—

pentru Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL, de C. Esquerrá Andreu, abogado;

—

pentru guvernul spaniol, de domnul J. López-Medel Báscones, în calitate de agent;

—

pentru Comisia Comunităților Europene, de domnul R. Vidal Puig și de doamna M. Afonso, în calitate de agenți,

1

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea principiilor efectivității și echivalenței în raport cu regulile aplicabile în ordinea juridică spaniolă acțiunilor în răspundere îndreptate împotriva statului pentru încălcarea dreptului Uniunii.

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL (denumită în continuare „Transportes Urbanos”), pe de o parte, și Administración del Estado, pe de altă parte, în legătură cu respingerea acțiunii în răspundere pe care această societate a introdus-o împotriva statului spaniol pentru încălcarea dreptului Uniunii.

3

Articolul 17 alineatele (2) și (5), în versiunea rezultată din articolul 28f din A șasea directivă 77/388/CEE a Consiliului din 17 mai 1977 privind armonizarea legislațiilor statelor membre referitoare la impozitele pe cifra de afaceri – sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată: baza unitară de evaluare (JO L 145, p. 1), astfel cum a fost modificată prin Directiva 95/7/CE a Consiliului din (JO L 102, p. 18, denumită în continuare „A șasea directivă”), prevede:

„(2)   În măsura în care bunurile și serviciile sunt utilizate pentru operațiunile sale taxabile, persoana impozabilă are dreptul de a deduce din taxa pe care are obligația de a o plăti:

[…]

(5)   În cazul bunurilor și serviciilor utilizate de o persoană impozabilă atât pentru operațiunile care dau drept de deducere prevăzute la alineatele (2) și (3), cât și pentru operațiuni care nu dau drept de deducere, deducerea este permisă numai pentru partea din taxa pe valoarea adăugată care poate fi atribuită primelor operațiuni.

Pro rata de deducere se stabilește, pentru toate operațiunile desfășurate de persoana impozabilă, conform articolului 19.

[…]” [traducere neoficială]

4

Articolul 19 din A șasea directivă prevede criteriile de calcul al pro rata de deducere prevăzută la articolul 17 alineatul (5) primul paragraf din această directivă.

5

Articolul 163 din Constituția spaniolă (denumită în continuare „Constituția”) prevede:

„În cazul în care, pe parcursul unui proces, o instanță consideră că un act cu putere de lege aplicabil în speță, de validitatea căruia depinde hotărârea, poate fi contrar Constituției, sesizează Tribunal Constitucional [(Curtea Constituțională)] pentru a se pronunța asupra acestei probleme în cazurile, în forma și cu efectele prevăzute de lege, care nu sunt suspensive în nicio situație.”

6

Legea 37/1992 din 28 decembrie 1992 privind taxa pe valoarea adăugată (BOE nr. 312 din , p. 44247), astfel cum a fost modificată prin Legea 66/1997 din (BOE nr. 313 din , p. 38517, denumită în continuare „Legea 37/1992”), prevede limitări ale dreptului unei persoane impozabile de a deduce taxa pe valoarea adăugată (denumită în continuare „TVA”) aferentă cumpărării de bunuri și servicii finanțate prin intermediul subvențiilor. Aceste limitări au intrat în vigoare începând cu exercițiul fiscal 1998.

7

Legea 37/1992 prevede deopotrivă că orice persoană impozabilă are obligația să depună declarații periodice în care trebuie să calculeze cuantumurile TVA-ului datorate de aceasta (denumite în continuare „taxări inverse”).

8

În temeiul Legii fiscale generale 58/2003 din 17 decembrie 2003 (BOE nr. 303 din , p. 44987), persoana impozabilă are dreptul de a solicita rectificarea propriilor taxări inverse și, eventual, de a solicita restituirea plăților nedatorate. Potrivit articolelor 66 și 67 din această lege, termenul de prescripție a acestui drept este patru ani, începând să curgă, în esență, din ziua următoare celei în care plata nedatorată a fost efectuată sau celei în care a expirat termenul de prezentare a taxării inverse, dacă plata nedatorată a fost efectuată în acest termen.

9

Prin Hotărârea din 6 octombrie 2005, Comisia/Spania (C-204/03, Rec., p. I-8389), Curtea s-a pronunțat în esență în sensul că limitările deductibilității TVA-ului, prevăzute de Legea 37/1992, erau incompatibile cu articolul 17 alineatele (2) și (5), precum și cu articolul 19 din A șasea directivă.

10

Transportes Urbanos, care a efectuat taxări inverse pentru exercițiile fiscale 1999 și 2000 în temeiul Legii 37/1992, nu s-a prevalat de dreptul de a solicita, în temeiul Legii fiscale generale 58/2003, rectificarea acestor taxări inverse. Astfel, este cert că un asemenea drept era prescris la data la care Curtea a pronunțat Hotărârea Comisia/Spania, citată anterior.

11

Prin urmare, Transportes Urbanos a inițiat o acțiune în răspundere împotriva statului spaniol în fața Consiliului de Miniștri. În cadrul acestei acțiuni susține că a suferit un prejudiciu în cuantum de 1228366,39 euro din cauza încălcării de către legiuitorul spaniol a celei de A șasea directive, această încălcare fiind constatată de Curte în Hotărârea Comisia/Spania, citată anterior. Un asemenea cuantum corespunde plăților TVA-ului încasat de administrația fiscală spaniolă fără a-i fi datorat, pe parcursul exercițiilor respective, precum și rambursărilor pe care această societate le-ar fi putut pretinde pentru aceleași exerciții fiscale.

12

Prin decizia din 12 ianuarie 2007, Consiliul de Miniștri a respins cererea formulată de Transportes Urbanos, considerând că necontestarea de către reclamantă a taxărilor inverse în termenul de patru ani prevăzut a întrerupt legătura de cauzalitate directă dintre încălcarea dreptului Uniunii imputată statului spaniol și prejudiciul pretins suferit de această societate.

13

Această decizie de respingere adoptată de Consiliul de Miniștri se întemeiază în special pe două hotărâri ale Tribunal Supremo din 29 ianuarie 2004 și din (denumite în continuare „jurisprudența în litigiu”), potrivit cărora acțiunile în răspunderea statului pentru încălcarea dreptului Uniunii sunt supuse regulii epuizării prealabile a căilor de atac, administrative și judiciare, împotriva actului administrativ cauzator de prejudiciu și care a fost adoptat în temeiul unei legi naționale contrare dreptului comunitar.

14

La 6 iunie 2007, Transportes Urbanos a formulat o acțiune la Tribunal Supremo împotriva deciziei de respingere adoptate de Consiliul de Miniștri.

15

În decizia de trimitere, Tribunal Supremo amintește că, potrivit jurisprudenței în litigiu, exercitarea unei acțiuni în răspunderea statului întemeiată pe neconstituționalitatea unei legi nu este supusă, spre deosebire de aceeași acțiune întemeiată pe incompatibilitatea acestei legi cu dreptul Uniunii, niciunei condiții de epuizare prealabilă a căilor de atac împotriva actului administrativ cauzator de prejudiciu întemeiat pe această lege.

16

Motivul existenței diferenței de tratament dintre cele două acțiuni ar rezulta din diferențele existente între acțiunile care pot fi exercitate împotriva unui act administrativ, după cum aceste acțiuni sunt întemeiate pe incompatibilitatea acestuia cu dreptul Uniunii sau pe încălcarea Constituției de legea națională în temeiul căreia a fost adoptat acest act.

17

Astfel, potrivit jurisprudenței în litigiu, din moment ce legea națională beneficiază de prezumția de conformitate cu Constituția, actele administrative întemeiate pe această lege beneficiază deopotrivă de o prezumție de „legitimitate”. Rezultă că nici autoritățile administrative, nici autoritățile jurisdicționale nu pot anula aceste acte fără ca nulitatea legii, pentru faptul de a fi contrară Constituției, să fi fost declarată printr-o hotărâre a Tribunal Constitucional la capătul unei acțiuni de declarare a neconstituționalității, exercitată în conformitate cu articolul 163 din Constituție, acțiune a cărei inițiere este numai de competența instanței sesizate cu litigiul.

18

În aceste condiții, dacă epuizarea prealabilă a căilor de atac administrative și jurisdicționale împotriva actului administrativ cauzator de prejudicii ar fi prevăzută drept condiție pentru posibilitatea introducerii unei acțiuni în răspundere întemeiate pe o încălcare a Constituției, efectul acesteia ar fi ca justițiabililor să li se impună sarcina atacării actului administrativ adoptat în temeiul legii pretins neconstituționale prin utilizarea, în primul rând, a căii administrative și, în al doilea rând, a căii jurisdicționale, precum și prin epuizarea tuturor gradelor de jurisdicție până în momentul în care una dintre instanțele sesizate decide în final sesizarea Tribunal Constitucional pentru a se pronunța cu privire la neconstituționalitatea acelei legi. O asemenea situație ar fi disproporționată și ar avea consecințe inacceptabile.

19

În schimb, atunci când autoritățile administrative sau jurisdicționale competente consideră că un act administrativ a fost adoptat în temeiul unei legi incompatibile cu dreptul Uniunii, acestea ar avea obligația, potrivit jurisprudenței constante a Curții, să înlăture aplicarea acelei legi, precum și a actelor administrative adoptate în temeiul său. Prin urmare, ar exista posibilitatea de a se solicita în mod direct acestor autorități anularea actului administrativ cauzator de prejudicii și, în consecință, obținerea unei reparări totale a prejudiciului.

20

În plus, potrivit jurisprudenței în litigiu, existența unei încălcări a dreptului Uniunii care poate angaja răspunderea statului ar trebui stabilită de o hotărâre preliminară a Curții. Or, efectele unei hotărâri pronunțate de cea din urmă instanță în temeiul articolului 267 TFUE nu ar fi comparabile cu cele ale unei hotărâri pronunțate de Tribunal Constitucional prin care o lege este declarată neconstituțională, în sensul că numai decizia pronunțată de Tribunal Constitucional ar determina nulitatea acestei legi cu efect retroactiv.

21

În aceste condiții, Tribunal Supremo a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Este contrară principiilor echivalenței și efectivității aplicarea de către Tribunal Supremo del Reino de España, în cadrul [jurisprudenței în litigiu], a unor soluții diferite acțiunilor în răspundere patrimonială a statului pentru fapta legiuitorului, întemeiate pe acte administrative adoptate în temeiul unei legi declarate neconstituțională, față de cele întemeiate pe aplicarea unei norme declarate contrară dreptului [Uniunii]?”

22

În opinia guvernului spaniol, Curtea nu are competența să se pronunțe asupra conformității cu dreptul Uniunii a deciziilor jurisdicționale, precum cele care constituie jurisprudența în litigiu, din moment ce însuși Tribunal Supremo este în măsură să o modifice în situația în care consideră că nu este compatibilă cu acest drept.

23

În această privință, trebuie amintit că, deși nu este de competența Curții, în cadrul procedurii preliminare, să aprecieze conformitatea unor dispoziții din dreptul național cu normele dreptului Uniunii, Curtea s-a pronunțat în mod repetat în sensul că este competentă să furnizeze instanței de trimitere toate elementele de interpretare proprii acestui drept care îi pot permite să aprecieze o asemenea conformitate în vederea soluționării cauzei cu care este sesizată (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 15 decembrie 1993, Hünermund și alții, C-292/92, Rec., p. I-6787, punctul 8, și Hotărârea din , Centro Europa 7, C-380/05, Rep., p. I-349, punctul 50).

24

În acest scop, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 13 din concluzii, originea normativă sau jurisprudențială a regulilor din dreptul național în raport cu care instanța de trimitere va trebui să aprecieze conformitatea cu dreptul Uniunii în lumina elementelor de interpretare furnizate de Curte nu afectează nicidecum competența acesteia de a statua asupra cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare.

25

În plus, în temeiul unei jurisprudențe constante, în cadrul cooperării dintre Curte și instanțele statelor membre, astfel cum se prevede la articolul 267 TFUE, numai instanțele naționale care sunt sesizate cu litigiul și care trebuie să își asume responsabilitatea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată au competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile fiecărei cauze, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, dacă întrebările adresate au ca obiect interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 13 martie 2001, PreussenElektra, C-379/98, Rec., p. I-2099, punctul 38, Hotărârea din , Korhonen și alții, C-18/01, Rec., p. I-5321, punctul 19, precum și Hotărârea din , VTB-VAB și Galatea, C-261/07 și C-299/07, Rep., p. I-2949, punctul 32).

26

Or, în speță Curtea este chemată nu să interpreteze dreptul național sau o hotărâre a unei instanțe naționale, ci să furnizeze instanței de trimitere elemente de interpretare a principiilor efectivității și echivalenței pentru a-i permite să aprecieze dacă, în temeiul dreptului Uniunii, are obligația să înlăture aplicarea normelor naționale referitoare la acțiunile în răspundere îndreptate împotriva statului pentru încălcarea acestui drept de o lege națională (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iulie 2007, Lucchini, C-119/05, Rep., p. I-6199, punctul 46).

27

În consecință, Curtea este competentă să soluționeze prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare.

28

Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă dreptul Uniunii se opune unei norme a unui stat membru în temeiul căreia acțiunile în răspunderea statului întemeiate pe o încălcare a acestui drept de o lege națională sunt supuse unei condiții de epuizare prealabilă a căilor de atac împotriva actului administrativ cauzator de prejudicii, deși aceleași acțiuni nu sunt supuse unei asemenea condiții atunci când sunt întemeiate pe o încălcare a Constituției de aceeași lege.

29

Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie amintit de la bun început că, potrivit unei jurisprudențe constante, principiul răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii care îi sunt imputabile este inerent sistemului tratatelor pe care aceasta din urmă se întemeiază (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 noiembrie 1991, Francovich și alții, C-6/90 și C-9/90, Rec., p. I-5357, punctul 35, Hotărârea din , Brasserie du pêcheur și Factortame, C-46/93 și C-48/93, Rec., p. I-1029, punctul 31, precum și Hotărârea din , Danske Slagterier, C-445/06, Rep., p. I-2119, punctul 19).

30

În această privință, Curtea s-a pronunțat în sensul că particularii vătămați au un drept la repararea prejudiciului dacă sunt îndeplinite trei condiții, și anume ca norma de drept al Uniunii încălcată să aibă ca obiect conferirea de drepturi particularilor, încălcarea acestei norme să fie suficient de gravă și să existe o legătură directă de cauzalitate între încălcarea obligației și prejudiciul suferit de particulari (a se vedea în acest sens Hotărârea Danske Slagterier, citată anterior, punctul 20 și jurisprudența citată).

31

De asemenea, Curtea a avut ocazia să precizeze că, exceptând dreptul la repararea prejudiciului care își are în mod direct temeiul în dreptul Uniunii atunci când aceste condiții sunt îndeplinite, statului îi revine obligația ca, în cadrul dreptului național al răspunderii, să repare prejudiciul cauzat, condițiile stabilite de legislațiile naționale în domeniul reparării prejudiciilor neputând fi mai puțin favorabile decât cele referitoare la acțiuni asemănătoare de drept intern (principiul echivalenței) și neputând fi concepute astfel încât să facă, în practică, imposibilă sau excesiv de dificilă obținerea reparării prejudiciului (principiul efectivității) (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 septembrie 2003, Köbler, C-224/01, Rec., p. I-10239, punctul 58, și Hotărârea din , Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C-524/04, Rep., p. I-2107, punctul 123).

32

Astfel cum a arătat instanța de trimitere, întrebarea adresată trebuie, așadar, examinată în lumina acestor principii.

33

Cu privire la principiul echivalenței, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, acesta impune ca toate normele aplicabile acțiunilor să se aplice fără distincție atât acțiunilor întemeiate pe încălcarea dreptului Uniunii, cât și celor similare întemeiate pe nerespectarea dreptului intern (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 1998, Edis, C-231/96, Rec., p. I-4951, punctul 36, Hotărârea din , Levez, C-326/96, Rec., p. I-7835, punctul 41, Hotărârea din , Preston și alții, C-78/98, Rec., p. I-3201, punctul 55, precum și Hotărârea din , i-21 Germany și Arcor, C-392/04 și C-422/04, Rec., p. I-8559, punctul 62).

34

Totuși, acest principiu nu poate fi interpretat în sensul că obligă un stat membru să extindă regimul său intern cel mai favorabil în privința tuturor acțiunilor introduse într-un anumit domeniu de drept (Hotărârea Levez, citată anterior, punctul 42, Hotărârea din 9 februarie 1999, Dilexport, C-343/96, Rec., p. I-579, punctul 27, și Hotărârea din , Pontin, C-63/08, Rep., p. I-10467, punctul 45).

35

Pentru a verifica dacă principiul echivalenței este respectat în acțiunea principală, trebuie, așadar, să se examineze dacă, având în vedere obiectul și elementele sale esențiale, acțiunea în răspundere introdusă de Transportes Urbanos, întemeiată pe încălcarea dreptului Uniunii, și cea pe care această societate ar fi avut posibilitatea să o introducă în temeiul unei eventuale încălcări a Constituției pot fi considerate similare (a se vedea în acest sens Hotărârea Preston și alții, citată anterior, punctul 49).

36

Or, în ceea ce privește obiectul celor două acțiuni în răspundere menționate la punctul precedent, trebuie arătat că acestea au exact același obiect, și anume despăgubirea pentru prejudiciul suferit de persoana lezată ca urmare a unei acțiuni sau inacțiuni a statului.

37

Cu privire la elementele lor esențiale, trebuie amintit că regula epuizării prealabile în discuție în acțiunea principală realizează o distincție între aceste acțiuni, în sensul că impune solicitantului să fi epuizat în prealabil căile de atac împotriva actului administrativ cauzator de prejudicii numai atunci când acțiunea în răspundere se întemeiază pe încălcarea dreptului Uniunii de legea națională în temeiul căreia acest act a fost adoptat.

38

Or, trebuie arătat că, în mod contrar anumitor dezvoltări ce par sugerate de jurisprudența în litigiu, amintite la punctul 20 din prezenta hotărâre, repararea prejudiciului cauzat de o încălcare a dreptului Uniunii de către un stat membru nu este supusă cerinței potrivit căreia existența unei asemenea încălcări să rezulte dintr-o hotărâre pronunțată de Curte cu titlu preliminar (a se vedea în acest sens Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame, citată anterior, punctele 94-96, Hotărârea din 8 octombrie 1996, Dillenkofer și alții, C-178/94, C-179/94 și C-188/94-C-190/94, Rec., p. I-4845, punctul 28, precum și Hotărârea Danske Slagterier, citată anterior, punctul 37).

39

Cu toate acestea, se impune constatarea că, în acțiunea principală, Transportes Urbanos și-a întemeiat în mod expres acțiunea în răspundere pe Hotărârea Comisia/Spania, citată anterior, pronunțată în temeiul articolului 226 CE, în care Curtea a constatat că Legea 37/1992 a încălcat A șasea directivă.

40

În plus, din decizia de trimitere rezultă că Transportes Urbanos a sesizat Consiliul de Miniștri cu această acțiune din cauza faptului că termenele pentru introducerea unei cereri de rectificare a taxărilor inverse efectuate pentru exercițiile 1999 și 2000 expiraseră la data la care fusese pronunțată Hotărârea Comisia/Spania menționată mai sus.

41

Cu toate acestea, astfel cum s-a afirmat la punctele 12 și 13 din prezenta hotărâre, acțiunea respectivă a fost respinsă de Consiliul de Miniștri în special pentru motivul că, în prealabil introducerii acestei acțiuni, Transportes Urbanos nu solicitase rectificarea taxărilor sale inverse.

42

În schimb, potrivit deciziei de trimitere, dacă Transportes Urbanos ar fi putut să își întemeieze acțiunea în răspundere pe o hotărâre pronunțată de Tribunal Constitucional de declarare a nulității aceleiași legi pentru încălcarea Constituției, această acțiune ar fi putut fi admisă indiferent de împrejurarea că această societate nu solicitase rectificarea taxărilor inverse respective înaintea expirării termenelor de a formula o asemenea cerere.

43

Din considerațiile de mai sus rezultă că, în contextul specific care a stat la baza acțiunii principale, astfel cum a fost descris în decizia de trimitere, singura diferență care există între cele două acțiuni menționate la punctul 35 din prezenta hotărâre constă în împrejurarea că încălcările de drept pe care acestea se întemeiază ar fi constatate, în privința uneia, printr-o hotărâre pronunțată de Curte în temeiul articolului 226 CE, iar în privința celeilalte, printr-o hotărâre pronunțată de Tribunal Constitucional.

44

Or, în lipsa oricărei menționări, în decizia de trimitere, a altor elemente care să permită concluzia existenței altor diferențe între acțiunea în răspunderea statului introdusă în mod efectiv de Transportes Urbanos și acțiunea pe care această societate ar fi putut să o introducă în temeiul unei încălcări a Constituției, constatată de Tribunal Constitucional, această unică împrejurare nu poate fi suficientă pentru stabilirea unei distincții între cele două acțiuni în raport cu principiul echivalenței.

45

Într-o asemenea situație, trebuie arătat că cele două acțiuni sus-menționate pot fi considerate similare în sensul jurisprudenței amintite la punctul 35 din prezenta hotărâre.

46

Rezultă că, având în vedere împrejurările descrise în decizia de trimitere, principiul echivalenței se opune aplicării unei reguli precum cea în cauză în acțiunea principală.

47

Luând în considerare această concluzie, nu este necesar să se examineze regula privind epuizarea prealabilă a căilor de atac, în cauză în acțiunea principală, în raport cu principiul efectivității.

48

Din cele de mai sus rezultă că trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că dreptul Uniunii se opune aplicării unei reguli a unui stat membru în temeiul căreia o acțiune în răspunderea statului întemeiată pe o încălcare a acestui drept de o lege națională, constatată printr-o hotărâre a Curții pronunțată în temeiul articolului 226 CE, poate fi admisă numai dacă solicitantul a epuizat în prealabil toate căile de atac interne în scopul de a contesta validitatea actului administrativ cauzator de prejudicii adoptat în temeiul acestei legi, deși o asemenea regulă nu este aplicabilă unei acțiuni în răspunderea statului întemeiate pe încălcarea Constituției de aceeași lege, constatată de instanța competentă.

49

Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:

Dreptul Uniunii se opune aplicării unei reguli a unui stat membru în temeiul căreia o acțiune în răspunderea statului întemeiată pe o încălcare a acestui drept de o lege națională, constatată printr-o hotărâre a Curții de Justiție a Comunităților Europene pronunțată în temeiul articolului 226 CE, poate fi admisă numai dacă solicitantul a epuizat în prealabil toate căile de atac interne în scopul de a contesta validitatea actului administrativ cauzator de prejudicii adoptat în temeiul acestei legi, deși o asemenea regulă nu este aplicabilă unei acțiuni în răspunderea statului întemeiate pe încălcarea Constituției de aceeași lege, constatată de instanța competentă.