Cauza C‑821/19

Comisia Europeană

împotriva

Ungariei

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 16 noiembrie 2021

„Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Spațiu de libertate, securitate și justiție – Politica privind azilul – Directivele 2013/32/UE și 2013/33/UE – Procedură de acordare a protecției internaționale – Motive de inadmisibilitate – Noțiunile de «țară terță sigură» și de «primă țară de azil» – Sprijin acordat solicitanților de azil – Incriminare – Interdicție de intrare în zona de frontieră a statului membru în cauză”

1. Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Procedură de examinare a unei cereri de protecție internațională – Cerere care poate fi considerată inadmisibilă de către statele membre – Motive – Existența unei țări terțe sigure – Existența unei prime țări de azil – Cerere depusă de o persoană care a tranzitat printr‑o țară terță care îi garantează un nivel de protecție adecvat sau în care nu este expusă unor persecuții ori unui risc de vătămări grave – Excludere

   (Directiva 2013/32 a Parlamentului European și Consiliului, art. 33)

   (a se vedea punctele 33 și 34)

2. Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Procedură de examinare a unei cereri de protecție internațională – Cerere care poate fi considerată inadmisibilă de către statele membre – Motiv – Existența unei țări terțe sigure – Conceptul de țară terță sigură – Cerința unei legături suficiente între solicitant și țara terță în cauză – Tranzit al solicitantului prin țara menționată – Lipsa unei legături suficiente – Reglementare națională care permite respingerea ca inadmisibilă a unei cereri de protecție internațională în temeiul unui astfel de motiv – Inadmisibilitate – Neîndeplinire a obligațiilor

   [Directiva 2013/32 a Parlamentului European și Consiliului, art. 33 alin. (2) lit. (c) și art. 38 alin. (2) lit. (a)]

   (a se vedea punctele 36-42 și dispozitiv 1)

3. Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Procedură de examinare a unei cereri de protecție internațională – Standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională – Directiva 2013/33 – Condiții privind plasarea în detenție – Asistență oferită solicitanților menționați – Domenii de aplicare – Asistență oferită la înaintarea sau la depunerea unei cereri de azil de către o persoană conștientă de imposibilitatea admiterii sale – Includere

   [Directiva 2013/32 a Parlamentului European și Consiliului, art. 8 alin. (2) și art. 22 alin. (1), și Directiva 2013/33 a Parlamentului European și Consiliului, art. 10 alin. (4)]

   (a se vedea punctele 79, 87, 92 și 93)

4. Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Procedură de examinare a unei cereri de protecție internațională – Standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională – Directiva 2013/33 – Condiții privind plasarea în detenție – Asistență oferită solicitanților menționați – Reglementare națională care sancționează penal asistența oferită pentru înaintarea sau depunerea unei cereri de azil de către o persoană conștientă de imposibilitatea admiterii sale – Inadmisibilitate – Restricție privind drepturile consacrate de directivele menționate – Justificare – Lipsă – Neîndeplinire a obligațiilor

   [Directiva 2013/32 a Parlamentului European și Consiliului, art. 8 alin. (2) și art. 22 alin. (1), și Directiva 2013/33 a Parlamentului European și Consiliului, art. 10 alin. (4)]

   (a se vedea punctele 95, 96, 99, 115-117, 133, 134, 138, 143 și 144 și dispozitiv 1)

5. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Proba neîndeplinirii obligațiilor – Sarcină a probei care revine Comisiei – Prezumții – Inadmisibilitate – Acțiune care vizează conținutul și punerea în aplicare a unei dispoziții naționale, necontestate de statul membru în cauză – Îndeplinirea cerințelor de probă

   (art. 258 TFUE)

   (a se vedea punctul 106)

6. Dreptul Uniunii Europene – Principii generale ale dreptului – Interdicția de a se prevala în mod fraudulos sau abuziv de dreptul Uniunii – Existența unei practici frauduloase sau abuzive – Obligația de a refuza beneficiul dreptului Uniunii

   (a se vedea punctul 111)

7. Drepturi fundamentale – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Dreptul la o cale de atac efectivă – Acces la o instanță judecătorească ce asigură respectarea drepturilor garantate de dreptul Uniunii – Necesitatea ca titularul dreptului să încalce dreptul național și să se expună sancțiunii aplicabile acestei infracțiuni – Inadmisibilitate

   (Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47)

   (a se vedea punctul 124)

8. Controale la frontiere, azil și imigrare – Politica privind azilul – Proceduri de acordare și de retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32 – Procedură de examinare a unei cereri de protecție internațională – Standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională – Directiva 2013/33 – Condiții privind plasarea în detenție – Asistență oferită solicitanților menționați – Infracțiune constituită din acordarea unui sprijin la înaintarea sau la depunerea unei cereri de azil de către o persoană conștientă de imposibilitatea admiterii sale – Reglementare națională care privează de dreptul de a se apropia de frontierele externe orice persoană suspectată de o astfel de infracțiune – Inadmisibilitate – Restricție privind drepturile consacrate de directivele menționate – Justificare – Lipsă – Neîndeplinire a obligațiilor

   [Directiva 2013/32 a Parlamentului European și Consiliului, art. 8 alin. (2), art. 12 alin. (1) lit. (c) și art. 22 alin. (1), și Directiva 2013/33 a Parlamentului European și Consiliului, art. 10 alin. (4)]

   (a se vedea punctele 154, 163 și 164 și dispozitiv 1)

Rezumat

Prin sancționarea penală a activității de organizare prin care se urmărește să se permită inițierea unei proceduri de protecție internațională de către persoane care nu îndeplinesc criteriile naționale de acordare a acestei protecții, Ungaria a încălcat dreptul Uniunii. Incriminarea acestei activități încalcă exercitarea drepturilor garantate de legiuitorul Uniunii în materie de sprijin acordat solicitanților de protecție internațională.

În anul 2018, Ungaria a modificat anumite legi privind măsurile împotriva imigrației ilegale și a adoptat printre altele dispoziții care, pe de o parte, au introdus un nou motiv de inadmisibilitate a cererilor de azil și, pe de altă parte, au prevăzut incriminarea activităților de organizare prin care se urmărește facilitarea introducerii cererilor de azil de către persoane care nu au dreptul la azil în conformitate cu dreptul maghiar, precum și restricții privind libertatea de circulație pentru persoanele suspectate că ar fi săvârșit o astfel de infracțiune.

Considerând că, prin adoptarea acestor dispoziții, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei „privind procedurile” ( 1 ) și al Directivei „privind primirea” ( 2 ), Comisia Europeană a introdus în fața Curții o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.

Curtea, întrunită în Marea Cameră, a admis partea esențială a acțiunii introduse de Comisie.

Aprecierea Curții

În primul rând, Curtea statuează că, prin permiterea respingerii ca inadmisibilă a unei cereri de protecție internațională pentru motivul că solicitantul a sosit pe teritoriul său printr‑un stat în care nu este expus unor persecuții sau unui risc de vătămări grave ori în care este garantat un nivel de protecție adecvat, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei„privind procedurile” ( 3 ). Astfel, Directiva „privind procedurile” ( 4 ) enumeră în mod exhaustiv situațiile în care statele membre pot considera o cerere de protecție internațională ca fiind inadmisibilă. Or, motivul de inadmisibilitate introdus de reglementarea maghiară nu corespunde niciuneia dintre aceste situații ( 5 ).

În al doilea rând, Curtea statuează că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei „privind procedurile” ( 6 ) și al Directivei „privind primirea” ( 7 ), prin sancționarea penală în dreptul său intern a comportamentului oricărei persoane care, în cadrul unei activități de organizare, acordă sprijin la înaintarea sau depunerea unei cereri de azil pe teritoriul său, atunci când se poate dovedi, dincolo de orice îndoială rezonabilă, că această persoană avea cunoștință de faptul că cererea respectivă nu putea fi admisă în temeiul acestui drept.

Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea examinează, pe de o parte, dacă reglementarea maghiară care prevede această încălcare constituie o restricție privind drepturile care decurg din Directiva „privind procedurile” și din Directiva „privind primirea” și, pe de altă parte, dacă această restricție poate fi justificată în raport cu dreptul Uniunii.

Astfel, în primul rând, după ce a verificat că anumite activități de asistență oferită solicitanților de protecție internațională vizate de Directiva „privind procedurile” și de Directiva „privind primirea” intră în domeniul de aplicare al reglementării maghiare, Curtea constată că aceasta constituie o restricție privind drepturile consacrate de directivele menționate. Mai precis, această reglementare restrânge, pe de o parte, dreptul de acces la solicitanții de protecție internațională și dreptul de a comunica cu aceștia ( 8 ) și, pe de altă parte, efectivitatea dreptului garantat solicitantului de azil de a putea consulta, pe cheltuiala sa, un consilier juridic sau un alt consilier ( 9 ).

În al doilea rând, Curtea consideră că o astfel de restricție nu poate fi justificată de obiectivele invocate de legiuitorul maghiar, și anume combaterea facilitării recurgerii abuzive la procedura de azil și combaterea imigrației ilegale întemeiate pe inducerea în eroare.

În ceea ce privește primul obiectiv, Curtea arată că reglementarea maghiară sancționează de asemenea comportamente care nu pot fi considerate practici frauduloase sau abuzive. Astfel, în cazul în care se poate dovedi că persoana în cauză era conștientă de faptul că individul pe care l‑a asistat nu putea obține statutul de refugiat în temeiul dreptului maghiar, orice sprijin acordat, în cadrul unei activități de organizare, pentru a facilita înaintarea sau depunerea unei cereri de azil poate fi sancționat penal, chiar dacă acest sprijin este acordat cu respectarea normelor procedurale și fără intenția de a induce material în eroare autoritatea decizională.

Astfel, mai întâi, s‑ar expune unei urmăriri penale orice persoană care ar ajuta la înaintarea sau la depunerea unei cereri de azil, deși știe că această cerere nu poate fi admisă în raport cu normele dreptului maghiar, însă apreciază că aceste norme sunt contrare în special dreptului Uniunii. Prin urmare, solicitanții pot fi privați de asistența care le‑ar permite să conteste, într‑un stadiu ulterior al procedurii de acordare a azilului, legalitatea reglementării naționale aplicabile situației lor, în special în raport cu dreptul Uniunii.

În continuare, această reglementare reprimă sprijinul acordat unei persoane pentru a înainta sau a depune o cerere de azil atunci când această persoană nu a suferit persecuții și nu este expusă unui risc de persecuție în cel puțin un stat prin care a tranzitat înainte de a sosi în Ungaria. Or, Directiva „privind procedurile” se opune ca o cerere de azil să fie respinsă ca inadmisibilă pentru un astfel de motiv. Prin urmare, un asemenea ajutor nu poate, în niciun caz, să fie asimilat unei practici frauduloase sau abuzive.

În sfârșit, întrucât nu exclude ca o persoană să fie sancționată penal în cazul în care se poate stabili în mod concret că nu putea ignora faptul că solicitantul pe care l‑a ajutat nu îndeplinea condițiile pentru obținerea azilului, Curtea arată că această reglementare impune persoanelor care doresc să acorde un astfel de sprijin să examineze, încă de la înaintarea sau depunerea cererii, dacă această cerere poate fi admisă în temeiul dreptului maghiar. Or, pe de o parte, un astfel de control nu poate fi așteptat din partea acestor persoane, cu atât mai mult cu cât solicitanții pot avea dificultăți în a prezenta, încă din acest stadiu, elementele pertinente care să le permită obținerea statutului de refugiat. Pe de altă parte, riscul ca persoanele în cauză să fie supuse unei sancțiuni penale deosebit de severe, și anume privarea de libertate, pentru simplul motiv că nu puteau ignora faptul că cererea de azil era sortită eșecului, face incertă legalitatea oricărui sprijin destinat să permită îndeplinirea acestor două etape esențiale ale procedurii de acordare a azilului. Reglementarea menționată poate astfel să descurajeze puternic orice persoană care dorește să acorde sprijin în aceste etape ale procedurii, deși asistența respectivă urmărește numai să permită resortisantului unei țări terțe să își exercite dreptul fundamental de a solicita azil într‑un stat membru, și depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de combatere a practicilor frauduloase sau abuzive.

În ceea ce privește al doilea obiectiv urmărit de reglementarea maghiară, Curtea constată că oferirea de asistență în vederea înaintării sau a depunerii unei cereri de azil într‑un stat membru nu poate fi considerată o activitate care favorizează intrarea sau șederea neautorizată a unui resortisant al unei țări terțe în acest stat membru, astfel încât incriminarea instituită de reglementarea maghiară nu constituie o măsură aptă să urmărească un asemenea obiectiv.

Într‑o ultimă etapă, Curtea statuează că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei „privind procedurile” ( 10 ) și al Directivei „privind primirea” ( 11 ), prin privarea de dreptul de a se apropia de frontierele sale externe a oricărei persoane suspectate că, în cadrul unei activități de organizare, a acordat sprijin la înaintarea sau depunerea unei cereri de azil pe teritoriul său, în cazul în care se poate dovedi, dincolo de orice îndoială rezonabilă, că această persoană era conștientă de faptul că cererea respectivă nu putea fi admisă. Această reglementare limitează drepturile care sunt garantate de directivele menționate, având în vedere că persoana în cauză este suspectată de săvârșirea unei infracțiuni prin acordarea unui sprijin în împrejurările citate anterior, deși incriminarea penală a acestui comportament este contrară dreptului Uniunii. Rezultă că o astfel de restricție nu poate fi justificată în mod rezonabil în raport cu acest drept.

( 1 ) Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (JO 2013, L 180, p. 60) (denumită în continuare Directiva „privind procedurile”).

( 2 ) Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională (JO 2013, L 180, p. 96) (denumită în continuare Directiva „privind primirea”).

( 3 ) Articolul 33 alineatul (2) din Directiva „privind procedurile”, care enumeră situațiile în care statele membre pot considera o cerere de protecție internațională ca fiind inadmisibilă.

( 4 ) Articolul 33 alineatul (2) din Directiva „privind procedurile”.

( 5 ) A se vedea Hotărârea din 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU și C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punctele 149, 151 și 161-164) (CP nr. 60/20).

( 6 ) Articolul 8 alineatul (2) din Directiva „privind procedurile”, referitor la accesul la solicitanții de protecție internațională al organizațiilor și al persoanelor care le oferă consiliere și orientări, și articolul 22 alineatul (1) din această directivă, referitor la dreptul la asistență juridică și reprezentare în toate etapele procedurii.

( 7 ) Articolul 10 alineatul (4) din Directiva „privind primirea”, referitor la accesul la centrul de detenție printre altele al consilierilor juridici sau al consilierilor și al persoanelor care reprezintă organizații neguvernamentale.

( 8 ) Aceste drepturi sunt recunoscute persoanelor sau organizațiilor care oferă asistență solicitanților de protecție internațională la articolul 8 alineatul (2) din Directiva „privind procedurile” și la articolul 10 alineatul (4) din Directiva „privind primirea”.

( 9 ) Acest drept este garantat la articolul 22 alineatul (1) din Directiva „privind procedurile”.

( 10 ) Articolul 8 alineatul (2), articolul 12 alineatul (1) litera (c) și articolul 22 alineatul (1) din Directiva „privind procedurile”.

( 11 ) Articolul 10 alineatul (4) din Directiva „privind primirea”.