Cauzele conexate C‑626/15 și C‑659/16

Comisia Europeană

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

„Acțiune în anulare – Decizie a Comitetului Reprezentanților Permanenți (Coreper) – Decizie prin care se aprobă supunerea unui document de reflecție unui organism internațional – Admisibilitate – Act atacabil – Competență exclusivă, partajată sau complementară a Uniunii Europene – Acțiune exclusivă a Uniunii în cadrul unui organism internațional sau participare a statelor membre alături de aceasta – Conservarea resurselor biologice ale mării – Pescuit – Protecția mediului – Cercetare – Zone marine protejate (ZMP) – Tratatul privind Antarctica – Convenția privind conservarea faunei și florei marine din Antarctica – Marea Weddell și Marea Ross”

Sumar – Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 20 noiembrie 2018

1. Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Noțiune – Acte care produc efecte juridice obligatorii – Decizia Coreper prin care se aprobă supunerea unui document de reflecție Comisiei pentru conservarea faunei și florei marine din Antarctica – Includere

   (art. 263 TFUE)

2. Consiliul – Comitetul Reprezentanților Permanenți – Competențe proprii – Lipsă – Competențe de executare – Control jurisdicțional – Întindere

   [art. 240 alin. (1) TFUE]

3. Acte ale instituțiilor – Alegerea temeiului juridic – Criterii – Act al Uniunii care urmărește o dublă finalitate sau care are o componentă dublă – Referire la finalitatea sau la componenta principală sau preponderentă – Finalități sau componente legate în mod indisociabil – Cumul de temeiuri juridice – Caracter excepțional

4. Pescuit – Conservarea resurselor mării – Competență exclusivă a Uniunii – Limite – Necesitatea exercitării competenței în cadrul politicii comune în domeniul pescuitului

   [art. 3 alin. (1) lit. (d) TFUE și art. 4 alin. (2) lit. (d) TFUE]

5. Pescuit – Conservarea resurselor mării – Competență exclusivă a Uniunii – Limite – Competență pentru a supune, în numele Uniunii și al statelor sale membre, un document de reflecție privind crearea unei zone marine protejate Comisiei pentru conservarea faunei și florei marine din Antarctica – Excludere – Aplicabilitatea competenței partajate în materie de protecție a mediului

   [art. 3 alin. (1) lit. (d) TFUE și art. 4 alin. (2) lit. (e) TFUE și art. 11 TFUE]

6. Acorduri internaționale – Încheiere – Competența Uniunii – Competență exclusivă în privința unui acord care ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare al acestora – Obiect – Aplicabilitate atât în privința negocierii acordului, cât și a procedurii care conduce la adoptarea de către un organism internațional a măsurilor de executare a acordului

   [art. 3 alin. (2) TFUE]

7. Acorduri internaționale – Încheiere – Competența Uniunii – Competență exclusivă în privința unui acord care ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare al acestora – Necesitatea unei contradicții între normele comune și acordul preconizat – Lipsă – Sarcina probei privind caracterul exclusiv al competenței pretins încălcat

   [art. 3 alin. (2) TFUE]

8. Acorduri internaționale – Încheiere – Competența Uniunii – Competențe partajate cu statele membre – Exercitare exclusiv de către Uniune în cazul obținerii majorității necesare în cadrul Consiliului – Admisibilitate – Limite – Respectarea dreptului internațional – Posibilitatea Uniunii de a acționa fără concursul statelor membre în cadrul Comisiei pentru conservarea faunei și florei marine din Antarctica – Excludere

   [art. 4 alin. (2) lit. (e) TFUE]

1.  Constituie un act atacabil, în sensul articolului 263 TFUE, orice decizie adoptată de o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii, indiferent de natura sau de forma sa, care urmărește să producă efecte juridice.

   Aceasta este situația unei decizii a Consiliului, astfel cum este cuprinsă într‑o concluzie a președintelui Comitetului Reprezentanților Permanenți (Coreper), prin care se aprobă să se supună, în numele Uniunii și al statelor sale membre, Comisiei pentru conservarea faunei și florei marine din Antarctica (denumită în continuare „Comisia CAMLR”) un document de reflecție referitor la o viitoare propunere de creare a unei zone marine protejate. Astfel, în ceea ce privește, în primul rând, contextul deciziei menționate, aceasta a fost adoptată pentru a convinge Comisia CAMLR să stabilească o zonă marină protejată. În al doilea rând, în ceea ce privește conținutul acestei decizii, decizând transmiterea documentului de reflecție în numele Uniunii și al statelor sale membre, Coreper a obligat Comisia să nu se abată de la această poziție în exercitarea competenței sale de reprezentare externă a Uniunii. În al treilea rând, în ceea ce privește intenția autorului actului, rezultă din procesul‑verbal al reuniunii Coreper în care a fost luată decizia care constituie un element care permite să se determine în mod obiectiv această intenție, că decizia menționată are ca obiectiv să stabilească definitiv poziția Consiliului și, prin urmare, a Uniunii, în ceea ce privește supunerea documentului de reflecție Comisiei CAMLR în numele Uniunii și al statelor sale membre, iar nu doar în numele Uniunii.

   (a se vedea punctele 59 și 63-65)

2.  Potrivit articolului 240 alineatul (1) TFUE, Coreper este constituit din reprezentanții permanenți ai guvernelor statelor membre ale Uniunii și răspunde de pregătirea lucrărilor Consiliului și de executarea mandatelor care îi sunt încredințate de către acesta. Astfel, autorii tratatului au intenționat să facă din Coreper un organ auxiliar al Consiliului care își asumă, pentru acesta din urmă, sarcini de pregătire și de executare. Or, deși funcția de pregătire a lucrărilor și de executare a mandatelor Consiliului nu abilitează Coreper să exercite puterea decizională care revine, potrivit tratatelor, Consiliului, nu este mai puțin adevărat că, întrucât Uniunea este o uniune de drept, un act adoptat de Coreper trebuie să poată fi supus unui control de legalitate atunci când el vizează, ca atare, să producă efecte juridice și iese, prin urmare, din cadrul acestei funcții de pregătire și de executare.

   (a se vedea punctele 60 și 61)

3.  A se vedea textul deciziei.

   (a se vedea punctele 76-78)

4.  În ceea ce privește, în primul rând, întinderea competenței exclusive pe care o deține Uniunea în materie de conservare a resurselor biologice ale mării potrivit articolului 3 alineatul (1) litera (d) TFUE, trebuie să se considere că doar conservarea resurselor biologice ale mării asigurată în cadrul politicii comune în domeniul pescuitului și, așadar, indisociabilă de aceasta, este vizată la articolul 3 alineatul (1) litera (d) TFUE. Prin urmare, numai în măsura în care conservarea resurselor biologice ale mării este urmărită într‑un astfel de cadru, aceasta din urmă ține de competența exclusivă a Uniunii și este, în consecință, astfel cum enunță explicit articolul 4 alineatul (2) litera (d) TFUE, exclusă din competența pe care Uniunea și statele sale membre o partajează în domeniile agriculturii și pescuitului.

   (a se vedea punctele 82-84)

5.  În ceea ce privește un document de reflecție referitor la o viitoare propunere de creare a unei zone marine protejate în Marea Weddell, la trei propuneri de creare sau de susținere a creării de zone marine protejate în Antarctica, precum și la o propunere de creare a unui ansamblu de zone speciale, care sunt aprobate de Coreper în vederea supunerii, în numele Uniunii Europene și al statelor sale membre, Comisiei pentru conservarea faunei și florei marine din Antarctica, întrucât pescuitul apare ca fiind doar o finalitate accesorie a acestui document și a măsurilor avute în vedere, iar documentul menționat și aceste măsuri au ca finalitate și drept componentă principale protecția mediului, deciziile de aprobare a transmiterii acestui document nu țin de competența exclusivă a Uniunii, consacrată la articolul 3 alineatul (1) litera (d) TFUE, ci de competența pe care aceasta o partajează, în principiu, cu statele membre în materia protecției mediului potrivit articolului 4 alineatul (2) litera (e) TFUE.

   Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de împrejurarea că, potrivit articolului 11 TFUE, cerințele de protecție a mediului trebuie integrate în definirea și în punerea în aplicare a politicilor și a acțiunilor Uniunii, inclusiv a politicii comune în domeniul pescuitului. Astfel, deși Uniunea trebuie să se conformeze acestei dispoziții atunci când își exercită una dintre competențe, nu este mai puțin adevărat că politica mediului este menționată în mod explicit în tratate ca reprezentând un domeniu de competență autonom și că, în consecință, atunci când finalitatea și componenta principale ale unei măsuri au legătură cu acest domeniu de competență, respectiva măsură trebuie să fie de asemenea considerată ca ținând de domeniul de competență menționat.

   (a se vedea punctele 100 și 101)

6.  În temeiul articolului 3 alineatul (2) TFUE, Uniunea dispune de o competență exclusivă pentru încheierea unui acord internațional atunci când această încheiere ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare al acestora. Astfel, rezervând o competență exclusivă Uniunii pentru a adopta un acord în condițiile precizate la această dispoziție legiuitorul Uniunii urmărește să evite ca statele membre să poată, individual sau colectiv, să contracteze cu state terțe obligații care ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare al acestora. Având în vedere un astfel de obiectiv, articolul 3 alineatul (2) TFUE trebuie, așadar, să fie interpretat, în vederea prezervării efectului său util, în sensul că, deși textul acestuia se referă doar la încheierea unui acord internațional, el se aplică de asemenea, în amonte, la negocierea unui astfel de acord și, în aval, atunci când un organism stabilit potrivit acordului menționat este chemat să adopte măsuri de executare a acestuia.

   (a se vedea punctele 110-112)

7.  Există un risc de a se aduce atingere unor norme comune ale Uniunii prin angajamente internaționale asumate de statele membre sau de a se modifica domeniul de aplicare al normelor, de natură să justifice o competență externă exclusivă a Uniunii, în temeiul articolului 3 alineatul (2) TFUE, în cazul în care angajamentele respective intră în domeniul de aplicare al normelor menționate, fiind subînțeles faptul că constatarea unui astfel de risc nu presupune o concordanță completă între domeniul acoperit de angajamentele internaționale și cel al reglementării Uniunii. În special, domeniul de aplicare al normelor Uniunii poate fi influențat sau modificat prin angajamente internaționale atunci când acestea din urmă țin de un domeniu acoperit deja în mare parte de astfel de norme. În plus, existența unui astfel de risc de influențare poate fi constatat atunci când, fără să fie în mod necesar în contradicție cu normele comune ale Uniunii, angajamentele internaționale în discuție pot avea o incidență asupra sensului, a domeniului de aplicare și a eficacității acestor norme.

   Revine părții interesate sarcina de a prezenta elementele de natură să dovedească faptul că a fost încălcat caracterul exclusiv al competenței externe a Uniunii de care aceasta intenționează să se prevaleze.

   (a se vedea punctele 113-115)

8.  Desigur, simpla împrejurare că o acțiune a Uniunii pe scena internațională ține de o competență partajată între aceasta și statele membre nu exclude posibilitatea întrunirii în cadrul Consiliului a majorității necesare pentru ca Uniunea să poată exercita singură această competență externă. Cu toate acestea, atunci când Uniunea decide să își exercite competențele, o astfel de exercitare trebuie să aibă loc cu respectarea dreptului internațional.

   În ceea ce privește Convenția privind conservarea faunei și florei marine din Antarctica (denumită în continuare „Convenția de la Canberra”), exercitarea, de către Uniune, a competenței externe în materia protecției mediului, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) litera (e) TFUE, care ar exclude statele membre ar fi incompatibilă cu dreptul internațional. Astfel, rezultă din coroborarea articolului VII alineatul (2) litera (c) și a articolului XXIX alineatul (2) din convenția menționată că o organizație de integrare economică regională, precum Uniunea, nu poate adera la această convenție și deveni membru al Comisiei CAMLR decât cu condiția ca statele sale membre să fie la rândul lor abilitate în acest sens. În consecință, Convenția de la Canberra nu acordă organizațiilor de integrare regională, precum Uniunea, un statut complet autonom în cadrul Comisiei CAMLR. În plus, Uniunea figurează printre părțile contractante ale respectivei convenții cărora li se adresează dispozițiile articolului V alineatele (1) și (2) din aceasta, în măsura în care Uniunea nu este parte la Tratatul privind Antarctica. Rezultă din aceasta în special că Uniunea este ținută să recunoască obligațiile și responsabilitățile speciale ale părților consultative la Tratatul privind Antarctica, inclusiv pe cele care revin statelor sale membre care au acest statut, indiferent dacă sunt membre ale Comisiei CAMLR sau nu.

   În aceste condiții, a permite Uniunii să recurgă, în cadrul Comisiei CAMLR, la facultatea de care dispune de a acționa fără concursul statelor sale membre într‑un domeniu de competență partajată în materia protecției mediului, în condițiile în care, spre deosebire de situația sa, unele dintre ele au statutul de părți consultative la Tratatul privind Antarctica, ar crea riscul, ținând seama de locul special al Convenției de la Canberra în cadrul sistemului convențional privind Antarctica, să compromită responsabilitățile și prerogativele acestor părți consultative, ceea ce ar putea să slăbească coerența respectivului sistem convențional și, în definitiv, ar fi contrar dispozițiilor articolului V alineatele (1) și (2) din Convenția de la Canberra.

   (a se vedea punctele 126-130, 132 și 133)