52008DC0611

[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 8.10.2008

COM(2008) 611 final

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR

CONSOLIDAREA ABORDĂRII GLOBALE A MIGRAȚIEI: COORDONARE, COERENȚĂ ȘI SINERGII SPORITE

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR

CONSOLIDAREA ABORDăRII GLOBALE A MIGRAȚIEI: COORDONARE, COERENȚĂ ȘI SINERGII SPORITE

1. INTRODUCERE

Abordarea globală a migrației poate fi definită ca dimensiunea externă a politicii în materie de migrație a Uniunii Europene. Aceasta are la bază un veritabil parteneriat cu țările terțe, este pe deplin integrată în celelalte politici externe ale UE și cuprinde toate aspectele migrației și azilului, într-o manieră cuprinzătoare și echilibrată. Adoptată în 2005, abordarea globală a migrației ilustrează ambiția Uniunii Europene de a institui un cadru intersectorial pentru gestionarea coerentă a migrației, prin intermediul dialogului politic și a unei cooperări strânse la nivel practic cu țările terțe.

Abordarea globală a făcut deja obiectul a trei comunicări specifice ale Comisiei în cursul ultimilor trei ani[1], care au instituit măsuri pe termen scurt referitoare la anumite zone geografice și țări. În decembrie 2007, abordarea globală a constituit subiectul unui raport intermediar de activitate[2]. Alte câteva comunicări, care nu au avut ca temă principală abordarea globală, au abordat una sau mai multe dintre cele trei dimensiuni esențiale ale acesteia, respectiv gestionarea migrației legale, lupta împotriva imigrației ilegale, precum și migrația și dezvoltarea.

Aceste documente demonstrează că abordarea globală este încă un proces în desfășurare, cu toate că s-au obținut deja rezultate importante. Crearea unui centru de informare și gestionare a migrației în Mali, parteneriatele pentru mobilitate cu Capul Verde și Republica Moldova, consolidarea capacităților agențiilor naționale de ocupare a forței de muncă și de migrație, precum cea din Maroc, sau rețeaua transmediteraneană a cercetătorilor în domeniul migrației sunt unele dintre cele mai promițătoare inițiative[3]. Cu toate acestea, a sosit momentul ca UE să consolideze gestiunea migrației externe, astfel încât aceasta să fie mai bine coordonată și mai coerentă.

Comunicarea din iunie 2008 privind „O politică comună de imigrare pentru Europa” a subliniat necesitatea de a consolida abordarea globală pentru a asigura o politică europeană în materie de migrație coerentă și convergentă[4], reiterând principiul potrivit căruia gestionarea eficientă a fluxurilor de migrație necesită un parteneriat și o cooperare veritabile cu țările terțe și că aspectele legate de migrație ar trebui pe deplin integrate în politicile de cooperare pentru dezvoltare și externe ale UE, alături de chestiunile care pornesc de la acestea. Aceste elemente ar trebui, de asemenea, incluse în Pactul european privind imigrația și azilul, care urmează să fie adoptat de Consiliul European, prezenta comunicare dorindu-se unul dintre primele sale puncte de plecare.

De asemenea, comunicarea constituie un răspuns la solicitarea Consiliului European către Comisie de a raporta cu privire la acțiunile întreprinse pentru punerea în aplicare a abordării globale. Comunicarea creează perspective și sugerează îmbunătățiri în ceea ce privește abordarea globală, atât de fond, cât și metodologice, concentrându-se asupra modalităților de a spori coordonarea, coerența și sinergiile. Comunicarea analizează relevanța dezvoltării tematice a abordării globale și pledează în favoarea unor acțiuni mai specifice și mai aprofundate. Se concentrează în continuare asupra aspectelor geografice și sugerează o abordare mai diferențiată a cooperării, adaptând-o în contextul specific al unor regiuni și țări diferite. În final, definește abordarea globală drept un cadru care aduce coerență și coordonare în vederea unei mai bune guvernanțe a fluxurilor de migrație și analizează eficiența acesteia în funcție de instrumentele financiare disponibile.

Consolidarea aspectelor externe ale azilului și protecția refugiaților sunt un element cheie al abordării UE privind migrația, însă nu vor fi abordate aici, deoarece aceste aspecte sunt tratate separat în Planul strategic în materie de azil prezentat de Comisie în iunie 2008[5].

2. PERTINENțA ABORDăRII GLOBALE LA NIVEL TEMATIC

Abordarea globală reflectă o schimbare majoră în dimensiunea externă a politicii europene în materie de migrație din ultimii ani, și anume trecerea de la o abordare axată în principal pe securitate și pe reducerea presiunii exercitate de migrație la o abordare mai transparentă și echilibrată, aflată sub semnul unei mai bune înțelegeri a tuturor aspectelor legate de migrație, care să îmbunătățească măsurile de însoțire pentru gestionarea fluxurilor de migrație, să facă din migrație și mobilitate forțe pozitive ale dezvoltării și să acorde o mai mare atenție aspectelor legate de munca decentă în cadrul politicilor, în scopul unei gestionări mai eficiente a migrației economice.

UE a construit caracterul multidimensional al abordării globale pe o bază tematică, care cuprinde migrația legală și mobilitatea, imigrația ilegală, precum și migrația și dezvoltarea. Abordarea globală a fost precedată de numeroase acțiuni concrete pe teren, cu toate că multe dintre acestea au fost întreprinse, în general, în mod izolat. Totuși, natura însăși a abordării globale indică necesitatea de a combina mai sistematic acțiunile întreprinse de Comunitate, statele membre ale UE și țările terțe sau alți actori, cu privire la diferitele domenii tematice.

2.1. Migrația economică legală și mobilitatea

UE sprijină eforturile de consolidare a capacităților țărilor terțe de gestionare a migrației legale, inclusiv prin facilitarea misiunii serviciilor naționale sau a centrelor autonome care se ocupă cu consilierea migranților potențiali și/sau a resortisanților acestora care se află în străinătate. Astfel cum s-a reafirmat în comunicarea din iunie privind o politică europeană comună de imigrare, și țările terțe ar trebui considerate drept parteneri atunci când se analizează cererea de forță de muncă în UE, reținând totodată preferința Comunității pentru cetățenii UE. Prin urmare, UE trebuie să facă eforturi pentru a informa potențialii migranți cu privire la posibilitățile legale de a intra în UE și la riscurile legate de utilizarea opțiunilor de imigrație ilegală, precum și cu privire la drepturile și obligațiile pe care le au în țările de destinație. În acest scop, în curând va fi prezentat un portal de migrație care să îi ajute pe migranții potențiali să înțeleagă normele și procedurile aplicabile la intrarea legală în UE și în statele membre ale acesteia. Informații de acest tip vor fi, de asemenea, comunicate prin intermediul unor campanii de informare specifice. Parteneriatele pilot pentru mobilitate sunt, de asemenea, importante; primele două au fost semnate la 5 iunie 2007 cu Republica Moldova și Capul Verde și au instituit un cadru global pentru gestionarea individuală a migrației cu țări terțe.

O politică europeană comună de imigrare mult mai dezvoltată va trebui să acorde mai multă atenție modalităților de a face legătura între persoanele care caută un loc de muncă și posturile disponibile și, de asemenea, va trebui să permită un acces mai flexibil pentru lucrătorii migranți. Aceasta înseamnă că eforturile în domenii precum recunoașterea calificărilor străine, examinarea posibilității de transfer al drepturilor de pensie și al altor drepturi sociale și promovarea integrării pe piața muncii în ambele sensuri ale migrației, precum și incluziunea socială a migranților și dezvoltarea unor aptitudini interculturale trebuie accelerate și trebuie să beneficieze de o mai mare prioritate. Mai mult, va fi crucială asigurarea punerii depline în aplicare a pachetului privind „viza științifică”[6], care încurajează admisia și mobilitatea în scopuri de cercetare pentru resortisanții țărilor terțe.

Mobilitatea în scopul șederilor de scurtă durată și al afacerilor devine din ce în ce mai importantă pentru dezvoltarea economică a UE. Prin urmare, UE și statele sale membre au interesul de a promova mobilitatea pe termen scurt, în special prin simplificarea condițiilor de călătorie a călătorilor bona fide din anumite țări terțe, în special din țările vecine ale UE. Sistemul de Informații privind Vizele (VIS), care va fi operațional începând din 2009, se va extinde treptat, până în 2011, la toate țările terțe care se supun obligației de a deține viză. Mai mult, ca urmare a concluziilor Consiliului din iunie 2008, Comisia va prezenta o propunere pentru un sistem de înregistrare a pasagerilor până la începutul anului 2010.

De asemenea, Codul comunitar al vizelor[7] va facilita furnizarea de informații și certitudinea juridică pentru solicitanții de viză și va întări garanțiile procedurale prin obligația de a oferi o justificare în cazul respingerii oricărei cereri de viză. Armonizarea procedurilor ar trebui să contribuie la asigurarea unui tratamentul egal al solicitanților de viză. Vor exista dispoziții privind eliberarea mai multor vize cu intrări multiple de lungă durată pentru solicitanții bona fide .

În acest context, Comisia propune să:

- pună în aplicare, apoi să evalueze prima generație de parteneriate pentru mobilitate, cu scopul de a le utiliza pe scară mai largă drept mecanism esențial pentru cooperarea strategică cu anumite țări terțe, luând totodată în considerare prioritățile externe ale UE;

- dezvolte în continuare capacitățile naționale și centrele de informare și gestionare a migrației în țările relevante, luând în considerare rezultatele diferitelor experiențe în desfășurare;

- utilizeze în mod mai sistematic canalele de informații pentru a informa migranții cu privire la condițiile de admisie, la obligațiile și drepturile pe care le au, inclusiv drepturile fundamentale, și pentru a îi pregăti în vederea integrării, atunci când este cazul, în cooperare cu partenerii sociali din țările terțe;

- dezvolte instrumente care să faciliteze potrivirea cererilor și ofertelor de muncă și să stimuleze înfrățirea dintre agențiile de ocupare a forței de muncă și instituțiile-cheie din statele membre și din țările terțe;

- stimuleze schimbul de bune practici dintre statele membre, asociațiile de migranți și asociațiile din diaspora, precum și actorii regionali și locali din țările terțe în domeniul integrării migranților;

- încurajeze migrația circulară prin instituirea sau consolidarea măsurilor juridice și operaționale precum:

- compilarea celor mai bune practici și lansarea unor inițiative-pilot în materie de migrație circulară pentru a promova contribuția pe care o poate avea aceasta la dezvoltarea țărilor de origine și pentru a asigura că o astfel de mobilitate răspunde necesităților pieței din țările de destinație și nu contribuie la exodul de creiere; găsirea unor instrumente specifice pentru facilitarea migrației circulare și a „circulației creierelor”, cum ar fi „posturile duble” (de exemplu pentru personalul calificat din domeniul medical, pentru profesori și cercetători), și parteneriatele dintre angajatorii din sectorul public și instituțiile din statele membre UE și țările de origine ale migranților, precum și instrumente care să îi ajute pe migranți să se reintegreze pe piața muncii din țara de origine;

- în cazul migranților legali, găsirea unei modalități prin care aceștia să aibă acces prioritar la prelungirea șederii legale în UE și analizarea modului în care posibilitatea de a transfera drepturile sociale dobândite către țările terțe, în special plata pensiilor, pot facilita o astfel de mobilitate;

- dezvolte centre comune de solicitări de viză cu scopul de a facilita accesul solicitanților la depunerea cererilor.

2.2. Lupta împotriva imigrației ilegale

UE oferă asistență pentru consolidarea gestionării frontierelor în țările terțe, pentru consolidarea capacităților polițiștilor de frontieră și ale funcționarilor din domeniul migrației, pentru finanțarea campaniilor de informare referitoare la riscurile imigrației ilegale, pentru îmbunătățirea condițiilor de primire a migranților și pentru dezvoltarea utilizării tehnologiilor biometrice în vederea securizării documentelor de călătorie sau de identitate. FRONTEX și rețelele ofițerilor de legătură în domeniul imigrației au avut un rol esențial în realizarea progreselor în această privință. Consiliul a invitat Comisia să analizeze posibilitatea de a extinde mandatul FRONTEX, în ceea ce privește sprijinul pe care agenția îl poate oferi țărilor terțe cu privire la gestionarea frontierelor. Mai mult, Comunitatea a încheiat cu unsprezece țări terțe acorduri de readmisie. Recent s-a încheiat o altă rundă de negocieri și patru noi mandate de negociere trebuie duse la bun sfârșit. Aspectele practice ale acestor acorduri vor necesita cooperare și măsuri de însoțire eficiente pentru returnarea și reintegrarea migranților în țările lor de origine.

Pentru a contracara traficul de migranți și traficul de persoane, Comunitatea sprijină și promovează ratificarea și punerea în aplicare a unor instrumente internaționale, elaborarea și punerea în aplicare a unor planuri de acțiune naționale împotriva traficului, îmbunătățiri legislative, precum și prevenirea, reintegrarea și reabilitarea victimelor. Planul de acțiune de la Ouagadougou din noiembrie 2006 (care acum face parte din parteneriatul UE-Africa privind migrația, mobilitatea și ocuparea forței de muncă) a creat noi perspective de cooperare între Uniunea Europeană și Africa în acest domeniu.

În cele din urmă, UE trebuie să persevereze în ceea ce privește dialogul și acțiunea concertată cu țările partenere în anumite regiuni.

Prin urmare, Comisia propune să:

- obțină și să furnizeze în timp util informații actualizate privind modificarea rutelor de migrație către UE, prin promovarea unor date comparabile și fiabile care să fie culese atât în țările de origine, cât și în cele de destinație, prin analizarea posibilităților oferite de noile metode științifice și prin utilizarea integrală de noi tehnologii, cum ar fi sistemul electronic de cartografiere;

- ofere asistență țărilor terțe-cheie în vederea consolidării gestionării propriei migrații, de exemplu împărtășirea experiențelor de control la frontiere, formarea polițiștilor de frontieră și schimbul de informații operaționale;

- sprijine țările terțe în adoptarea și punerea în aplicare a unor strategii naționale privind gestionarea integrată a frontierelor în conformitate cu standardele UE;

- sprijine organizațiile locale a căror misiune este să îi convingă pe potențialii migranți să nu imigreze și să găsească oportunități în țările lor de origine;

- intensifice, cu implicarea activă a țărilor de origine și de tranzit, în special în contextul politicii europene de vecinătate, operațiunile comune și cooperarea pentru crearea unei infrastructuri de supraveghere a frontierelor în cadrul Sistemului european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR);

- intensifice eforturile în vederea încheierii acordurilor de readmisie între CE și principalele țări de origine și de tranzit, integrând în același timp politica privind readmisia mai ferm în cadrul abordării globale și al priorităților acesteia și utilizând potențialul parteneriatelor pentru mobilitate; să se asigure că țările terțe își respectă obligația de a readmite persoanele care rămân ilegal pe teritoriul UE, inclusiv în cazurile aplicabile în temeiul Acordului de la Cotonou, precum și obligația de a recunoaște documentele care facilitează returnarea migranților fără acte, și să furnizeze asistența necesară pentru astfel de readmisii; asigure, prin formare, schimb de bune practici și consiliere profesională, că toate operațiunile de returnare se desfășoară cu demnitate și în conformitate cu drepturile omului și să sporească nivelul de cooperare pentru a asigura durabilitatea acestor returnări;

- încurajeze țările terțe să ratifice și pună în aplicare instrumentele internaționale legate de traficul de migranți și traficul de persoane;

- consolideze, la nivel global, cooperarea cu organizațiile internaționale, în special cu Organizația Națiunilor Unite, în vederea combaterii traficului de persoane;

- încurajeze atenția acordată aspectelor referitoare la traficul de persoane în cadrul dialogului politic și de cooperare cu țările partenere și cu organizațiile regionale precum Uniunea Africană, Comunitatea Economică a Statelor Vest-Africane (ECOWAS), Comunitatea de Dezvoltare a Africii de Sud (SADC), Asociația Națiunilor din Asia de Sud-Est (ASEAN) sau reuniunea Asia-Europa (ASEM);

- acorde prioritate punerii în aplicare a Planului de acțiune de la Ouagadougou, să sprijine organizațiile regionale să își dezvolte strategii anti-trafic și planuri de acțiune și să se asigure că strategiile si planurile de acțiune existente sunt corect puse în aplicare.

2.3. Migrație și dezvoltare

Există multe inițiative recente sau în desfășurare în domeniul migrației și dezvoltării, cum ar fi inițiativele care încurajează impactul pozitiv pe care îl au fondurile transferate de migranți asupra dezvoltării și care promovează reducerea costurilor acestor transferuri de fonduri. Au fost lansate, de asemenea, și alte inițiative destinate să le permită membrilor diasporei să contribuie la dezvoltarea țării lor de origine, precum și returnarea temporară a migranților cu înaltă calificare. Acestea au avut un real succes, alături de inițiative privind migrația circulară din perspectiva dezvoltării și măsurile axate pe exodul de creiere și recrutarea etică, în special în cazul personalului calificat din domeniul medical.

Acțiunea referitoare la migrație și dezvoltare ar trebui acum intensificată și perfecționată. Obiectivele, principiile și aspectele organizaționale ale Consensului european privind dezvoltarea[8] ar trebui aplicate în vederea sprijinirii Uniunii în eforturile sale de a aborda cauzele profunde ale migrației, cu un accent special pe aspectele legate de ocuparea forței de muncă, guvernanță și dezvoltările demografice.

Politicile în materie de migrație ar trebui încorporate structural în politicile în domeniul sănătății, educației și capitalului uman, precum și în strategiile de dezvoltare socială și economică. De asemenea, politicile în materie de migrație și dezvoltare ar trebui să se axeze mai mult pe reforma economică și crearea de locuri de muncă, precum și pe îmbunătățirea condițiilor de muncă și a situației socio-economice din țările cu venituri scăzute și medii și din regiunile cu o importantă presiune a emigrației. Aceasta ar include promovarea accesului la o educație de calitate pentru toți, dezvoltarea și îmbunătățirea formării profesionale și perfecționarea capacităților de gestiune, precum și dezvoltarea, în continuare, a rolului piețelor de muncă oficiale.

Parteneriatul UE-Africa privind migrația, mobilitatea și ocuparea forței de muncă, creat în 2007, oferă în prezent cadrul pentru toate aceste aspecte în țările africane. În alte regiuni, precum Europa de Est și Asia, cadrele existente de cooperare și parteneriatele pentru mobilitate sunt instrumente potențiale pentru astfel de scopuri. În paralel cu o abordare axată pe capitalul uman și ocuparea forței de muncă, este esențială luarea unor măsuri în domeniile investițiilor străine directe și al comerțului. Mai mult, UE ar trebui să formuleze și o politică de răspuns la evoluțiile recente, precum impactul în creștere al schimbărilor climatice asupra mișcărilor de migrație.

În lumina celor de mai sus, Comisia propune să:

- acționeze în favoarea unor transferuri de fonduri eficiente, sigure și cu costuri mici, în vederea unui mai mare impact asupra dezvoltării prin:

- îmbunătățirea statisticilor și sprijinirea dezvoltării sectorului financiar,

- crearea unui mediu favorabil investițiilor străine directe în țările de origine ale migranților, inclusiv investiția productivă a fondurilor migranților, iar, în acest context, colaborarea cu sectorul financiar în scopul încurajării mobilității fondurilor de investiții,

- încurajarea statelor membre, în temeiul directivei privind serviciile de plată, să reglementeze, la rândul lor, tranzacțiile „one-leg”, adică cele în care cel puțin unul dintre furnizorii serviciului de plată este situat în afara SEE, astfel încât transferurile să se poată efectua într-un mod mai transparent și care să ia în considerare protecția adecvată a consumatorilor,

- crearea în Africa, în strânsă cooperare cu Uniunea Africană și Banca Mondială, a unui institut de fonduri transferate și accelerarea activităților privind transferul de fonduri, în special în Balcanii de Vest;

- promoveze și sprijine inițiativele grupurilor de migranți și ale organizațiilor din diaspora de a se implica în inițiativele politice ale UE cu sau referitoare la țările și regiunile lor de origine, precum și să:

- exploateze mai bine potențialul uman și economic al diasporei pentru dezvoltarea țărilor partenere, prin intermediul unor inițiative specifice în domenii precum facilitarea comerțului, promovarea investițiilor și constituirea de rețele transnaționale,

- sprijine eforturile din partea țărilor de origine ale migranților de a avea acces la propria diasporă,

- sprijine grupurile din diaspora implicate în activități legate de dezvoltare în țările lor de origine,

- încurajeze inițiativele care permit migranților și membrilor diasporei să aibă acces la consiliere privind managementul afacerilor, la posibilități de microcredite și sprijin pentru crearea de IMM-uri în țările de origine;

- consolideze dimensiunea coerenței politicilor în favoarea dezvoltării (CPD) a legăturii dintre migrație și dezvoltare, în strânsă cooperare cu țările interesate și cu un accent special pe exodul de creiere prin:

- dobândirea unei înțelegeri mai aprofundate și specifice sectorului privind amploarea actuală și previzibilă și impactul exodului de creiere,

- sprijinirea definirii și punerii în aplicare a unor politici de „conservare a aptitudinilor pentru dezvoltare”, bazate pe formare, retenție, recrutare etică și returnare[9],

- examinarea celor mai bune modalități de a dezvolta recrutarea etică a personalului medical din țările terțe în cadrul unei cărți verzi privind forța de muncă europeană în domeniul sănătății;

- promoveze accesul la o educație de calitate pentru toți, dezvoltarea și îmbunătățirea formării profesionale și consolidarea capacităților de gestiune, precum și să dezvolte în continuare rolul piețelor de muncă oficiale și al condițiilor decente de muncă în țările cu venituri scăzute și medii, în vederea ameliorării condițiilor și a perspectivelor de angajare în regiunile cu o înaltă presiune a emigrației;

- aplice obiectivele, principiile și aspectele organizaționale ale Consensului european privind dezvoltarea în vederea sprijinirii Uniunii în eforturile sale de a aborda cauzele profunde ale migrației, cu un accent special pe aspectele legate de ocuparea forței de muncă, guvernanță și dezvoltările demografice;

- analizeze relația dintre schimbările climatice și migrație și să estimeze mai precis numărul de persoane afectate în prezent și în viitor.

3. PERTINENțA A BORDăRII G LOBALE ÎN TERMENI GEOGRAFICI

3.1. Rutele sudice de migrație

Abordarea globală s-a concentrat mai întâi asupra Africii și în special asupra Africii Subsahariene, având în vedere toate țările situate de-a lungul rutelor sudice de migrație care duc spre Uniunea Europeană. Abordarea globală a instituit noi forme de dialog și cooperare între țări din regiuni diferite, trecând dincolo de granițele tradiționale ale relațiilor dintre Uniunea Europeană și aceste țări.

La nivel politic, în iulie 2006, la Rabat a fost lansat un important proces regional, însoțit de o conferință ministerială privind migrația și dezvoltarea, care a instituit un cadru de acțiune cuprinzător, urmat de inițiative concrete, ateliere și o a doua conferință ministerială la Paris, în noiembrie 2008. De asemenea, abordarea globală a fost sursa de inspirație a Conferinței ministeriale de la Tripoli (noiembrie 2006), care a introdus pentru prima dată o abordare comună între Uniunea Europeană și Africa în ansamblul său. Prima reuniune ministerială euro-mediteraneană privind migrația, organizată la Albufeira (noiembrie 2007), a stabilit priorități sub forma unor inițiative de cooperare concrete. Summit-ul UE-Africa de la Lisabona (decembrie 2007) a transpus abordarea comună în termeni concreți prin adoptarea Parteneriatului UE-Africa privind migrația, mobilitatea și ocuparea forței de muncă. La nivel bilateral, într-o serie de țări-cheie a fost lansat dialogul politic privind migrația, inițiat de misiunile UE privind migrațiile în temeiul articolelor 8 și 13 din Acordul de la Cotonou. În plus, a fost creată o platformă de cooperare cu Etiopia. În cele din urmă, parteneriatul pentru mobilitate cu Capul Verde din iunie 2008 (privind migrația legală, lupta împotriva imigrației ilegale, precum și migrația și dezvoltarea), care va fi urmat de discuții preliminare cu Senegal, ar trebui să deschidă calea pentru o cooperare operativă extinsă în materie de migrație în această regiune.

Având în vedere numeroasele inițiative aflate în desfășurare, în momentul actual coerența se impune drept cuvânt de ordine, atât la nivelul evoluțiilor politice, cât și la cel al punerii în aplicare. Acțiunile convenite de-a lungul rutelor de migrație necesită o cooperare intra-africană, în special între țările Africii Subsahariene și țările nord-africane. Organizații precum Uniunea Africană și Comunitatea Economică a Statelor Vest-Africane (ECOWAS) au nevoie de resurse pentru a coordona o astfel de cooperare. Chestiuni politice sensibile, precum protecția refugiaților, facilitarea vizelor și readmisia trebuie abordate într-un context global echilibrat, și trebuie înregistrate progrese în toate domeniile.

În lumina celor de mai sus, Comisia propune să:

- se asigure că toate aspectele cooperării UE-Africa sunt puse în aplicare și evaluate la nivel politic în cadrul unor reuniuni ministeriale succesive, asupra cărora se va reveni în 2010 în cadrul summit-ului de la Lisabona;

- utilizeze echipa UE de punere în aplicare a Parteneriatului privind migrația, mobilitatea și ocuparea forței de muncă, recent creată, ca unul dintre mijloacele principale de a coordona cooperarea operațională dintre Comisie și statele membre;

- consolideze aproprierea politicilor în țările africane, axându-se pe importanța fluxurilor de migrație sud-sud și să sprijine țările africane care doresc să își dezvolte propriul cadru de politică în materie de migrație;

- promoveze cooperarea triunghiulară (adică cooperarea între țările Maghrebului și Africii Subsahariene, cu sprijinul UE), în special prin inițiative precum dezvoltarea unor observatoare pentru migrație, furnizarea de informații privind migrația legală, promovarea cooperării consulare, cooperarea privind readmisia, controalele la frontieră și fluxurile mixte de migrație;

- obțină mai multe informații privind transferurile de fonduri în Africa prin crearea unui Institut african pentru fondurile transferate, sub conducerea Uniunii Africane și în parteneriat cu Banca Mondială;

- utilizeze mai des canalele bilaterale și cadrele de cooperare regională și continentală precum ECOWAS, procesul Euromed, procesul de la Rabat și Uniunea Africană, în vederea unui dialog și a unei cooperări consolidate, axate pe rezultate;

- asigure o monitorizare sistematică și operațională a misiunilor comune privind migrația, precum și a altor forme de cooperare în domeniul migrației, în temeiul Acordului de la Cotonou.

3.2. REGIUNI CARE SE ÎNVECINEAZă CU UE LA E ST șI S UD- E ST

În 2007, abordarea globală a fost extinsă la regiunile care se învecinează cu Uniunea Europeană la est și sud-est și, într-o mai mică măsură, la Orientul Mijlociu și Asia. Prioritățile abordării globale pentru aceste regiuni au fost în consonanță cu cele precedente, și anume politica europeană de vecinătate, strategia de preaderare și procesul de extindere. În aceste cadre, dialogul și cooperarea în materie de migrație erau deja în desfășurare. În paralel, procese regionale, ca procesele Budapesta și Söderköping și organizații regionale, precum OSCE și Consiliul Europei, sunt, de asemenea, foarte active în acest domeniu. Abordarea globală a putut să profite de pe urma acestor rezultate.

Parteneriatul pilot pentru mobilitate cu Republica Moldova și lansarea platformei de cooperare Marea Neagră sunt reușite ale abordării globale în această regiune. Discuțiile preliminare cu Georgia pentru un nou parteneriat pilot pentru mobilitate pot, de asemenea, aduce rezultate semnificative, deschizând calea pentru cooperare cu noi țări partenere. Dacă în această regiune aspectele legate de securitate (controlul la frontiere, lupta împotriva imigrației ilegale etc.) și în prezent, din ce în ce mai des, chestiunile legate de migrația legală constituiau principalele obiective ale cooperării în această regiune, dimensiunea migrației și dezvoltării a început să dobândească o mai mare importanță. Într-adevăr, dezvoltarea cooperării cu țările potrivite în domeniile gestionării migrației forței de muncă, al oportunităților oferite de transferurile de fonduri pentru dezvoltare, al returnării voluntare și reintegrării migranților, precum și al rețelelor diasporei ar constitui o valoare adăugată evidentă.

În sfârșit, unele dintre celelalte instrumente ale abordării globale a migrației, cum ar fi profilurile migrației și platformele de cooperare, trebuie aplicate într-un mod mai sistematic în regiunile de est și sud-est.

În lumina celor de mai sus, se recomandă să:

- se sporească vizibilitatea abordării globale în cadrul politicii europene de vecinătate și al strategiei de preaderare prin intensificarea cooperării cu țările vecine și prin utilizarea mai eficientă a structurilor existente de dialog și cooperare;

- se caute o mai mare sinergie între abordarea globală și celelalte structuri de cooperare, în special în ceea ce privește Turcia și țările din Balcanii de Vest;

- se consolideze prezența UE în cadrul proceselor consultative regionale, în special în procesele Budapesta și Söderköping, și în cadrul organizațiilor regionale, în vederea promovării abordării globale la scară regională;

- se asigure că acordurile legate de migrație existente sunt puse în aplicare pe deplin și să se urmărească o cooperare operațională în ceea ce privește gestionarea frontierelor, imigrația ilegală, readmisia și returnarea și traficul de persoane;

- se dezvolte platforma de cooperare Marea Neagră și să se aplice în mod mai sistematic în regiune profilurile migrației și să se efectueze mai sistematic misiuni privind migrația;

- se accentueze dimensiunea migrației și dezvoltării prin inițiative concrete, bazate pe migrația circulară, transferul de fonduri și rețelele diasporei.

3.3. O abordare diferită a relațiilor cu celelalte regiuni

Deși au constituit un punct de referință în cadrul comunicării anterioare privind abordarea globală, Caucazul de Sud, Asia Centrală, Orientul Mijlociu și Asia s-au bucurat doar de o atenție limitată în cadrul abordării globale. Cu toate acestea, potențialul de migrație al acestor regiuni (în ceea ce privește imigrația ilegală sau migrația economică legală în UE) nu poate fi ignorat, dimpotrivă, necesită o metodologie mai pragmatică, diferențiată și axată pe rezultate, care să utilizeze atât o abordare multilaterală, cât și una bilaterală. Mai mult, țări ca India, China, Vietnam, Sri Lanka și Filipine, precum și Orientul Mijlociu, ocupă un loc tot mai important în politica UE în materie de migrație.

În ceea ce privește America Latină și Caraibele, este important să se dea curs Declarației de la Lima, din cadrul summit-ului UE-ALC din mai 2008, prin dezvoltarea unui dialog structurat și cuprinzător referitor la migrație, care să identifice provocări și domenii comune de cooperare reciprocă și care să beneficieze de pe urma activităților experților UE-ALC.

În lumina celor de mai sus, se recomandă să:

- se utilizeze structurile multilaterale existente între UE și Asia, în special reuniunea Asia-Europa (ASEM), pentru a aprofunda dialogul privind politicile în materie de migrație, schimbul de experiență și cele mai bune practici și să se exploreze posibile sinergii între cele două continente;

- se ia în considerare extinderea dialogului existent cu China pe tema imigrației ilegale pentru a include toate aspectele legate de migrație și pentru a institui un dialog cu un număr de țări asiatice, în special cu India, Vietnam și Filipine;

- să se dea curs Declarației de la Lima pentru a ne aprofunda înțelegerea reciprocă a provocărilor ridicate de migrație și a politicilor în materie de migrație deja în vigoare și pentru a consolida cooperarea existentă prin crearea unui cadru consolidat de cooperare și parteneriat, convenit între Uniunea Europeană, America Latină și Caraibe în ceea ce privește politicile în materie de migrație și mobilitate.

4. ABORDAREA G LOBALă - CADRU DE COERENță, COORDONARE șI EFICIENță ÎN VEDEREA UNEI MAI BUNE GUVERNANțE A MIGRAțIEI

Noua abordare a guvernanței propusă în Comunicarea din iunie 2008 privind „O politică comună de imigrare pentru Europa” va avea, de asemenea, influență asupra viitoarelor metode de lucru din cadrul abordării globale, care vor trebui să fie mai coerente, mai bine coordonate și mai eficiente. În special, vor fi necesare analize și evaluări periodice realizate în strânsă cooperare cu statele membre și Comisia, pentru a alimenta raportul anual prezentat Consiliului European de primăvară, astfel cum s-a sugerat în comunicarea din iunie și cum se va propune, probabil, în Pactul european privind imigrația.

4.1. Coordonare și coerență

Abordarea globală, cu politica sa cuprinzătoare în materie de migrație, necesită o coordonare mai strânsă între UE și nivelurile național, regional și local, precum și cu țările terțe, prin utilizarea unei serii de instrumente. Misiunile privind migrația, profilurile migrației, parteneriatele pentru mobilitate și platformele de cooperare și-au demonstrat deja valoarea, însă instrumentele de acest tip trebuie aplicate mai sistematic pentru a asigura coordonarea structurală și coerența politicilor. Există o necesitate clară de a aprofunda cooperarea dintre Comisie și statele membre în țările terțe și de a garanta că eforturile sunt coordonate în mod corespunzător. De asemenea, este necesară îmbunătățirea și extinderea bazei de informații referitoare la inițiativele în domeniul migrației. În acest sens, ar fi util să se reunească informațiile de care dispun Comisia, statele membre, agențiile și alte organisme UE .

Este totodată necesar ca obiectivele politice ale Uniunii Europene în ceea ce privește migrația să fie mai bine transpuse în termeni concreți și operaționali, în dialogul și cooperarea cu țările terțe. Un veritabil parteneriat poate fi construit și menținut numai dacă ambele părți acordă suficientă atenție informării celeilalte părți cu privire la intențiile și evoluțiile sale politice. Discuțiile animate privind adoptarea, în vara anului 2008, a directivei privind returnarea, au reamintit foarte clar Uniunii Europene necesitatea unei mai bune comunicări referitoare la politicile sale.

În sfârșit, UE și statele membre ar trebui să se afirme și să se angajeze mai activ în promovarea abordării globale în diferitele cadre de cooperare multilaterală, globală și regională, cum ar fi Forumul global privind migrația și dezvoltarea, a cărui următoare sesiune va fi organizată în octombrie la Manilla și care va oferi Uniunii Europene ocazia de a prezenta o poziție coerentă și consolidată, ONU și agențiile sale specializate relevante, G8, OCDE, OSCE, Consiliul Europei, Organizația Internațională pentru Migrație, Banca Mondială și băncile regionale de dezvoltare, precum și în cadrul proceselor consultative regionale.

În lumina celor de mai sus, Comisia propune să:

- integreze și coordoneze migrația cu alte domenii de politică, inclusiv dezvoltarea, politica externă, securitatea, comerțul, mediul, agricultura, ocuparea forței de muncă, educația, sănătatea, cercetarea și afacerile sociale, precum și să promoveze consultarea din timp a părților interesate, atât pe plan extern, cât și pe plan intern;

- aprofundeze interacțiunea regulată dintre diferitele ministere din statele membre pentru a asigura punerea în aplicare a abordării globale;

- sporească și actualizeze capacitățile de gestionare a migrației, în cadrul misiunilor de bază ale delegațiilor Comisiei și ale ambasadelor statelor membre, de exemplu prin crearea unui mecanism de sprijin în domeniul migrației, utilizat pentru schimbul de informații, expertiză și formare;

- întărească măsurile de consolidare a capacităților în unele țări de origine ale migranților și în țările de tranzit, de exemplu prin crearea unor echipe de sprijin pentru migrație, la care să participe experți desemnați de autoritățile statelor membre.

4.2. Utilizarea eficientă a sprijinului financiar

Abordarea globală este finanțată în special prin instrumentele financiare comunitare disponibile. Printre acestea se numără Programul Aeneas, în prezent înlocuit de programul tematic de cooperare cu țările terțe în domeniile migrației și azilului, și de programul „Solidaritatea și gestionarea fluxurilor de migrație”. Alte fonduri provin din instrumente geografice, în special programele Meda și Tacis, care au fost înlocuite de Instrumentul European de Vecinătate și Parteneriat, și din instrumentul geografic pentru Africa Subsahariană, Caraibe și Pacific, din Fondul European de Dezvoltare, precum și din Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare pentru Asia și America Latină. Cu toate acestea, normele de punere în aplicare ale acestor ultime instrumente limitează uneori utilizarea acestora în scopuri de migrație. Mecanismul de reacție rapidă, în prezent înlocuit de Instrumentul de stabilitate, a fost, de asemenea, utilizat pentru a sprijini unele inițiative în domeniul migrației.

Deoarece este în continuare dificilă mobilizarea complementară și în timp util a diverselor surse de finanțare comunitare, este necesară găsirea celei mai bune soluții de a combina aceste resurse variate, inclusiv finanțarea din partea statelor membre UE și a altor surse externe.

Modul în care sunt utilizate diferitele instrumente comunitare trebuie îmbunătățit, precum și acțiunile întreprinse de statele membre și de Comunitate. Ar trebui încurajată punerea în comun voluntară a resurselor din Comunitate, statele membre și țările terțe, în conformitate cu propunerile din Comunicarea „O politică comună de imigrare pentru Europa”.

În concluzie, eficientizarea abordării globale depinde în parte de metoda și mandatul de finanțare și va necesita mai multe resurse umane. Aceasta va însemna o mai bună coordonare a tuturor părților interesate, precum și o monitorizare și evaluare mai eficiente și mai regulate. În lumina celor de mai sus, Comisia propune să:

- creeze mecanisme de coordonare și, în măsura posibilului, de punere în comun a resurselor statelor membre, ale Comunității și ale țărilor terțe pentru a răspunde priorităților abordării globale;

- evalueze eficiența instrumentelor financiare comunitare actuale din perspectiva capacității acestora de a îndeplini obiectivele abordării globale a migrației.

5. CONCLUZII

În cadrul abordării globale, Uniunea Europeană dezvoltă o metodă inovatoare de a aborda chestiunile legate de migrație în toată complexitatea lor. Deși încă în fază incipientă, este o abordare care a generat deja impulsul politic necesar și a subliniat dimensiunea externă a politicii europene în materie de migrație. Abordarea s-a dovedit cuprinzătoare și prin faptul că s-a extins rapid în termeni tematici și geografici.

Prezenta comunicare pornește de la principiile formulate în recenta comunicare privind „O politică comună de imigrare pentru Europa” și oferă primele puncte de plecare pentru acțiunile propuse, care ar trebui reluate și în Pactul european privind imigrația și azilul.

Prezenta comunicare analizează abordarea globală atât în termeni geografici, cât și tematici. Cu toate acestea, în prezent este necesară rafinarea abordării, astfel încât aceasta să reflecte mai bine obiectivele strategice ale UE în materie de migrație, să ia în considerare specificitățile regiunilor și țărilor și să ne ajute să gestionăm mai eficient provocările și oportunitățile noi sau emergente pe care le prezintă migrația.

Toate acestea pot fi îndeplinite numai prin sporirea coordonării și sinergiilor dintre Comisie, statele membre și țările terțe în cauză, pentru a obține o mai mare eficiență și coerență în aplicarea practică a abordării globale.

[1] Acțiunile prioritare necesare abordării problemelor de migrație: Prima etapă din procesul de monitorizare lansat la Hampton Court - COM (2005) 621; Abordarea globală a migrației după un an: Către o politică europeană globală a migrației - COM(2006) 735; Aplicarea abordării globale privind migrația pentru regiunile care se învecinează cu Uniunea Europeană la est și sud-est - COM(2007) 247.

[2] Raport intermediar privind progresul abordării globale în domeniul migrației - SEC (2007) 1632.

[3] Centrul de informare și gestionare a migrației ( CIGEM); Consorțiul Euro-Mediteranean pentru Cercetare Aplicată privind Migrația Internațională (CARIM) și Agenția națională de promovare a ocupării forței de muncă și a competențelor (ANAPEC).

[4] O politică comună de imigrare pentru Europa: principii, acțiuni și instrumente - COM(2008) 359.

[5] Plan strategic în materie de azil: o abordare integrată a protecției în ansamblul UE - COM(2008) 360.

[6] JO L 289, 3.11.2005, p. 15; JO L 289, 3.11.2005, p. 23; JO L 289, 3.11.2005, p. 26.

[7] Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind instituirea unui Cod comunitar al vizelor - COM(2006) 403.

[8] Declarația comună a Consiliului și a reprezentanților guvernelor statelor membre reuniți în cadrul Consiliului, a Parlamentului European și a Comisiei privind politica de dezvoltare a Uniunii Europene: „Consensul european”, 2006/C46/01.

[9] Documentul de lucru al serviciilor Comisiei privind coerența politicilor în favoarea dezvoltării, SEC(2008)434/2.