22.3.2012   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

L 82/16

(1)

Prin scrisoarea din 28 septembrie 2007 (numărul de referință 442805), Autoritatea a solicitat autorităților islandeze să furnizeze informații privind garanțiile de stat și obligația de a plăti o primă de garantare de stat în conformitate cu Legea islandeză privind garanțiile de stat. Prin scrisoarea din 24 octombrie 2007 din partea Misiunii Islandeze pe lângă Uniunea Europeană, prin care se comunica mai departe scrisoarea din partea Ministerului de Finanțe islandez din aceeași dată și care a fost primită și înregistrată de către Autoritate la 25 octombrie 2007 (numerele de referință 448739 și 449598), autoritățile islandeze au răspuns solicitării respective.

(2)

Cazul a făcut obiectul unor discuții între reprezentanții Autorității și cei ai guvernului islandez, purtate la 7 septembrie 2007 în Bruxelles și la 29 octombrie 2007 în Reykjavik, precum și al unor discuții între reprezentanții Autorității și Asociația islandeză a serviciilor financiare, purtate cu ocazia reuniunii din 6 martie 2008 de la Bruxelles.

(3)

Decizia nr. 406/08/COL a Autorității din 27 iunie 2008 de inițiere a procedurii oficiale de investigare cu privire la exonerarea Fondului islandez de finanțare a locuințelor de plata unei prime de garantare de stat a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și în suplimentul SEE (3). Prin această decizie, Autoritatea a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile. Autoritatea nu a primit observații de la părțile interesate. Prin scrisoarea din 8 septembrie 2008 (numărul de referință 490696), autoritățile islandeze au prezentat observații cu privire la Decizia nr. 406/08/COL a Autorității.

(4)

În octombrie 2008, Autoritatea a pus cazul în așteptare, ca urmare a prăbușirii sectorului bancar islandez. Cu toate acestea, cazul a făcut obiectul câtorva discuții purtate cu ocazia unei reuniuni generale, care s-a desfășurat la Reykjavik în zilele de 4 și 5 noiembrie 2009. În urma acestei reuniuni, Autoritatea a trimis, la 16 noiembrie 2009, o scrisoare prin care a reamintit autorităților islandeze să furnizeze informații cu privire la evaluarea compatibilității măsurii în curs de investigare. Autoritățile islandeze au răspuns prin scrisoarea din 7 decembrie 2009 (numărul de referință 539538).

(5)

În cadrul unei alte investigații privind măsurile de ajutor de stat acordate Fondului islandez de finanțare a locuințelor, Autoritatea a concluzionat în Decizia nr. 405/08/COL din 27 iunie 2008 (4) că garanția de stat acordată HFF constituie o măsură de ajutor existentă. Ulterior, la 18 iulie 2011, Autoritatea a adoptat Decizia nr. 247/11/COL privind o propunere de măsuri adecvate pentru finanțarea Fondului de finanțare a locuințelor din Islanda Íbúðalánasjóður (HFF) (5), printre altele, sub forma garanției de stat.

(6)

Fondul de finanțare a locuințelor Íbúðalánasjóður (HFF) este o instituție de stat care funcționează în condiții normale de piață, în temeiul Legii islandeze nr. 44/1998 privind locuințele (lög um húsnæðismál) (6). HFF este gestionat de către un consiliu de administrație, aflat în sfera de competență a ministrului bunăstării. Misiunea HFF constă în promovarea securității și a drepturilor egale în ceea ce privește accesul la locuințe. În acest sens, HFF acordă credite ipotecare persoanelor fizice și credite entităților care oferă locuințe spre închiriere; de asemenea, HFF asigură organizarea generală a aspectelor referitoare la locuințe. Finanțarea este acordată în scopul specific de sporire a șanselor persoanelor de a achiziționa sau de a închiria locuințe în condiții acceptabile (cf. articolul 1 din Legea privind locuințele).

(7)

HFF nu este direct finanțat de stat; fondurile sale provin din rentabilitatea capitalurilor proprii (și anume rate, dobânzi și plăți de indexare a prețurilor aferente creditelor extinse), din dobânzile plătite la emiterea și la vânzarea de obligațiuni ale HFF (íbúðarbréf), care sunt cotate la Bursa islandeză, și din taxele pentru servicii achitate de clienții săi. HFF beneficiază, de asemenea, de o garanție de stat rezultată din răspunderea nelimitată a statului față de datoriile HFF, în calitate de proprietar al acestuia (7). În plus, HFF beneficiază de subvenții la dobândă plătite direct de la bugetul de stat și menite să acopere pierderile rezultate din acordarea de credite la o rată a dobânzii inferioară ratei de pe piață entităților care construiesc și pun la dispoziție locuințe de închiriat.

(8)

Pentru o descriere mai detaliată a sistemului HFF, prevăzut în Legea privind locuințele, se face trimitere la Decizia nr. 405/08/COL a Autorității.

(9)

HFF este o instituție de stat de drept public (cf. articolul 4 din Legea privind locuințele), beneficiind, în această calitate, de garantarea de către stat a tuturor obligațiilor sale, astfel cum rezultă din normelor generale nescrise ale dreptului public islandez aplicabil instituțiilor de stat. Garanția este aplicabilă tuturor instituțiilor de stat, indiferent de momentul înființării lor sau de tipul activităților pe care le desfășoară. După cum s-a menționat mai sus, acest tip de garantare decurge din răspunderea nelimitată a statului față de datoriile HFF, în calitate de proprietar al acestuia. Statul răspunde, așadar, pentru totalitatea obligațiilor HFF, întrucât garanția nu este legată de o tranzacție financiară specifică a HFF și nici nu este limitată la o sumă maximă fixă. Acest lucru reiese și din articolul 5 alineatul (3) din Legea nr. 21/1991 privind insolvabilitatea (lög um gjaldþrotaskipti o.fl.), prin care se exclude posibilitatea deschiderii procedurii de faliment sau a altor proceduri de insolvență împotriva unor instituții precum HFF.

(10)

În preambulul proiectului de lege care a devenit Legea nr. 121/1997 privind garanțiile de stat (lög um ríkisábyrgðir) s-au menționat următoarele:

„Acest lucru se bazează pe regula neechivocă a dreptului islandez conform căreia statul este responsabil pentru obligațiile instituțiilor și întreprinderilor sale, cu excepția cazului în care garanția este limitată printr-o dispoziție juridică explicită […] sau în cazul în care responsabilitatea statului într-o societate comercială cu răspundere limitată este limitată la contribuția la capitalul social.” (8)

(11)

De garanția de stat au beneficiat și organismele care au precedat HFF: Agenția de stat pentru locuințe, Fondul de stat pentru construcții și Fondul pentru locuințe pentru lucrători, exploatate de către Agenția de stat pentru locuințe, precum și Consiliul de stat pentru locuințe [cf. Legea nr. 97/1993 privind Agenția de stat pentru locuințe (lög um Húsnæðisstofnun ríkisins)].

(12)

În momentul înființării HFF și a organismelor care i-au precedat, garanția de stat nelimitată de care au beneficiat acestea și care acoperea totalitatea obligațiilor lor nu a fost condiționată de o primă de risc sau de o primă de garantare. Potrivit autorităților islandeze, încă de la înființarea HFF, normele relevante din legislația internă au fost interpretate astfel încât să excludă HFF de la plata oricărei taxe pentru garanția de stat de care beneficiază (9).

(13)

Prin Legea provizorie nr. 68/1987 privind măsurile fiscale a fost prevăzută pentru prima dată o obligație generală de plată a unei prime de garantare către stat pentru garanțiile de stat care nu erau condiționate de o primă de risc. Ulterior, la articolul 8 din Legea nr. 37/1961 privind garanțiile de stat (lög um ríkisábyrgðir), astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 65/1988 privind garanțiile de stat (lög um breyting á lögum nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum), s-a prevăzut ca băncile, fondurile de credit, instituțiile financiare, întreprinderile și alte entități de acest gen care, în conformitate cu legea, beneficiază de o garanție de stat fie pe baza faptului că sunt proprietate a statului, fie pe baza altor motive, să plătească statului o primă de garantare pentru angajamentele lor față de entități străine. Prima a fost stabilită la 0,0625 % pe trimestru pentru plata principală a angajamentelor externe, pe baza mediei acestora pentru fiecare perioadă (cf. articolul 8 alineatul (2) din Legea nr. 37/1961) (10).

(14)

Inițial, nu a fost impusă o primă similară pentru angajamentele interne. Cu toate acestea, prin Legea nr. 121/1997 privind garanțiile de stat (11) s-a introdus obligația de a plăti o primă în valoare de 0,0375 % în cazul angajamentelor interne. Această rată a fost ulterior majorată la 0,0625 % prin Legea nr. 180/2000 (12).

(15)

În Legea nr. 121/1997 s-a prevăzut, de asemenea, scutirea de plata primelor de garantare de stat în cazul obligațiunilor privind finanțarea construcției de locuințe, emise de Divizia de obligațiuni privind finanțarea construcției de locuințe a Agenției de stat pentru locuințe. În ceea ce privește alte obligații ale HFF, prin Legea privind bugetul suplimentar pentru anul 2001 s-au anulat retroactiv datoriile HFF rezultate din primele neplătite, pe care HFF le-a acumulat în temeiul Legii nr. 121/1997. În fine, prin Legea nr. 70/2000, intrată în vigoare la 26 mai 2000, s-a prevăzut scutirea generală a HFF de plata primei de garantare de stat în ceea ce privește toate angajamentele.

(16)

Pentru o descriere mai detaliată a legislației privind garanțiile de stat și a modificărilor ulterioare aduse ratelor general aplicabile ale primelor și dispozițiilor speciale privind HFF, se face trimitere la Decizia nr. 406/08/COL a Autorității.

(17)

Prin Decizia nr. 406/08/COL, Autoritatea a explicat că, întrucât exista dinaintea intrării în vigoare a Acordului privind SEE la 1 ianuarie 1994, garanția de stat de care beneficiază HFF nu a fost tratată conform procedurii privind prima de garantare aplicabile în cazul ajutoarelor noi, ci conform unei proceduri separate aplicabile în cazul ajutoarelor existente (cazul nr. 64865, în prezent cazul nr. 70382). În Decizia nr. 406/08/COL a fost abordat faptul că HFF este scutit de plata unei prime de garantare pe care alte întreprinderi cu o organizare similară celei a HFF sunt obligate să o plătească. În acest context, opinia preliminară a Autorității a fost că, pentru evaluarea clasificării ajutorului drept nou sau existent, nu era relevant dacă Legea privind garanțiile de stat a schimbat, de fapt, sau nu situația HFF în ceea ce privește plata primei de garantare. Hotărâtor a fost considerat faptul că noua Lege nr. 121/1997 privind garanțiile de stat a introdus un nou sistem în care, pentru prima dată, HFF era tratat într-un mod mai favorabil decât era prevăzut în dispozițiile generale aplicabile întreprinderilor care beneficiază de garanția de stat implicită. Prin urmare, opinia preliminară a Autorității a fost că orice avantaj creat pentru HFF în urma scutirii acordate de Divizia de obligațiuni privind finanțarea construcției de locuințe, prevăzută la articolul 7 din Legea nr. 121/1997, ar fi constituit un ajutor nou. Același lucru ar fi fost valabil și în ceea ce privește scutirea/exonerarea de plata primei aferente altor operațiuni ale HFF, cf. Legea nr. 70/2000 de modificare a Legii nr. 121/1997 și Legea privind bugetul suplimentar pentru anul 2001.

(18)

În opinia preliminară a Autorității, scutirea HFF de plata unei prime de garantare era echivalentă cu un ajutor de stat în sensul articolului 61 alineatul (1) din Acordul privind SEE. În decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare au fost identificate următoarele elemente de ajutor de stat:

(19)

În plus, Autoritatea a avut îndoieli că elementele de ajutor de stat menționate mai sus puteau fi considerate compatibile cu Acordul privind SEE. Autoritatea a explicat că, deși anumite împrumuturi pentru finanțarea locuințelor pot fi definite ca servicii de interes economic general în sensul articolului 59 alineatul (2) din Acordul privind SEE și, prin urmare, pot fi eligibile pentru ajutor, concluzia sa preliminară a fost că sistemul general de împrumuturi al HFF este prea larg pentru a îndeplini condițiile prevăzute la articolul 59 alineatul (2). Autoritatea nu primise nicio informație care să îi dea motive să considere că piața nu ar fi fost în măsură să permită acordarea de credite pentru finanțarea locuințelor în condiții rezonabile în general. Conform sistemului general de împrumuturi al HFF, împrumuturile pot fi acordate oricui, indiferent de venituri și active sau de valoarea și mărimea locuinței care face obiectul finanțării. De asemenea, pot fi acordate împrumuturi oriunde, indiferent de disponibilitatea împrumuturilor pentru finanțarea locuințelor la nivel local.

(20)

Observațiile guvernului islandez sunt axate pe faptul că oricare dintre elementele de ajutor în cauză rezultă direct din garanția de stat implicită acordată HFF, despre care s-a stabilit deja că reprezintă un ajutor existent. În viziunea autorităților islandeze, achitarea oricărui tip de taxe constituie parte integrantă din garanția de stat ca atare. Prin urmare, având în vedere lipsa unor modificări disociabile și de fond în ceea ce privește garanția de stat și plata taxei, nu este vorba de un ajutor nou, iar problema ar trebui să fie tratată în cadrul cazului privind ajutorul existent. Guvernul islandez și-a exprimat, de asemenea, părerea că, în cazul în care se considera că ar fi existat un ajutor nou, acesta constituia un ajutor compatibil, dat fiind caracterul social al HFF și având în vedere faptul că ajutorul acordat HFF a îndeplinit condițiile stabilite în jurisprudența Altmark (13).

(21)

În ceea ce privește introducerea, prin Legea nr. 68/1987, a unei obligații de plată a unei prime privind garanțiile de stat pentru angajamentele externe ale anumitor instituții financiare, autoritățile islandeze susțin că HFF nu a plătit niciodată astfel de prime deoarece nu a avut angajamente externe.

(22)

Mai mult, conform autorităților islandeze, datoria de a plăti prime pentru alte angajamente interne decât obligațiunile privind finanțarea construcției de locuințe, în conformitate cu Legea nr. 121/1997, avea un „temei legal discutabil”, dat fiind că nu s-a intenționat niciodată ca organismele care au precedat HFF să plătească o primă de garanție. Autoritățile islandeze subliniază, de asemenea, faptul că datoriile HFF rezultate din neachitarea primelor de garantare au fost anulate retroactiv prin Legea privind bugetul suplimentar pentru anul 2001, indicând astfel intenția legislatorului ca HFF să fi fost scutit întotdeauna de plata unei prime de garantare.

(23)

În fine, scutirea HFF de plata primei de garantare de stat s-a datorat faptului că HFF a colectat o marjă a dobânzii de 0,0375 % din instrumentele ipotecare care garantează angajamentele legate de obligațiunile privind finanțarea construcției de locuințe (14). Autoritățile islandeze numesc această taxă o „taxă specială de garantare de stat”. Această taxă este colectată într-un fond special de rezervă.

(24)

Articolul 61 alineatul (1) din Acordul privind SEE prevede:

„Cu excepția cazului în care se prevede altfel în prezentul acord, orice ajutor acordat de statele membre ale CE, statele AELS sau din resurse de stat, în orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producției anumitor mărfuri este incompatibil cu funcționarea prezentului acord, în măsura în care afectează comerțul dintre părțile contractante.”

(25)

Cu alte cuvinte, pentru a fi considerate drept ajutor de stat în sensul articolului 61 alineatul (1) din Acordul privind SEE, măsurile trebuie să implice un ajutor acordat din partea statului sau din resurse de stat, să confere un avantaj întreprinderii beneficiare, să fie selective, să denatureze concurența și să fie susceptibile de a afecta schimburile comerciale între părțile contractante.

(26)

În Orientările Autorității privind ajutoarele de stat referitoare la garanțiile de stat (15) se prevede că garanțiile acordate direct de stat, și anume de către autoritățile centrale, regionale sau locale, pot constitui ajutoare de stat. În plus, condițiile de finanțare mai avantajoase, obținute de întreprinderi a căror formă de organizare juridică exclude deschiderea unei proceduri de faliment sau a altor proceduri de insolvență ori care beneficiază de o garanție de stat explicită sau ale căror eventuale pierderi sunt suportate de stat, constituie un beneficiu de pe urma unei expuneri a statului pe durată nedeterminată, cunoscută sub denumirea de garanție de stat nelimitată (16). În plus,

„Avantajul presupus de o garanție de stat constă în faptul că riscul asociat garantării este preluat de către stat. Preluarea acestui risc de către stat ar trebui în mod normal remunerată printr-o primă adecvată. În cazul în care statul renunță parțial sau integral la o astfel de primă, este vorba în același timp de un avantaj pentru întreprinderea beneficiară și de o folosire a resurselor statului.” (17)

(27)

În Decizia nr. 247/11/COL, Autoritatea a concluzionat că garanția de stat implicită și nelimitată acordată HFF constituie un ajutor de stat în sensul articolului 61 alineatul (1) din Acordul privind SEE, dat fiind că reprezintă o folosire a resurselor de stat ale Islandei și că generează pentru HFF un avantaj economic. Autoritatea a menționat faptul că, în conformitate cu Orientările Autorității privind garanțiile de stat, întreprinderile a căror formă de organizare juridică exclude deschiderea unei proceduri de faliment sau a altor proceduri de insolvență ori care beneficiază de o garanție de stat explicită sau ale căror eventuale pierderi sunt suportate de stat pot fi considerate drept beneficiari ai ajutorului. Mai mult, nu este necesar ca statul să efectueze vreo plată în baza garanției în cauză. Ajutorul este acordat în mod continuu, din momentul în care este acordată garanția și nu doar în momentul în care garanția este invocată sau în momentul în care plățile sunt efectuate în condițiile garanției (18).

(28)

Având în vedere legătura directă între prezența elementelor de ajutor de stat în cadrul unei măsuri care constă într-o garanție de stat și necesitatea de a institui (și de a plăti) o primă (în condițiile pieței) pentru o astfel de intervenție a statului, întrebarea esențială este dacă exonerarea de plata unei taxe de garanție poate fi identificată ca element separat al ajutorului de stat în comparație cu avantajul care rezultă din garanția ca atare. O primă corespunzătoare poate neutraliza cel puțin o parte din avantajul acordat beneficiarului ajutorului. Dacă ar fi fost posibil să se stabilească o primă în condițiile pieței pentru garanția în cauză, care să fi corespuns riscului preluat de stat în ceea ce privește garanția, și dacă o astfel de primă ar fi fost plătită de către HFF, nu ar fi fost întrunite criteriile referitoare la prezența resurselor de stat și a unui avantaj economic pentru HFF, prevăzute la articolul 61 alineatul (1) din Acordul privind SEE. Prima constituie, așadar, un element integral pentru calcularea valorii ajutorului de stat acordat sub forma unei garanții. Aceeași concluzie se desprinde și din Orientările privind garanțiile de stat, astfel cum se menționează mai sus.

(29)

Autoritățile islandeze și-au exprimat o părere similară în observațiile lor pe marginea deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare (Decizia nr. 406/08/COL). Mai mult, autoritățile islandeze au subliniat că Legea privind garanțiile de stat trebuia să fie o legislație generală privind condițiile de acordare a garanțiilor de stat. Prin legea în sine nu s-a acordat nicio garanție ca atare, ci numai s-au stabilit condițiile în ceea ce privește garanțiile (19).

(30)

Având în vedere cele de mai sus, Autoritatea consideră că, dat fiind caracterul special al elementelor de ajutor prezente într-o măsură de ajutor de stat sub forma unei garanții de stat, exonerarea HFF de plata unei prime de garantare de stat nu constituie o măsură separată de ajutor de stat din garanția de stat implicită și nelimitate acordată de statul islandez, în sensul articolului 61 alineatul (1) din Acordul privind SEE. Faptul că nu a fost achitată o primă face parte din avantajul și din resursele de stat angajate în garanția de stat acordată HFF. Având în vedere faptul că avantajele care decurg din această garanție de stat sunt tratate de către Autoritate în cadrul procedurii prevăzute pentru ajutoarele de stat existente [cf. cazul nr. 70382 (număr anterior 64865), Decizia nr. 247/11/COL], procedura oficială de investigare privind exonerarea HFF de plata unei prime de garantare de stat este fără obiect și poate fi închisă,