Cauza T‑296/20

(publicare în extras)

Amer Foz

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a patra) din 18 mai 2022

„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor – Eroare de apreciere – Proporționalitate – Drept de proprietate – Dreptul de a exercita o activitate economică – Abuz de putere – Obligația de motivare – Dreptul la apărare – Dreptul la un proces echitabil – Stabilirea criteriilor de includere”

1. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Interdicție de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor oamenilor de afaceri importanți care acționează în Siria – Decizie care se înscrie într‑un context cunoscut de persoana interesată care îi permite să înțeleagă conținutul măsurii luate în privința sa – Admisibilitatea unei motivări sumare

   [art. 296 TFUE; Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 și (PESC) 2021/855, anexa I; Regulamentele nr. 36/2012, 2020/211, 2020/716 și 2021/848 ale Consiliului, anexa II]

   (a se vedea punctele 35-40, 44, 45, 48, 49 și 53)

2. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Siria – Decizia 2013/255/PESC și Regulamentul nr. 36/2012 – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Oameni de afaceri importanți care acționează în Siria – Asociere cu regimul sirian – Legătură cu o persoană sau o entitate vizată de măsurile restrictive – Noțiuni – Ipoteze de legături multiple simultane

   [art. 296 TFUE; Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 și (PESC) 2021/855, art. 27 alin. (1) și alin. (2) lit. (a) și art. 28 alin. (1), alin. (2) lit. (a) și alin. (3), și anexa I; Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, art. 15 alin. (1) lit. (a), alin. (1a) lit. (a) și alin. (1b); Regulamentele 2015/1828, 2020/211, 2020/716 și 2021/848 ale Consiliului, anexa II]

   (a se vedea punctele 43, 46 și 82-94)

3. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor persoanelor, ale entităților sau ale organismelor asociate regimului sirian – Obligația de a comunica motivele individuale și specifice care justifică deciziile luate – Conținut – Comunicare către persoana interesată prin intermediul unei publicări în Jurnalul Oficial – Admisibilitate – Încălcare – Lipsă

   [Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a) și art. 52 alin. (1); Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 și (PESC) 2021/855, anexa I; Regulamentele 2020/211, 2020/716 și 2020/848 ale Consiliului, anexa II]

   (a se vedea punctele 56-59 și 61-64)

4. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Măsuri restrictive luate împotriva Siriei – Dreptul la o audiere formală prealabilă – Inexistență

   [Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 și (PESC) 2021/855, anexa I; Regulamentele nr. 36/2012, 2020/211, 2020/716 și 2021/848 ale Consiliului, anexa II]

   (a se vedea punctul 60)

5. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor persoanelor, ale entităților sau ale organismelor asociate regimului sirian – Dreptul la apărare – Comunicarea elementelor incriminatoare – Decizie subsecventă prin care s‑a menținut numele reclamantului pe lista persoanelor vizate de aceste măsuri – Lipsa unor motive noi – Încălcarea dreptului de a fi ascultat – Inexistență

   [Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/719 și (PESC) 2021/855, anexa I; Regulamentele nr. 36/2012, 2020/716 și 2020/848 ale Consiliului, anexa II]

   (a se vedea punctele 66-68 și 70)

6. Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau a entităților vizate – Întinderea marjei de apreciere a autorității competente menționate

   [Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 și (PESC) 2021/855, art. 27 alin. (4) și art. 28 alin. (4), și anexa I; Regulamentele nr. 36/2012, 2020/211, 2020/716 și 2021/848 ale Consiliului, anexa II]

   (a se vedea punctele 71-77 și 154)

7. Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Întinderea controlului – Înscrierea reclamantului în lista anexată deciziei atacate pentru calitatea sa de om de afaceri important care acționează în Siria – Documente accesibile publicului – Valoare probantă – Principiul liberei aprecieri a probelor

   [Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 și (PESC) 2021/855, anexa I; Regulamentele nr. 36/2012, 2020/211, 2020/716 și 2021/848 ale Consiliului, anexa II]

   (a se vedea punctele 96, 97, 101, 102, 104-106 și 109-112)

8. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Acțiune în anulare a unei persoane asociate cu o persoană sau cu o entitate vizată de o decizie de înghețare a fondurilor – Repartizarea sarcinii probei – Decizie întemeiată pe o serie de indicii – Admisibilitate – Condiții

   [art. 296 TFUE; Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 și (PESC) 2021/855, art. 27 alin. (2) lit. (b) și art. 28 alin. (2) lit. (b), și anexa I; Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, art. 15 alin. (1a) lit. (b); Regulamentele 2020/211, 2020/716 și 2021/848 ale Consiliului, anexa II]

   (a se vedea punctele 115, 118, 119, 129, 144, 152, 155, 158, 163-166 și 177)

9. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Siria – Decizia 2013/255/PESC și Regulamentul nr. 36/2012 – Prezumție de asociere cu regimul sirian împotriva oamenilor de afaceri importanți care acționează în Siria – Admisibilitate – Condiții – Prezumție refragabilă – Proba contrară – Lipsă

   [Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 și (PESC) 2021/855, art. 27 alin. (3) și art. 28 alin. (3), și anexa I; Regulamentele nr. 36/2012, 2020/211, 2020/716 și 2021/848 ale Consiliului, anexa II]

   (a se vedea punctele 168-170)

10. Procedură jurisdicțională – Probă – Mijloc de probă scris – Mărturie – Valoare probantă – Apreciere de către instanța Uniunii – Criterii

    [Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 și (PESC) 2021/855, anexa I; Regulamentele nr. 36/2012, 2020/211, 2020/716 și 2021/848 ale Consiliului, anexa II]

    (a se vedea punctele 171)

11. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Siria – Decizia 2013/255/PESC – Prezumție de asociere cu regimul sirian împotriva oamenilor de afaceri importanți care acționează în Siria – Legătură cu o persoană sau o entitate vizată de măsurile restrictive – Includere a persoanei în cauză în scopul de a evita un risc de eludare a măsurilor restrictive adoptate – Admisibilitate

    [Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2015/1836, art. 27 alin. (2) și (3) și art. 28 alin. (2) și (3); Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, art. 15 alin. (1b), și Regulamentul 2015/1828 al Consiliului]

    (a se vedea punctele 173, 174 și 176)

12. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor și restricții în materie de admitere a persoanelor, a entităților sau a organismelor asociate regimului sirian – Restrângere a dreptului de proprietate și a dreptului la libera exercitare a unei activități economice – Încălcarea principiului proporționalității – Lipsă

    [art. 5 alin. (4) TUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 15, 16 și 17; Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212, (PESC) 2020/719 și (PESC) 2021/855, anexa I; Regulamentele nr. 36/2012, 2020/211, 2020/716 și 2021/848 ale Consiliului, anexa II]

    (a se vedea punctele 188-197)

Rezumat

Domnul Amer Foz este un om de afaceri având cetățenia siriană. Numele său a fost inclus în luna februarie 2020 ( 1 ) în listele persoanelor și entităților vizate de măsurile restrictive adoptate împotriva Republicii Arabe Siriene de către Consiliul Uniunii Europene, apoi a fost menținut pe acestea în luna mai 2020 și în luna mai 2021 ( 2 ). El a fost inclus în respectivele liste ca om de afaceri cu interese comerciale personale și familiale și activități în multiple sectoare ale economiei siriene, care beneficiază din punct de vedere financiar de acces la oportunități comerciale și care sprijină regimul sirian, fiind în același timp asociat cu fratele său, domnul Samer Foz, care este inclus, și el, în liste. În luna mai 2021, Consiliul a indicat de asemenea că domnul Amer Foz desfășura numeroase proiecte comerciale împreună cu fratele său, în special în sectorul producerii de cabluri și de energie solară, și că cei doi frați erau implicați în diverse activități cu Statul Islamic în Irak și Levant (denumit în continuare „ISIL”) în numele regimului sirian, inclusiv furnizarea de arme și de muniții în schimbul uleiului și al grâului.

Numele domnului Amer Foz a fost inclus în listele în cauză în lumina a trei criterii, și anume cel al omului de afaceri important care acționează în Siria, cel al asocierii cu regimul sirian și cel al legăturii cu o persoană sau o entitate vizată de măsurile restrictive ( 3 ).

Tribunalul respinge acțiunea în anulare formulată de domnul Amer Foz împotriva actelor prin care numele său a fost inclus în listele în litigiu (denumite în continuare „actele inițiale”, „actele de menținere din 2020” și „actele de menținere din 2021”), precizând criteriile referitoare la includerea menționată în cazul aplicării simultane de către Consiliu a diferitelor criterii de includere. În acest context, Tribunalul specifică printre altele domeniul de aplicare al criteriului legăturii cu o altă persoană sau entitate deja vizată de măsuri restrictive. El examinează de asemenea, în mod inedit, condiția referitoare la existența unor informații suficiente care să indice că persoanele incluse în liste nu sunt asociate unui risc real de eludare a măsurilor adoptate. În cazul în care această condiție este îndeplinită, o persoană care are o legătură cu o altă persoană sau entitate vizată de măsuri restrictive nu este menținută pe listele amintite.

Aprecierea Tribunalului

Tribunalul amintește mai întâi că, în privința aceleiași persoane, se pot suprapune mai multe motive de includere care se întemeiază totodată, într‑o asemenea ipoteză, pe criterii diferite. În temeiul, prin analogie, al Hotărârii Kaddour/Consiliul ( 4 ), o persoană poate fi calificată drept om de afaceri important care acționează în Siria și poate fi considerată ca fiind asociată, printre altele prin legături de afaceri, cu o altă persoană vizată de măsurile restrictive prin intermediul acelorași activități. De asemenea, această persoană poate fi asociată regimului sirian, fiind totodată asociată, pentru aceleași motive, cu o persoană vizată de măsurile restrictive.

În ceea ce privește, în continuare, criteriul legăturii întreținute de domnul Amer Foz cu o persoană sau o entitate vizată de măsurile restrictive ( 5 ), Tribunalul amintește că fratele domnului Amer Foz a fost inclus ca urmare a statutului său de om de afaceri important care acționează în Siria și a asocierii sale cu regimul sirian. Întrucât acesta din urmă nu a dovedit, în fața Tribunalului ( 6 ), că măsurile adoptate împotriva sa trebuiau să fie anulate, ele beneficiază de prezumția de legalitate aferentă actelor instituțiilor Uniunii și continuă, prin urmare, să producă efecte juridice atâta vreme cât nu au fost retrase, anulate sau declarate ca fiind lipsite de validitate. Întrucât Consiliul nu susține că apartenența la familia Foz este un criteriu de includere autonom, spre deosebire de apartenența la familiile Al‑Assad sau Makhlouf, potrivit Deciziei 2013/255, Tribunalul consideră că existența acestei legături fraterne trebuie examinată ca un element de fapt, în special în cadrul examinării legăturilor de afaceri pe care le întrețin domnii Amer și Samer Foz.

Tribunalul concluzionează în această privință că Consiliul a prezentat o serie de indicii suficient de concrete, precise și concordante cu privire la legăturile pe care le întrețin domnii Amer și Samer Foz în cadrul relațiilor de afaceri menționate, la data adoptării actelor inițiale, pe de o parte, prin intermediul întreprinderii familiale Aman Holding și al societății ASM International General Trading, pe de altă parte, prin intermediul întreprinderii familiale menționate în ceea ce privește actele de menținere din 2020 și, în sfârșit, în ceea ce privește actele de menținere din 2021, dat fiind că aceștia desfășurau activități cu ISIL în numele regimului sirian. Existența unor legături de afaceri între cei doi bărbați se concretizează de asemenea printr‑o formă de concertare în gestionarea portofoliilor lor de acțiuni.

În sfârșit, având în vedere dispozițiile relevante ale Deciziei 2013/255, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/1836, ținând seama de poziția privilegiată a domnului Samer Foz în economia siriană și de influența sa, de legăturile de afaceri prezente sau trecute existente între domnul Amer Foz și acesta, de faptul că sunt frați, de importanța întreprinderii familiale în care dețineau părți sociale și au ocupat posturi de răspundere, precum și de imposibilitatea de a înlătura o posibilă concertare între domnul Amer Foz și fratele său pentru a ceda părțile lor sociale deținute la diferite societăți, Tribunalul statuează că este rezonabil să se considere că domnul Amer Foz prezintă un risc real de eludare a măsurilor restrictive.

( 1 ) Decizia de punere în aplicare (PESC) 2020/212 a Consiliului din 17 februarie 2020 privind punerea în aplicare a Deciziei 2013/255/PESC privind măsuri restrictive împotriva Siriei (JO 2020, L 43 I, p. 6) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2020/211 al Consiliului din 17 februarie 2020 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 36/2012 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria (JO 2020, L 43 I, p. 1).

( 2 ) Decizia (PESC) 2020/719 a Consiliului din 28 mai 2020 de modificare a Deciziei 2013/255/PESC privind măsuri restrictive împotriva Siriei (JO 2020, L 168, p. 66), Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2020/716 al Consiliului din 28 mai 2020 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 36/2012 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria (JO 2020, L 168, p. 1), Decizia (PESC) 2021/855 a Consiliului din 27 mai 2021 de modificare a Deciziei 2013/255/PESC privind măsuri restrictive împotriva Siriei (JO 2021, L 188, p. 90) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/848 al Consiliului din 27 mai 2021 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 36/2012 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria (JO 2021, L 188, p. 18).

( 3 ) Motivele se întemeiau, pe de o parte, pe criteriul omului de afaceri important care acționează în Siria, definit la alineatul (2) litera (a) al articolului 27 și al articolului 28 din Decizia 2013/255, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/1836, și la alineatul (1a) litera (a) al articolului 15 din Regulamentul nr. 36/2012, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2015/1828, pe de altă parte, pe criteriul asocierii cu regimul sirian, definit la alineatul (1) al articolului 27 și al articolului 28 din decizia menționată și la alineatul (1) litera (a) al articolului 15 din regulamentul menționat, și, în sfârșit, pe criteriul legăturii cu o persoană sau o entitate vizată de măsurile restrictive, definit la ultima parte a alineatului (2) al articolului 27 și a alineatului (2) al articolului 28 din Decizia 2013/255, precum și la ultima parte a alineatului (1a) al articolului 15 din Regulamentul nr. 36/2012.

( 4 ) Hotărârea din 23 septembrie 2020, Kaddour/Consiliul (T‑510/18, EU:C:2020:436, punctul 77).

( 5 ) Articolul 27 alineatul (2) și articolul 28 alineatul (2) din Decizia 2013/255, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/1836.

( 6 ) A se vedea în această privință Hotărârea din 24 noiembrie 2021, Foz/Consiliul (T‑258/19, nepublicată, EU:T:2021:820).