Cauza C‑650/18

Ungaria

împotriva

Parlamentului European

 Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 3 iunie 2021

„Acțiune în anulare – Articolul 7 alineatul (1) TUE – Rezoluția Parlamentului European referitoare la o propunere prin care invită Consiliul Uniunii Europene să stabilească existența unui risc clar de încălcare gravă a valorilor pe care se întemeiază Uniunea – Articolele 263 și 269 TFUE – Competența Curții – Admisibilitatea acțiunii – Act atacabil – Articolul 354 TFUE – Reguli referitoare la calculul voturilor în Parlament – Regulamentul de procedură al Parlamentului – Articolul 178 alineatul (3) – Noțiunea de «voturi exprimate» – Abțineri – Principiile securității juridice, egalității de tratament, democrației și cooperării loiale”

1.        Acțiune în anulare – Competența Curții – Acte adoptate în temeiul articolului 7 alineatul (1) TUE – Rezoluția Parlamentului European referitoare la o propunere prin care invită Consiliul Uniunii Europene să stabilească existența unui risc clar de încălcare gravă de către un stat membru a valorilor pe care se întemeiază Uniunea – Competență generală de a controla legalitatea actelor instituțiilor Uniunii – Domeniu de aplicare

[art. 7 alin. (1) TUE; art. 263 și 269 TFUE)

(a se vedea punctele 31-36)

2.        Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Noțiune – Acte care produc efecte juridice obligatorii – Rezoluția Parlamentului European referitoare la o propunere prin care invită Consiliul Uniunii Europene să stabilească existența unui risc clar de încălcare gravă de către un stat membru a valorilor pe care se întemeiază Uniunea – Rezoluție care modifică situația statului membru care face obiectul acestei rezoluții, în domeniul dreptului de azil – Includere

[art. 7 alin. (1) TUE; art. 263 primul paragraf TFUE; Protocolul (nr. 24) privind dreptul de azil pentru resortisanții statelor membre ale Uniunii Europene]

(a se vedea punctele 37-41 și 49)

3.        Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Acte pregătitoare – Excludere – Rezoluția Parlamentului European referitoare la o propunere prin care invită Consiliul Uniunii Europene să stabilească existența unui risc clar de încălcare gravă de către un stat membru a valorilor pe care se întemeiază Uniunea – Act care nu exprimă o opinie provizorie – Act care produce efecte juridice autonome – Includere

[art. 7 alin. (1) TUE; art. 263 primul paragraf TFUE]

(a se vedea punctele 43-48)

4.        Acțiune în anulare – Competența Curții – Acte adoptate în temeiul articolului 7 alineatul (1) TUE – Rezoluția Parlamentului European referitoare la o propunere prin care invită Consiliul Uniunii Europene să stabilească existența unui risc clar de încălcare gravă de către un stat membru a valorilor pe care se întemeiază Uniunea – Competență generală de a controla legalitatea actelor instituțiilor Uniunii – Limitare a competenței generale prin articolul 269 TFUE – Condiții specifice – Aplicare în cazul unei acțiuni formulate în temeiul articolului 263 TFUE – Efect util

[art. 7 alin. (1) TUE; art. 263 și 269 TFUE)

(a se vedea punctele 51-59)

5.        Dreptul Uniunii Europene – Tratatul FUE – Dispoziții generale și finale – Rezoluția Parlamentului European referitoare la o propunere prin care invită Consiliul Uniunii Europene să stabilească existența unui risc clar de încălcare gravă de către un stat membru a valorilor pe care se întemeiază Uniunea – Regulă privitoare la calcularea voturilor membrilor Parlamentului – Regulă care impune atât acordul a două treimi din voturile exprimate, cât și majoritatea membrilor Parlamentului – Noțiunea de voturi exprimate – Abțineri – Excludere – Includere pentru calcularea majorității membrilor Parlamentului

[art. 7 alin. (1) TUE; art. 354 al patrulea paragraf TFUE)

(a se vedea punctele 82-88)

6.        Dreptul Uniunii Europene – Tratatul FUE – Dispoziții generale și finale – Rezoluția Parlamentului European referitoare la o propunere prin care invită Consiliul Uniunii Europene să stabilească existența unui risc clar de încălcare gravă de către un stat membru a valorilor pe care se întemeiază Uniunea – Regulă privitoare la calcularea voturilor membrilor Parlamentului – Neluare în considerare a abținerilor la calcularea voturilor exprimate – Principiul democrației – Principiul egalității de tratament – Lipsa încălcării

[art. 7 alin. (1) TUE; art. 354 al patrulea paragraf TFUE)

(a se vedea punctele 94-100)

Rezumat

Curtea respinge acțiunea Ungariei împotriva rezoluției Parlamentului care declanșează procedura de constatare a existenței unui risc clar de încălcare gravă de către acest stat membru a valorilor pe care se întemeiază Uniunea. La calcularea voturilor exprimate cu ocazia adoptării acestei rezoluții, Parlamentul a exclus în mod întemeiat luarea în considerare a abținerilor.

La 12 septembrie 2018, Parlamentul European a adoptat o rezoluție(1) referitoare la o propunere prin care invită Consiliul Uniunii Europene să stabilească, în conformitate cu articolul 7 alineatul (1) TUE(2), existența unui risc clar de încălcare gravă de către Ungaria a valorilor pe care se întemeiază Uniunea. Această declarație a declanșat procedura prevăzută la articolul 7 TUE, care poate conduce la suspendarea anumitor drepturi care rezultă din apartenența statului membru în cauză la Uniune.

În temeiul articolului 354 al patrulea paragraf TFUE, care stabilește modalitățile de vot în vederea aplicării articolului 7 TUE, adoptarea de către Parlament a rezoluției în cauză impunea majoritatea celor două treimi din voturile exprimate, reprezentând majoritatea membrilor care îl compun. Aplicând regulamentul său de procedură care prevede că, pentru adoptarea sau respingerea unui text, se iau în considerare numai voturile „pentru” și „contra”, cu excepția cazurilor în care tratatele prevăd o majoritate specifică(3), Parlamentul European nu a luat în considerare la calcularea voturilor privind rezoluția în cauză decât voturile favorabile și defavorabile ale membrilor săi și a exclus abținerile(4).

Considerând că la calcularea voturilor exprimate Parlamentul ar fi trebuit să țină seama de abțineri, Ungaria a introdus, în temeiul articolului 263 TFUE, o acțiune având ca obiect anularea acestei rezoluții.

Curtea, reunită în Marea Cameră, respinge această acțiune. Aceasta constată, în primul rând, că rezoluția atacată poate face obiectul unui control jurisdicțional în temeiul articolului 263 TFUE. În al doilea rând, consideră că abținerile parlamentarilor nu trebuie să fie contabilizate pentru a stabili dacă majoritatea de două treimi din voturile exprimate, prevăzută la articolul 354 TFUE, este atinsă.

Aprecierea Curții

În primul rând, Curtea se pronunță mai întâi cu privire la competența sa de a statua asupra prezentei acțiuni, apoi cu privire la admisibilitatea acesteia din urmă.

Pentru început, aceasta constată că articolul 269 TFUE, care prevede o posibilitate limitată de a introduce o acțiune în anulare împotriva actelor adoptate de Consiliul European sau de Consiliu în cadrul procedurii prevăzute la articolul 7 TUE, nu este de natură să excludă competența Curții de a soluționa prezenta acțiune. Astfel, supunând acest drept la o cale de atac unor condiții mai stricte decât cele impuse de articolul 263 TFUE, articolul 269 TFUE conține o limitare a competenței generale a Curții de Justiție a Uniunii Europene de a controla legalitatea actelor instituțiilor Uniunii și trebuie, prin urmare, să fie interpretat în mod restrictiv. În plus, rezoluțiile Parlamentului adoptate în temeiul articolului 7 alineatul (1) TUE nu sunt menționate la articolul 269 TFUE. Astfel, autorii tratatelor nu au intenționat să excludă un act precum rezoluția atacată din competența generală recunoscută Curții de Justiție a Uniunii Europene prin articolul 263 TFUE. O asemenea interpretare este de altfel de natură să contribuie la respectarea principiului potrivit căruia Uniunea Europeană este o Uniune de drept care a instituit un sistem complet de căi de atac și de proceduri, menit să încredințeze Curții de Justiție a Uniunii Europene controlul legalității actelor instituțiilor Uniunii.

În continuare, Curtea consideră că rezoluția atacată constituie un act atacabil. Astfel, ea produce efecte juridice obligatorii de la adoptarea sa, în măsura în care, atât timp cât Consiliul nu s‑a pronunțat cu privire la măsurile care trebuie luate în continuare, această rezoluție are ca efect imediat ridicarea interdicției impuse statelor membre de a lua în considerare sau de a declara admisibilă examinarea unei cereri de azil formulate de un resortisant maghiar(5).

În plus, rezoluția atacată nu constituie un act intermediar, a cărui legalitate nu ar putea fi contestată decât cu ocazia unui litigiu privind actul definitiv în elaborarea căruia constituie o etapă pregătitoare. Astfel, pe de o parte, prin adoptarea acestei rezoluții, Parlamentul nu a exprimat o poziție provizorie, chiar dacă constatarea ulterioară de către Consiliu a existenței unui risc clar de încălcare gravă de către un stat membru a valorilor Uniunii este condiționată încă de aprobarea prealabilă a Parlamentului. Pe de altă parte, rezoluția în cauză produce efecte juridice autonome, în măsura în care, chiar dacă statul membru în cauză poate invoca nelegalitatea acestei rezoluții în susținerea eventualei sale acțiuni în anulare împotriva constatării ulterioare a Consiliului, eventualul succes al acestei din urmă acțiuni nu ar permite, în orice caz, înlăturarea tuturor efectelor obligatorii ale rezoluției menționate.

Curtea subliniază însă că anumite condiții specifice, prevăzute la articolul 269 TFUE, cărora le este supusă introducerea unei acțiuni în anulare îndreptate împotriva constatării Consiliului care poate fi adoptată în urma unei propuneri motivate a Parlamentului, precum rezoluția atacată, trebuie să se aplice și unei acțiuni în anulare, îndreptată, în temeiul articolului 263 TFUE, împotriva unei asemenea propuneri motivate, în caz contrar privând articolul 269 TFUE de efectul său util. Astfel, această din urmă acțiune nu poate fi introdusă decât de statul membru care face obiectul propunerii motivate, iar motivele de anulare invocate în susținerea unei asemenea acțiuni nu pot fi întemeiate decât pe încălcarea normelor procedurale prevăzute la articolul 7 TUE.

În al doilea rând, pronunțându‑se cu privire la fond, Curtea observă că noțiunea de „voturi exprimate”, care figurează la articolul 354 al patrulea paragraf TFUE, nu este definită în tratate și că această noțiune autonomă a dreptului Uniunii trebuie interpretată în conformitate cu sensul său obișnuit în limbajul curent. Or, această noțiune nu include, în sensul său obișnuit, decât manifestarea unui vot pozitiv sau negativ asupra unei propuneri date, în timp ce abținerea, înțeleasă ca refuzul de a‑și preciza poziția, nu poate fi asimilată cu un „vot exprimat”. Prin urmare, norma prevăzută la articolul 354 al patrulea paragraf TFUE, care impune votul majorității voturilor exprimate, trebuie interpretată în sensul că exclude luarea în considerare a abținerilor.

În aceste condiții, după ce a amintit că articolul 354 al patrulea paragraf TFUE cuprinde o dublă cerință de majoritate, și anume că actele adoptate de Parlament în temeiul articolului 7 alineatul (1) TUE trebuie să obțină, pe de o parte, acordul a două treimi din voturile exprimate și, pe de altă parte, acordul majorității membrilor Parlamentului, Curtea arată că, în orice caz, abținerile sunt luate în considerare pentru a verifica dacă voturile favorabile reprezintă majoritatea membrilor Parlamentului.

În sfârșit, Curtea consideră că excluderea abținerilor la calcularea voturilor exprimate, în sensul articolului 354 al patrulea paragraf TFUE, nu este contrară nici principiului democrației, nici principiului egalității de tratament, având în vedere în special faptul că parlamentarii care s‑au abținut cu ocazia votului au acționat în cunoștință de cauză, întrucât fuseseră informați în prealabil cu privire la neluarea în considerare a abținerilor la calcularea voturilor exprimate.

1      Rezoluția [2017/2131 (INL)] (JO 2019, C 433, p. 66).

2      Articolul 7 alineatul (1) TUE prevede: „La propunerea motivată a unei treimi din statele membre, a Parlamentului European sau a Comisiei Europene și cu aprobarea Parlamentului European, Consiliul, hotărând cu o majoritate de patru cincimi din membrii săi, poate să constate existența unui risc clar de încălcare gravă a valorilor prevăzute la articolul 2, de către un stat membru. Înainte de a proceda la această constatare, Consiliul audiază statul membru în cauză și îi poate adresa recomandări, hotărând după aceeași procedură.

      Consiliul verifică cu regularitate dacă motivele care au condus la această constatare rămân valabile.”

3      Articolul 178 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Parlamentului.

4      Rezoluția a fost adoptată cu 448 de voturi pentru și 197 de voturi împotrivă, 48 de membri prezenți abținându‑se.

5      Potrivit Articolului unic din Protocolul (nr. 24) privind dreptul de azil pentru resortisanții statelor membre ale Uniunii Europene (JO 2010, C 83, p. 305).