Cauza T‑787/14 P

Banca Centrală Europeană

împotriva

Maria Concetta Cerafogli

„Recurs — Funcție publică — Personalul BCE — Acces la documente — Documente referitoare la diferendul dintre părțile în proces — Respingere în parte a cererii de acces — Regula concordanței dintre cererea introductivă și reclamație — Excepție de nelegalitate”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera de recursuri) din 27 octombrie 2016

1. Acțiune introdusă de funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Reclamație administrativă prealabilă – Concordanță între reclamație și acțiune – Identitate de obiect și cauză – Motive și argumente care nu figurează în reclamație, dar care sunt în strânsă legătură cu aceasta – Admisibilitate – Schimbarea temeiului juridic al unei contestații – Condiție insuficientă pentru a reține caracterul de noutate al cauzei acesteia

   [Statutul funcționarilor, art. 90 alin. (2) și art. 91; Condițiile de angajare a personalului Băncii Centrale Europene, art. 42; Normele aplicabile personalului Băncii Centrale Europene, art. 8.1]

2. Excepție de nelegalitate – Domeniu de aplicare – Acte a căror nelegalitate poate fi invocată – Act cu caracter general pe care se întemeiază decizia atacată – Necesitatea unei legături juridice între actul atacat și actul general contestat – Efectul nelegalității unui act cu aplicabilitate generală

   (art. 277 TFUE)

3. Acțiune introdusă de funcționari – Reclamație administrativă prealabilă – Concordanță între reclamație și acțiune – Identitate de obiect și cauză – Excepția de nelegalitate invocată pentru prima dată în cadrul acțiunii – Admisibilitate

   (Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Statutul funcționarilor, art. 91; Condițiile de angajare a personalului Băncii Centrale Europene, art. 42; Normele aplicabile personalului Băncii Centrale Europene, art. 8.1)

4. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Aplicare în privința oricărei proceduri inițiate împotriva unei persoane și care poate conduce la un act care o lezează – Principiu care trebuie asigurat chiar și în lipsa oricărei reglementări aplicabile procedurii în cauză – Întindere

1.  La fel ca articolul 91 alineatul (2) din statut, articolul 42 din Condițiile de angajare ale Băncii Centrale Europene și articolul 8.1 din Normele aplicabile personalului Băncii Centrale Europene prevăd că un agent al acesteia nu poate introduce acțiune în instanță decât după epuizarea procedurii precontencioase, care, în ceea ce privește personalul Băncii, cuprinde două etape, și anume cererea de examinare precontencioasă și apoi o reclamație prealabilă.

   Legalitatea actului definitiv care îl lezează pe reclamant se apreciază în raport cu elementele de fapt și de drept de care dispunea instituția la momentul adoptării, explicite sau implicite, a acestui răspuns, fără a afecta posibilitatea instituției de a furniza precizări suplimentare cu ocazia fazei contencioase. Regula concordanței dintre reclamație și cererea introductivă subsecventă impune, sub sancțiunea inadmisibilității, ca un motiv invocat în fața instanței Uniunii să fi fost deja invocat în cadrul procedurii precontencioase pentru ca autoritatea împuternicită să facă numiri să fi fost în măsură să cunoască suficient de precis criticile pe care persoana interesată le formulează împotriva deciziei atacate.

   În acțiunile funcționarilor, concluziile prezentate în fața instanței Uniunii nu pot conține decât capete de cerere care se întemeiază pe aceeași cauză precum cea pe care se întemeiază capetele de cerere invocate în reclamație, acestea putând fi dezvoltate în fața instanței Uniunii prin prezentarea unor motive și argumente care nu figurează în mod necesar în reclamație, dar care se află în strânsă legătură cu aceasta.

   În plus, pe de o parte, întrucât procedura precontencioasă are un caracter neoficial, iar persoanele interesate acționează în general în această etapă fără asistența unui avocat, administrația nu trebuie să interpreteze în mod restrictiv reclamațiile, ci, dimpotrivă, trebuie să le examineze într‑un spirit de deschidere. Pe de altă parte, articolul 91 din statut, precum și dispozițiile corespunzătoare din condițiile de angajare și din articolul 8.1 din normele aplicabile personalului nu au ca obiect să condiționeze, în mod riguros și definitiv, eventuala etapă contencioasă, din moment ce acțiunea contencioasă nu modifică nici cauza, nici obiectul reclamației.

   Deși imposibilitatea modificării obiectului și a cauzei litigiului între reclamație și cererea introductivă este necesară pentru a permite o reglementare amiabilă a diferendelor, prin informarea autorității împuternicite să facă numiri, încă din etapa reclamației, despre criticile aduse de persoana interesată, interpretarea acestor noțiuni nu poate conduce la restrângerea posibilităților persoanei interesate de a contesta în mod util o decizie care o lezează.

   În consecință, noțiunea de obiect al litigiului, care corespunde pretențiilor persoanei interesate, precum și cea de cauză a litigiului, care corespunde temeiului, juridic și factual, al acestor pretenții, nu trebuie să fie interpretate restrictiv. Simpla schimbare a temeiului juridic al unei contestații nu este suficientă pentru a califica cauza acesteia drept nouă. Mai multe temeiuri juridice pot susține una și aceeași pretenție și, prin urmare, una și aceeași cauză. Altfel spus, invocarea în cererea introductivă a încălcării unei dispoziții specifice care nu a fost invocată în reclamație nu presupune în mod necesar că, din acest motiv, cauza litigiului a fost modificată. Este necesar, astfel, să se aibă în vedere conținutul însuși al respectivei cauze, iar nu numai modul de redactare a temeiurilor sale juridice, instanța Uniunii având obligația să verifice dacă există o legătură strânsă între temeiurile sale și dacă acestea au o legătură cu aceleași pretenții.

   (a se vedea punctele 32-40)

2.  A se vedea textul deciziei.

   (a se vedea punctele 41-46)

3.  Potrivit articolului 277 TFUE, numai instanța este abilitată, să constate nelegalitatea unui act cu caracter general și să stabilească consecințele inaplicabilității care rezultă din aceasta în ceea ce privește actul cu caracter individual atacat în fața sa, instituției căreia îi este adresată contestația nefiindu‑i recunoscută o astfel de competență prin tratate.

   Instituția poate să retragă sau să abroge un act cu caracter general al cărui autor este, în ipoteza în care ar considera că acest act este viciat de o nelegalitate, dar o astfel de retragere sau o astfel de abrogare nu trebuie asimilată cu constatarea nelegalității, cu efectele care decurg din aceasta, pe care numai instanța o poate efectua în conformitate cu dispozițiile articolului 277 TFUE. În astfel de condiții, cerința de formă de a aduce la cunoștința instituției, în cadrul unei reclamații, o excepție de nelegalitate a unui act cu caracter general sub sancțiunea inadmisibilității ulterioare a aceleiași excepții în fața instanței Uniunii este contrară economiei și sensului instituirii excepției de nelegalitate.

   Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene nu are ca obiect modificarea sistemului de control jurisdicțional prevăzut de tratate și în special a normelor referitoare la admisibilitatea acțiunilor introduse direct în fața instanței Uniunii.

   Posibilitatea de a invoca o excepție de nelegalitate cu ocazia unui litigiu între un agent și o instituție este supusă respectării mai multor condiții de admisibilitate: fiind vorba despre o cale de atac incidentală, ea presupune că a fost introdusă o acțiune principală, că aceasta este îndreptată împotriva unei decizii care îl lezează pe funcționar, că acțiunea principală este admisibilă, că agentul nu a fost în măsură să solicite anularea actului cu caracter general care constituie temeiul deciziei care îl lezează și că există o legătură de conexitate suficientă între actul cu caracter general și decizia individuală atacată. Cu toate acestea, economia regimului juridic al excepției de nelegalitate și în special considerațiile legate de faptul că numai instanța este abilitată să constate inaplicabilitatea unui act cu caracter general conduc la concluzia că nu poate constitui o condiție de admisibilitate suplimentară faptul că aceasta trebuie invocată în prealabil în stadiul reclamației.

   Caracterul incidental al excepției de nelegalitate nu face imposibilă invocarea unei astfel de excepții in stadiul reclamației. Cu toate acestea, faptul că agentul este îndreptățit să invoce o astfel de excepție în stadiul reclamației nu implică obligația sa de a proceda astfel sub sancțiunea inadmisibilității ulterioare a unui astfel de motiv în fața instanței Uniunii.

   (a se vedea punctele 49, 55, 56, 66-68 și 70)

4.  A se vedea textul deciziei.

   (a se vedea punctul 72)