serviciilor publice sunt incluse în legislaţia specifică a UE, cum ar fi Directiva „Televiziunea fără frontiere”. Alte servicii de interes economic general, cum ar fi serviciile din domeniul gestionării deşeurilor, aprovizionării cu apă sau tratarea apelor reziduale, nu fac obiectul unui regim de reglementare de sine stătător la nivelul UE. Cu toate acestea, normele comunitare specifice, cum ar fi legislaţia privind achiziţiile publice, protecţia mediului şi a consumatorului, se aplică anumitor aspecte ale serviciilor. În plus, o serie de servicii de interes economic general fac de asemenea obiectul cadrului normativ stabilit de directiva serviciilor[4] .

- Servicii fără caracter economic: aceste servicii, de exemplu prerogativele tradiţionale ale statului, cum ar fi poliţia, justiţia şi sistemele obligatorii de securitate socială, nu fac obiectul legislaţiei specifice a UE, nici nu sunt incluse în normele pieţei interne şi ale concurenţei, prevăzute de tratat. Unele aspecte privind organizarea acestor servicii pot face obiectul altor norme din tratat, cum ar fi principiul nediscriminării.

S-a pus adeseori problema privind modul în care se poate face deosebirea între serviciile cu caracter economic şi serviciile fără caracter economic. Răspunsul nu poate fi dat a priori şi necesită o analiză caz cu caz. Realitatea acestor servicii este adeseori specifică şi diferă mult de la un stat membru la altul şi chiar de la o autoritate locală la alta; modul în care sunt furnizate evoluează constant, ca răspuns la noile evoluţii economice, sociale şi instituţionale, cum ar fi modificarea cerinţelor de consum, transformările tehnologice, modernizarea administraţiilor publice şi transferarea responsabilităţilor în plan local.

În domeniul acoperit de legea concurenţei, în conformitate cu Curtea de Justiţie, caracterul economic sau neeconomic al activităţilor din servicii nu este dat nici de sectorul ori statutul unei entităţi care furnizează un serviciu (de ex., dacă un organism este sau nu o întreprindere de drept public, de drept privat, o asociaţie de întreprinderi sau o parte a administraţiei de stat), nici de modul în care este finanţată; caracterul economic sau neeconomic este dat de natura activităţii în sine. Pentru a le deosebi, Curtea de Justiţie se întemeiază pe un set de criterii legate de condiţiile de funcţionare a serviciului în cauză, cum ar fi existenţa unei pieţe, prerogativele statului sau obligaţiile de solidaritate. În practică, acest lucru presupune că o singură entitate poate desfăşura atât activităţi cu caracter economic, cât şi activităţi fără caracter economic şi, prin urmare, poate intra sub incidenţa normelor concurenţei pentru anumite segmente de activitate şi nu pentru altele. De exemplu, Curtea de Justiţie a hotărât că o anumită entitate poate desfăşura, pe de o parte, activităţi administrative care nu sunt de natură economică, cum ar fi atribuţii de poliţie şi, pe de altă parte, activităţi pur comerciale[5]. O entitate poate desfăşura activităţi fără caracter economic în cazul în care se comportă ca un fond de caritate şi, în acelaşi timp, este în concurenţă cu alţi operatori pentru o altă parte din activitatea sa, în virtutea operaţiunilor financiare sau imobiliare pe care le desfăşoară, eventual fără scop lucrativ[6]. Prin urmare, în temeiul acestei abordări funcţionale, fiecare activitate trebuie analizată separat[7].

Pentru ca un serviciu dat să poată fi clasificat drept activitate economică în temeiul normelor pieţei interne (libera circulaţie a serviciilor şi libertatea de stabilire), caracteristica esenţială a unui serviciu este aceea că el trebuie să fie furnizat în schimbul unei remuneraţii. Cu toate acestea, serviciul nu trebuie plătit în mod necesar de beneficiarii acestui serviciu. Natura economică a serviciului nu depinde de statutul legal al furnizorului serviciului în cauză (cum ar fi un organism fără caracter lucrativ) sau de natura serviciului, ci, mai degrabă, de modul în care o anumită activitate este prestată, organizată şi finanţată. În practică, în afară de activităţile aferente exercitării autorităţii publice, pentru care nu se aplică normele pieţei interne, în temeiul articolului 45 din Tratatul CE, rezultă că marea majoritate a serviciilor pot fi considerate drept „activităţi economice”, în sensul dispoziţiilor din Tratatul CE privind piaţa internă (articolele 43 şi 49).

În acest context, situaţia serviciilor sociale a făcut obiectul discuţiilor din ultimii ani. Serviciile sociale pot avea sau nu caracter economic, în funcţie de activitatea avută în vedere. Deşi nu sunt definite, comunicarea din 2006 a identificat două tipuri generale de servicii sociale: în primul rând, sistemele obligatorii şi complementare de securitate socială organizate în diferite moduri (organizaţii cu caracter mutual sau ocupaţional) care acoperă principalele riscuri de viaţă, cum ar fi riscurile legate de îmbolnăvire, îmbătrânire, accidente ocupaţionale, şomaj, pensie şi handicap; în al doilea rând, alte servicii furnizate direct beneficiarului, cum ar fi serviciile de asistenţă socială, de ocupare a forţei de muncă şi de formare profesională, locuinţe sociale sau îngrijire pe termen lung. Aceste servicii sunt organizate în mod obişnuit la nivel local şi depind foarte mult de finanţarea publică.

2.2. Strategia: să îndeplinească obiectivele de interes public prin intermediul pieţei unice

În cazul în care un serviciu de interes general este considerat a fi de natură economică, acesta intră sub incidenţa normelor privind piaţa internă şi concurenţa. Din acest motiv se poate pune întrebarea dacă aplicarea deplină a normelor în cauză este compatibilă cu îndeplinirea atribuţiilor de interes general specifice serviciului respectiv. La nivelul tratatului, aceste situaţii sunt prevăzute de articolul 86 alineatul (2), în conformitate cu interpretarea dată de jurisprudenţa Curţii de Justiţie[8]. Articolul prevede că serviciile de interes economic general se supun, în principiu, aplicării normelor din tratat. Cu toate acestea, în cazul în care aplicarea acestor norme obstrucţionează îndeplinirea, de jure sau de facto , a unor atribuţii speciale de interes general care le-au fost încredinţate, serviciile respective pot beneficia de o derogare de la prevederile tratatului, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiţii, în special cu privire la proporţionalitatea compensaţiei acordate întreprinderilor cărora li s-a încredinţat furnizarea acestor servicii.

Aşa cum a subliniat în Cartea albă din 2004, Comisia consideră că obiectivele privind dezvoltarea unor servicii de interes economic general care să fie de înaltă calitate, accesibile şi convenabile ca preţ, precum şi obiectivele privind o piaţă internă deschisă şi competitivă sunt compatibile şi ar trebui să se susţină reciproc. Experienţa a demonstrat, de exemplu în telecomunicaţii şi transporturi sau la nivel local (de ex., atribuirea contractelor de servicii publice), că pieţele care sunt deschise concurenţei contribuie la creşterea eficienţei, accesibilităţii şi capacităţii de a alege serviciile oferite. În acelaşi timp, pot fi menţinute dispoziţiile specifice, astfel încât să se asigure un echilibru. De exemplu, Curtea acceptă acordarea de drepturi exclusive ori speciale în cazul unor servicii, precum şi măsurile care au drept scop reglementarea pieţei, cum ar fi cerinţele de autorizare, în măsura în care se justifică în baza obiectivelor de interes public şi sunt proporţionale cu obiectivele urmărite[9]. În legislaţia secundară, realizarea obiectivelor de interes public de către serviciile de interes economic general este prevăzută, de asemenea, în directiva privind serviciile[10].

Capacitatea de a combina furnizarea de servicii de interes general cu dezvoltarea unei pieţe unice europene este foarte bine ilustrată de politicile sectoriale elaborate încă de la începutul anilor '90 pentru industriile de reţea, cum ar fi telecomunicaţiile, energia, transportul şi serviciile poştale, care deţin în prezent peste 7% din PIB şi 5% din totalul locurilor de muncă în UE. Deschiderea treptată a sectoarelor respective către concurenţă a fost însoţită de stabilirea unor obligaţii de serviciu public pentru fiecare sector, care să acopere aspecte cum ar fi drepturi privind serviciul universal, consumatorii şi utilizatorii, precum şi problemele legate de sănătate şi de siguranţă. Aceste politici sectoriale prevăd, de asemenea, domeniul de intervenţie a politicii publice la reglementarea acestor reţele, cu trimitere expresă la rolul autorităţilor naţionale de reglementare. Aceste cadre sectoriale sunt în curs de modernizare din perspectiva evoluţiilor tehnologice sau a provocărilor globale, cum ar fi schimbările climatice, precum şi datorită extinderilor succesive care au adus o mai mare diversitate în modul de abordare de către statele membre a serviciilor de interes general.

2.3. Situaţia specială a serviciilor sociale

În aprilie 2006, Comisia a lansat o amplă consultare cu statele membre, furnizorii de servicii şi utilizatorii acestora, pentru o mai bună înţelegere a naturii acestor servicii pe teritoriul UE şi pentru evaluarea experienţei privind aplicarea normelor comunitare, dobândită de factorii interesaţi[11].

Cu toate că funcţiile şi organizarea serviciilor sociale diferă foarte mult, consultarea a pus în evidenţă importanţa acestora pentru îndeplinirea obiectivelor de bază ale UE, cum ar fi realizarea coeziunii sociale, economice şi teritoriale, un nivel ridicat de ocupare a forţei de muncă, de incluziune socială şi creştere economică, precum şi strânsa interconexiune a acestora cu realităţile sociale.

Obiectivele şi principiile de organizare a serviciilor sociale

Serviciile sociale au adeseori rolul de a îndeplini diferite obiective specifice:

- acestea sunt servicii personalizate, fiind structurate în aşa fel încât să răspundă unor cerinţe umane vitale, în special cerinţelor utilizatorilor care se află într-o situaţie de vulnerabilitate; serviciile sociale oferă protecţie faţă de riscuri generale şi specifice de viaţă şi acordă asistenţă în situaţii personale dificile sau de criză; de asemenea serviciile sociale sunt oferite familiilor în contextul unor modificări la nivelul structurii acestora, acordă sprijin în ceea ce priveşte rolul familiei de a se îngriji atât de membrii tineri ai familiei, cât şi de cei în vârstă şi, în acelaşi timp, de persoanele cu handicap şi oferă soluţii compensatoare pentru eventualele eşecuri în viaţa de familie; serviciile sociale sunt instrumente cheie pentru salvgardarea drepturilor fundamentale ale omului şi a demnităţii umane;

- ele au un rol preventiv şi de coeziune socială şi se adresează întregii populaţii, indiferent de starea materială sau de venit;

- serviciile sociale contribuie la nediscriminare, egalitatea între sexe, protecţia sănătăţii umane, ameliorarea standardelor de viaţă şi calitatea vieţii, precum şi la crearea de şanse egale pentru toţi şi, prin urmare, contribuie la sporirea capacităţii oamenilor de a fi membri activi ai societăţii.

Aceste obiective se reflectă în modul în care sunt organizate, furnizate şi finanţate serviciile respective:

- pentru a putea găsi soluţii la multiplele cerinţe ale oamenilor ca indivizi, serviciile sociale trebuie să fie cuprinzătoare şi personalizate, concepute şi furnizate în mod integrat; serviciile sociale presupun adeseori o relaţie personală între beneficiarul acestora şi furnizorul serviciului respectiv;

- la definirea şi furnizarea unui serviciu trebuie să se ţină seama de diversitatea utilizatorilor;

- atunci când se răspunde cerinţelor utilizatorilor vulnerabili, serviciile sociale se caracterizează adeseori prin relaţia asimetrică dintre furnizori şi beneficiari, care diferă de relaţia dintre un furnizor comercial /consumator;

- întrucât aceste servicii îşi au adeseori temeiul în tradiţiile culturale (locale), se aleg soluţii adaptate la beneficiar, care să ţină seama de specificitatea situaţiei locale, asigurându-se proximitatea dintre furnizorul serviciului şi utilizator, concomitent cu asigurarea accesului egal, pe întreg teritoriul, la aceste servicii;

- furnizorii de servicii au nevoie adeseori de o largă autonomie pentru a răspunde atât varietăţii, cât şi caracterului evolutiv al cerinţelor sociale;

- în general, aceste servicii sunt întemeiate pe principiul solidarităţii şi depind în mare măsură de finanţarea publică pentru a asigura accesul egal, indiferent de starea materială şi de venit;

- furnizorii de servicii sociale fără scop lucrativ, precum şi lucrătorii voluntari au adeseori un rol important în furnizarea serviciilor sociale, prin aceasta exprimându-şi calitatea de cetăţeni şi contribuind la incluziunea socială, la coeziunea socială a comunităţilor locale şi la solidaritatea între generaţii.

Consultarea a evidenţiat, de asemenea, faptul că serviciile respective sunt angajate într-un important proces de modernizare pentru ca să poată răspunde mai bine noilor provocări, cum ar fi cerinţele în schimbare ale cetăţenilor europeni şi impactul îmbătrânirii şi, în acelaşi timp, necesitatea de a face faţă unor constrângeri financiare. Procesul respectiv a avut adeseori drept consecinţă schimbări profunde în modul în care sunt organizate, furnizate şi finanţate aceste servicii, inclusiv apariţia unor domenii noi de acţiune, utilizarea externalizării serviciilor care anterior erau furnizate direct de către autorităţile publice, precum şi intensificarea transferului de competenţe către nivelul local.

Efectul combinat al acestor modificări este acela că tot mai multe activităţi prestate zilnic de serviciile sociale intră în prezent sub incidenţa legislaţiei UE, în măsura în care sunt considerate servicii de interes economic. Această nouă situaţie a ridicat o serie de chestiuni practice, întrucât consultarea a arătat că nu este uşor pentru unii factori interesaţi din acest sector să înţeleagă şi să aplice legislaţia UE, în special cea referitoare la ajutorul de stat şi la achiziţii publice. Este posibil ca, la nivelul autorităţilor locale şi, în special, al micilor furnizori de servicii, legislaţia UE să nu fie cunoscută şi să lipsească informaţii în domeniu, ceea ce poate da naştere la interpretări eronate şi la o aplicare eronată a acesteia în teren. În special, autorităţile publice şi furnizorii de servicii în domeniul social sunt uneori mai puţin informaţi decât cei din alte sectoare cu privire la dispoziţiile articolului 86 alineatul (2) prezentat anterior. Aplicarea articolului 86 alineatul (2) impune statelor membre respectarea anumitor condiţii de bază care au fost abordate in extenso în jurisprudenţa Curţii de Justiţie şi prezentate de Comisie, îndeosebi în textele privind ajutorul de stat adoptate după ce Curtea a pronunţat hotărârea în cauza Altmark care, în practică, exclud de la notificare marea majoritate a serviciilor prestate la nivel local. Printre aceste condiţii este prevăzută şi atribuirea furnizorului de servicii, de către autoritatea publică competentă, a unui mandat clar privind operarea serviciului în cauză. Prin urmare, este important ca toate statele membre să asigure că se adoptă actele privind această mandatare pentru toate serviciile de interes economic general, inclusiv furnizarea de servicii sociale, astfel încât cetăţenii să beneficieze de o certitudine juridică şi o transparenţă corespunzătoare.

După cum se subliniază în continuare, Comisia s-a angajat să ofere explicaţii privind normele aplicabile şi să acorde asistenţă cu privire la procesul de modernizare în care sunt angajate serviciile şi, în acelaşi timp, să respecte pe deplin principiul subsidiarităţii şi responsabilităţile autorităţilor naţionale, regionale şi locale.

2.4. Situaţia specială a serviciilor medicale

Serviciile medicale, de asemenea, reprezintă o parte din cadrul mai larg al serviciilor de interes general. Articolul 152 din tratat precizează că acţiunea comunitară în domeniul serviciilor medicale trebuie să respecte responsabilităţile statelor membre în ceea ce priveşte organizarea, finanţarea, furnizarea serviciilor medicale şi asigurarea îngrijirii medicale. În paralel cu activitatea sa în domeniul serviciilor medicale, Comisia a avut recent o consultare cu caracter deschis privind acţiunea comunitară şi eventualele dificultăţi la aplicarea dreptului comunitar[12]. În urma acestei consultări, Comisia intenţionează să elaboreze propuneri de natură să stabilească un cadru pentru servicii medicale transfrontaliere sigure, de înaltă calitate şi eficiente, ţinând seama în acelaşi timp de concluziile Consiliului privind „Valorile şi principiile comune ale sistemelor de sănătate din Uniunea Europeană”, adoptate în iunie 2006.

3. PROTOCOLUL: UN CADRU COERENT PENTRU ACţIUNEA UE

Protocolul anexat Tratatului de la Lisabona oferă un cadru coerent care va orienta acţiunea UE şi va servi drept referinţă pentru toate nivelele de guvernanţă. Prin clarificarea principiilor şi precizarea valorilor comune care stau la baza politicilor comunitare, protocolul conferă vizibilitate, transparenţă şi claritate modului în care sunt abordate la nivel comunitar serviciile de interes general.

Protocol privind serviciile de interes general

La reuniunea Conferinţei interguvernamentale de la Lisabona din octombrie 2007 s-a convenit adăugarea următorului protocol la Tratatul de la Lisabona[13] :

„Înaltele Părţi Contractante,

În dorinţa de a sublinia importanţa serviciilor de interes general,

Au convenit asupra următoarelor dispoziţii de interpretare, care se anexează Tratatului privind Uniunea Europeană şi Tratatului privind funcţionarea Uniunii:

Articolul 1

Valorile comune ale Uniunii în legătură cu serviciile de interes economic general în sensul articolului 14 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene se referă, în special, la:

- rolul esenţial şi marea libertate de care dispun autorităţile naţionale, regionale şi locale în ceea ce priveşte furnizarea, mandatarea şi organizarea serviciilor de interes economic general într-o corelare cât mai strânsă cu cerinţele utilizatorilor;

- diversitatea diferitelor servicii de interes economic general şi diferenţele la nivelul cerinţelor şi preferinţelor utilizatorilor, care pot avea drept temei situaţiile geografice, sociale sau culturale diferite;

- un nivel ridicat al calităţii, siguranţei şi accesibilităţii, al egalităţii de tratament şi al promovării accesului universal, precum şi a drepturilor utilizatorilor.

Articolul 2

Dispoziţiile tratatelor nu prejudiciază în niciun fel competenţa statelor membre de a furniza, mandata şi organiza servicii de interes general fără caracter economic”.

Protocolul se întemeiază pe o serie de principii mai funcţionale pe care le reafirmă, al căror rol este de a orienta activitatea instituţiilor UE şi, în special, activitatea Comisiei, cum ar fi:

- Rolul şi marea libertate de care dispun autorităţile naţionale, regionale şi locale în ceea ce priveşte operarea serviciilor de interes economic general într-o corelare cât mai strânsă cu cerinţele utilizatorilor: serviciile de interes economic general ar trebui să răspundă cerinţelor şi să fie furnizate în cât mai strânsă legătură cu cetăţenii şi cu întreprinderile. În acţiunile sale, UE ar trebui să respecte principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii. Autorităţile competente ale statelor membre au libertatea de a defini ceea ce consideră a fi servicii de interes economic general şi au o mare libertate de a decide cu privire la modul de organizare, reglementare şi finanţare a serviciilor respective, în conformitate cu legislaţia UE şi în limitele de eroare evidente. În special, normele concurenţei şi normele pieţei interne nu se aplică activităţilor fără caracter economic.

- Respectarea diversităţii serviciilor, situaţiilor, cerinţelor şi preferinţelor utilizatorilor: ar trebui respectate diferenţele dintre diversele servicii de interes economic general şi diferitele cerinţe şi preferinţe ale cetăţenilor, utilizatorilor şi consumatorilor rezultate din diferite situaţii economice, sociale, geografice, culturale şi fizice. Ar trebui să se ţină seama în mod corespunzător de diversitatea specifică acestor servicii, de situaţiile în care sunt furnizate, caracteristicile furnizorilor de servicii şi condiţia de flexibilitate în vederea adaptării serviciilor la diferite cerinţe: acest lucru este relevant, în special, în cazul serviciilor sociale. Regulamentul în domeniu ar trebui actualizat cu regularitate pentru a se ţine seama de noile evoluţii, cum ar fi inovaţia tehnologică.

- Obţinerea unui grad ridicat de calitate, siguranţă şi accesibilitate: promovarea creării unor servicii de interes economic general de înaltă calitate, sigure şi convenabile ca preţ reprezintă un obiectiv important al acţiunii UE. Acest lucru înseamnă accesul la servicii, inclusiv la cele transfrontaliere; rentabilitatea şi accesibilitatea economică a preţurilor, inclusiv regimuri speciale pentru persoanele cu venituri mici şi cu nevoi speciale, ceea ce este deosebit de important în cazul serviciilor sociale; siguranţă fizică, fiabilitate şi continuitate; servicii de înaltă calitate şi posibilitatea de a le alege; transparenţă şi acces la informaţiile furnizorilor de servicii şi ale organismelor de reglementare. Atunci când acţiunea UE este oportună, instrumentele specifice sectoriale ale UE ar trebui să stabilească norme care să asigure calitatea, securitatea şi siguranţa produselor şi serviciilor pentru consumatori şi utilizatori în general, precum şi pentru toate persoanele care participă la crearea acestora.

- Asigurarea egalităţii de tratament şi promovarea accesului universal: accesul la serviciile de interes economic general este recunoscut ca drept în Carta Drepturilor Fundamentale a UE. Acest lucru include asigurarea unui tratament egal între femei şi bărbaţi, precum şi combaterea tuturor formelor de discriminare în ceea ce priveşte accesul la serviciile de interes economic general. Atunci când o normă sectorială a UE se întemeiază pe conceptul de serviciu universal, aceasta ar trebui să stabilească dreptul tuturor de a avea acces la anumite servicii considerate esenţiale şi să impună furnizorilor de servicii obligaţia de a oferi servicii stabilite în conformitate cu unele condiţii specifice, inclusiv deplina acoperire teritorială şi preţul convenabil. Serviciul universal asigură un set minim de drepturi şi obligaţii care, ca normă generală, pot fi dezvoltate în continuare la nivel naţional. Conceptul este dinamic şi trebuie actualizat cu regularitate la nivelul fiecărui sector. Promovarea accesului pe tot teritoriul UE este esenţială pentru promovarea coeziunii teritoriale în UE, astfel cum se menţionează anterior în cazul serviciilor sociale. Teritoriile dezavantajate din punct de vedere geografic sau natural, cum ar fi regiunile ultraperiferice, insulele, regiunile muntoase, zonele slab populate şi frontierele externe, adeseori au dificultăţi privind accesarea serviciilor de interes general, din cauza depărtării de pieţele importante sau din cauza costului ridicat al conexiunii. Trebuie să se ţină seama de aceste cerinţe specifice.

- Menţinerea drepturilor utilizatorilor: ar trebui prevăzute, promovate şi menţinute drepturile cetăţenilor, consumatorilor şi utilizatorilor. Capacitatea consumatorilor şi utilizatorilor, inclusiv a persoanelor vulnerabile sau cu handicap de a beneficia de drepturile lor, în special dreptul la acces, necesită adeseori existenţa unor organisme independente de reglementare cu personal corespunzător şi cu atribuţii şi competenţe bine definite. Acestea includ competenţa de a impune sancţiuni, în special capacitatea de a monitoriza transpunerea şi aplicarea dispoziţiilor privind serviciul universal. Sunt necesare, de asemenea, dispoziţii pentru reprezentarea şi participarea activă a consumatorilor şi utilizatorilor la definirea şi evaluarea serviciilor, existenţa unor mecanisme adecvate de reparaţie şi compensare, precum şi existenţa unei clauze de revizuire care să permită adaptarea în timp a cerinţelor, astfel încât acestea să reflecte noile evoluţii sociale, tehnologice şi economice. Organismele de reglementare ar trebui să monitorizeze, de asemenea, evoluţiile pieţei şi să ofere date în vederea evaluării.

- Servicii fără caracter economic: după cum s-a precizat anterior, serviciile respective nu fac obiectul unei legislaţii specifice a UE, nici nu sunt acoperite de prevederile din tratat referitoare la piaţa internă şi concurenţă.

Până la intrarea în vigoare a noului tratat, care va da forţă juridică noilor dispoziţii, Comisia intenţionează să facă uz de protocol şi de principii ca repere pentru verificarea coerenţei şi proporţionalităţii politicilor şi iniţiativelor UE.

4. ETAPA URMăTOARE

Pe baza protocolului şi în conformitate cu abordarea de către Parlament, Comisia va consolida în continuare cadrul UE aplicabil serviciilor de interes general, inclusiv pentru servicii sociale şi medicale, oferind soluţii concrete la probleme concrete, atunci când există. În urma progreselor înregistrate, atenţia ar trebui să se axeze tot mai mult pe transpunerea şi aplicarea corespunzătoare a normelor UE, cu un accent mai mare pe monitorizarea rezultatelor la nivelul utilizatorilor şi consumatorilor, diseminarea informaţiilor şi schimbul de bune practici, monitorizarea executării şi evaluarea performanţei. Comisia are în vedere o combinaţie între acţiunile sectoriale şi acţiunile specifice fiecărei probleme, care vor urmări trei coordonate, astfel:

4.1. Asigurarea consultanţei juridice în chestiuni transversale

Comisia este conştientă de faptul că aplicarea legislaţiei comunitare la serviciile de interes economic general poate pune probleme şi că în mod constant se caută clarificări sau explicaţii privind normele UE, în diferite domenii. În acest context, Comisia s-a angajat să înlesnească utilizatorilor şi profesioniştilor din domeniu obţinerea unor răspunsuri rapide la chestiunile practice, explicaţii şi interpretări. Răspunsurile la chestiunile ridicate vor fi publicate şi se va pune la dispoziţie cu regularitate, printr-un site internet, o actualizare corespunzătoare, care să reflecte poziţia Comisiei. Ca un prim exemplu, împreună cu această comunicare a fost publicat un set de răspunsuri la chestiunile privind aplicarea normelor în domeniul achiziţiilor publice şi al ajutorului de stat, în special referitoare la serviciile sociale de interes general[14] .

Un serviciu de informare interactiv

În curând se va pune la dispoziţia cetăţenilor, furnizorilor de servicii, autorităţilor publice şi tuturor părţilor interesate, un serviciu online specializat şi interactiv, care să ofere informaţii şi să permită acestora să pună întrebări privind aplicarea legislaţiei UE. Răspunsurile la întrebările puse frecvent, începând cu întrebările puse în contextul consultărilor privind serviciile sociale, vor fi postate pe site-ul internet al Comisiei. Comisia doreşte ca acest instrument să-i ajute pe factorii la nivel local şi regional, în special în domeniul serviciilor sociale, să ajungă la o bună înţelegere a poziţiei Comisiei privind dispoziţiile comunitare relevante şi ca în timp să se ofere un răspuns direct şi uşor accesibil tuturor chestiunilor rezultate din practica în domeniu.

În domeniul ajutorului de stat, decizia şi cadrul privind ajutorul de stat sub forma unei compensaţii de serviciu public, adoptată în 2005 (denumită adeseori „pachetul Altmark”[15]) reprezintă deja o contribuţie semnificativă la simplificarea normelor aplicabile, în conformitate cu principiile referitoare la o mai bună reglementare. Aceste texte sunt în deplină conformitate cu marea libertate de care dispun statele membre în ceea ce priveşte definirea atribuţiilor ce revin serviciilor de interes economic general. Acestea permit statelor membre să asigure aceste atribuţii printr-un act de mandatare şi să compenseze toate costurile nete suportate de companiile care au fost mandatate să furnizeze aceste servicii. În acest context, prin separarea conturilor se obţine transparenţă şi se evită compensarea excesivă. În plus, compensarea pentru serviciile care îndeplinesc aceste condiţii este exceptată în totalitate de la notificare, în măsura în care suma totală a compensaţiilor este mai mică de 30 MEUR pe an sau chiar fără limite în ceea ce priveşte locuinţele sociale şi spitalele. În practică, aceasta exceptează de la notificare marea majoritate a serviciilor prestate la nivel local. Comisia va evalua şi va raporta cu privire la aplicarea pachetului referitor la ajutorul de stat până la sfârşitul anului 2009 şi va examina dacă trebuie actualizat sau nu în acest context.

O serie de chestiuni aşteaptă un răspuns şi/sau apar în domeniul parteneriatelor de tip public-privat şi al concesiunilor. Comisia va prezenta în scurt timp o comunicare de interpretare privind parteneriatele instituţionalizate de tip public-privat în vederea clarificării normelor aplicabile. Pe baza rezultatelor analizei de impact, Comisia are în vedere unele măsuri care să clarifice normele aplicabile în domeniul concesiunilor. De asemenea au fost formulate cereri privind mai buna explicare a normelor aplicabile achiziţiilor publice, ca urmare a intrării în vigoare, în ianuarie 2006, a noilor directive. Setul de instrumente prezentate anterior ar trebui să ofere o mai mare claritate.

Aceste eforturi vor completa iniţiativele mai ample aflate în derulare pentru îmbunătăţirea accesului la informaţii şi dezvoltarea instrumentelor de comunicare după examinarea pieţei unice, cum ar fi crearea unui „serviciu de asistenţă pentru piaţa unică” al UE.

4.2. Modernizarea şi dezvoltarea politicilor sectoriale

Comisia s-a angajat să continue şi să dezvolte abordarea sectorială prin propunerea, atunci când este cazul, de iniţiative sectoriale care să ţină seama de cerinţele şi situaţiile specifice fiecărui sector şi să reflecte principiile expuse în protocolul avut în vedere. La nivelul UE există deja câteva cadre specifice fiecărui sector şi aplicabile industriilor de reţea. Cu toate acestea, într-o piaţă unică dinamică şi în continuă evoluţie, este posibil ca acestea să necesite actualizare în anii viitori.

Comisia va avea în vedere, în special:

- în domeniul energiei: continuarea măsurilor pentru asigurarea definitivării pieţei interne a energiei propusă în septembrie 2007, precum şi a proiectului de Cartă europeană privind drepturile consumatorilor de energie;

- în domeniul transportului: măsuri care să constituie o continuare a propunerii sale din iulie 2006 privind modernizarea legislaţiei pieţei unice din domeniul aviaţiei; monitorizarea punerii în aplicare a „pachetului privind a treia cale ferată” şi regulamentul revizuit referitor la serviciile publice din domeniul transportului de călători, odată ce acordul a fost convenit;

- în domeniul comunicaţiilor electronice: urmărirea propunerilor sale privind revizuirea cadrului de reglementare în domeniul comunicaţiilor electronice (inclusiv telefonia fixă, accesul la mobile şi la bandă largă, precum şi transmisia conţinutului emisiunilor de radio sau televiziune) şi publicarea unei comunicări privind chestiunile pe termen lung în domeniul serviciului universal în comunicaţiile electronice;

- în domeniul serviciilor poştale: să sprijine statele membre la transpunerea directivei pentru definitivarea pieţei interne a serviciilor poştale ale UE;

- în domeniul serviciilor medicale: prezentarea de propuneri care să constituie cadrul unor servicii medicale sigure, de înaltă calitate şi eficiente;

- în domeniul serviciilor sociale: desfăşurarea acţiunilor prevăzute în căsuţă.

Strategie în sprijinul calităţii serviciilor sociale din UE

Consultarea privind serviciile sociale a demonstrat că este necesar să fie susţinută mai sistematic promovarea calităţii serviciilor sociale. Fondul Social European şi FEDR acordă deja sprijin financiar direct unor servicii. Metoda deschisă de coordonare pentru protecţia socială şi incluziunea socială stabileşte un cadru strategic pentru continuarea reformelor şi schimbul de bune practici. Pe baza acestei experienţe, Comisia va susţine elaborarea, în cadrul Comitetului pentru protecţie socială, a unui cadru comunitar fără caracter constrângător în domeniul calităţii, care să stabilească orientări privind metodologia de stabilire, monitorizare şi evaluare a normelor de calitate. În plus, prin programul PROGRESS, Comisia va susţine iniţiativele transeuropene pornite de la bază, menite să stabilească norme de calitate fără caracter constrângător şi să consolideze schimbul de experienţă şi, în acelaşi timp, va promova formarea autorităţilor publice în domeniul achiziţiilor publice.

4.3. Monitorizare şi evaluare

Comisia consideră că este important, din punct de vedere al calităţii şi transparenţei procesului decizional, să efectueze în mod periodic o evaluare detaliată şi să prezinte metodologia şi rezultatele evaluării, astfel încât aceasta să fie supusă examinării. De obicei, această activitate se desfăşoară pe fiecare sector în parte.

Noile instrumente de monitorizare a pieţei, prezentate în raportul final referitor la analizarea pieţei unice, de exemplu „tabelul de bord al consumatorului”, reprezintă un pas înainte în evaluarea performanţelor. Încă de la publicarea Cărţii albe din 2004 s-au înregistrat progrese în dezvoltarea sistemului de evaluări intersectoriale ale industriilor de reţea la nivelul UE. Metodologia a fost revizuită, iar Comisia îşi va prezenta propunerile de îmbunătăţire în 2008.

Comisia a fost solicitată în mod expres să prezinte Parlamentului o analiză amplă şi actualizată cu privire la efectele „liberalizării”. Comisia va ţine seama de această cerere atunci când îşi va revizui metodologia şi va efectua această analiză în contextul raportului periodic de evaluare a serviciilor de reţea.

Comisia va analiza, de asemenea, progresul privind aplicarea protocolului, odată cu intrarea în vigoare a noului tratat. În plus, Comisia va publica din doi în doi ani un raport privind serviciile sociale, care va servi drept instrument de schimb cu părţile interesate.

5. CONCLUZIE

În această importantă etapă de dezvoltare a UE este vital, până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, să se asigure o viziune comună asupra iniţiativelor care vor fi puse în aplicare pentru obţinerea unor rezultate concrete pentru europeni. Aceasta este abordarea care stă la baza Agendei pentru cetăţeni[16], lansată de Comisie.

Abordarea UE privind serviciile de interes general, inclusiv serviciile sociale şi medicale, este în esenţă pragmatică. Ea reflectă repartizarea competenţelor între diferitele nivele de guvernanţă în UE. Această abordare respectă diversitatea şi particularităţile acestor servicii. Atunci când sunt stabilite cadre sectoriale, se are în vedere crearea unei valori adăugate clare, la nivel european. Aceste cadre sectoriale sunt revizuite cu regularitate, astfel încât să reflecte noile evoluţii economice, sociale şi tehnologice. Aplicarea dreptului comunitar este monitorizată în conformitate cu Tratatul CE şi este analizată periodic, pentru a se ţine seama de noile realităţi. În domeniile care ar putea fi considerate problematice, au avut loc ori sunt în desfăşurare consultări susţinute, în vederea identificării şi soluţionării problemelor curente sau emergente.

Discuţiile declanşate de Cartea albă din 2004 au fost deosebit de utile pentru o mai bună înţelegere a rolului şi a abordării la nivelul UE a serviciilor de interes general. Din dezbaterile care au urmat şi din opiniile exprimate de celelalte instituţii europene a reieşit că există un acord de ansamblu cu privire la o serie de principii care orientează acţiunile UE, în pofida unor divergenţe de opinii. De asemenea cadrele sectoriale au oferit o bază practică pentru identificarea principiilor cheie care pot fi aplicate serviciilor de interes general în spaţiul european.

Protocolul şi principiile revizuite din noul tratat se întemeiază pe aceste discuţii şi pe experienţa dobândită şi marchează un nou angajament european. După zece ani de la prima Comunicare la nivelul UE şi trei ani de la Cartea albă, acestea reflectă amplul consens care există în spaţiul UE cu privire la rolul şi la responsabilităţile UE. Întrucât, în prezent, cadrul UE a fost consolidat de protocol, a venit momentul să ne concentrăm pe aplicarea lui. Pe această bază şi concomitent cu acţiunea la nivel naţional, regional şi local, Comisia este hotărâtă să contribuie la asigurarea clarităţii, coerenţei şi accesibilităţii normelor UE, astfel încât serviciile de interes general să-şi poată îndeplini atribuţiile şi să contribuie la îmbunătăţirea calităţii nivelului de trai al cetăţenilor europeni.

[1] O modificare adusă articolului 16 TCE.

[2] Cartea albă din 2004 - COM(2004) 374, 12.5.2004 - s-a întemeiat pe consultările şi comunicările anterioare, în special Cartea verde din 2003 a Comisiei - COM(2003) 270, 21.5.2003 -, pe două comunicări din 2001 - COM(2001) 598, 17.10.2001 şi „Serviciile de interes general în Europa” (JO C 17, 19.1.2001) -, precum şi pe prima comunicare pe această temă din 1996 -„Servicii de interes general în Europa” (JO C 281, 26.9.1996).

[3] Rezoluţia Parlamentului European (A6-0275/2006 din 26 septembrie 2006) a finalizat ampla rundă de consultări dintre instituţiile UE şi părţile interesate, declanşată de Cartea albă din 2004. Rezoluţia susţine principiile pe care se întemeiază Cartea albă şi acţiunile prioritare prevăzute de aceasta. Rezoluţia prevede că nu se poate da o definiţie uniformă serviciilor de interes general şi nu impune un cadru legislativ unic pe orizontală, însă face apel la UE şi la Comisie, în special, să continue acţiunea în diferite domenii şi sectoare, astfel încât normele UE să fie mai clare şi mai coerente, dar, în acelaşi timp, să respecte pe deplin principiul subsidiarităţii. Comitetul Economic şi Social European şi Comitetul Regiunilor şi-au exprimat punctele de vedere (CESE/2005/121 din 9 februarie 2005, CESE/2006/223 din 6 iulie 2006 şi CDR/2004/327 din 23 februarie 2005).

[4] Mai multe informaţii pot fi găsite în documentul de lucru al serviciilor Comisiei privind progresul realizat după lansarea Cărţii albe din 2004 privind serviciile de interes general SEC(2007) 1515, publicat în paralel cu prezenta comunicare.

[5] Cauza C-82/01 Aéroports de Paris, [2002].

[6] Cauza C-222/04 Cassa di Risparmio di Firenze [2006].

[7] Cauza C-118/85 Comisia c. Italia [1987]. A se compara, de asemenea, Cauzele C-205/03 P. Fenin [2006] şi T-155/04- Selex [2006] pentru situaţia în care activităţi diferite nu au putut fi analizate separat.

[8] Cauza C-320/91, Corbeau, [1993], ECR I-2533, cauza C-393/92, Almelo [1994] ECR I-1477, cauzele conexe C-157/94 - C-160/94, Comisia c. Ţările de Jos [1997], ECR I-5699 , Comisia c. Italia [1997], ECR I-5789, Comisia c. Franţa [1997], ECR I-5815, Comisia c. Spania [1997], ECR I-5851.

[9] De exemplu, Cauza C-70/95, Sodemare [1997] ECR I-3395, cauzele conexe C-282/04 şi C-283/04, Comisia c. Ţările de Jos [2006].

[10] Mai multe informaţii pot fi găsite în documentul SEC(2007) 1515.

[11] COM(2006) 177, 26.4.2006. Consultările au inclus lansarea unui chestionar de către Comitetul pentru protecţie socială, pregătirea unui studiu cu rol consultativ privind serviciile sociale de interes general, precum şi un raport întocmit de un grup de experţi.

[12] SEC(2006) 1195, 26.9.2006.

[13] Citatul următor nu aduce atingere versiunii finale a tratatului ce urmează a fi semnat, precum şi traducerii acestuia în limbile oficiale ale UE.

[14] A se vedea SEC(2007) 1514 şi respectiv SEC(2007) 1516.

[15] Mai multe informaţii referitoare la „pachetul Altmark” pot fi găsite în documentul SEC(2007) 1515.

[16] COM(2006) 211, 10.5.2006.