Cauza T‑227/21

Illumina, Inc.

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a treia extinsă) din 13 iulie 2022

„Concurență – Concentrări – Piața industriei farmaceutice – Articolul 22 din Regulamentul (CE) nr. 139/2004 – Solicitare de trimitere provenită de la o autoritate de concurență care nu este competentă, în temeiul legislației naționale, să examineze operațiunea de concentrare – Decizie a Comisiei de examinare a operațiunii de concentrare – Decizii ale Comisiei de admitere a cererilor altor autorități naționale de concurență de a se alătura solicitării de trimitere – Competența Comisiei – Termen de formulare a solicitării de trimitere – Noțiunea de «aducere la cunoștință» – Termen rezonabil – Încredere legitimă – Declarații publice ale vicepreședintei Comisiei – Securitate juridică”

1. Procedură jurisdicțională – Intervenție – Condiții de admisibilitate – Interes în soluționarea litigiului – Noțiune – Litigiu referitor la legalitatea unei decizii a Comisiei de a examina o operațiune de concentrare la solicitarea autorităților naționale de concurență – Recunoașterea calității de intervenient a uneia dintre întreprinderile implicate – Preluarea controlului exclusiv al intervenientului de către cealaltă întreprindere implicată, însoțită de o modificare a formei de organizare – Cerere de revocare a statutului de intervenient – Menținerea interesului în soluționarea litigiului

   [Statutul Curții de Justiție, art. 40 al doilea paragraf și art. 53 primul paragraf; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 89 alin. (3) lit. (b), art. 145 alin. (1) și art. 154 alin. (3)]

   (a se vedea punctele 55-59)

2. Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Noțiune – Acte care produc efecte juridice obligatorii – Acte care modifică situația juridică a reclamantului – Decizie a Comisiei de a examina o operațiune de concentrare la solicitarea autorităților naționale de concurență – Includere

   [art. 263 și 288 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 22 alin. (3) primul paragraf și alin. (4)]

   (a se vedea punctele 63-76)

3. Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Noțiune – Acte care produc efecte juridice obligatorii – Acte pregătitoare – Scrisoare a Comisiei prin care întreprinderile implicate într‑o concentrare sunt informate cu privire la o solicitare de trimitere care provine de la o autoritate națională de concurență în vederea examinării operațiunii în cauză – Excludere

   [art. 263 TFUE; Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 22 alin. (2) primul paragraf]

   (a se vedea punctele 79-81)

4. Concentrări economice între întreprinderi – Examinare de către Comisie – Examinare în temeiul unei solicitări care provine de la o autoritate națională de concurență și al unor solicitări ulterioare de alăturare formulate de alte autorități naționale de concurență – Condiții – Concentrare în sensul Regulamentului nr. 139/2004 – Lipsa dimensiunii europene – Afectarea comerțului dintre statele membre – Amenințare cu efecte semnificative asupra concurenței pe teritoriul statelor membre în cauză – Condiții suficiente

   [Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 1 și art. 22 alin. (1) și (3)]

   (a se vedea punctele 89, 116, 121, 123 și 141-145)

5. Concentrări economice între întreprinderi – Repartizarea competențelor între Comisie și autoritățile naționale de concurență – Examinare de către Comisie – Solicitare de trimitere care provine de la o autoritate națională de concurență – Operațiune care nu intră în domeniul de aplicare al reglementării statului în cauză în materie de control al concentrărilor – Circumstanță nedeterminantă

   [Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 22 alin. (1) și (3)]

   (a se vedea punctele 90-92, 94, 107, 110, 113, 114, 116, 134, 139 și 148)

6. Concentrări economice între întreprinderi – Examinare de către Comisie – Solicitare de trimitere care provine de la o autoritate națională de concurență care nu este competentă, în temeiul legislației naționale, să examineze operațiunea în discuție – Competența Comisiei – Atingere adusă principiilor atribuirii competențelor, subsidiarității și proporționalității – Inexistență – Respectarea principiului securității juridice

   (art. 4 și 5 TFUE; Protocolul nr. 2 anexat la Tratatele UE și FUE; Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 22)

   (a se vedea punctele 154, 155, 157-160, 162-165, 167, 168 și 170-178)

7. Concentrări economice între întreprinderi – Examinare de către Comisie – Solicitare de trimitere care provine de la o autoritate națională de concurență referitoare la o operațiune care nu este notificabilă – Termen de depunere – Momentul de la care începe să curgă termenul – Aducerea concentrării la cunoștința statului membru în cauză – Noțiune – Necesitatea unei transmiteri active de informații care să permită evaluarea condițiilor de aplicare a mecanismului de trimitere

   [Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 22 alin. (1) al doilea paragraf]

   (a se vedea punctele 192 și 198-211)

8. Concurență – Procedură administrativă – Obligațiile Comisiei – Respectarea unui termen rezonabil – Aplicare în cazul trimiterii unei scrisori de informare referitoare la o concentrare fără dimensiune europeană și care nu intră în domeniul de aplicare al reglementării statelor membre în materie de control al concentrărilor – Analiză preliminară a condițiilor de aplicare a mecanismului de trimitere – Criterii de apreciere – Luare în considerare a obiectivelor fundamentale de eficiență și de celeritate, precum și de claritate ale repartizării domeniilor de intervenție respective ale autorităților naționale și ale Uniunii

   [Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 22 alin. (5)]

   (a se vedea punctele 221-226)

9. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Protecția încrederii legitime – Condiții – Asigurări precise din partea administrației – Noțiune – Declarații publice ale unui membru al Comisiei prin care se anunță reorientarea practicii decizionale a Comisiei în materie de control al concentrărilor – Excludere

   (Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 22)

   (a se vedea punctele 254, 262, 263 și 265)

Rezumat

Tribunalul confirmă deciziile Comisiei de acceptare a unei solicitări de trimitere din partea Franței, căreia i s‑au alăturat alte state membre, prin care i se cerea să evalueze proiectul de preluare a Grail de către Illumina.

Astfel, Comisia este competentă să examineze această concentrare care nu avea dimensiune europeană și nici nu intra în domeniul de aplicare al reglementării naționale a statelor membre ale Uniunii și a statelor părți la Acordul privind Spațiul Economic European în materie de control al concentrărilor

Illumina este o întreprindere americană specializată în secvențiere genomică. Ea dezvoltă, produce și comercializează sisteme integrate de analiză genetică, în special secvențiatoare genomice de nouă generație care sunt utilizate, printre altele, în dezvoltarea de teste pentru depistarea cancerului. Grail este o întreprindere americană de biotehnologie care se bazează pe secvențiere genomică pentru a dezvolta astfel de teste de depistare.

La 21 septembrie 2020, aceste două întreprinderi ( 1 ) au făcut public un proiect care viza preluarea controlului exclusiv al Grail de către Illumina. În lipsa unor cifre de afaceri care să depășească pragurile relevante, concentrarea în discuție nu avea dimensiune europeană, în sensul articolului 1 din Regulamentul privind concentrările ( 2 ), și, așadar, nu a fost notificată Comisiei Europene. Ea nu a fost notificată nici în statele membre ale Uniunii sau în statele părți la Acordul privind Spațiul Economic European întrucât nu atingea nici pragurile naționale relevante.

În temeiul articolului 22 din Regulamentul privind concentrările, o autoritate națională de concurență poate solicita trimiterea către Comisie a examinării oricărei concentrări care nu are dimensiune europeană, dar care afectează schimburile comerciale între statele membre și amenință să afecteze semnificativ concurența pe teritoriul statului membru în cauză.

Or, în speță, după ce a fost sesizată la 7 decembrie 2020 cu o plângere referitoare la concentrarea în discuție, Comisia a ajuns la concluzia preliminară că această concentrare părea să îndeplinească condițiile necesare pentru a face obiectul unei trimiteri de către o autoritate națională de concurență ( 3 ). Prin urmare, ea a adresat statelor membre, la 19 februarie 2021, o scrisoare (denumită în continuare „scrisoarea de invitație”), pe de o parte, pentru a le informa și, pe de altă parte, pentru a le invita să îi adreseze o solicitare de trimitere în temeiul articolului 22 din Regulamentul privind concentrările. La 9 martie 2021, Autoritatea de Concurență Franceză i‑a adresat o astfel de solicitare de trimitere, la care au cerut ulterior să se alăture, fiecare în ceea ce o privește, autoritățile de concurență elenă, belgiană, norvegiană, islandeză și neerlandeză. La 11 martie 2021, Comisia a informat întreprinderile implicate despre solicitarea de trimitere (denumită în continuare „scrisoarea de informare”). Prin deciziile din 19 aprilie 2021 (denumite în continuare „deciziile atacate”), Comisia a admis solicitarea de trimitere, precum și cererile respective de alăturare.

Illumina, susținută de Grail, a formulat o acțiune în anulare împotriva deciziilor atacate, precum și împotriva scrisorii de informare. Prin hotărârea sa, pronunțată în complet extins în urma unei proceduri accelerate, Tribunalul respinge această acțiune în totalitate. Cu această ocazie, Tribunalul se pronunță pentru prima dată cu privire la aplicarea mecanismului de trimitere prevăzut la articolul 22 din Regulamentul privind concentrările asupra unei operațiuni a cărei notificare nu era necesară în statul care a solicitat trimiterea acesteia, dar care implică preluarea unei întreprinderi a cărei importanță pentru concurență nu se reflectă în cifra sa de afaceri. În speță, Tribunalul admite, în principiu, că Comisia își poate recunoaște competența într‑o astfel de situație. Pe de altă parte, Tribunalul aduce clarificări cu privire la calcularea termenului de 15 zile lucrătoare acordat statelor membre pentru a formula o solicitare de trimitere într‑o astfel de situație.

Analiza astfel admisă de Tribunal prefigura o abordare reînnoită a Comisiei referitoare la aplicarea mecanismului de trimitere prevăzut la articolul 22 din Regulamentul privind concentrările, potrivit orientărilor publicate la 31 martie 2021 ( 4 ), a căror aplicare deschide calea unei mai bune acoperiri prin normele Uniunii în materie de control al concentrărilor a unor operațiuni care implică întreprinderi inovatoare și care dispun de un puternic potențial concurențial.

Aprecierea Tribunalului

Într‑o primă etapă, Tribunalul se pronunță cu privire la admisibilitatea acțiunii, pe care Comisia o contestă având în vedere natura actelor atacate.

În această privință, Tribunalul arată, pe de o parte, că deciziile atacate au, ca atare, caracter obligatoriu și, pe de altă parte, că fiecare dintre ele determină o modificare a regimului juridic aplicabil examinării concentrării în discuție. În plus, aceste decizii, care au pus capăt procedurii specifice de trimitere, au stabilit în mod definitiv poziția Comisiei cu privire la acest subiect. Astfel, acceptând solicitările formulate de autoritățile naționale de concurență în cauză, în temeiul articolului 22 din Regulamentul privind concentrările, Comisia și‑a recunoscut competența pentru a examina concentrarea în discuție potrivit regimului procedural și de fond prevăzut în acest sens de Regulamentul privind concentrările, care include în special obligația de suspendare prevăzută la articolul 7 din acesta. În aceste condiții, este deci necesar să se considere că deciziile atacate constituie acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE.

În schimb, potrivit Tribunalului, situația este diferită pentru scrisoarea de informare, care, deși declanșează de asemenea obligația de suspendare, nu este mai puțin adevărat că reprezintă o simplă etapă intermediară a procedurii de trimitere, astfel încât acțiunea este declarată inadmisibilă în măsura în care este îndreptată împotriva acestei scrisori de informare.

Într‑o a doua etapă, cu privire la fond, Tribunalul examinează în primul rând motivul întemeiat pe necompetența Comisiei. În această privință, Tribunalul precizează de la bun început că este chemat, în acest cadru, să stabilească dacă, în temeiul articolului 22 din Regulamentul privind concentrările, Comisia este competentă să examineze o concentrare atunci când face obiectul unei solicitări de trimitere care provine de la un stat membru care dispune de un regim național de control al concentrărilor, dar nu intră în domeniul de aplicare al reglementării naționale respective.

În speță, Tribunalul constată, pe de o parte, că, admițându‑se competentă într‑o asemenea ipoteză, Comisia nu s‑a întemeiat pe o interpretare eronată a articolului 22 din Regulamentul privind concentrările.

Astfel, formularea acestei dispoziții, în special utilizarea expresiei „orice concentrare”, arată că un stat membru are dreptul să trimită Comisiei orice concentrare care îndeplinește condițiile cumulative enunțate în acesta, independent de existența sau de domeniul de aplicare al unei reglementări naționale în materie de control al concentrărilor. Reiese în plus din geneza aceleiași dispoziții că mecanismul de trimitere pe care îl stabilește trebuia utilizat inițial în principal de statele membre care nu dispun de un regim propriu de control al concentrărilor, fără a limita totuși aplicabilitatea sa doar la această situație. Pe de altă parte, din punctul de vedere al economiei generale a Regulamentului privind concentrările și al scopurilor urmărite, Tribunalul subliniază că domeniul său de aplicare și, prin urmare, întinderea competenței de examinare a Comisiei referitoare la concentrări depind, desigur, cu titlu principal, de depășirea pragurilor cifrelor de afaceri care definesc dimensiunea europeană, dar și, cu titlu subsidiar, de mecanismele de trimitere prevăzute printre altele la articolul 22 din acest regulament.

În aceste condiții, după ce a amintit că obiectivul Regulamentului privind concentrările este de a permite un control efectiv al tuturor concentrărilor care au efecte semnificative asupra structurii concurenței în Uniune, Tribunalul consideră, în sfârșit, că mecanismul de trimitere în discuție se prezintă ca un mecanism corectiv care contribuie la acest obiectiv. Astfel, acesta aduce flexibilitatea necesară pentru a obține examinarea la nivelul Uniunii a operațiunilor de concentrare susceptibile să afecteze în mod semnificativ o concurență efectivă pe piața internă care, în caz contrar, ar fi exclusă, ca urmare a nedepășirii pragurilor cifrelor de afaceri, de la un control în temeiul regimurilor de control al concentrărilor atât la nivelul Uniunii, cât și al statelor membre. În consecință, este justă interpretarea articolului 22 din Regulamentul privind concentrările prin care Comisia și‑a recunoscut competența pentru a examina concentrarea în discuție.

Pe de altă parte, Tribunalul consideră că o astfel de interpretare nu încalcă nici principiul atribuirii competențelor ( 5 ), nici principiul subsidiarității ( 6 ), nici principiul proporționalității ( 7 ). În sfârșit, în ceea ce privește principiul securității juridice, Tribunalul subliniază că numai interpretarea reținută în deciziile atacate este cea care asigură securitatea juridică necesară și aplicarea uniformă a articolului 22 din Regulamentul privind concentrările în Uniune. Tribunalul concluzionează astfel în sensul lipsei de temei în totalitate a motivului întemeiat pe necompetența Comisiei.

În ceea ce privește, în al doilea rând, motivul întemeiat, cu titlu principal, pe caracterul tardiv al solicitării de trimitere, Tribunalul amintește că, potrivit articolului 22 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul privind concentrările, solicitarea de trimitere trebuie făcută în termen de 15 zile lucrătoare de la aducerea concentrării la cunoștința statului membru interesat, dacă nu este necesară nicio notificare a acestei concentrări.

În această privință, Tribunalul consideră mai întâi că o asemenea aducere la cunoștință trebuie înțeleasă în sensul unei transmiteri active de informații statului membru în cauză, de natură să îi permită să evalueze, în mod preliminar, dacă sunt îndeplinite condițiile necesare în scopul unei trimiteri. Rezultă că scrisoarea de invitație constituie, în speță, aducerea la cunoștință vizată. Or, în aceste împrejurări, trebuie să se constate că solicitarea de trimitere a fost într‑adevăr formulată în timp util, astfel încât nu se poate considera că este tardivă.

În aceste condiții, în cadrul examinării criticilor subsidiare întemeiate pe o încălcare a principiilor securității juridice și „bunei administrări”, Tribunalul subliniază în continuare că Comisia este totuși obligată să respecte un termen rezonabil în desfășurarea procedurilor administrative, în special în cadrul controlului concentrărilor, ținând seama de obiectivele fundamentale de eficiență și de celeritate care stau la baza Regulamentului privind concentrările. Or, în speță, Tribunalul consideră că trecerea unui termen de 47 de zile între primirea plângerii și transmiterea scrisorii de invitație a fost nerezonabilă. Totuși, în măsura în care nu s‑a stabilit că această nerespectare de către Comisie a unui termen rezonabil a afectat capacitatea întreprinderilor implicate de a se apăra efectiv, ea nu poate justifica anularea deciziilor atacate. În consecință, Tribunalul respinge de asemenea al doilea motiv în totalitate.

În al treilea și ultimul rând, Tribunalul înlătură de asemenea motivul întemeiat pe încălcarea principiilor protecției încrederii legitime și securității juridice. În această privință, apreciind că afirmațiile referitoare la acest al doilea principiu erau insuficient susținute, Tribunalul își limitează examinarea la criticile referitoare la principiul protecției încrederii legitime. El amintește în acest sens că, pentru a‑l putea invoca în mod util, revine justițiabilului în cauză sarcina de a stabili că a obținut de la autoritățile competente ale Uniunii asigurări precise, necondiționate și concordante emise de surse autorizate și de încredere, de natură să îl determine să nutrească speranțe întemeiate. Or, în speță, Illumina nu a reușit să stabilească astfel de împrejurări și nu poate invoca în mod util reorientarea practicii decizionale a Comisiei.

( 1 ) Denumite în continuare, împreună, „întreprinderile implicate”.

( 2 ) Regulamentul (CE) nr. 139/2004 al Consiliului din 20 ianuarie 2004 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi (JO 2004, L 24, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 201) (denumit în continuare „Regulamentul privind concentrările”).

( 3 ) În ceea ce privește în special impactul potențial al concentrării în discuție asupra concurenței pe piața internă, analiza preliminară desfășurată de Comisie a determinat‑o să evidențieze preocupări referitoare la faptul că operațiunea ar putea permite Illumina, stabilită în Europa, să blocheze accesul concurenților Grail la sisteme de secvențiere de nouă generație necesare pentru dezvoltarea testelor pentru depistarea cancerului și, prin urmare, să limiteze în viitor dezvoltarea acestora.

( 4 ) Orientările Comisiei privind aplicarea mecanismului de trimitere prevăzut la articolul 22 din Regulamentul privind concentrările economice la anumite categorii de cazuri (JO 2021, C 113, p. 1).

( 5 ) Astfel cum este prevăzut la articolul 4 alineatul (1) TUE coroborat cu articolul 5 TUE.

( 6 ) Astfel cum este enunțat la articolul 5 alineatele (1) și (3) TUE și pus în aplicare prin Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității (JO 2016, C 202, p. 206).

( 7 ) Astfel cum este enunțat la articolul 5 alineatele (1) și (4) TUE.