Cauza T-59/09

Republica Federală Germania

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente — Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 — Documente referitoare la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor încheiată — Documente emise de un stat membru — Acordarea accesului — Acord prealabil al statului membru”

Sumarul hotărârii

1. Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Interpretare restrictivă a dreptului de acces la documentele emise de un stat membru în temeiul dreptului primar al Uniunii – Inadmisibilitate

   [art. 255 CE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 42; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 2 alin. (3)]

2. Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente emise de un stat membru – Posibilitatea statului membru de a solicita instituției nedivulgarea unor documente – Obligație de cooperare loială între instituție și statul membru

   [art. 10 CE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1)-(3) și (5)]

3. Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente emise de un stat membru – Posibilitatea statului membru de a solicita instituției nedivulgarea unor documente – Competența instituției

   [Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1)-(3) și (5) și art. 8 alin. (1)]

4. Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția interesului public – Relații internaționale – Noțiune

   [Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) a treia liniuță]

5. Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Domeniu de aplicare

   [Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță]

1.  Articolul 255 alineatul (2) CE conferă Consiliului răspunderea de a determina principiile generale și limitele care guvernează dreptul de acces la documente. Or, articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei extinde în mod explicit dreptul de acces la toate documentele deținute de o instituție, indiferent dacă acestea au fost întocmite de ea sau dacă sunt emise de state membre sau de alți terți. În plus, excluderea a numeroase documente emise de statele membre din domeniul de aplicare al dreptului de acces în sensul articolului 255 alineatul (1) CE ar intra în conflict cu obiectivul de transparență urmărit de acest articol și garantat de articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, sub rezerva anumitor excepții care sunt de strictă interpretare. Pe de altă parte, din Declarația nr. 35 privind articolul 255 alineatul (1) CE, anexată la Actul final al Tratatului de la Amsterdam, rezultă că autorii acestui tratat nu au intenționat să excludă documentele statelor membre din domeniul de aplicare al articolului 255 alineatul (1) CE. Prin urmare, dreptul primar al Uniunii nu justifică o interpretare restrictivă a dreptului de acces la documentele care provin de la statele membre.

   (a se vedea punctele 29 și 41-44)

2.  Articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei prevede că un stat membru poate solicita unei instituții să nu divulge conținutul unui document emis de acesta fără acordul său prealabil. Această dispoziție deschide astfel statului membru posibilitatea de a participa la decizia a cărei adoptare revine instituției și instituie, în acest scop, un proces decizional pentru a determina dacă excepțiile materiale enumerate la alineatele (1)-(3) ale articolului 4 se opun acordării unui drept de acces la documentul respectiv. Astfel, articolul 4 alineatul (5) din regulament încredințează punerea în aplicare a normelor de drept al Uniunii în comun instituției și statului membru care a utilizat posibilitatea oferită de acest alineat (5), acestea trebuind, conform obligației de cooperare loială prevăzute la articolul 10 CE, să acționeze și să coopereze astfel încât normele respective să poată fi aplicate efectiv.

   (a se vedea punctele 31 și 32)

3.  Procesul decizional instituit prin articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei impune ca atât statul membru în cauză, cât și instituția să respecte excepțiile materiale prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din același regulament.

   În cadrul acestui proces decizional, instituția este abilitată să se asigure că justificările care susțin opoziția statului membru față de divulgarea de către această instituție a documentului solicitat, care trebuie să figureze în decizia de respingere a cererii de acces adoptată în conformitate cu articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, nu sunt neîntemeiate.

   În această privință, analiza instituției constă în a determina dacă, ținând seama de circumstanțele speței și de normele de drept aplicabile, motivele prezentate de statul membru în susținerea opoziției sale sunt de natură să justifice la prima vedere un astfel de refuz și, prin urmare, dacă aceste motive permit instituției menționate să își asume răspunderea pe care i-o conferă articolul 8 din Regulamentul nr. 1049/2001.

   Nu este vorba, pentru instituție, de a-și impune opinia sau de a substitui propria apreciere aprecierii statului membru în cauză, ci de a evita adoptarea unei decizii pe care consideră că nu o poate apăra. Astfel, instituția, în calitate de autoare a deciziei de acces sau de respingere a accesului, este răspunzătoare de legalitatea acesteia. Înainte de a respinge cererea de acces la un document care emană de la un stat membru, Comisia trebuie, așadar, să examineze dacă statul și-a întemeiat opoziția pe excepțiile materiale prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001 și dacă și-a motivat în mod corespunzător poziția în raport cu aceste excepții.

   Această examinare trebuie realizată în cadrul dialogului loial care caracterizează procesul decizional instituit prin articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, instituția fiind obligată să permită statului membru să își expună mai bine motivele sau să le reevalueze pentru a putea fi considerate, la prima vedere, ca putând să fie apărate.

   (a se vedea punctele 51 și 53-55)

4.  Noțiunea de relații internaționale la care se face trimitere la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei este o noțiune proprie dreptului Uniunii și nu poate, în consecință, să depindă de conținutul pe care i-l conferă dreptul național al statelor membre.

   În plus, tratatele fondatoare ale Uniunii, spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, au instituit o nouă ordine juridică, dotată cu instituții proprii, în favoarea căreia statele membre și-au limitat, în domenii din ce în ce mai extinse, drepturile lor suverane și ai căror titulari nu sunt doar statele membre, ci și resortisanții acestora. Or, în scopul realizării obiectivelor Uniunii în domeniile pe care aceasta le acoperă, raporturile dintre statele membre și instituțiile Uniunii sunt de competența cartei constituționale pe care au instituit-o tratatele. Aceasta este situația în special în cazul comunicării dintre un stat membru și Comisie în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate în vederea asigurării respectării de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul tratatelor. Așadar, o astfel de comunicare nu se încadrează în noțiunea de relații internaționale prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

   (a se vedea punctele 62-65)

5.  Excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei nu vizează să protejeze activitățile de anchetă ca atare, ci obiectivul acestor activități, care, în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, constă în a determina statul membru în cauză să se conformeze dreptului Uniunii.

   Tocmai pentru acest motiv, diferitele acte de anchetă pot rămâne în sfera excepției în cauză atât timp cât acest obiectiv nu a fost atins, chiar dacă s-a încheiat ancheta sau inspecția specifică ce a condus la emiterea actului la care se solicită accesul.

   Cu toate acestea, pentru a justifica aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie să se dovedească faptul că divulgarea documentelor în cauză poate efectiv să aducă atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă ale Comisiei privind respectiva neîndeplinire a obligațiilor. Astfel, analiza necesară în vederea soluționării unei cereri de acces la documente trebuie să aibă un caracter concret, iar riscul de a se aduce atingere unui interes protejat trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.

   În orice caz, spre deosebire de procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în curs, nu există o prezumție generală potrivit căreia divulgarea schimburilor dintre Comisie și un stat membru în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor încheiate ar aduce atingere obiectivelor activităților de anchetă prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

   (a se vedea punctele 73-75 și 78)

Cauza T-59/09

Republica Federală Germania

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente — Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 — Documente referitoare la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor încheiată — Documente emise de un stat membru — Acordarea accesului — Acord prealabil al statului membru”

Sumarul hotărârii

1. Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Interpretare restrictivă a dreptului de acces la documentele emise de un stat membru în temeiul dreptului primar al Uniunii – Inadmisibilitate

   [art. 255 CE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 42; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 2 alin. (3)]

2. Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente emise de un stat membru – Posibilitatea statului membru de a solicita instituției nedivulgarea unor documente – Obligație de cooperare loială între instituție și statul membru

   [art. 10 CE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1)-(3) și (5)]

3. Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente emise de un stat membru – Posibilitatea statului membru de a solicita instituției nedivulgarea unor documente – Competența instituției

   [Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1)-(3) și (5) și art. 8 alin. (1)]

4. Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția interesului public – Relații internaționale – Noțiune

   [Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) a treia liniuță]

5. Uniunea Europeană – Instituții – Drept de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Domeniu de aplicare

   [Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță]

1.  Articolul 255 alineatul (2) CE conferă Consiliului răspunderea de a determina principiile generale și limitele care guvernează dreptul de acces la documente. Or, articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei extinde în mod explicit dreptul de acces la toate documentele deținute de o instituție, indiferent dacă acestea au fost întocmite de ea sau dacă sunt emise de state membre sau de alți terți. În plus, excluderea a numeroase documente emise de statele membre din domeniul de aplicare al dreptului de acces în sensul articolului 255 alineatul (1) CE ar intra în conflict cu obiectivul de transparență urmărit de acest articol și garantat de articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, sub rezerva anumitor excepții care sunt de strictă interpretare. Pe de altă parte, din Declarația nr. 35 privind articolul 255 alineatul (1) CE, anexată la Actul final al Tratatului de la Amsterdam, rezultă că autorii acestui tratat nu au intenționat să excludă documentele statelor membre din domeniul de aplicare al articolului 255 alineatul (1) CE. Prin urmare, dreptul primar al Uniunii nu justifică o interpretare restrictivă a dreptului de acces la documentele care provin de la statele membre.

   (a se vedea punctele 29 și 41-44)

2.  Articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei prevede că un stat membru poate solicita unei instituții să nu divulge conținutul unui document emis de acesta fără acordul său prealabil. Această dispoziție deschide astfel statului membru posibilitatea de a participa la decizia a cărei adoptare revine instituției și instituie, în acest scop, un proces decizional pentru a determina dacă excepțiile materiale enumerate la alineatele (1)-(3) ale articolului 4 se opun acordării unui drept de acces la documentul respectiv. Astfel, articolul 4 alineatul (5) din regulament încredințează punerea în aplicare a normelor de drept al Uniunii în comun instituției și statului membru care a utilizat posibilitatea oferită de acest alineat (5), acestea trebuind, conform obligației de cooperare loială prevăzute la articolul 10 CE, să acționeze și să coopereze astfel încât normele respective să poată fi aplicate efectiv.

   (a se vedea punctele 31 și 32)

3.  Procesul decizional instituit prin articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei impune ca atât statul membru în cauză, cât și instituția să respecte excepțiile materiale prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din același regulament.

   În cadrul acestui proces decizional, instituția este abilitată să se asigure că justificările care susțin opoziția statului membru față de divulgarea de către această instituție a documentului solicitat, care trebuie să figureze în decizia de respingere a cererii de acces adoptată în conformitate cu articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, nu sunt neîntemeiate.

   În această privință, analiza instituției constă în a determina dacă, ținând seama de circumstanțele speței și de normele de drept aplicabile, motivele prezentate de statul membru în susținerea opoziției sale sunt de natură să justifice la prima vedere un astfel de refuz și, prin urmare, dacă aceste motive permit instituției menționate să își asume răspunderea pe care i-o conferă articolul 8 din Regulamentul nr. 1049/2001.

   Nu este vorba, pentru instituție, de a-și impune opinia sau de a substitui propria apreciere aprecierii statului membru în cauză, ci de a evita adoptarea unei decizii pe care consideră că nu o poate apăra. Astfel, instituția, în calitate de autoare a deciziei de acces sau de respingere a accesului, este răspunzătoare de legalitatea acesteia. Înainte de a respinge cererea de acces la un document care emană de la un stat membru, Comisia trebuie, așadar, să examineze dacă statul și-a întemeiat opoziția pe excepțiile materiale prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001 și dacă și-a motivat în mod corespunzător poziția în raport cu aceste excepții.

   Această examinare trebuie realizată în cadrul dialogului loial care caracterizează procesul decizional instituit prin articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, instituția fiind obligată să permită statului membru să își expună mai bine motivele sau să le reevalueze pentru a putea fi considerate, la prima vedere, ca putând să fie apărate.

   (a se vedea punctele 51 și 53-55)

4.  Noțiunea de relații internaționale la care se face trimitere la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei este o noțiune proprie dreptului Uniunii și nu poate, în consecință, să depindă de conținutul pe care i-l conferă dreptul național al statelor membre.

   În plus, tratatele fondatoare ale Uniunii, spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, au instituit o nouă ordine juridică, dotată cu instituții proprii, în favoarea căreia statele membre și-au limitat, în domenii din ce în ce mai extinse, drepturile lor suverane și ai căror titulari nu sunt doar statele membre, ci și resortisanții acestora. Or, în scopul realizării obiectivelor Uniunii în domeniile pe care aceasta le acoperă, raporturile dintre statele membre și instituțiile Uniunii sunt de competența cartei constituționale pe care au instituit-o tratatele. Aceasta este situația în special în cazul comunicării dintre un stat membru și Comisie în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate în vederea asigurării respectării de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul tratatelor. Așadar, o astfel de comunicare nu se încadrează în noțiunea de relații internaționale prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

   (a se vedea punctele 62-65)

5.  Excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei nu vizează să protejeze activitățile de anchetă ca atare, ci obiectivul acestor activități, care, în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, constă în a determina statul membru în cauză să se conformeze dreptului Uniunii.

   Tocmai pentru acest motiv, diferitele acte de anchetă pot rămâne în sfera excepției în cauză atât timp cât acest obiectiv nu a fost atins, chiar dacă s-a încheiat ancheta sau inspecția specifică ce a condus la emiterea actului la care se solicită accesul.

   Cu toate acestea, pentru a justifica aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie să se dovedească faptul că divulgarea documentelor în cauză poate efectiv să aducă atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă ale Comisiei privind respectiva neîndeplinire a obligațiilor. Astfel, analiza necesară în vederea soluționării unei cereri de acces la documente trebuie să aibă un caracter concret, iar riscul de a se aduce atingere unui interes protejat trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.

   În orice caz, spre deosebire de procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în curs, nu există o prezumție generală potrivit căreia divulgarea schimburilor dintre Comisie și un stat membru în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor încheiate ar aduce atingere obiectivelor activităților de anchetă prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

   (a se vedea punctele 73-75 și 78)