(1)

La 20 martie 2020, Comisia a adoptat o comunicare privind activarea clauzei derogatorii generale din cadrul Pactului de stabilitate și de creștere. Clauza derogatorie generală, astfel cum se prevede la articolul 5 alineatul (1), articolul 6 alineatul (3), articolul 9 alineatul (1) și articolul 10 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97, precum și la articolul 3 alineatul (5) și articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului (2), facilitează coordonarea politicilor bugetare în perioade de încetinire severă a creșterii economice. În comunicarea respectivă, Comisia și-a exprimat opinia potrivit căreia condițiile pentru activarea clauzei derogatorii generale erau îndeplinite, având în vedere încetinirea severă preconizată a creșterii economice, rezultată în urma pandemiei de COVID-19. La 23 martie 2020, miniștrii de finanțe ai statelor membre au fost de acord cu aprecierea Comisiei. Clauza derogatorie generală a acordat statelor membre flexibilitate bugetară pentru a le permite să facă față crizei provocate de pandemia de COVID-19. Aceasta a facilitat coordonarea politicilor bugetare în perioade de încetinire severă a creșterii economice. Activarea clauzei permite o abatere temporară de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu al fiecărui stat membru, cu condiția ca această abatere să nu pună în pericol sustenabilitatea finanțelor publice pe termen mediu. La 17 septembrie 2020, în comunicarea sa privind Strategia anuală privind creșterea durabilă pentru 2021, Comisia a anunțat că clauza derogatorie generală va rămâne activă în 2021.

(2)

La 20 iulie 2020, Consiliul a adoptat o recomandare (3) („recomandarea Consiliului din 20 iulie 2020”). Acesta a recomandat Spaniei să ia toate măsurile necesare, în conformitate cu clauza derogatorie generală, pentru a combate în mod eficace pandemia de COVID-19, a susține economia și a sprijini redresarea viitoare. De asemenea, acesta a recomandat Spaniei să aplice, atunci când condițiile economice o vor permite, politici bugetare vizând realizarea unor poziții bugetare prudente pe termen mediu și asigurarea sustenabilității datoriei, sporind în același timp investițiile.

(3)

Recomandarea Consiliului din 2021 privind politica economică a zonei euro indică faptul că politicile bugetare ar trebui să rămână favorabile în toate statele membre ale zonei euro pe tot parcursul anului 2021 și că măsurile în materie de politici ar trebui să fie adaptate circumstanțelor specifice fiecărei țări și să fie prompte, temporare și specifice. Atunci când condițiile epidemiologice și economice vor permite acest lucru, măsurile de urgență ar trebui să fie eliminate treptat, combătându-se în același timp impactul crizei asupra societății și pieței muncii. Statele membre ar trebui să aplice politici bugetare prin care se urmărește să se ajungă la poziții bugetare prudente pe termen mediu și să se asigure sustenabilitatea datoriei, consolidându-se în același timp investițiile. Statele membre ar trebui să continue reformele care consolidează acoperirea, caracterul adecvat și sustenabilitatea sistemelor de sănătate și de protecție socială pentru toți.

(4)

La 18 noiembrie 2020, Comisia a adoptat avizele privind proiectele de planuri bugetare pentru 2021 ale statelor membre din zona euro, pe baza unei evaluări calitative a măsurilor bugetare. Comisia a fost de părere că proiectul de plan bugetar al Spaniei este în general aliniat recomandărilor privind politica bugetară stabilite în recomandarea Consiliului din 20 iulie 2020 și că majoritatea măsurilor incluse în proiectul de plan bugetar sprijină activitatea economică, pe fondul unei incertitudini considerabile.

(5)

Instrumentul NextGenerationEU, inclusiv Mecanismul de redresare și reziliență, va asigura o redresare sustenabilă, incluzivă și echitabilă. Regulamentul (UE) 2021/241 al Parlamentului European și al Consiliului (4), care a instituit Mecanismul de redresare și reziliență, a intrat în vigoare la 19 februarie 2021. Mecanismul de redresare și reziliență va oferi sprijin financiar pentru implementarea reformelor și a investițiilor, ceea ce va implica un impuls bugetar finanțat de Uniune. Acesta va contribui la redresarea economică și la implementarea unor reforme și investiții sustenabile și de stimulare a creșterii, în special pentru a promova tranziția verde și tranziția digitală, și va consolida reziliența și creșterea potențială a economiilor statelor membre. De asemenea, va ajuta finanțele publice să revină la poziții mai favorabile pe termen scurt și va contribui la consolidarea sustenabilității finanțelor publice și la creștere economică și la crearea de locuri de muncă pe termen mediu și lung.

(6)

La 3 martie 2021, Comisia a adoptat o comunicare prin care a oferit orientări de politică suplimentare pentru a facilita coordonarea politicilor bugetare și pregătirea programelor de stabilitate și de convergență ale statelor membre. Orientarea bugetară generală, luând în considerare bugetele naționale și Mecanismul de redresare și reziliență, ar trebui să rămână favorabilă în 2021 și 2022. În același timp, având în vedere așteptarea potrivit căreia activitatea economică se va normaliza treptat în a doua jumătate a anului 2021, politicile bugetare ale statelor membre ar trebui să devină mai diferențiate în 2022. Politicile bugetare ale statelor membre ar trebui să ia în considerare starea redresării, sustenabilitatea finanțelor publice și necesitatea de a reduce discrepanțele economice, sociale și teritoriale. Având în vedere necesitatea de a sprijini o redresare sustenabilă pentru Uniune, statele membre cu riscuri reduse în ceea ce privește sustenabilitatea ar trebui să își orienteze bugetele către menținerea unei politici bugetare favorabile în 2022, ținând cont de impactul Mecanismului de redresare și reziliență. Statele membre cu niveluri ridicate ale datoriei ar trebui să urmeze politici bugetare prudente, păstrând în același timp investițiile finanțate la nivel național și utilizând granturi în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență pentru a finanța proiecte de investiții suplimentare de înaltă calitate și reforme structurale. Pentru perioada de după 2022, politicile bugetare ar trebui să țină seama în continuare de forța redresării, de gradul de incertitudine economică și de considerații legate de sustenabilitatea finanțelor publice. Reorientarea politicilor bugetare către realizarea unor poziții bugetare prudente pe termen mediu, inclusiv prin eliminarea treptată a măsurilor de sprijin în timp util, va contribui la asigurarea sustenabilității finanțelor publice pe termen mediu.

(7)

În comunicarea sa din 3 martie 2021, Comisia a exprimat, de asemenea, opinia conform căreia decizia privind dezactivarea sau aplicarea în continuare a clauzei derogatorii generale ar trebui luată ca o evaluare generală a stării economiei, un criteriu cantitativ cheie fiind nivelul activității economice din Uniune sau din zona euro, comparativ cu nivelurile anterioare crizei (finele anului 2019). Pe baza previziunilor Comisiei din primăvara anului 2021, la 2 iunie 2021, Comisia a considerat că erau îndeplinite condițiile pentru continuarea aplicării clauzei derogatorii generale în 2022 și pentru dezactivarea acesteia începând cu 2023. Situațiile proprii fiecărei țări vor continua să fie luate în considerare după dezactivarea clauzei derogatorii generale.

(8)

La 30 aprilie 2021, Spania și-a prezentat programul de stabilitate pentru 2021 în conformitate cu articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1466/97.

(9)

În 2020, pe baza datelor validate de Eurostat, deficitul public al Spaniei a fost de 11,0 % din produsul intern brut (PIB), în timp ce datoria publică a crescut la 120,0 % din PIB. Variația anuală a soldului bugetar primar a atins valoarea de 8,1 % din PIB, incluzând măsuri bugetare discreționare în valoare de 4,0 % din PIB în sprijinul economiei și funcționarea stabilizatorilor automați. Spania a oferit, de asemenea, un sprijin sub formă de lichidități întreprinderilor și gospodăriilor (și anume garanții și amânări la plata impozitelor, care nu au un impact bugetar direct și imediat), estimat la 15 % din PIB; Comisia estimează că utilizarea reală a garanțiilor publice în 2020 este echivalentă cu aproximativ 8 % din PIB.

(10)

La 2 iunie 2021, Comisia a emis un raport în temeiul articolului 126 alineatul (3) din tratat. Raportul respectiv analizează situația bugetară a Spaniei, întrucât deficitul său public în 2020 a depășit valoarea de referință de 3 % din PIB prevăzută în tratat, în timp ce datoria sa publică a depășit valoarea de referință de 60 % din PIB prevăzută în tratat și nu s-a diminuat într-un ritm satisfăcător. Conform concluziilor raportului, criteriul deficitului nu a fost îndeplinit, iar criteriul datoriei nu a fost respectat.

(11)

Scenariul macroeconomic care stă la baza proiecțiilor bugetare este realist în 2021 și 2022. Diferența de 0,6 puncte procentuale din PIB dintre estimările Comisiei (5,9 %) și estimările programului de stabilitate pentru 2021 (6,5 %) cu privire la creșterea PIB-ului în 2021 se explică prin profilurile de cheltuieli oarecum diferite legate de granturi în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență. Comisia preconizează o absorbție mai graduală a granturilor în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență, în timp ce scenariul macroeconomic al programului de stabilitate pentru 2021 se bazează pe o utilizare a fondurilor mai concentrată la începutul perioadei, ceea ce conduce la o creștere economică mai mare. În 2022, proiecțiile sunt, în linii mari, conforme, cu o discrepanță minoră.

(12)

În programul său de stabilitate pentru 2021, guvernul planifică o scădere a deficitului public de la 11,0 % din PIB în 2020 la 8,4 % din PIB în 2021, în timp ce ponderea datoriei este planificată să scadă la 119,5 % din PIB în 2021. Conform programului de stabilitate pentru 2021, se anticipează că, în 2021, variația soldului bugetar primar față de nivelul anterior crizei (2019) va atinge 5,8 % din PIB, reflectând măsurile bugetare discreționare luate în sprijinul economiei și funcționarea stabilizatorilor automați. Aceste proiecții se situează peste nivelul previziunilor Comisiei din primăvara anului 2021, potrivit cărora deficitul se va situa la nivelul de 7,6 % din PIB. Diferența se explică prin diferența dintre estimările privind cheltuielile publice. În special, Comisia preconizează că cheltuielile publice pentru transferuri sociale și alte cheltuieli vor fi mai mici decât cele preconizate în programul de stabilitate pentru 2021.

(13)

Ca răspuns la pandemia de COVID-19 și la încetinirea creșterii economice provocată de aceasta, Spania a adoptat măsuri bugetare menite să consolideze capacitatea sistemului său de sănătate, să țină sub control pandemia de COVID-19 și să ofere ajutor persoanelor și sectoarelor celor mai afectate. Acest răspuns de politică puternic a amortizat contracția PIB-ului, fapt care, la rândul său, a diminuat creșterea deficitului public și a datoriei publice. Măsurile bugetare ar trebui să maximizeze sprijinul acordat redresării fără a anticipa traiectorii bugetare viitoare. Prin urmare, măsurile ar trebui să evite crearea unei presiuni permanente asupra finanțelor publice. Atunci când statele membre introduc măsuri permanente, ele ar trebui să le finanțeze în mod corespunzător pentru a asigura neutralitatea bugetară pe termen mediu. Măsurile luate de Spania în 2020 și în 2021 au fost în concordanță cu recomandarea Consiliului din 20 iulie 2020. Măsurile discreționare adoptate de guvern în 2020 și în 2021 sunt fie temporare, fie contrabalansate de măsuri compensatorii.

(14)

Programul de stabilitate pentru 2021 presupune investiții și reforme finanțate prin granturi în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență în valoare de 0,04 % din PIB în 2020, 1,8 % în 2021, 1,9 % în 2022, 1,4 % în 2023 și 0,1 % în 2024. Finanțarea din cadrul Mecanismului de redresare și reziliență este planificată să fie utilizată aproape în totalitate în perioada programului de stabilitate pentru 2021, întrucât aproximativ 95 % din granturile din cadrul Mecanismului de redresare și reziliență alocate Spaniei ar fi utilizate în perioada 2021-2023. Programul de stabilitate pentru 2021 indică, de asemenea, posibilitatea de a solicita împrumuturi în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență în valoare de 6,3 % din PIB într-o etapă ulterioară. Acest lucru ar putea dubla dimensiunea planului de redresare și reziliență al Spaniei. Cu toate acestea, proiecțiile bugetare ale programului de stabilitate pentru 2021 nu includ impactul direct al granturilor din cadrul Mecanismului de redresare și reziliență asupra planurilor de venituri și cheltuieli, ci doar impactul indirect legat de creșterea mai accentuată a PIB-ului. Previziunile Comisiei din primăvara anului 2021 nu includ integral granturile din cadrul Mecanismului de redresare și reziliență, astfel cum sunt prevăzute de Spania în proiecțiile sale bugetare până în 2022, ca urmare a diferitelor ipoteze cu privire la momentul în care proiectele din cadrul planului de redresare și reziliență al Spaniei vor avansa într-o etapă în care cheltuielile vor avea loc efectiv, astfel încât acestea să înceapă să aibă un impact și asupra creșterii PIB-ului.

(15)

Indicatorii de ajustare bugetară stabiliți în Regulamentul (CE) nr. 1466/97 trebuie luați în considerare în contextul circumstanțelor actuale. În primul rând, există un nivel considerabil de incertitudine în ceea ce privește estimările privind deviația PIB-ului. În al doilea rând, este necesar ca politica bugetară să fie pregătită să se adapteze rapid la evoluția pandemiei de COVID-19, trecând de la ajutorul de urgență la măsuri mai bine direcționate odată ce riscurile pentru sănătate se vor diminua. În al treilea rând, contextul actual se caracterizează printr-un răspuns în materie de politici semnificativ pentru sprijinirea activității economice. În prezența unor transferuri importante de la bugetul Uniunii (cum ar fi cele de la Mecanismul de redresare și reziliență), indicatorii stabiliți nu reflectă întregul impuls oferit economiei de politicile bugetare. Având în vedere toate acestea, soldul structural nu pare adecvat în circumstanțele actuale. La rândul său, criteriul de referință privind cheltuielile trebuie ajustat (5) și completat cu informații suplimentare pentru a evalua pe deplin orientarea politicii bugetare.

(16)

În mod similar abordării urmărite în evaluarea proiectelor de planuri bugetare pentru 2021, măsurile de urgență temporare au fost excluse din totalul cheltuielilor. Aceste măsuri de urgență temporare legate de criză sprijină sistemele de sănătate și compensează lucrătorii și întreprinderile pentru pierderile de venituri cauzate de măsurile de izolare și de perturbările lanțului de aprovizionare; revocarea lor de către autoritățile publice depinde de revenirea la normalitate a situației economice și în materie de sănătate publică. Pentru a se evalua orientarea bugetară generală la momentul actual, în totalul cheltuielilor relevante ar trebui să fie incluse și transferurile considerabile de la bugetul Uniunii (cum ar fi cele de la Mecanismul de redresare și reziliență). Astfel, orientarea bugetară generală este măsurată prin variația cheltuielilor primare (fără măsurile discreționare pe partea de venituri și excluzând măsurile de urgență temporare legate de criză), inclusiv a cheltuielilor finanțate prin granturi în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență și prin alte fonduri ale Uniunii. Trecând dincolo de orientarea bugetară generală, analiza își propune de asemenea să evalueze dacă politica bugetară națională este prudentă și are o compoziție favorabilă unei redresări sustenabile, în concordanță cu tranziția verde și tranziția digitală. Din acest motiv, se acordă o atenție deosebită evoluției investițiilor și a cheltuielilor primare curente finanțate la nivel național.

(17)

În programul său de stabilitate pentru 2021, deficitul public al Spaniei este planificat să scadă la 5,0 % din PIB în 2022, în principal ca urmare a unei întreruperi a măsurilor de sprijin temporare adoptate în 2020 și în 2021. Ponderea datoriei publice este planificată să scadă la 115,1 % din PIB în 2022. Aceste proiecții sunt, în linii mari, conforme cu previziunile Comisiei din primăvara anului 2021. Pe baza previziunilor Comisiei din primăvara anului 2021 și pe baza metodologiei specifice care reflectă provocările sus-menționate, orientarea bugetară generală – care include impactul asupra cererii agregate în 2022 al investițiilor finanțate deopotrivă de la bugetul național și de la bugetul Uniunii, în special prin Mecanismul de redresare și reziliență – este estimată la -0,5 % din PIB (6). Contribuția pozitivă a cheltuielilor finanțate prin granturi în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență și prin alte fonduri ale Uniunii se preconizează că va crește cu 0,6 puncte procentuale din PIB. Se preconizează că investițiile finanțate la nivel național vor oferi o contribuție restrictivă de 0,2 puncte procentuale din PIB (7). Se preconizează că cheltuielile curente primare finanțate la nivel național (fără măsurile discreționare pe partea de venituri) vor oferi o contribuție restrictivă de 0,4 puncte procentuale din PIB.

(18)

Calitatea măsurilor bugetare ale statelor membre pare a fi deosebit de importantă. Reformele structurale bugetare menite să îmbunătățească structura bugetelor naționale pot sprijini creșterea potențială, pot crea o marjă de manevră bugetară atât de necesară și pot contribui la asigurarea sustenabilității finanțelor publice pe termen lung, inclusiv având în vedere schimbările climatice și provocările în materie de sănătate. În ceea ce privește veniturile, criza provocată de pandemia de COVID-19 a consolidat importanța reformelor pentru asigurarea unor sisteme de venituri publice mai eficiente și mai echitabile. În ceea ce privește cheltuielile, criza a făcut să fie și mai important să se ridice nivelul și să se amelioreze calitatea investițiilor sustenabile și de stimulare a creșterii, într-un mod care să servească obiectivelor de consolidare a potențialului de creștere, a rezilienței economice și sociale și a dublei tranziții verzi și digitale. Planurile naționale de redresare și reziliență vor permite îmbunătățirea structurii bugetelor naționale.

(19)

Conform planurilor bugetare pe termen mediu ale programului de stabilitate pentru 2021, deficitul public este planificat să scadă de la 4,0 % în 2023 la 3,2 % din PIB în 2024. Nu se preconizează ca deficitul public să revină la nivelul de sub 3 % din PIB pe durata programului de stabilitate pentru 2021. Pe baza programului de stabilitate pentru 2021, orientarea bugetară generală – care include impactul asupra cererii agregate al investițiilor finanțate deopotrivă de la bugetul național și de la bugetul Uniunii, în special prin Mecanismul de redresare și reziliență – este estimată, în medie, la +0,9 % din PIB în 2023 și în 2024. Contribuția pozitivă a cheltuielilor finanțate prin granturi în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență și prin alte fonduri ale Uniunii se preconizează că va scădea cu 0,9 puncte procentuale din PIB. Se preconizează că investițiile finanțate la nivel național vor avea o contribuție neutră (8). Se preconizează că cheltuielile primare curente finanțate la nivel național (fără măsurile discreționare privind veniturile) vor avea o contribuție expansionistă de 0,2 puncte procentuale din PIB. Estimarea actuală privind creșterea potențială nominală medie pe 10 ani este de 2½ %. Această estimare nu include însă impactul reformelor care fac parte din planul de redresare și reziliență și care ar putea, prin urmare, stimula creșterea potențială a Spaniei.

(20)

Ponderea datoriei publice este planificată să scadă de la 113,3 % din PIB în 2023 la 112,1 % din PIB în 2024. Având în vedere ponderea ridicată a datoriei, care se preconizează că va scădea doar treptat în timp, se consideră că Spania se confruntă cu riscuri ridicate în ceea ce privește sustenabilitatea finanțelor publice pe termen mediu, în conformitate cu cea mai recentă analiză a sustenabilității datoriei.

(21)

Având în vedere gradul de incertitudine încă extrem de ridicat în prezent, orientările în materie de politică bugetară ar trebui să rămână predominant calitative și să includă elemente cuantificate diferențiate, ca parte a orientărilor pe termen mediu. În 2022 ar trebui furnizate orientări cuantificate mai precise pentru anii următori, dacă gradul de incertitudine va fi scăzut suficient până atunci.

(22)

Consiliul a evaluat programul de stabilitate pentru 2021 și măsurile luate de Spania ca urmare a recomandării Consiliului din 20 iulie 2020,