27.7.2012   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 225/7

—

scoate în evidență faptul că necesitatea abordării problemei reîntregirii familiei, sub toate aspectele ei, trebuie să se manifeste concomitent cu atenția acordată noii Agende europene privind integrarea (CdR 199/2011), precum și „culturii europene a guvernanței pe mai multe niveluri” (CdR 212/2008), care reclamă în mod special intervenția Comitetului Regiunilor;

—

remarcă menționarea în Cartea verde a faptului că aplicarea directivei este uneori utilizată ca instrument disuasiv și subliniază în acest context că reglementarea reîntregirii familiei nu trebuie înțeleasă ca un instrument de îndiguire a fluxurilor migratorii. Obiectivele specifice ale reîntregirii sunt mai buna integrare a migranților legali și respectarea dreptului la familie;

—

subliniază că dreptul individului la o viață în comun sub semnul unității familiale, precum și dreptul – dar și datoria – de a-i întreține, instrui și educa pe copii și deci de a-i ține avea aproape, sunt drepturi și datorii fundamentale, independent de cetățenie, și amintește că acest fapt este recunoscut în numeroase hotărâri din jurisprudențele naționale și internaționale, care împărtășesc aceeași opinie în această privință;

—

amintește că acțiunea efectivă a statelor trebuie să se desfășoare în conformitate cu principiile concurente ale proporționalității și subsidiarității, atât pentru a implica mai concret regiunile și comunitățile locale în aplicarea practicilor de integrare, cât și pentru a le pune la dispoziție un cadru de referință stabil și solid din punct de vedere juridic;

—

Comitetul solicită o mai mare implicare a nivelului local în guvernanța pe mai multe niveluri, condiție sine qua non a unei politici coerente în domeniul imigrării, care să respecte drepturile fundamentale și să fie în măsură să promoveze atât bunăstarea societăților-gazdă, cât și cea a imigranților.

Raportor

dl Sergio SOAVE (IT-PSE), primarul localității Savigliano (Provincia Cuneo)

Document de referință

Cartea verde privind dreptul la reîntregirea familiei pentru resortisanții țărilor terțe cu reședința în Uniunea Europeană (Directiva 2003/86/CE)

COM(2011) 735 final

1.

salută inițiativa Comisiei de a deschide o dezbatere pe tema reîntregirii familiei, care constituie deja obiectul specific al Directivei 2003/86/CE, în vederea evaluării unor disfuncționalități apărute la punerea în aplicare a acestei directive și a examinării criticilor aduse de mai multe părți interesate (ONG-uri, comunități locale, mediul universitar);

2.

consideră bine-venită decizia ca discuția să pornească de la Cartea verde, care pune o serie de întrebări, evidențiind unele aspecte esențiale ale directivei. Este de acord ca eventuala decizie a Comisiei Europene cu privire la măsurile concrete care trebuie luate să fie adoptată numai după încheierea consultării;

3.

amintește că autoritățile locale și regionale joacă un rol esențial în gestionarea politicilor de integrare și de coeziune socială și, în acest sens, trebuie implicate cu drepturi depline în discuția despre punerea în aplicare a normelor privind reîntregirea familiei, pentru a înlesni atât deplina integrare a imigranților în țările de destinație, cât și o eventuală reformare a directivei;

4.

subliniază că o astfel de inițiativă trebuie să urmeze atât indicațiile Programului de la Stockholm, din decembrie 2099, cât și ale Pactului european privind imigrația și azilul, din septembrie 2008;

5.

scoate în evidență faptul că necesitatea abordării problemei reîntregirii familiei, sub toate aspectele ei, trebuie să se manifeste concomitent cu atenția acordată noii Agende europene privind integrarea (CdR 199/2011), precum și „culturii europene a guvernanței pe mai multe niveluri” (CdR 212/2008), care reclamă în mod special intervenția Comitetului Regiunilor;

6.

acordă atenția cuvenită faptului că criza economică ce zguduie în prezent Europa poate distorsiona percepția asupra directivei, aceasta și din cauză că se înregistrează în paralel noi intrări în Europa, fenomen generat, de exemplu, de efectele amplei mișcări politice pozitive supranumite „primăvara arabă”, prezentă în multe țări de pe țărmul sudic al Mediteranei;

7.

remarcă menționarea în Cartea verde a faptului că aplicarea directivei este uneori utilizată ca instrument disuasiv și subliniază în acest context că reglementarea reîntregirii familiei nu trebuie înțeleasă ca un instrument de îndiguire a fluxurilor migratorii, această problemă trebuind abordată la sursă și în alte moduri. Obiectivele specifice ale reîntregirii sunt în schimb mai buna integrare a migranților legali și respectarea dreptului la familie, principiu consacrat de toate cartele privind drepturile omului;

8.

subliniază că dreptul individului la o viață în comun sub semnul unității familiale, precum și dreptul – dar și datoria – de a-i întreține, instrui și educa pe copii și deci de a-i ține avea aproape, sunt drepturi și datorii fundamentale, independent de cetățenie, și amintește că acest fapt este recunoscut în numeroase hotărâri din jurisprudențele naționale și internaționale, care împărtășesc aceeași opinie în această privință. În special, articolul 16 din Declarația Universală a Drepturilor Omului din 1948 definește familia ca „elementul natural și fundamental al societății”, recunoscându-i „dreptul la protecție din partea societății și a statului”; articolul 9 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene introduce pe deplin dreptul la familie printre drepturile fundamentale ale individului;

9.

speră ca politicile de gestionare a imigrației să respecte pe deplin aceste drepturi fundamentale, în concordanță cu hotărârile Curților de Justiție de la Strasbourg și Luxemburg, care s-au pronunțat clar, în repetate rânduri, cu privire la acest aspect;

10.

invită totodată, în practică, la o evaluare a efectelor reîntregirii familiei; directiva afirmă deja că aceasta contribuie la crearea unei stabilități socioculturale care facilitează integrarea, contribuind la promovarea coeziunii economice și sociale, în beneficiul autorităților locale-gazdă; trebuie recunoscut și faptul că punerea în aplicare a dreptului la reîntregirea familiei reprezintă un salt calitativ în cadrul politicilor în domeniul migrației, care dau dovadă de mai multă maturitate prin atenția acordată stabilizării imigranților, ca instrument indispensabil pentru o integrare socioeconomică în țara-gazdă; aceasta apare și ca un pas hotărâtor – cu efecte practice – ce contribuie la limitarea imigrației clandestine și la reducerea unor forme periculoase de excluziune socială;

11.

evidențiază că, în toate legile constituționale europene, legătura familială este considerată o sursă de obligații specifice sub aspectul solidarității economice și sociale; în ceea ce privește familiile imigrante, punerea în valoare a acestei legături printr-o mai bună recunoaștere a dreptului la reîntregirea familiei apare deci ca un instrument specific de promovare în rândul străinilor a percepției că numeroasele obligații ce le revin (cu caracter administrativ și organizatoric) nu sunt un simplu rezultat al unor politici represive sau instrumente polițienești, ci parte a unui proiect mai amplu, care urmărește dezvoltarea societății în ansamblu, obiectiv la îndeplinirea căruia sunt chemați să contribuie activ nu doar prin revendicarea unor drepturi, ci și prin recunoașterea propriilor îndatoriri, pe care se întemeiază principiile loialității civice și responsabilității în relația cu ceilalți;

12.

în această perspectivă, speră să se acorde o atenție specială protecției așa-numitei familii „nucleare”, asupra căreia se apleacă deja cu maximă atenție directiva, și, în acest cadru de referință, dreptului la reîntregirea familiei în cazul copiilor minori, care necesită o protecție specifică, sporită; cât despre alte tipuri de familie, ținând seama și de normele și tradițiile țării din care provine imigrantul, consideră că evaluarea situațiilor individuale sau a cazurilor speciale trebuie lăsată pe seama statelor membre; dacă totuși, în urma consultărilor, Comisia Europeană ajunge la concluzia că ar fi necesară adoptarea unei definiții comune a „familiei” la nivel european, definiția respectivă trebuie să fie în concordanță cu definițiile din alte instrumente juridice ale UE;

13.

luând în considerare importanța acestor principii generale și evaluări, este de părere că nu este cazul să se treacă la la o limitare drastică a marjelor de apreciere de către diferitele state membre, recunoscute de directivă și confirmate de Tratatul de la Lisabona; amintește însă că acțiunea efectivă a statelor trebuie să se desfășoare în conformitate cu principiile concurente ale proporționalității și subsidiarității, atât pentru a implica mai concret regiunile și comunitățile locale în aplicarea practicilor de integrare, cât și pentru a le pune la dispoziție un cadru de referință stabil și solid din punct de vedere juridic.

14.

consideră că, fără a aduce atingere dreptului la reîntregirea familiei al tuturor cetățenilor țărilor terțe rezidenți în condiții de legalitate pe teritoriul UE, este normal ca dreptul acesta să fie supus anumitor condiții, cu condiția respectării spiritului directivei, care urmărește facilitarea integrării și stabilizarea lor;

15.

consideră că, în formularea actuală, directiva poate genera incertitudine juridică și interpretativă în această privință și solicită evaluarea posibilității de a se stabili, la nivel european, o durată minimă de ședere care să răspundă cerinței de stabilitate, asigurând totodată respectarea dreptului la viața de familie, cu adoptarea unor modele similare celor ale migrației circulare, atunci când cei vizați intră într-un program de repatriere voluntară;

16.

propune ca vârsta minimă prevăzută pentru reîntregirea familiei în cazul soțului/soției să fie, ca regulă generală, vârsta majoratului, așa cum este stabilită aceasta în legislația națională a țării-gazdă, cu excepția derogărilor în favoarea unei vârste inferioare, acordate numai în cazuri excepționale. Se urmărește astfel cea mai mare uniformitate cu putință și evitarea eventualelor discriminări pe bază de vârstă;

17.

atrage atenția asupra faptului că, fiind prea puțin semnificative din punct de vedere practic, cele două derogări prevăzute pentru dreptul la reîntregirea familiei în cazul copiilor minori [articolul 4 alineatul (1) ultimul paragraf și alineatul (6)] ar putea fi eliminate. În orice caz, recomandă ca deciziile în materie să fie adoptate întotdeauna în interesul superior al copilului și în vederea promovării protecției drepturilor copilului minor; de asemenea, recomandă ca, din aceleași motive, dreptul la reîntregirea familiei în cazul copiilor minori să fie garantat chiar și în absența unei legături matrimoniale între părinți, printre altele pentru a elimina orice formă de discriminare între copiii legitimi și cei născuți în afara căsătoriei;

18.

în ceea ce privește clauza facultativă referitoare la alți membri ai familiei decât soțul/soția sau partenerul înregistrat și copiii, consideră recomandabil să lase pe seama statelor membre o marjă de apreciere în stabilirea criteriilor de eligibilitate; mai degrabă scoate în evidență faptul că directiva în vigoare nu clarifică – deși ar trebui s-o facă – consecințele asupra membrilor familiei în caz de deces al susținătorului reîntregirii sau de nulitate a căsătoriei, în caz de divorț ori de plecare din statul membru a susținătorului sau în cazul în care contestarea paternității în instanță se face cu succes;

19.

recomandă o evaluare prealabilă a eficienței diverselor experiențe care au avut deja loc (măsuri luate înaintea plecării și măsuri luate în țările-gazdă). Pe baza acestei prime examinări, recomandă totuși să se evite luarea de măsuri în perioada dinaintea plecării, care să nu poată fi respectate (din cauza analfabetismului, a costurilor, a îndepărtării de centrele urbane) de către membrii familiei rezidentului, echivalând în fapt cu interzicerea dreptului la reîntregire; de asemenea, consideră recomandabil ca, în cazul în care se impune frecventarea unor cursuri de limbă și/sau de educație civică ori de cunoaștere a istoriei și culturii societății-gazdă, după sosirea în țara respectivă, aceste cursuri să fie oferite gratuit, pentru evitarea discriminărilor induse de venituri, și să se inspire, printre altele, din modulele europene de integrare (European integration modules);

20.

în ceea ce privește evaluarea altor condiții materiale impuse rezidentului de statul membru (locuință, asigurări de sănătate, suficiente venituri sigure), recomandă ca acestea să fie în conformitate cu principiul proporționalității și să nu conducă la restricții arbitrare; speră mai ales ca, la punerea în aplicare a directivei, statele membre să adopte o reglementare prin care controlul existenței acestor condiții să se facă pe baza unor criterii obiective și verificabile, și nu pe baza unor clauze generale, susceptibile de a fi interpretate în mod arbitrar și restrictiv;

21.

propune eliminarea criteriului „capacității de primire” a statului membru ca element de evaluare a posibilității de acordare a permisiunii de reîntregire a familiei, deoarece acest criteriu ar constitui un mijloc suplimentar de control al fluxurilor migratorii, în contradicție cu principiile legislației Uniunii Europene;

22.

consideră că durata permisului de ședere a membrilor familiei trebuie să coincidă cu durata de ședere a susținătorului rezident, luându-se în considerare posibilitatea adoptării altor soluții, în conformitate cu modelele migrației circulare, atunci când cei vizați intră într-un program de repatriere voluntară;

23.

în ceea ce privește reîntregirea familiei în cazul cetățenilor țărilor terțe care beneficiază de forme de protecție speciale (azil, statut de refugiat, protecție subsidiară), consideră că, în conformitate cu dispozițiile Programului de la Stockholm, diferitele statute ar trebui tratate prin intermediul unor norme specifice și autonome, ținând cont de situația specială a persoanelor care beneficiază de această formă de protecție (inclusiv din punctul de vedere al dificultăților de ordin practic întâmpinate în furnizarea de informații și prezentarea de documente). Prin urmare, directiva privind reglementarea generală a reîntregirii familiei nu ar trebui aplicată membrilor familiei unor străini care beneficiază de aceste forme de protecție, în cazul lor reîntregirea familiei trebuind să facă obiectul unei reglementări separate, care să țină cont și de legăturile familiale stabilite eventual după intrarea pe teritoriul statului-gazdă;

24.

consideră că decizia anumitor state de a introduce posibilitatea efectuării unor teste ADN pentru identificarea copiilor, cu excepția cazului în care se recurge la aceasta în ultimă instanță, poate constitui o încălcare a principiului proporționalității, precum și a unor drepturi fundamentale, precum dreptul la respectarea vieții private și a vieții de familie (articolul 8 din Convenția europeană a drepturilor omului);

25.

în ceea ce privește riscul de fraudă pe care îl presupun căsătoriile de conveniență, solicită Comisiei și/sau statelor membre să culeagă date privind amploarea reală a fenomenului. În absența unor fapte concrete, consideră că trebuie efectuate analize punctuale în toate statele membre pentru a delimita cu mai mare precizie esența acestui fenomen, precum și pentru a promova bunele practici legate de combaterea acestor probleme;

26.

în ceea ce privește costurile reîntregirii familiei ce revin solicitantului, semnalează riscul ca majorarea artificială a costurilor administrative să fie utilizată de anumite state ca instrument de limitare, în mod arbitrar, a intrărilor, ceea ce contravine clar principiului proporționalității, care reclamă mijloace pe măsura scopului: scopul însă nu este de a împiedica, ci de a favoriza exercitarea dreptului în cauză; prin urmare, ar fi de dorit să se solicite statelor membre stabilirea unui cuantum al cheltuielilor care să nu zădărnicească punerea în aplicare efectivă a dispozițiilor directivei;

27.

consideră că trebuie să se recomande respectarea de către statele membre a termenului-limită pentru luarea unei decizii privind cererea de reîntregire a familiei, impus de directivă; orice procedură de derogare stabilită de un stat membru, care vizează prelungirea fără justificare a acestui termen, constituie o piedică în calea punerii în aplicare pe deplin a directivei;

28.

în ceea ce privește dificultățile invocate în legătură cu cele două clauze orizontale obligatorii prevăzute de directivă, speră ca toate instrumentele și măsurile prevăzute de tratate, menite să asigure deplina respectare a dreptului UE de către statele membre, să fie adoptate de Comisia Europeană.

29.

Comitetul solicită o mai mare implicare a nivelului local în guvernanța pe mai multe niveluri, condiție sine qua non a unei politici coerente în domeniul imigrării, care să respecte drepturile fundamentale și să fie în măsură să promoveze atât bunăstarea societăților-gazdă, cât și cea a imigranților. În multe regiuni și comunități din Europa s-au înregistrate experiențe exemplare de integrare și, grație experienței de teren a instituțiilor locale, s-au clarificate cu succes nu puține ambiguități de interpretare concretă a directivei în legislațiile naționale. CoR subliniază necesitatea culegerii cât mai multor informații în acest domeniu și se oferă să coopereze pe deplin cu statele membre și instituțiile europene în activitatea de culegere și difuzare a informației și a bunelor practici, acolo unde aceste date sunt disponibile la nivel local sau regional.