Cauza T‑308/18

Hamas

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera întâi) din 4 septembrie 2019

„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive îndreptate împotriva unor persoane, grupuri și entități în vederea combaterii terorismului – Înghețarea fondurilor – Posibilitatea calificării unei autorități a unui stat terț drept autoritate competentă în sensul Poziției comune 2001/931/PESC – Bază factuală a deciziilor de înghețare a fondurilor – Obligația de motivare – Eroare de apreciere – Principiul neamestecului – Dreptul la apărare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Autentificarea actelor Consiliului”

1. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor – Autoritate competentă pentru a adopta decizia națională menționată – Noțiune – Autoritate a unui stat terț – Includere

   [Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

   (a se vedea punctele 54 și 55)

2. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor adoptate de o autoritate a unui stat terț – Admisibilitate – Condiție – Decizie națională adoptată cu respectarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă – Obligație de verificare ce revine Consiliului – Obligația de motivare – Întindere

   [Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

   (a se vedea punctele 58-61)

3. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale – Autoritate competentă pentru a adopta decizia națională menționată – Noțiune – Autoritate administrativă – Includere – Condiții

   [Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

   (a se vedea punctele 82-85)

4. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de inițiere a unor cercetări, de urmărire penală sau de condamnare – Inexistența obligației unei decizii naționale care să se înscrie în cadrul unei proceduri penale stricto sensu – Condiții

   [Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

   (a se vedea punctele 91 și 92)

5. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Obligația de cooperare loială între statele membre și instituțiile Uniunii Europene – Decizie de înghețare a fondurilor – Justificare – Respectarea drepturilor fundamentale – Control jurisdicțional – Domeniu de aplicare

   [Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

   (a se vedea punctele 101-105)

6. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Obligația de cooperare loială între statele membre și instituțiile Uniunii Europene – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de inițiere a unor cercetări, de urmărire penală sau de condamnare – Obligația de motivare – Întindere – Decizie națională de condamnare – Inexistența unei obligații de a indica probele sau indiciile serioase și credibile pe care se bazează decizia națională

   [Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

   (a se vedea punctele 127-133, 136 și 207)

7. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor – Decizie națională care nu mai permite, în sine, să se constate că persistă riscul de implicare în acte de terorism – Obligația Consiliului de a ține seama de elemente factuale mai recente, care demonstrează persistența riscului menționat

   [Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (6)]

   (a se vedea punctele 138 și 139)

8. Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor – Întinderea controlului – Control care se extinde la ansamblul elementelor reținute pentru a demonstra persistența riscului implicării în acte de terorism – Elemente care nu sunt în totalitate obținute dintr‑o decizie națională adoptată de o autoritate competentă – Lipsa incidenței

   (art. 296 TFUE)

   (a se vedea punctele 147, 148, 165 și 168-171)

9. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Înghețarea fondurilor – Regulamentul nr. 2580/2001 – Domeniu de aplicare – Conflict armat în sensul dreptului umanitar internațional – Includere

   (Poziția comună 2001/931 a Consiliului; Regulamentul nr. 2580/2001 al Consiliului]

   (a se vedea punctele 212 și 213)

10. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Obligația de comunicare a elementelor incriminatoare – Întindere – Comunicare către persoana interesată prin intermediul unei publicări în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene – Admisibilitate – Dreptul de acces la documente – Drept condiționat de o cerere în acest sens adresată Consiliului

    [Poziția comună 2001/931 a Consiliului; Deciziile (PESC) 2018/475 și (PESC) 2018/1084 ale Consiliului; Regulamentele 2018/468 și 2018/1071 ale Consiliului]

    (a se vedea punctele 252, 257 și 258)

11. Acțiune în anulare – Motive – Încălcarea normelor fundamentale de procedură – Încălcarea dispozițiilor Regulamentului de procedură al Consiliului referitoare la autentificarea actelor sale – Necesitate de a invoca un prejudiciu sau alte vicii decât lipsa autentificării – Lipsă – Motiv care trebuie invocat din oficiu de instanță

    [art. 263 și art. 297 alin. (2) TFUE; Regulamentul de procedură al Consiliului, art. 15]

    (a se vedea punctele 269, 272-277, 295-297, 299 și 304)

12. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Întindere – Decizie de înghețare a fondurilor îndreptată împotriva anumitor persoane și entități bănuite de implicare în activități teroriste – Decizie și expunere de motive care figurează în documente distincte – Publicare separată justificată prin considerații imperative de interes general – Prezumție de autentificare a expunerii de motive nesemnate – Lipsă – Obligație de autentificare a deciziei și a expunerii de motive

    [art. 296 TFUE; Deciziile (PESC) 2018/475 și (PESC) 2018/1084 ale Consiliului; Regulamentele 2018/468 și 2018/1071 ale Consiliului]

    (a se vedea punctele 281, 282 și 287)

Rezumat

Prin Hotărârea din 4 septembrie 2019, Hamas/Consiliul (T‑308/18, EU:T:2019:557), în cadrul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE, Tribunalul a anulat patru acte ale Consiliului Uniunii Europene din 2018 ( 1 ) (denumite în continuare „actele atacate”) care mențineau numele reclamantului, „«Hamas», inclusiv «Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem»”, pe listele, anexate la aceste acte, ale persoanelor, grupurilor și entităților implicate în acte de terorism și afectate de măsurile de înghețare a fondurilor și a resurselor economice (denumite în continuare „listele în litigiu”). Pentru a include numele reclamantului pe listele în litigiu, Consiliul s‑a întemeiat pe patru decizii naționale, adoptate de o autoritate britanică și, respectiv, de autorități americane între 1995 și 2001.

În esență, Tribunalul a reluat raționamentul pe care îl adoptase în Hotărârea din 10 aprilie 2019, Gamaa Islamya Egipt/Consiliul (T‑643/16, EU:T:2019:238), și în Hotărârea din 6 martie 2019, Hamas/Consiliul (T‑289/15, EU:T:2019:138). Astfel, Tribunalul a considerat mai întâi că motivarea referitoare la deciziile americane era insuficientă, astfel încât acestea nu puteau servi drept fundament pentru actele atacate. Acesta a arătat totuși că aceste acte au putut, în ceea ce privește includerea numelui reclamantului în listele în litigiu, să se refere numai la decizia autorității britanice. În consecință, Tribunalul a continuat examinarea acțiunii prin limitarea acestei examinări la actele atacate în măsura în care s‑au întemeiat inițial pe această din urmă decizie.

În continuare, Tribunalul a respins șapte din cele opt motive invocate de reclamant, întemeiate pe încălcarea articolului 1 alineatul (4) din Poziția comună 2001/931 ( 2 ), pe încălcarea obligației de motivare, pe „erori cu privire la materialitatea faptelor”, pe încălcarea principiului neamestecului, pe o insuficientă luare în considerare a evoluției situației ca urmare a scurgerii timpului, pe încălcarea principiului respectării dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă. În ceea ce privește întinderea obligației de motivare a Consiliului, Tribunalul a precizat, întemeindu‑se pe jurisprudența Curții, că Consiliul nu este obligat să indice, în expunerile de motive referitoare la actele atacate, sursa elementelor invocate pentru menținerea înscrierii unei persoane sau a unei entități pe o listă de înghețare a fondurilor. Tribunalul a precizat că, dacă acest element provine dintr‑o decizie națională, Consiliul nu trebuie să dovedească faptul că aceasta provine de la o autoritate competentă în sensul articolului 1 alineatul (4) din Poziția comună 2001/931 ( 3 ).

În sfârșit, Tribunalul a anulat actele atacate în măsura în care îl privesc pe reclamant, din cauza lipsei autentificării expunerilor de motive referitoare la actele atacate în conformitate cu articolul 297 alineatul (2) primul paragraf TFUE și cu articolul 15 din Regulamentul de procedură al Consiliului ( 4 ).

În această privință, Tribunalul a arătat, în primul rând, că motivul referitor la lipsa autentificării expunerilor de motive a fost invocat de reclamant ca răspuns la o întrebare adresată de Tribunal, deși ar fi putut fi invocat încă din stadiul cererii introductive. Acest motiv ar trebui în principiu, din această cauză, să fie considerat inadmisibil. Cu toate acestea, Tribunalul a arătat că, întrucât lipsa autentificării constituie o încălcare a unei norme fundamentale de procedură, acest motiv are un caracter de ordine publică, care poate astfel să fie ridicat oricând de acesta. Amintind în continuare jurisprudența Curții potrivit căreia autentificarea impusă de Regulamentul de procedură al Comisiei Europene constituie, în sensul articolului 263 TFUE, o normă fundamentală de procedură a cărei încălcare poate conduce la o acțiune în anulare, Tribunalul, întemeindu‑se pe principiul securității juridice, a transpus‑o la actele Consiliului.

În al doilea rând, Tribunalul a precizat că, întrucât dispozitivul și motivarea unui act constituie un tot indivizibil, pentru aplicarea dispozițiilor referitoare la autentificarea actelor, nicio distincție nu poate fi efectuată între motivare și dispozitivul unui act. Tribunalul a dedus de aici că, atunci când un act și expunerea de motive figurează, ca în speță, în documente distincte, ambele trebuie să fie autentificate, așa cum impun aceste dispoziții, fără ca prezența unei semnături pe unul din ele să poată da naștere prezumției că cel de al doilea a fost, de asemenea, autentificat. În sfârșit, Tribunalul a arătat că această formalitate nu poate fi înlocuită cu descrierea procedurii care a fost urmată, în cadrul Consiliului, pentru a adopta aceste acte. În special, Consiliul nu se poate dispensa de această formalitate pentru motivul că normele de procedură prevăzute de regulamentul de ordine interioară au fost respectate.

( 1 ) Decizia (PESC) 2018/475 a Consiliului din 21 martie 2018 de actualizare a listei persoanelor, grupurilor și entităților cărora li se aplică articolele 2, 3 și 4 din Poziția comună 2001/931/PESC privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului și de abrogare a Deciziei (PESC) 2017/1426 (JO 2018, L 79, p. 26); Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2018/468 al Consiliului din 21 martie 2018 privind punerea în aplicare a articolului 2 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 2580/2001 privind măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului și de abrogare a Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2017/1420 (JO 2018, L 79, p. 7); Decizia (PESC) 2018/1084 a Consiliului din 30 iulie 2018 de actualizare a listei persoanelor, grupurilor și entităților cărora li se aplică articolele 2, 3 și 4 din Poziția comună 2001/931/PESC privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului și de abrogare a Deciziei 2018/475 (JO 2018, L 194, p. 144); Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2018/1071 al Consiliului din 30 iulie 2018 privind punerea în aplicare a articolului 2 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 2580/2001 privind măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului și de abrogare a Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2018/468 (JO 2018, L 194, p. 23).

( 2 ) Poziția comună 2001/931/PESC privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului (JO 2001, L 344, p. 93, Ediție specială, 18/vol. 1, p. 179).

( 3 ) Potrivit acestei dispoziții, listele de înghețare a fondurilor sunt întocmite pe baza unor informații precise sau a unor elemente de dosar care arată că s‑a luat o decizie de către o autoritate competentă față de persoanele și entitățile vizate, fie că este vorba despre inițierea unor cercetări sau a urmăririi penale pentru un act terorist, ori tentativa de a săvârși, de a participa la un astfel de act sau de a‑l facilita, bazate pe probe sau indicii serioase și credibile, fie că este vorba despre o condamnare pentru astfel de fapte.

( 4 ) Decizia 2009/937/UE a Consiliului din 1 decembrie 2009 de adoptare a regulamentului său de procedură (JO 2009, L 325, p. 35).