–

pentru Idi Srl, de L. Lentini, avvocato;

–

pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agentă, asistată de V. Fedeli și de C. Colelli, avvocati dello Stato;

–

pentru Comisia Europeană, de G. Gattinara, de P. Ondrůšek și de L. Haasbeek, în calitate de agenți,

1

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 45 alineatul (2) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116).

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Idi Srl, pe de o parte, și Agenzia Regionale Campana Difesa Suolo (Arcadis) [Agenția Regională din Campania de Protecție a Solului, Italia], pe de altă parte, în legătură cu excluderea grupului temporar de întreprinderi (denumit în continuare „GTE”) a cărui mandatară era Idi de la participarea la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii.

3

Articolul 45 din Directiva 2004/18, intitulat „Situația personală a candidatului sau a ofertantului”, prevede la alineatul (2):

„Poate fi exclus de la participarea la un contract orice operator economic:

[…]

Statele membre precizează, în temeiul dreptului intern și prin respectarea dreptului comunitar, condițiile de aplicare a prezentului alineat.”

4

Directiva 2004/18 a fost abrogată și înlocuită, cu efect din data de 18 aprilie 2016, prin Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), care nu este însă aplicabilă în litigiul principal.

5

Articolul 57 din Directiva 2014/24, intitulat „Motive de excludere”, prevede la alineatul (4):

„Autoritățile contractante pot exclude sau statele membre le pot solicita acestora să excludă de la participarea la o procedură de achiziție publică orice operator economic aflat în oricare din următoarele situații:

[…]

[…]”

6

Articolul 38 alineatul 1 din decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Decretul legislativ nr. 163 privind adoptarea Codului achizițiilor publice de lucrări, de servicii și de bunuri în aplicarea Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE) din 12 aprilie 2006 (supliment ordinar la GURI nr. 100 din 2 mai 2006), în versiunea aplicabilă faptelor din cauza principală (denumit în continuare „Codul achizițiilor publice”), prevede:

„Sunt excluse de la participarea la procedurile de atribuire a concesiunilor și a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii, nu pot fi subcontractanți și nu pot încheia contractele respective persoanele care:

[…]”

7

Articolul 161 din legge fallimentare (Legea privind falimentul), aprobată prin regio decreto n. 267 (Decretul regal nr. 267) din 16 martie 1942 (GURI nr. 81 din 6 aprilie 1942, denumită în continuare „Legea privind falimentul”), intitulat „Cerere de concordat”, prevede:

„1.   Solicitarea de admitere la procedura de concordat preventiv este propusă prin cerere, semnată de debitor, la tribunalul în a cărui rază de competență își are sediul principal întreprinderea; transferul sediului în cursul anului care precedă depunerea cererii nu influențează determinarea competenței.

2.   Debitorul trebuie să atașeze la cerere:

[…]

[…]

6.   Antreprenorul poate depune cererea cuprinzând solicitarea de concordat atașând bilanțurile care privesc ultimele trei exerciții și lista nominală a creditorilor, cu indicarea creanțelor respective, rezervându‑și posibilitatea de a prezenta propunerea, planul și documentația vizate la alineatele 2 și 3 ale articolului menționat într‑un termen stabilit de instanță, cuprins între 60 și 120 de zile și care poate fi prelungit, în cazul unor motive justificate, cu încă maximum 60 de zile. […] Prin decizia motivată care stabilește termenul vizat la prima teză, tribunalul poate numi comisarul judiciar vizat la articolul 163 alineatul 2 punctul 3. Se aplică articolul 170 alineatul 2. […]

7.   După depunerea cererii […], debitorul poate lua măsurile urgente de administrare extraordinară cu autorizarea prealabilă a tribunalului, care poate culege informații sumare, și trebuie să obțină avizul comisarului judiciar, dacă este numit. În același timp și în același termen, debitorul poate lua de asemenea măsurile de administrare ordinară. […]”

8

Articolul 168 din Legea privind falimentul, intitulat „Efectele prezentării cererii”, prevede:

„1.   Începând de la publicarea cererii în registrul societăților și până la data la care decizia de omologare a concordatului preventiv rămâne definitivă, creditorii ai căror titlu sau cauză sunt anterioare nu pot iniția sau continua acțiuni executorii și conservatorii, sub sancțiunea nulității.

[…]

3.   Creditorii nu pot dobândi drepturi de preempțiune față de creditorii concurenți, în situația în care nu sunt autorizați în acest sens de instanță în cazurile prevăzute la articolul precedent. Ipotecile judiciare înscrise în termen de 90 de zile care precedă data publicării cererii în registrul întreprinderilor nu au efecte în privința creditorilor anteriori concordatului.”

9

Articolul 186 bis din Legea privind falimentul, intitulat „Concordat cu continuarea activității”, prevede:

„1.   În cazul în care planul de concordat menționat la articolul 161 alineatul 2 litera e) prevede continuarea activității întreprinderii de către debitor, cesiunea exploatării către una sau mai multe societăți, inclusiv nou‑constituite, se aplică dispozițiile prezentului articol. Planul poate să prevadă de asemenea lichidarea activelor care nu sunt necesare în activitatea întreprinderii.

[…]

4.   Ulterior depunerii cererii, participarea la proceduri de atribuire a unor contracte de achiziții publice trebuie să fie încuviințată de instanță, după ascultarea comisarului judiciar, în cazul în care a fost numit; în lipsa unei astfel de numiri, hotărăște instanța.

5.   Admiterea în procedura concordatului preventiv nu împiedică participarea la proceduri de atribuire a unor contracte de achiziții publice atunci când întreprinderea prezintă în cadrul procedurii de cerere de ofertă:

6.   Fără a aduce atingere prevederilor alineatului anterior, întreprinderea aflată în procedură de concordat poate să participe prin constituirea unui grup temporar de întreprinderi, cu condiția să nu aibă calitatea de mandatar și numai dacă celelalte întreprinderi din cadrul grupului nu fac obiectul unei proceduri colective. Într‑un astfel de caz, declarația prevăzută la alineatul 4 litera b) poate proveni de asemenea de la un operator care face parte din grup.

[…]”

10

Rezultă din dosarul de care dispune Curtea că, printr‑un aviz din data de 24 iulie 2013, Arcadis a lansat o cerere de ofertă pentru atribuirea unui contract de achiziții publice de servicii privind conducerea lucrărilor, măsurarea și contabilitatea, asistența la recepția lucrărilor și coordonarea în materie de securitate și de sănătate. Valoarea estimată a acestui contract de achiziții publice de servicii se ridica la 1028096,59 euro.

11

TEI Srl, în calitate de mandantă a GTE, a prezentat, la 14 octombrie 2013, o solicitare de participare la cererea de ofertă menționată la punctul anterior.

12

La 29 aprilie 2014, contractul de achiziții publice de servicii a fost atribuit provizoriu în favoarea GTE.

13

La 18 iunie 2014, TEI a sesizat Tribunale di Milano (Tribunalul din Milano, Italia) cu o cerere prin care urmărea să obțină beneficiul unui concordat preventiv, rezervându‑și, în temeiul articolului 161 alineatul 6 din Legea privind falimentul, posibilitatea de a depune ulterior un plan care să prevadă continuarea activității.

14

Prin decizia comunicată la 9 decembrie 2014 (denumită în continuare „decizia de excludere”), Arcadis a exclus GTE din procedura de atribuire a contractului de achiziții publice. În această privință, Arcadis s‑a întemeiat pe împrejurarea că, conform articolului 38 alineatul 1 din Codul achizițiilor publice, introducerea de către o societate a unei cereri de admitere la procedura concordatului preventiv se opune participării sale la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice, cu excepția unei ipoteze, distinctă de cea din speță, în care debitorul a prezentat odată cu cererea un plan care prevede continuarea activității (concordato in continuità aziendale).

15

Prin hotărârea din 29 aprilie 2015, Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Tribunalul Administrativ Regional pentru Campania, Italia) a respins acțiunea în anulare formulată de Idi împotriva deciziei de excludere. Această instanță a considerat că introducerea de către TEI a unei cereri de admitere la procedura concordatului preventiv echivala cu recunoașterea din partea acesteia că se afla într‑o situație de criză, ceea ce justifica excluderea GTE de la orice participare la proceduri de atribuire a unor contracte de achiziții publice.

16

Idi a formulat recurs la instanța de trimitere, și anume Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia).

17

Această instanță arată că decizia de excludere este conformă cu jurisprudența sa.

18

Potrivit acestei jurisprudențe, un operator economic care a introdus o cerere de admitere la procedura concordatului preventiv nu poate participa la proceduri de atribuire a unor contracte de achiziții publice decât în cazul în care beneficiază de un concordat preventiv în vederea continuării activității, prevăzut la articolul 186 bis din Legea privind falimentul, sau în care, solicitând beneficiul acestei proceduri, a fost autorizat de instanța competentă să participe la procedurile de atribuire a unor contracte de achiziții publice.

19

În schimb, tot potrivit acestei jurisprudențe, este exclus de la procedurile de atribuire a unor contracte de achiziții publice orice operator a cărui cerere de admitere la procedura concordatului preventiv nu este însoțită de un plan care să prevadă în mod expres continuarea exploatării. Astfel, într‑o asemenea situație, așa‑numită de „concordat în alb” (concordato in bianco), absența unui plan de acest fel constituie recunoașterea din partea operatorului referitoare la dificultățile economice pe care le întâlnește.

20

Instanța de trimitere adaugă că „concordatul în alb”, care este un concordat preventiv „sub rezervă”, în sensul articolului 161 alineatul 6 din Legea privind falimentul, permite, pe de o parte, „înghețarea” temporară (în general între 30 și 120 de zile) a cererilor de faliment introduse de creditori și, pe de altă parte, acceptarea ca reclamantul să aleagă între prezentarea unui plan de concordat sau prezentarea unui acord în vederea restructurării întreprinderii, aceasta pentru a deplasa o astfel de alegere la sfârșitul unei renegocieri cu masa creditorilor.

21

Cu toate acestea, instanța respectivă își exprimă îndoielile în privința conformității unei asemenea jurisprudențe cu articolul 45 alineatul (2) primul paragraf literele (a) și (b) din Directiva 2004/18.

22

În această privință, ea subliniază că, atunci când deschiderea unei proceduri de insolvență este solicitată de creditori, o astfel de procedură nu este considerată „deschisă” decât odată ce instanța competentă a constatat starea de insolvență a debitorului. În schimb, atunci când un operator economic solicită beneficiul unui „concordat în alb”, procedura este privită ca fiind „deschisă” de la introducerea cererii.

23

Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 45 alineatul (2) primul paragraf literele (a) și (b) din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că acoperă situația unui operator economic precum cel în discuție în litigiul principal, care a introdus o cerere de admitere la procedura „concordatului în alb”.

24

În aceste condiții, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

25

Guvernul italian ridică problema admisibilității cererii de decizie preliminară.

26

Mai întâi, guvernul italian arată că Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) s‑a limitat să amintească, în decizia de trimitere, conținutul jurisprudenței sale referitoare la efectele unei cereri de „concordat în alb” asupra procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice, precum și să reproducă dispozițiile articolului 45 alineatul (2) primul paragraf literele (a) și (b) din Directiva 2004/18, fără a expune motivele pentru care această instanță are îndoieli privind conformitatea reglementării naționale cu acest articol 45.

27

În continuare, guvernul italian susține că întrebările adresate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) sunt ipotetice. În această privință, el arată că participarea TEI la procedura de atribuire a contractului în discuție în litigiul principal a fost refuzată pentru motivul că Tribunale di Milano (Tribunalul din Milano), unde a fost depusă o cerere de concordat, nu o autorizase să participe la procedura de atribuire a acestui contract. Aceasta înseamnă că „cauz[a] de excludere [de la o astfel de participare] există independent […] de data de la care procedura colectivă poate fi considerată ca [fiind] în curs”.

28

În această privință, trebuie arătat că, în temeiul unei jurisprudențe constante a Curții, întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii adresate de instanța națională în cadrul normativ și factual pe care îl definește sub răspunderea sa și a cărui exactitate Curtea nu are competența să o aprecieze beneficiază de o prezumție de pertinență. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate, ceea ce implică definirea de către instanța națională a cadrului factual și normativ în care se încadrează întrebările adresate sau cel puțin explicarea ipotezelor de fapt pe care se întemeiază aceste întrebări (Hotărârea din 21 septembrie 2016, Etablissements Fr. Colruyt, C‑221/15, EU:C:2016:704, punctul 14, precum și Hotărârea din 31 mai 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, punctul 48 și jurisprudența citată).

29

În speță, după cum confirmă observațiile dezvoltate de guvernul italian cu referire la răspunsul care trebuie dat la întrebările preliminare, elementele de fapt și de drept menționate în decizia de trimitere permit să se înțeleagă motivele pentru care instanța de trimitere s‑a adresat Curții în această privință.

30

Pe de altă parte, în ceea ce privește caracterul pretins ipotetic al întrebărilor adresate, trebuie constatat că legalitatea deciziei de excludere în discuție în litigiul principal depinde în mod necesar de răspunsul la întrebarea adresată. Astfel, prin aceasta, instanța de trimitere ridică problema dacă articolul 45 alineatul (2) primul paragraf literele (a) și (b) din Directiva 2004/18, care recunoaște statelor membre posibilitatea de a exclude de la participarea la contractele de achiziții publice operatorii aflați în stare de concordat preventiv sau care fac obiectul unei proceduri de concordat preventiv, acoperă situația unei societăți care a introdus o cerere de admitere la „concordatul în alb”. Or, reiese din elementele conținute în decizia de trimitere că GTE a fost exclusă tocmai pentru că TEI se afla într‑o asemenea situație.

31

În consecință, întrebările preliminare sunt admisibile.

32

Trebuie arătat cu titlu introductiv că instanța de trimitere se referă, în textul întrebărilor sale, atât la articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (a), cât și la articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din Directiva 2004/18.

33

Dat fiind că excluderea unui operator economic din procedurile de atribuire a unor contracte de achiziții publice nu poate fi legată decât de articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (a) sau de articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din Directiva 2004/18, este necesar să se considere că, în raport cu împrejurările care caracterizează cauza principală, este relevantă numai ultima dintre aceste dispoziții.

34

În aceste condiții, prin cele două întrebări ale sale, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care permite excluderea dintr‑o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice a unui operator economic care, la data deciziei de excludere, a prezentat o cerere de obținere a beneficiului unui concordat preventiv, rezervându‑și posibilitatea de a prezenta un plan care să prevadă continuarea activității.

35

Conform jurisprudenței Curții, în ceea ce privește contractele de achiziții publice care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18, articolul 45 alineatul (2) din aceasta lasă aplicarea celor șapte cazuri de excludere pe care le menționează, care se raportează la onestitatea profesională, la solvabilitatea sau la fiabilitatea candidaților la un contract, la aprecierea statelor membre, astfel cum demonstrează expresia „[p]oate fi exclus de la participarea la un contract”, care figurează la începutul acestei dispoziții (Hotărârea din 14 decembrie 2016, Connexxion Taxi Services, C‑171/15, EU:C:2016:948, punctul 28).

36

Articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din directiva menționată permite, mai special, pentru a garanta solvabilitatea cocontractantului autorității contractante, să fie exclus de la participarea la un contract de achiziții publice orice operator economic care, printre altele, face obiectul unei proceduri de concordat preventiv.

37

Potrivit articolului 45 alineatul (2) al doilea paragraf din directiva menționată, statele membre precizează, în conformitate cu dreptul lor național și cu respectarea dreptului Uniunii, condițiile de aplicare a acestui paragraf. În consecință, noțiunile care figurează la articolul 45 alineatul (2) primul paragraf menționat, printre care expresia „face obiectul unei proceduri de […] concordat preventiv”, pot fi precizate și explicitate în dreptul național, însă cu respectarea dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2017, Esaprojekt, C‑387/14, EU:C:2017:338, punctul 74 și jurisprudența citată).

38

În speță, după cum reiese din legislația națională, în special din articolul 168 din Legea privind falimentul, introducerea unei cereri de obținere a beneficiului unui concordat preventiv are drept consecință printre altele împiedicarea creditorilor, pe o perioadă determinată de Legea privind falimentul, să angajeze urmăriri ale patrimoniului debitorului și să limiteze drepturile de care dispune reclamantul asupra patrimoniului său, în măsura în care, începând de la introducerea cererii, nu poate lua singur, adică fără încuviințarea unei instanțe, măsuri de administrare extraordinară a acestui patrimoniu.

39

Astfel, introducerea unei asemenea cereri produce efecte juridice asupra drepturilor și obligațiilor atât ale reclamantului, cât și ale creditorilor. Aceasta implică faptul că depunerea respectivei cereri trebuie considerată, chiar înainte de orice decizie a instanței competente, punctul de plecare al procedurii de concordat preventiv vizate la articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din Directiva 2004/18 și, în consecință, actul care inițiază această procedură.

40

Această concluzie este justificată și de situația economică și financiară a solicitantului. Astfel, introducând o asemenea cerere, operatorul economic recunoaște că se află într‑o stare de dificultate financiară care poate repune în discuție fiabilitatea sa economică. Or, după cum s‑a precizat la punctul 35 din prezenta hotărâre, cauza de excludere facultativă vizată la articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din Directiva 2004/18 urmărește tocmai să garanteze autorității contractante că va încheia un contract cu un operator economic care dispune de o fiabilitate economică suficientă.

41

În consecință, de la introducerea cererii, operatorul economic trebuie privit ca făcând obiectul unei proceduri de concordat preventiv, în sensul acestei dispoziții.

42

Împrejurarea că, în cererea sa de concordat preventiv, operatorul economic își rezervă posibilitatea de a prezenta un plan care să prevadă continuarea activității sale nu este de natură să modifice această constatare.

43

Desigur, reiese din decizia de trimitere că un operator economic care a introdus o cerere de concordat judiciar ce include un plan în vederea continuării activității sale poate, în condiții stabilite de dreptul național, să participe la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice. În consecință, legislația italiană creează o diferență de tratament între operatorii economici care au introdus o cerere de concordat preventiv, în ceea ce privește capacitatea lor de a participa la proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice, după cum acești operatori economici au inclus sau nu în cererea lor de concordat un plan care să prevadă continuarea activității lor.

44

Această diferență de tratament nu este însă contrară jurisprudenței Curții.

45

Astfel, Curtea a statuat deja că articolul 45 alineatul (2) din Directiva 2004/18 nu are în vedere o uniformizare la nivelul Uniunii a aplicării cauzelor de excludere pe care le prevede, întrucât statele membre au posibilitatea de a nu aplica deloc aceste cauze de excludere sau de a le integra în legislația națională cu un grad de rigurozitate care ar putea varia de la caz la caz, în funcție de considerente de natură juridică, economică sau socială care prevalează la nivel național. În acest cadru, statele membre au posibilitatea să facă mai permisive sau mai flexibile criteriile stabilite la această dispoziție (Hotărârea din 14 decembrie 2016, Connexxion Taxi Services, C‑171/15, EU:C:2016:948, punctul 29 și jurisprudența citată).

46

În acest caz, statul membru vizat are și dreptul de a determina condițiile în care cauza de excludere facultativă nu se aplică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 decembrie 2017, Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani și Guerrato, C‑178/16, EU:C:2017:1000, punctul 41).

47

Astfel, după cum a subliniat guvernul italian, faptul că un operator economic face obiectul unei proceduri de concordat preventiv, în sensul articolului 45 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din Directiva 2004/18, nu împiedică totuși legislația națională vizată să autorizeze acest operator economic să participe la proceduri de atribuire a unor contracte de achiziții publice, potrivit condițiilor pe care le definește această legislație.

48

Este absolut conform cu dreptul Uniunii și în special cu principiul egalității în procedura de atribuire a unor contracte de achiziții publice ca legislația națională să excludă de la participarea la un contract de achiziții publice un operator economic care introduce o cerere de „concordat în alb” decât să nu îl excludă.

49

În plus, situația în care operatorul menționat nu se angajează încă, la data adoptării deciziei de excludere, să realizeze un concordat preventiv în vederea continuării activității sale nu este comparabilă, în raport cu fiabilitatea sa economică, cu situația unui operator economic care se angajează la această dată să își continue activitatea economică.

50

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care permite excluderea dintr‑o procedură de atribuire a unor contracte de achiziții publice a unui operator economic care, la data deciziei de excludere, a prezentat o cerere pentru a obține beneficiul unui concordat preventiv, rezervându‑și posibilitatea de a prezenta un plan care să prevadă continuarea activității.

51

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a zecea) declară:

Articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care permite excluderea dintr‑o procedură de atribuire a unor contracte de achiziții publice a unui operator economic care, la data deciziei de excludere, a prezentat o cerere pentru a obține beneficiul unui concordat preventiv, rezervându‑și posibilitatea de a prezenta un plan care să prevadă continuarea activității.