Cauza C-505/09 P

Comisia Europeană

împotriva

Republicii Estonia

„Recurs — Mediu — Directiva 2003/87/CE — Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră — Plan național de alocare a cotelor de emisie pentru Republica Estonia pentru perioada 2008-2012 — Competențele Comisiei și cele ale statelor membre — Articolul 9 alineatele (1) și (3) și articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/87 — Egalitate de tratament — Principiul bunei administrări”

Sumarul hotărârii

1. Mediu — Poluare atmosferică — Directiva 2003/87 — Plan național de alocare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (PNA) — Repartizarea competențelor între Comisie și statele membre — Competențele statelor membre

   [art. 226 CE; Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 9 alin. (1) și (3), art. 10 și art. 11 alin. (2) și anexa III]

2. Mediu — Poluare atmosferică — Directiva 2003/87 — Plan național de alocare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (PNA) — Repartizarea competențelor între Comisie și statele membre — Competențele statelor membre

   [Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 9 alin. (1) și (3), art. 10 și art. 11 alin. (2) și anexa III]

3. Mediu — Poluare atmosferică — Directiva 2003/87 — Obiectiv — Reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră — Competența de control a Comisiei

   [art. 5 CE, Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentele (2), (5) și (7), art. 1, 9 și 11 și anexa III]

1.  Din articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61 rezultă cu claritate că statul membru este singurul competent, pe de o parte, să elaboreze planul național de alocare prin care propune să atingă obiectivele definite de această directivă în ceea ce privește emisiile de gaze cu efect de seră și pe care îl notifică Comisiei, iar pe de altă parte, să adopte deciziile finale care prevăd cantitatea totală de cote pe care le va aloca pentru fiecare perioadă de cinci ani și repartizarea acestei cantități între operatorii economici. În schimb, din articolul 9 alineatul (3) din această directivă rezultă în mod univoc că rolul Comisiei se limitează la un control al conformității planului național de alocare al statului membru cu criteriile enunțate în anexa III la directiva menționată și cu dispozițiile articolului 10 din aceasta. Comisia este abilitată să verifice această conformitate și să respingă, prin decizie motivată, planul național de alocare pentru incompatibilitate cu aceste criterii sau cu aceste dispoziții. În cazul respingerii planului său de către Comisie, statul membru poate adopta o decizie în temeiul articolului 11 alineatul (2) din directiva menționată numai în cazul în care modificările pe care le propune au fost acceptate de Comisie.

   Deși este adevărat că pot exista diferențe semnificative în ceea ce privește tipurile de obligații pe care directivele le impun statelor membre și cu privire la rezultatele care trebuie atinse de acestea și deși nu se contestă nici faptul că prevederile directivelor care nu privesc decât relațiile dintre un stat membru și Comisie pot să nu necesite măsuri de transpunere, nu se poate nega că articolele 9 și 11 din Directiva 2003/87 reglementează atribuțiile Comisiei și pe cele ale statelor membre în cadrul procedurii de adoptare a planurilor naționale de alocare, respectiv repartizarea competențelor între acestea. Dispozițiile menționate permit să se determine dacă statele membre dispun sau nu dispun de o marjă de manevră pentru a-și stabili planul și, dacă este cazul, care este întinderea acesteia.

   De asemenea, nu poate fi negat faptul că Directiva 2003/87 nu prevede o metodă specifică pentru elaborarea unui plan național de alocare și pentru stabilirea cantității totale de cote de emisie de gaze cu efect de seră care trebuie alocate. Dimpotrivă, punctul 1 din anexa III la directiva respectivă prevede expres că statele membre trebuie să determine cantitatea totală de cote care trebuie alocate ținând cont, printre altele, de politica energetică națională și de programul național în materie de schimbări climatice.

   Astfel, statele membre dispun de o anumită marjă de manevră pentru alegerea măsurilor pe care le consideră cel mai bine adaptate pentru aducerea la îndeplinire, în contextul specific al pieței energetice naționale, a obiectivului stabilit de directiva menționată.

   În ceea ce privește faptul că, în conformitate cu articolul 9 din această directivă, planurile naționale de alocare sunt evaluate de Comisie cu ocazia unui control ex ante, o asemenea competență de control diferă, într-adevăr, în multe privințe de controlul ex post prevăzut la articolul 226 CE. Cu toate acestea, o asemenea împrejurare nu poate să implice faptul că controlul ex ante trebuie să depășească un control de legalitate.

   (a se vedea punctele 49 și 51-54)

2.  Necesitatea respectării principiului egalității de tratament nu poate să modifice repartizarea competențelor între Comisie și statele membre, astfel cum este prevăzută de o dispoziție a Uniunii, precum articolul 9 alineatul (3) din Directiva 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61, care conferă Comisiei numai o competență de control al legalității planurilor naționale de alocare, care îi permite să respingă un plan care nu este conform criteriilor enumerate în anexa III la această directivă sau prevederilor articolului 10 din aceasta.

   În ceea ce privește gradul acestui control, statele membre rămân libere să utilizeze datele și metodele de evaluare pe care le doresc, sub rezerva ca acestea să nu conducă la rezultate care nu ar respecta aceste criterii sau aceste dispoziții. În exercitarea competenței sale de control în temeiul articolului 9 alineatul (3) din această directivă, Comisia trebuie să respecte marja de manevră de care dispun statele membre. Astfel, aceasta nu poate să respingă un plan național de alocare numai pentru motivul că datele înscrise în acesta nu sunt conforme datelor cărora Comisia le-a acordat întâietate.

   Eventualele diferențe în ceea ce privește datele și metodele de evaluare reținute de statele membre sunt o expresie a marjei lor de manevră, pe care Comisia trebuie să o respecte în cadrul controlului de conformitate.

   În acest context, Comisia poate asigura egalitatea de tratament a statelor membre în mod adecvat examinând cu același nivel de diligență planul prezentat de fiecare dintre ele. Ea este liberă să aleagă un termen comun de comparație între planurile elaborate de fiecare dintre aceste state. În acest scop, Comisia poate printre altele să elaboreze propriul model economic și ecologic bazat pe datele pe care le-a ales și să îl folosească ca termen de comparație pentru a verifica dacă planurile naționale de alocare sunt compatibile cu criteriile enunțate în anexa III la Directiva 2003/87 sau cu dispozițiile articolului 10 din aceasta.

   (a se vedea punctele 65, 66, 68 și 69)

3.  Principalul obiectiv declarat al Directivei 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61 este reducerea în mod substanțial a emisiilor de gaze cu efect de seră pentru a se putea respecta angajamentele Uniunii și ale statelor membre în ceea ce privește Protocolul de la Kyoto. Acest obiectiv trebuie îndeplinit cu respectarea unei serii de obiective secundare și cu utilizarea anumitor instrumente. Principalul instrument în acest scop îl constituie sistemul comunitar de comercializare a drepturilor de emisie de gaze cu efect de seră, astfel cum rezultă din articolul 1 din Directiva 2003/87 și din considerentul (2) al acesteia. Articolul 1 prevede că acest sistem favorizează reducerea emisiilor respective într-un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic. Celelalte obiective secundare pe care trebuie să le îndeplinească sistemul menționat sunt printre altele, astfel cum se prevede în considerentele (5) și (7) ale acestei directive, menținerea dezvoltării economice și a ocupării forței de muncă, precum și a integrității pieței interne și a condițiilor de concurență.

   În această privință, chiar admițând că abordarea preconizată de către Comisie, care constă în fixarea unei anumite cantități de cote, a cărei depășire este considerată incompatibilă cu criteriile stabilite de Directiva 2003/87, este de natură să amelioreze funcționarea sistemului de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră al Uniunii și să permită îndeplinirea mai eficace a obiectivului de reducere substanțială a emisiilor de gaze cu efect de seră, această împrejurare nu poate să modifice repartizarea competențelor între statele membre și Comisie, prevăzută la articolele 9 și 11 din directiva menționată.

   Astfel, într-un domeniu de competență partajată, precum cel al protecției mediului, revine legiuitorului Uniunii sarcina de a stabili măsurile pe care le consideră necesare pentru atingerea obiectivelor avute în vedere, cu respectarea principiilor subsidiarității și proporționalității consacrate la articolul 5 CE.

   Voința legiuitorului Uniunii de a conferi Comisiei numai o competență de control al conformității planurilor naționale de alocare cu criteriile enunțate în anexa III la Directiva 2003/87 și cu dispozițiile articolului 10 din aceasta, iar nu o competență de substituire sau de uniformizare care ar cuprinde competența de a stabili o cantitate maximă de cote de emisie de gaze cu efect de seră care trebuie alocate, reiese atât din cuprinsul articolului 9 alineatul (3) din Directiva 2003/87, cât și din lucrările pregătitoare ale acestei directive. Astfel, a considera că Comisia poate stabili o anumită cantitate maximă ar depăși limitele unei interpretări teleologice a acestei directive și ar însemna să se confere acestei instituții competențe lipsite de orice temei juridic.

   Cu toate acestea, Comisia nu își depășește competențele dacă anunță, în dispozitivul unei decizii de respingere a unui plan, fără să stabilească în mod obligatoriu cantitatea maximă de cote care pot fi alocate de statul membru în cauză, că nu va respinge modificările aduse acestui plan dacă vor fi conforme cu propunerile și cu recomandările făcute în această decizie de respingere. Un astfel de procedeu este conform cu principiul cooperării loiale între statele membre și Comisie și corespunde totodată obiectivelor de economie procedurală.

   (a se vedea punctele 79-82 și 86)

Cauza C-505/09 P

Comisia Europeană

împotriva

Republicii Estonia

„Recurs — Mediu — Directiva 2003/87/CE — Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră — Plan național de alocare a cotelor de emisie pentru Republica Estonia pentru perioada 2008-2012 — Competențele Comisiei și cele ale statelor membre — Articolul 9 alineatele (1) și (3) și articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/87 — Egalitate de tratament — Principiul bunei administrări”

Sumarul hotărârii

1. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Plan național de alocare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (PNA) – Repartizarea competențelor între Comisie și statele membre – Competențele statelor membre

   [art. 226 CE; Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 9 alin. (1) și (3), art. 10 și art. 11 alin. (2) și anexa III]

2. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Plan național de alocare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (PNA) – Repartizarea competențelor între Comisie și statele membre – Competențele statelor membre

   [Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 9 alin. (1) și (3), art. 10 și art. 11 alin. (2) și anexa III]

3. Mediu – Poluare atmosferică – Directiva 2003/87 – Obiectiv – Reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră – Competența de control a Comisiei

   [art. 5 CE, Directiva 2003/87 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentele (2), (5) și (7), art. 1, 9 și 11 și anexa III]

1.  Din articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61 rezultă cu claritate că statul membru este singurul competent, pe de o parte, să elaboreze planul național de alocare prin care propune să atingă obiectivele definite de această directivă în ceea ce privește emisiile de gaze cu efect de seră și pe care îl notifică Comisiei, iar pe de altă parte, să adopte deciziile finale care prevăd cantitatea totală de cote pe care le va aloca pentru fiecare perioadă de cinci ani și repartizarea acestei cantități între operatorii economici. În schimb, din articolul 9 alineatul (3) din această directivă rezultă în mod univoc că rolul Comisiei se limitează la un control al conformității planului național de alocare al statului membru cu criteriile enunțate în anexa III la directiva menționată și cu dispozițiile articolului 10 din aceasta. Comisia este abilitată să verifice această conformitate și să respingă, prin decizie motivată, planul național de alocare pentru incompatibilitate cu aceste criterii sau cu aceste dispoziții. În cazul respingerii planului său de către Comisie, statul membru poate adopta o decizie în temeiul articolului 11 alineatul (2) din directiva menționată numai în cazul în care modificările pe care le propune au fost acceptate de Comisie.

   Deși este adevărat că pot exista diferențe semnificative în ceea ce privește tipurile de obligații pe care directivele le impun statelor membre și cu privire la rezultatele care trebuie atinse de acestea și deși nu se contestă nici faptul că prevederile directivelor care nu privesc decât relațiile dintre un stat membru și Comisie pot să nu necesite măsuri de transpunere, nu se poate nega că articolele 9 și 11 din Directiva 2003/87 reglementează atribuțiile Comisiei și pe cele ale statelor membre în cadrul procedurii de adoptare a planurilor naționale de alocare, respectiv repartizarea competențelor între acestea. Dispozițiile menționate permit să se determine dacă statele membre dispun sau nu dispun de o marjă de manevră pentru a-și stabili planul și, dacă este cazul, care este întinderea acesteia.

   De asemenea, nu poate fi negat faptul că Directiva 2003/87 nu prevede o metodă specifică pentru elaborarea unui plan național de alocare și pentru stabilirea cantității totale de cote de emisie de gaze cu efect de seră care trebuie alocate. Dimpotrivă, punctul 1 din anexa III la directiva respectivă prevede expres că statele membre trebuie să determine cantitatea totală de cote care trebuie alocate ținând cont, printre altele, de politica energetică națională și de programul național în materie de schimbări climatice.

   Astfel, statele membre dispun de o anumită marjă de manevră pentru alegerea măsurilor pe care le consideră cel mai bine adaptate pentru aducerea la îndeplinire, în contextul specific al pieței energetice naționale, a obiectivului stabilit de directiva menționată.

   În ceea ce privește faptul că, în conformitate cu articolul 9 din această directivă, planurile naționale de alocare sunt evaluate de Comisie cu ocazia unui control ex ante, o asemenea competență de control diferă, într-adevăr, în multe privințe de controlul ex post prevăzut la articolul 226 CE. Cu toate acestea, o asemenea împrejurare nu poate să implice faptul că controlul ex ante trebuie să depășească un control de legalitate.

   (a se vedea punctele 49 și 51-54)

2.  Necesitatea respectării principiului egalității de tratament nu poate să modifice repartizarea competențelor între Comisie și statele membre, astfel cum este prevăzută de o dispoziție a Uniunii, precum articolul 9 alineatul (3) din Directiva 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61, care conferă Comisiei numai o competență de control al legalității planurilor naționale de alocare, care îi permite să respingă un plan care nu este conform criteriilor enumerate în anexa III la această directivă sau prevederilor articolului 10 din aceasta.

   În ceea ce privește gradul acestui control, statele membre rămân libere să utilizeze datele și metodele de evaluare pe care le doresc, sub rezerva ca acestea să nu conducă la rezultate care nu ar respecta aceste criterii sau aceste dispoziții. În exercitarea competenței sale de control în temeiul articolului 9 alineatul (3) din această directivă, Comisia trebuie să respecte marja de manevră de care dispun statele membre. Astfel, aceasta nu poate să respingă un plan național de alocare numai pentru motivul că datele înscrise în acesta nu sunt conforme datelor cărora Comisia le-a acordat întâietate.

   Eventualele diferențe în ceea ce privește datele și metodele de evaluare reținute de statele membre sunt o expresie a marjei lor de manevră, pe care Comisia trebuie să o respecte în cadrul controlului de conformitate.

   În acest context, Comisia poate asigura egalitatea de tratament a statelor membre în mod adecvat examinând cu același nivel de diligență planul prezentat de fiecare dintre ele. Ea este liberă să aleagă un termen comun de comparație între planurile elaborate de fiecare dintre aceste state. În acest scop, Comisia poate printre altele să elaboreze propriul model economic și ecologic bazat pe datele pe care le-a ales și să îl folosească ca termen de comparație pentru a verifica dacă planurile naționale de alocare sunt compatibile cu criteriile enunțate în anexa III la Directiva 2003/87 sau cu dispozițiile articolului 10 din aceasta.

   (a se vedea punctele 65, 66, 68 și 69)

3.  Principalul obiectiv declarat al Directivei 2003/87 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61 este reducerea în mod substanțial a emisiilor de gaze cu efect de seră pentru a se putea respecta angajamentele Uniunii și ale statelor membre în ceea ce privește Protocolul de la Kyoto. Acest obiectiv trebuie îndeplinit cu respectarea unei serii de obiective secundare și cu utilizarea anumitor instrumente. Principalul instrument în acest scop îl constituie sistemul comunitar de comercializare a drepturilor de emisie de gaze cu efect de seră, astfel cum rezultă din articolul 1 din Directiva 2003/87 și din considerentul (2) al acesteia. Articolul 1 prevede că acest sistem favorizează reducerea emisiilor respective într-un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic. Celelalte obiective secundare pe care trebuie să le îndeplinească sistemul menționat sunt printre altele, astfel cum se prevede în considerentele (5) și (7) ale acestei directive, menținerea dezvoltării economice și a ocupării forței de muncă, precum și a integrității pieței interne și a condițiilor de concurență.

   În această privință, chiar admițând că abordarea preconizată de către Comisie, care constă în fixarea unei anumite cantități de cote, a cărei depășire este considerată incompatibilă cu criteriile stabilite de Directiva 2003/87, este de natură să amelioreze funcționarea sistemului de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră al Uniunii și să permită îndeplinirea mai eficace a obiectivului de reducere substanțială a emisiilor de gaze cu efect de seră, această împrejurare nu poate să modifice repartizarea competențelor între statele membre și Comisie, prevăzută la articolele 9 și 11 din directiva menționată.

   Astfel, într-un domeniu de competență partajată, precum cel al protecției mediului, revine legiuitorului Uniunii sarcina de a stabili măsurile pe care le consideră necesare pentru atingerea obiectivelor avute în vedere, cu respectarea principiilor subsidiarității și proporționalității consacrate la articolul 5 CE.

   Voința legiuitorului Uniunii de a conferi Comisiei numai o competență de control al conformității planurilor naționale de alocare cu criteriile enunțate în anexa III la Directiva 2003/87 și cu dispozițiile articolului 10 din aceasta, iar nu o competență de substituire sau de uniformizare care ar cuprinde competența de a stabili o cantitate maximă de cote de emisie de gaze cu efect de seră care trebuie alocate, reiese atât din cuprinsul articolului 9 alineatul (3) din Directiva 2003/87, cât și din lucrările pregătitoare ale acestei directive. Astfel, a considera că Comisia poate stabili o anumită cantitate maximă ar depăși limitele unei interpretări teleologice a acestei directive și ar însemna să se confere acestei instituții competențe lipsite de orice temei juridic.

   Cu toate acestea, Comisia nu își depășește competențele dacă anunță, în dispozitivul unei decizii de respingere a unui plan, fără să stabilească în mod obligatoriu cantitatea maximă de cote care pot fi alocate de statul membru în cauză, că nu va respinge modificările aduse acestui plan dacă vor fi conforme cu propunerile și cu recomandările făcute în această decizie de respingere. Un astfel de procedeu este conform cu principiul cooperării loiale între statele membre și Comisie și corespunde totodată obiectivelor de economie procedurală.

   (a se vedea punctele 79-82 și 86)