Cauza C‑526/14

Tadej Kotnik și alții

împotriva

Državni zbor Republike Slovenije

(cerere de decizie preliminară formulată de Ustavno sodišče)

„Trimitere preliminară — Validitatea și interpretarea Comunicării Comisiei privind sectorul bancar — Interpretarea Directivelor 2001/24/CE și 2012/30/UE — Ajutoare de stat acordate băncilor în contextul crizei financiare — Repartizarea sarcinilor — Lichidarea fondurilor proprii ale acționarilor, a capitalului hibrid și a datoriei subordonate — Principiul protecției încrederii legitime — Drept de proprietate — Protejarea intereselor asociaților și ale terților — Reorganizarea și lichidarea instituțiilor de credit”

Sumar – Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 19 iulie 2016

1. Întrebări preliminare – Aprecierea validității – Întrebări privind validitatea unei comunicări a Comisiei care nu are caracter obligatoriu, însă implică interpretarea mai multor dispoziții ale dreptului Uniunii – Admisibilitate

   [art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE și art. 267 TFUE; Comunicarea Comisiei 2013/C 216/01, punctele 41-46]

2. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Linii directoare adoptate în cadrul exercitării puterii de apreciere a Comisiei – Natură juridică – Norme de conduită indicative care implică o autolimitare a puterii de apreciere a Comisiei – Comunicarea privind sectorul bancar – Caracter obligatoriu în privința statelor membre – Lipsă

   [art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE și art. 108 alin. (3) TFUE; Comunicarea Comisiei 2013/C 216/01, punctele 41 și 43-45]

3. Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru – Ajutoare pentru sectorul financiar în contextul crizei financiare – Adoptarea de către Comisie a unei comunicări privind sectorul bancar – Repartizarea sarcinilor – Admisibilitate

   [art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE, art. 108 alin. (2) al treilea paragraf TFUE, art. 109 TFUE și art. 288 TFUE; Comunicarea Comisiei 2013/C 216/01, punctele 2, 15 și 40-46]

4. Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru – Ajutoare pentru sectorul financiar în contextul crizei financiare – Repartizarea sarcinilor – Încălcarea principiului protecției și încrederii legitime și a dreptului de proprietate – Inexistență

   [art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1); Comunicarea Comisiei 2013/C 216/01, punctele 15, 17 și 40-46]

5. Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru – Ajutoare pentru sectorul financiar în contextul crizei financiare – Repartizarea sarcinilor – Compatibilitate cu dispozițiile Directivei 2012/30 care condiționează majorările sau reducerile de capital al societăților pe acțiuni de o decizie a adunării generale

   [art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Directiva 2012/30 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentul (3), art. 29, 34, 35 și 40-42; Comunicarea Comisiei 2013/C 216/01, punctele 40-46]

6. Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru – Ajutoare pentru sectorul financiar în contextul crizei financiare – Repartizarea sarcinilor – Măsuri de conversie sau de reducere a valorii titlurilor subordonate – Obligația de respectare a principiului proporționalității

   [art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Comunicarea Comisiei 2013/C 216/01, punctele 15, 44 și 45]

7. Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru – Ajutoare pentru sectorul financiar în contextul crizei financiare – Repartizarea sarcinilor – Includere în noțiunea de măsuri de organizare în sensul Directivei 2001/24

   [art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Directiva 2001/24 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentul (6) și art. 2 a șaptea liniuță și art. 3 alin. (1); Comunicarea Comisiei 2013/C 216/01, punctele 40-46]

1.  Sunt admisibile întrebări preliminare referitoare la validitatea Comunicării Comisiei privind aplicarea, de la 1 august 2013, a normelor privind ajutoarele de stat pentru măsurile de sprijin în favoarea băncilor în contextul crizei financiare, comunicare lipsită de efecte juridice în mod direct în privința terților în cazul în care aceste întrebări privesc conformitatea cu mai multe dispoziții ale dreptului Uniunii a condiției de repartizare a sarcinilor în rândul acționarilor și al creditorilor subordonați pe care Comisia a stabilit‑o în această comunicare, pentru a putea considera, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, că ajutoarele de stat acordate în sectorul bancar sunt compatibile cu piața internă.

   (a se vedea punctele 31-34)

2.  Comunicarea Comisiei privind aplicarea, de la 1 august 2013, a normelor privind ajutoarele de stat pentru măsurile de sprijin în favoarea băncilor în contextul crizei financiare (Comunicarea privind sectorul bancar) trebuie interpretată în sensul că nu are un caracter obligatoriu în privința statelor membre.

   Astfel, adoptarea unei astfel de comunicări nu exonerează Comisia de obligația sa de a examina împrejurările specifice excepționale pe care le invocă un stat membru, într‑un caz particular, pentru a solicita aplicarea directă a articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE și de a motiva refuzul său de a admite o asemenea cerere. Rezultă, pe de o parte, că efectul adoptării normelor de conduită cuprinse în comunicarea menționată echivalează cu cel al unei autolimitări a Comisiei în exercitarea puterii sale de apreciere, în sensul că, dacă un stat membru notifică Comisiei un proiect de ajutor de stat care este conform acestor norme, aceasta din urmă trebuie, în principiu, să autorizeze acest proiect. Pe de altă parte, statele membre mențin facultatea de a notifica Comisiei proiecte de ajutor de stat care nu îndeplinesc criteriile prevăzute de această comunicare, iar Comisia poate autoriza astfel de proiecte în împrejurări excepționale.

   Din aceasta reiese că Comunicarea privind sectorul bancar nu este susceptibilă să creeze obligații autonome în sarcina statelor membre, ci se limitează la a stabili condiții pentru asigurarea compatibilității cu piața internă a ajutoarelor de stat acordate băncilor în contextul crizei financiare, de care Comisia trebuie să țină seama în exercitarea marjei largi de apreciere de care dispune în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE.

   (a se vedea punctele 41 și 43-45 și dispozitiv 1)

3.  Articolele 107-109 TFUE trebuie interpretate în sensul că nu se opun punctelor 40-46 din Comunicarea Comisiei privind aplicarea, de la 1 august 2013, a normelor privind ajutoarele de stat pentru măsurile de sprijin în favoarea băncilor în contextul crizei financiare (Comunicarea privind sectorul bancar), în măsura în care punctele menționate prevăd o condiție de repartizare a sarcinilor în rândul acționarilor și al titularilor de titluri subordonate în vederea autorizării unui ajutor de stat.

   Astfel, pe de o parte, asemenea măsuri de repartizare a sarcinilor pot fi înțelese ca urmărind să împiedice recurgerea la ajutoare de stat ca simplu instrument care permite remedierea dificultăților financiare ale băncilor respective.

   Pe de altă parte, măsurile de repartizare a sarcinilor urmăresc să garanteze că, înainte de acordarea oricărui ajutor de stat, băncile care prezintă un deficit de capital se străduiesc, împreună cu investitorii lor, să diminueze acest deficit, în special printr‑o mobilizare a capitalurilor proprii, precum și printr‑o contribuție a creditorilor subordonați, astfel de măsuri fiind susceptibile să limiteze importanța ajutorului de stat acordat.

   O soluție contrară ar risca să provoace denaturări ale concurenței, în măsura în care băncile ai căror acționari și creditori subordonați nu ar fi contribuit la diminuarea deficitului de capital ar primi un ajutor de stat mai ridicat decât cel care ar fi fost suficient pentru a acoperi deficitul rezidual de capital.

   În plus, pentru a remedia problema „hazardului moral”, care este legată de faptul că indivizii au tendința de a lua decizii riscante atunci când eventualele consecințe negative ale acestora din urmă sunt suportate de colectivitate, este important să se evite ca băncile să fie încurajate de posibilitatea de a li se acorda ajutoare de stat să recurgă la instrumente financiare mai riscante și care pot cauza pierderi importante, ceea ce ar putea să provoace denaturări grave ale concurenței și să compromită integritatea pieței interne.

   În sfârșit, prin adoptarea Comunicării privind sectorul bancar, Comisia nu a încălcat competențele acordate Consiliului de articolele 108 și 109 TFUE. Astfel, din moment ce aceasta se limitează la a stabili norme de conduită care au drept efect limitarea Comisiei în exercitarea puterii de apreciere pe care i‑o conferă articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, această comunicare nu afectează puterea recunoscută Consiliului, la articolul 108 alineatul (2) al treilea paragraf TFUE, de a declara, la cererea unui stat membru, un ajutor compatibil cu piața internă în situații excepționale și nu constituie un regulament precum cel prevăzut la articolul 109 TFUE, care are, în temeiul articolului 288 al doilea paragraf TFUE, un efect obligatoriu erga omnes.

   (a se vedea punctele 55-60 și dispozitiv 2)

4.  Principiul protecției încrederii legitime și dreptul de proprietate trebuie interpretate în sensul că nu se opun punctelor 40-46 din Comunicarea Comisiei privind aplicarea, de la 1 august 2013, a normelor privind ajutoarele de stat pentru măsurile de sprijin în favoarea băncilor în contextul crizei financiare (Comunicarea privind sectorul bancar), în măsura în care punctele menționate prevăd o condiție de repartizare a sarcinilor în rândul acționarilor și al titularilor de titluri subordonate în vederea autorizării unui ajutor de stat.

   În ceea ce privește principiul protecției încrederii legitime, pe de o parte, acționarii și creditorii subordonați ai băncilor respective nu dispuneau de nicio garanție emisă de Comisie cu privire la faptul că aceasta ar aproba un ajutor de stat pentru acoperirea deficitului de capital al acestor bănci. Pe de altă parte, acești investitori nu aveau asigurarea că, printre măsurile destinate pentru a face față deficitului de capital al băncilor beneficiare ale ajutorului de stat autorizat de Comisie, unele nu ar fi susceptibile să le afecteze investițiile.

   Deși principiul protecției încrederii legitime face parte dintre principiile fundamentale ale Uniunii, nu este întemeiat ca agenții economici să aibă încredere legitimă într‑un domeniu precum cel al ajutoarelor de stat în sectorul bancar, al căror obiect implică o adaptare permanentă în funcție de fluctuațiile situației economice.

   În ceea ce privește necesitatea ca statele membre să dispună de o perioadă tranzitorie pentru a se adapta noilor cerințe ale Comisiei referitoare la repartizarea sarcinilor în rândul acționarilor și al creditorilor subordonați, un interes public peremptoriu se poate opune adoptării unor măsuri tranzitorii pentru situațiile născute anterior intrării în vigoare a noii reglementări, dar care nu și‑au încheiat încă evoluția. Obiectivul, care constă în a asigura stabilitatea sistemului financiar, evitând totodată cheltuieli publice excesive și minimizând denaturările concurenței, constituie un interes public superior de această natură.

   În ceea ce privește dreptul de proprietate, măsuri de repartizare a sarcinilor pot să fie adoptate în mod voluntar de acționari și pe calea unui acord între instituția de credit respectivă și creditorii subordonați, ceea ce nu ar putea fi considerat o ingerință în dreptul lor de proprietate.

   În plus, întrucât acționarii băncilor răspund pentru datoriile băncii în limita capitalului social al acesteia, faptul că punctele 40-46 din Comunicarea privind sectorul bancar impun ca, pentru acoperirea deficitului de capital al unei bănci, înainte de acordarea unui ajutor de stat, acești acționari să contribuie la absorbția pierderilor suferite de aceasta în aceeași măsură precum în absența unui astfel de ajutor de stat, nu poate fi considerat ca afectând dreptul lor de proprietate.

   Pierderile acționarilor băncilor aflate în dificultate vor avea, în orice caz, aceeași amploare, independent de aspectul dacă acestea sunt cauzate de o hotărâre de declarare a falimentului din cauza neacordării unui ajutor de stat sau de o procedură de acordare a unui astfel de ajutor supusă condiției prealabile a repartizării sarcinilor. În ceea ce privește creditorii subordonați, titlurile subordonate sunt instrumente financiare care au în comun anumite caracteristici ale produselor de tip datorie și ale titlurilor de participare la capital, ceea ce implică faptul că, în cazul în care emitentul acestor titluri se află în stare de încetare a plăților, deținătorii acestor instrumente sunt despăgubiți după titularii de obligațiuni ordinare, însă înaintea acționarilor.

   Măsurile de repartizare a sarcinilor, de care ar fi condiționată acordarea unui ajutor de stat în favoarea unei bănci deficitare, nu pot aduce dreptului de proprietate al creditorilor subordonați o atingere pe care aceștia nu ar fi suferit‑o în cadrul procedurii de faliment ca urmare a neacordării unui astfel de ajutor.

   (a se vedea punctele 62, 64, 66-70, 74-76 și 78-80 și dispozitiv 3)

5.  Articolele 29, 34, 35 și 40-42 din Directiva 2012/30 de coordonare, în vederea echivalării, a garanțiilor impuse societăților comerciale în statele membre, în înțelesul articolului 54 al doilea paragraf TFUE, pentru protejarea intereselor asociaților sau terților, în ceea ce privește constituirea societăților comerciale pe acțiuni și menținerea și modificarea capitalului acestora trebuie interpretate în sensul că nu se opun punctelor 40-46 din Comunicarea Comisiei privind aplicarea, de la 1 august 2013, a normelor privind ajutoarele de stat pentru măsurile de sprijin în favoarea băncilor în contextul crizei financiare (Comunicarea privind sectorul bancar), în măsura în care punctele menționate prevăd o condiție de repartizare a sarcinilor în rândul acționarilor și al titularilor de titluri subordonate în vederea autorizării unui ajutor de stat.

   Astfel, Comunicarea privind sectorul bancar nu conține nicio dispoziție specială cu privire la procedurile juridice prin care măsurile de repartizare a sarcinilor care figurează la punctele 40-46 din aceasta trebuie puse în aplicare. În consecință, deși statele membre pot fi eventual puse în situația, într‑un caz determinat, de a adopta astfel de măsuri de repartizare a sarcinilor fără acordul adunării generale a societății, acest fapt nu poate totuși pune în discuție validitatea Comunicării privind sectorul bancar în raport cu dispozițiile Directivei 2012/30.

   Directiva 2012/30 se înscrie în cadrul realizării libertății de stabilire pe piața internă, având drept finalitate principală protejarea intereselor asociaților și ale terților. Măsurile pe care aceasta le prevede pentru garantarea acestei protecții privesc funcționarea obișnuită a societăților pe acțiuni. În schimb, măsurile de repartizare a sarcinilor în rândul acționarilor și al creditorilor subordonați constituie, atunci când sunt impuse de autoritățile naționale, măsuri cu caracter extraordinar. Acestea nu pot fi adoptate decât într‑un context de perturbare gravă a economiei unui stat membru, precum și în scopul de a se evita un risc sistemic și de a se asigura stabilitatea sistemului financiar. În această privință, deși există un interes general clar să se asigure o protecție puternică și consecventă a investitorilor pe întreg teritoriul Uniunii, nu se poate considera că acest interes prevalează, în toate împrejurările, asupra interesului general de a asigura stabilitatea sistemului financiar.

   (a se vedea punctele 84-88, 91 și 94 și dispozitiv 4)

6.  Comunicarea Comisiei privind aplicarea, de la 1 august 2013, a normelor privind ajutoarele de stat pentru măsurile de sprijin în favoarea băncilor în contextul crizei financiare (Comunicarea privind sectorul bancar) trebuie interpretată în sensul că măsurile de conversie sau de reducere a valorii capitalului hibrid și a datoriei subordonate nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru acoperirea deficitului de capital al băncii respective.

   Astfel, conform punctului 44 din această comunicare, în ipoteza în care o bancă nu îndeplinește cerințele minime privind capitalul, ceea ce înseamnă că acest capital nu este capabil să absoarbă el însuși pierderile băncii, titlurile subordonate trebuie să facă obiectul unei conversii sau al unei reduceri a valorii contabile, în principiu înainte de acordarea ajutorului de stat acestei bănci. În plus, potrivit aceluiași punct 44, ajutorul de stat nu trebuie acordat înainte de contribuția deplină a capitalurilor proprii și a titlurilor subordonate la acoperirea oricărei pierderi a băncii.

   Așadar, un stat membru nu este obligat să impună băncilor aflate în dificultate, înainte de acordarea oricărui ajutor de stat, să convertească titlurile subordonate în fonduri proprii sau să efectueze o reducere a valorii lor contabile, nici să facă astfel încât aceste titluri să contribuie deplin la acoperirea pierderilor. Într‑un asemenea caz, ajutorul de stat preconizat nu va putea totuși să fie privit ca fiind limitat la strictul necesar, astfel cum impune punctul 15 din Comunicarea privind sectorul bancar. Statul membru, precum și băncile beneficiare ale ajutoarelor de stat preconizate își asumă riscul de a li se opune o decizie a Comisiei care le declară incompatibile cu piața internă.

   (a se vedea punctele 97, 100 și 102 și dispozitiv 5)

7.  Articolul 2 a șaptea liniuță din Directiva 2001/24 privind reorganizarea și lichidarea instituțiilor de credit trebuie interpretat în sensul că noțiunea măsuri de reorganizare, în sensul acestei dispoziții, cuprinde măsurile de repartizare a sarcinilor astfel cum sunt prevăzute la punctele 40-46 din Comunicarea Comisiei privind aplicarea, de la 1 august 2013, a normelor privind ajutoarele de stat pentru măsurile de sprijin în favoarea băncilor în contextul crizei financiare (Comunicarea privind sectorul bancar).

   Astfel, pe de o parte, dat fiind că măsurile de repartizare a sarcinilor urmăresc redresarea poziției financiare a instituțiilor de credit și acoperirea deficitului acestora, astfel cum se arată la punctul 43 din Comunicarea privind sectorul bancar, aceste măsuri au drept obiect menținerea sau restabilirea situației financiare a unei instituții de credit.

   Pe de altă parte, măsurile de repartizare a sarcinilor, în special conversia valorii titlurilor subordonate în fonduri proprii sau reducerea valorii acestor titluri, ar putea, chiar prin natura lor, să afecteze drepturi preexistente ale terților și, prin acest fapt, să determine o reducere a creanțelor.

   Cu toate acestea, pentru a intra în noțiunea de măsuri de reorganizare, în sensul Directivei 2001/24, trebuie, în plus, după cum reiese, printre altele, din cuprinsul considerentului (6) și al articolului 3 alineatul (1) din această directivă, ca măsurile de repartizare a sarcinilor să fi fost adoptate de o autoritate administrativă sau judiciară. În schimb, atunci când măsurile de repartizare a sarcinilor sunt hotărâte și executate de acționarii sau de creditorii subordonați, în afara oricărei intervenții a autorităților administrative sau judiciare, aceste măsuri nu pot constitui măsuri de reorganizare în sensul Directivei 2001/24.

   (a se vedea punctele 108-110 și 114 și dispozitiv 6)