Cauza C‑365/12 P

Comisia Europeană

împotriva

EnBW Energie Baden‑Württemberg AG

„Recurs — Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 — Acces la documentele instituțiilor — Documente aferente unei proceduri referitoare la aplicarea articolului 81 CE — Regulamentele (CE) nr. 1/2003 și (CE) nr. 773/2004 — Respingerea cererii de acces — Excepții referitoare la protecția activităților de anchetă, a intereselor comerciale și a procesului decizional al instituțiilor — Obligația instituției în cauză de a efectua o examinare concretă și individuală a conținutului documentelor menționate în cererea de acces la documente”

Sumar – Hotărârea Curții (Camera a treia) din 27 februarie 2014

1. Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Protecția intereselor comerciale – Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al înțelegerilor – Documente care au făcut obiectul unei corespondențe între Comisie și părțile care fac notificarea sau terți – Prezumție generală de aplicare a excepției în cazul dreptului de acces la toate documentele din dosarul administrativ – Răsturnarea acestei prezumții generale – Limite

   [art. 15 alin. (3) TFUE și art. 101 alin. (1) TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) și (3); (Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului; Regulamentul nr. 773/2004 al Comisiei]

2. Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al înțelegerilor – Prezumție generală de aplicare a excepției în cazul dreptului de acces la toate documentele din dosarul administrativ – Răsturnarea acestei prezumții generale – Accesul unei persoane lezate de o înțelegere și care solicită repararea prejudiciului la documentele cuprinse în dosarul aferent procedurii privind aplicarea articolului 101 alineatul (1) TFUE – Sarcina probei care revine persoanei interesate – Obligația de evaluare comparativă a intereselor în cauză

   [art. 101 alin. (1) TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4]

3. Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Protecția consultanței juridice – Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al înțelegerilor – Documente interne ale Comisiei aferente unei proceduri nefinalizate – Prezumție generală de aplicare a excepției în cazul dreptului de acces la toate avizele – Răsturnarea acestei prezumții generale – Limite

   [art. 101 alin. (1) TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3)]

1.  Atunci când documentele avute în vedere în cererea de acces la documente întemeiată pe Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei fac parte dintr‑un domeniu specific al dreptului Uniunii, precum o procedură de aplicare a articolului 81 CE, excepțiile de la dreptul de acces la documente, care figurează în special la articolul 4 din acest regulament, nu pot fi interpretate fără a ține cont de normele specifice care reglementează accesul la aceste documente, care sunt prevăzute, în speță, de Regulamentele nr. 1/2003 și nr. 773/2004 privind procedurile desfășurate de Comisie în temeiul articolelor 81 CE și 82 CE.

   Întrucât aceste regulamente nu cuprind dispoziții care să prevadă expres supremația unuia dintre regulamente asupra celuilalt, se impune să se asigure o aplicare a fiecăruia dintre aceste regulamente care să fie compatibilă cu cea a celuilalt și să se permită astfel o aplicare coerentă. Or, pe de o parte, deși Regulamentul nr. 1049/2001 vizează conferirea către public a unui drept de acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor, acest drept este condiționat de anumite limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat. Pe de altă parte, articolul 27 alineatul (2) și articolul 28 din Regulamentul nr. 1/2003, precum și articolele 6, 8, 15 și 16 din Regulamentul nr. 773/2004 reglementează în mod restrictiv utilizarea documentelor care figurează în dosarul privind o procedură de aplicare a articolului 81 CE. Astfel, nu doar părțile la o procedură de aplicare a articolului 81 CE nu beneficiază de un drept de acces nelimitat la documentele care figurează în dosarul Comisiei, ci nici terții, cu excepția autorilor unei plângeri, nu dispun în cadrul unei astfel de proceduri de dreptul de acces la documentele din dosarul Comisiei. Dacă alte persoane decât cele care dispun de dreptul de acces la dosar în temeiul Regulamentelor nr. 1/2003 și nr. 773/2004 sau cele care, dispunând în principiu de un asemenea drept, nu l‑au utilizat ori cărora li s‑a respins cererea de acces ar fi în măsură să obțină accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, regimul de acces la dosar instituit prin Regulamentele nr. 1/2003 și nr. 773/2004 ar fi repus în discuție. Or, deși dreptul de a consulta dosarul în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 81 CE și dreptul de acces la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 sunt diferite din punct de vedere juridic, acestea conduc la o situație comparabilă din punct de vedere funcțional.

   Prin urmare, autorizarea unui acces generalizat, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la documentele care figurează într‑un dosar privind aplicarea articolului 81 CE ar fi de natură să pună în pericol echilibrul pe care legiuitorul Uniunii a dorit să îl asigure în Regulamentele nr. 1/2003 și nr. 773/2004 între obligația întreprinderilor în cauză de a comunica Comisiei informații eventual sensibile din punct de vedere comercial, cu scopul de a permite acesteia să determine existența unei înțelegeri și să aprecieze compatibilitatea înțelegerii respective cu articolul menționat, pe de o parte, și garanția unei protecții întărite acordate, în temeiul secretului profesional și al secretului comercial, informațiilor astfel transmise Comisiei, pe de altă parte. De aici rezultă că, în scopul aplicării excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia are dreptul să prezume, fără a efectua o analiză concretă și individuală a fiecăruia dintre documentele care figurează într‑un dosar privind o procedură de aplicare a articolului 81 CE, că divulgarea documentelor menționate aduce, în principiu, atingere protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor implicate în aceste proceduri, precum și protecției obiectivelor activităților de anchetă referitoare la procedura menționată. În această privință, activitățile de anchetă referitoare la o procedură de aplicare a articolului 81 CE nu pot fi considerate terminate decât atunci când decizia adoptată de Comisie în cadrul acestei proceduri are caracter definitiv.

   Această prezumție generală nu exclude posibilitatea de a dovedi că un anumit document a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul prezumției menționate sau că există un interes public superior care justifică divulgarea acestui document în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. În schimb, cerința de a verifica dacă prezumția generală respectivă se aplică în realitate nu poate fi interpretată în sensul că Comisia ar trebui să examineze în mod individual toate documentele solicitate în speță, ceea ce ar priva această prezumție generală de efectul său util, și anume acela de a permite Comisiei să răspundă la o cerere globală de acces tot în mod global.

   (a se vedea punctele 83-90, 93 și 99-101)

2.  Desigur, dreptul oricărei persoane de a solicita repararea prejudiciului pe care i l‑ar fi cauzat o încălcare a articolului 81 CE consolidează caracterul operațional al normelor Uniunii în materie de concurență, contribuind la menținerea unei concurențe reale în Uniune. Cu toate acestea, considerații atât de generice nu pot fi prin ele însele de natură să primeze asupra motivelor care justifică refuzul divulgării documentelor care figurează într‑un dosar referitor la aplicarea articolului 81 CE.

   În vederea asigurării unei protecții efective a dreptului la despăgubiri de care beneficiază un solicitant, nu este necesar ca orice document legat de o procedură de aplicare a articolului 81 CE să fie comunicat unui solicitant, având în vedere că este puțin probabil ca acțiunea în despăgubire să trebuiască să se întemeieze pe toate elementele care figurează în dosarul acestei proceduri. Revine oricărei persoane care dorește repararea prejudiciului suferit ca urmare a unei încălcări a articolului 81 CE sarcina să dovedească necesitatea acesteia de a avea acces la unul sau la altul dintre documentele care figurează în dosarul Comisiei pentru ca aceasta să poată evalua comparativ, de la caz la caz, interesele care justifică comunicarea unor astfel de documente și protecția acestora, luând în considerare toate elementele relevante ale cauzei. În lipsa unei asemenea necesități, interesul care există pentru a obține repararea prejudiciului suferit ca urmare a unei încălcări a articolului 81 CE nu poate constitui un interes public superior, în sensul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei.

   (a se vedea punctele 104-108)

3.  În cazul în care, la momentul examinării cererii de acces la avize întocmite în cadrul unei proceduri întemeiate pe articolul 81 CE, se află pe rol acțiuni jurisdicționale privind anularea deciziei Comisiei de aplicare a acestei dispoziții, Comisia ar putea, în funcție de modul de finalizare a acestor proceduri jurisdicționale, să își reia activitățile pentru a adopta eventual o nouă decizie. Prin urmare, trebuie să se admită că există o prezumție generală potrivit căreia obligația care ar fi impusă instituției respective de a divulga, în cursul acestor proceduri, avize în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei ar aduce o gravă atingere procesului decizional al acestei instituții. Tocmai în temeiul acestei prezumții generale, Comisia nu poate fi obligată să dovedească, în decizia privind accesul la documente, că fiecare document în cauză constituie un aviz, în sensul acestei dispoziții. Cu toate acestea, prezumția generală menționată mai sus nu exclude posibilitatea de a dovedi că un anumit document a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul prezumției menționate sau că există un interes public superior care justifică divulgarea acestui document în temeiul articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.

   (a se vedea punctele 114, 116 și 117)

Cauza C‑365/12 P

Comisia Europeană

împotriva

EnBW Energie Baden‑Württemberg AG

„Recurs — Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 — Acces la documentele instituțiilor — Documente aferente unei proceduri referitoare la aplicarea articolului 81 CE — Regulamentele (CE) nr. 1/2003 și (CE) nr. 773/2004 — Respingerea cererii de acces — Excepții referitoare la protecția activităților de anchetă, a intereselor comerciale și a procesului decizional al instituțiilor — Obligația instituției în cauză de a efectua o examinare concretă și individuală a conținutului documentelor menționate în cererea de acces la documente”

Sumar – Hotărârea Curții (Camera a treia) din 27 februarie 2014

1. Instituții ale Uniunii Europene — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit — Protecția intereselor comerciale — Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al înțelegerilor — Documente care au făcut obiectul unei corespondențe între Comisie și părțile care fac notificarea sau terți — Prezumție generală de aplicare a excepției în cazul dreptului de acces la toate documentele din dosarul administrativ — Răsturnarea acestei prezumții generale — Limite

   [art. 15 alin. (3) TFUE și art. 101 alin. (1) TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) și (3); (Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului; Regulamentul nr. 773/2004 al Comisiei]

2. Instituții ale Uniunii Europene — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al înțelegerilor — Prezumție generală de aplicare a excepției în cazul dreptului de acces la toate documentele din dosarul administrativ — Răsturnarea acestei prezumții generale — Accesul unei persoane lezate de o înțelegere și care solicită repararea prejudiciului la documentele cuprinse în dosarul aferent procedurii privind aplicarea articolului 101 alineatul (1) TFUE — Sarcina probei care revine persoanei interesate — Obligația de evaluare comparativă a intereselor în cauză

   [art. 101 alin. (1) TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4]

3. Instituții ale Uniunii Europene — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția procesului decizional — Protecția consultanței juridice — Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al înțelegerilor — Documente interne ale Comisiei aferente unei proceduri nefinalizate — Prezumție generală de aplicare a excepției în cazul dreptului de acces la toate avizele — Răsturnarea acestei prezumții generale — Limite

   [art. 101 alin. (1) TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3)]

1.  Atunci când documentele avute în vedere în cererea de acces la documente întemeiată pe Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei fac parte dintr‑un domeniu specific al dreptului Uniunii, precum o procedură de aplicare a articolului 81 CE, excepțiile de la dreptul de acces la documente, care figurează în special la articolul 4 din acest regulament, nu pot fi interpretate fără a ține cont de normele specifice care reglementează accesul la aceste documente, care sunt prevăzute, în speță, de Regulamentele nr. 1/2003 și nr. 773/2004 privind procedurile desfășurate de Comisie în temeiul articolelor 81 CE și 82 CE.

   Întrucât aceste regulamente nu cuprind dispoziții care să prevadă expres supremația unuia dintre regulamente asupra celuilalt, se impune să se asigure o aplicare a fiecăruia dintre aceste regulamente care să fie compatibilă cu cea a celuilalt și să se permită astfel o aplicare coerentă. Or, pe de o parte, deși Regulamentul nr. 1049/2001 vizează conferirea către public a unui drept de acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor, acest drept este condiționat de anumite limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat. Pe de altă parte, articolul 27 alineatul (2) și articolul 28 din Regulamentul nr. 1/2003, precum și articolele 6, 8, 15 și 16 din Regulamentul nr. 773/2004 reglementează în mod restrictiv utilizarea documentelor care figurează în dosarul privind o procedură de aplicare a articolului 81 CE. Astfel, nu doar părțile la o procedură de aplicare a articolului 81 CE nu beneficiază de un drept de acces nelimitat la documentele care figurează în dosarul Comisiei, ci nici terții, cu excepția autorilor unei plângeri, nu dispun în cadrul unei astfel de proceduri de dreptul de acces la documentele din dosarul Comisiei. Dacă alte persoane decât cele care dispun de dreptul de acces la dosar în temeiul Regulamentelor nr. 1/2003 și nr. 773/2004 sau cele care, dispunând în principiu de un asemenea drept, nu l‑au utilizat ori cărora li s‑a respins cererea de acces ar fi în măsură să obțină accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, regimul de acces la dosar instituit prin Regulamentele nr. 1/2003 și nr. 773/2004 ar fi repus în discuție. Or, deși dreptul de a consulta dosarul în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 81 CE și dreptul de acces la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 sunt diferite din punct de vedere juridic, acestea conduc la o situație comparabilă din punct de vedere funcțional.

   Prin urmare, autorizarea unui acces generalizat, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la documentele care figurează într‑un dosar privind aplicarea articolului 81 CE ar fi de natură să pună în pericol echilibrul pe care legiuitorul Uniunii a dorit să îl asigure în Regulamentele nr. 1/2003 și nr. 773/2004 între obligația întreprinderilor în cauză de a comunica Comisiei informații eventual sensibile din punct de vedere comercial, cu scopul de a permite acesteia să determine existența unei înțelegeri și să aprecieze compatibilitatea înțelegerii respective cu articolul menționat, pe de o parte, și garanția unei protecții întărite acordate, în temeiul secretului profesional și al secretului comercial, informațiilor astfel transmise Comisiei, pe de altă parte. De aici rezultă că, în scopul aplicării excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia are dreptul să prezume, fără a efectua o analiză concretă și individuală a fiecăruia dintre documentele care figurează într‑un dosar privind o procedură de aplicare a articolului 81 CE, că divulgarea documentelor menționate aduce, în principiu, atingere protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor implicate în aceste proceduri, precum și protecției obiectivelor activităților de anchetă referitoare la procedura menționată. În această privință, activitățile de anchetă referitoare la o procedură de aplicare a articolului 81 CE nu pot fi considerate terminate decât atunci când decizia adoptată de Comisie în cadrul acestei proceduri are caracter definitiv.

   Această prezumție generală nu exclude posibilitatea de a dovedi că un anumit document a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul prezumției menționate sau că există un interes public superior care justifică divulgarea acestui document în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. În schimb, cerința de a verifica dacă prezumția generală respectivă se aplică în realitate nu poate fi interpretată în sensul că Comisia ar trebui să examineze în mod individual toate documentele solicitate în speță, ceea ce ar priva această prezumție generală de efectul său util, și anume acela de a permite Comisiei să răspundă la o cerere globală de acces tot în mod global.

   (a se vedea punctele 83-90, 93 și 99-101)

2.  Desigur, dreptul oricărei persoane de a solicita repararea prejudiciului pe care i l‑ar fi cauzat o încălcare a articolului 81 CE consolidează caracterul operațional al normelor Uniunii în materie de concurență, contribuind la menținerea unei concurențe reale în Uniune. Cu toate acestea, considerații atât de generice nu pot fi prin ele însele de natură să primeze asupra motivelor care justifică refuzul divulgării documentelor care figurează într‑un dosar referitor la aplicarea articolului 81 CE.

   În vederea asigurării unei protecții efective a dreptului la despăgubiri de care beneficiază un solicitant, nu este necesar ca orice document legat de o procedură de aplicare a articolului 81 CE să fie comunicat unui solicitant, având în vedere că este puțin probabil ca acțiunea în despăgubire să trebuiască să se întemeieze pe toate elementele care figurează în dosarul acestei proceduri. Revine oricărei persoane care dorește repararea prejudiciului suferit ca urmare a unei încălcări a articolului 81 CE sarcina să dovedească necesitatea acesteia de a avea acces la unul sau la altul dintre documentele care figurează în dosarul Comisiei pentru ca aceasta să poată evalua comparativ, de la caz la caz, interesele care justifică comunicarea unor astfel de documente și protecția acestora, luând în considerare toate elementele relevante ale cauzei. În lipsa unei asemenea necesități, interesul care există pentru a obține repararea prejudiciului suferit ca urmare a unei încălcări a articolului 81 CE nu poate constitui un interes public superior, în sensul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei.

   (a se vedea punctele 104-108)

3.  În cazul în care, la momentul examinării cererii de acces la avize întocmite în cadrul unei proceduri întemeiate pe articolul 81 CE, se află pe rol acțiuni jurisdicționale privind anularea deciziei Comisiei de aplicare a acestei dispoziții, Comisia ar putea, în funcție de modul de finalizare a acestor proceduri jurisdicționale, să își reia activitățile pentru a adopta eventual o nouă decizie. Prin urmare, trebuie să se admită că există o prezumție generală potrivit căreia obligația care ar fi impusă instituției respective de a divulga, în cursul acestor proceduri, avize în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei ar aduce o gravă atingere procesului decizional al acestei instituții. Tocmai în temeiul acestei prezumții generale, Comisia nu poate fi obligată să dovedească, în decizia privind accesul la documente, că fiecare document în cauză constituie un aviz, în sensul acestei dispoziții. Cu toate acestea, prezumția generală menționată mai sus nu exclude posibilitatea de a dovedi că un anumit document a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul prezumției menționate sau că există un interes public superior care justifică divulgarea acestui document în temeiul articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.

   (a se vedea punctele 114, 116 și 117)