1. 

Toate proiectele antreprenoriale implică un element de risc. Chiar și cele mai stabile întreprinderi se pot afla uneori în derivă, în marasmul unei recesiuni economice sau se pot confrunta cu neșansa unui asociat sau a unui client vital. În prezenta cauză, Curtea este sesizată cu examinarea unei situații în care un proiect, cofinanțat de Fondul european de dezvoltare regională (denumit în continuare „FEDER”), nu a îndeplinit anumite obiective deoarece asociatul unic al beneficiarului a devenit insolvabil. Într‑o asemenea situație, ar trebui să i se solicite beneficiarului să restituie întreaga finanțare acordată de FEDER, chiar dacă neîndeplinirea acelor obiective a fost rezultatul unor împrejurări independente de voința sa?

2. 

Mai precis, întrebarea adresată de Rēzeknes tiesa (Tribunalul din Rēzekne, Letonia) în prezenta cauză oferă Curții ocazia să clarifice domeniul de aplicare al noțiunii de „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 ( 2 ). Instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă o situație precum cea în discuție în litigiul principal constituie o „neregularitate” în sensul acestui regulament, în temeiul căruia un stat membru trebuie să efectueze o corecție financiară și să recupereze total sau parțial finanțarea vizată.

3.

Regulamentul nr. 2988/95 ( 3 ) stabilește normele generale privind modalitățile de control și sancțiunile în scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii. Articolul 1 alineatul (2) din acest regulament prevede:

„Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”

4.

Regulamentul nr. 1080/2006 ( 4 ), care stabilește misiunile FEDER, extinderea intervenției sale cu privire la obiectivele definite la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, precum și normele de eligibilitate pentru această intervenție, prevede la articolul 2:

„În conformitate cu articolul 160 din tratat și cu Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, FEDER contribuie la finanțarea intervenției care urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale, redresând principalele dezechilibre regionale prin intermediul unei susțineri pentru dezvoltarea și ajustarea structurală a economiilor regionale, inclusiv reconversia regiunilor industriale în declin și a regiunilor mai puțin dezvoltate și susținând cooperarea transfrontalieră, transnațională și interregională.

Astfel, FEDER aduce la îndeplinire prioritățile Comunității, în special necesitatea de a consolida competitivitatea și inovația, de a crea și de a păstra locuri de muncă durabile și de a asigura o dezvoltare durabilă.”

5.

Regulamentul nr. 1083/2006 stabilește normele generale privind FEDER, Fondul social european și Fondul de coeziune (denumite în continuare „fondurile”) pentru perioada 2007-2013. Acesta stabilește, inter alia, principiile, normele de gestionare financiară, de supraveghere și de control pe baza unei repartizări a responsabilităților între statele membre și Comisia Europeană.

6.

Considerentele (22), (28), (60) și (61) ale Regulamentului nr. 1083/2006 au următorul cuprins:

[…]

[…]

7.

Articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 definește „neregularitatea” [în termeni care nu sunt diferiți de cei ai articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95] drept „orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general”.

8.

Potrivit articolului 3 alineatul (1), măsura luată de Uniunea Europeană în temeiul actualului articol 174 TFUE din tratat urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale a Uniunii Europene extinse în scopul promovării unei dezvoltări armonioase, echilibrate și durabile a Uniunii. Măsura urmărește reducerea disparităților economice, sociale și teritoriale care s‑au creat în special în țările și în regiunile cu întârzieri de dezvoltare și în legătură cu restructurarea economică și socială și îmbătrânirea populației ( 7 ).

9.

În temeiul articolului 9 alineatul (2), Comisia și statele membre asigură coerența intervențiilor fondurilor împreună cu măsurile, politicile și prioritățile Uniunii Europene. Potrivit articolului 9 alineatul (5), operațiunile finanțate din fonduri sunt în conformitate cu dispozițiile tratatului și ale actelor adoptate în temeiul acestuia.

10.

Articolul 56 din Regulamentul nr. 1083/2006, intitulat „Eligibilitatea cheltuielilor”, prevede:

„(1)   O cheltuială, inclusiv pentru proiecte majore, este eligibilă pentru o contribuție din fonduri în cazul în care a fost plătită efectiv la data la care programele operaționale au fost prezentate Comisiei sau la 1 ianuarie 2007, în cazul în care data respectivă este anterioară primei date, și la 31 decembrie 2015. Operațiunile nu trebuie încheiate înaintea datei la care începe eligibilitatea.

[…]

(3)   O cheltuială nu este eligibilă pentru contribuția dintr‑un fond decât dacă s‑a efectuat pentru operațiuni decise de autoritatea de gestionare a programului operațional în cauză sau sub supravegherea acesteia, în conformitate cu criterii stabilite de comitetul de supraveghere.

[…]

(4)   Normele de eligibilitate a cheltuielilor sunt stabilite la nivel național, sub rezerva excepțiilor prevăzute de regulamentele specifice fiecărui fond. Normele respective se referă la integralitatea cheltuielilor declarate în temeiul programelor operaționale.

[…]”

11.

În temeiul articolului 57 din Regulamentul nr. 1083/2006, intitulat „Perenitatea operațiunilor”:

„(1)   Statul membru sau autoritatea de gestionare se asigură că o operațiune care cuprinde investiții în infrastructură sau investiții productive beneficiază în continuare de contribuția fondurilor doar dacă aceasta nu suferă, în decurs de cinci ani de la data finalizării, o modificare importantă cauzată de o schimbare în natura proprietății unui element de infrastructură sau de încetarea unei activități de producție și care afectează natura sau condițiile de punere în aplicare a operațiunii sau oferă unei firme sau unui organism public un avantaj necuvenit.

[…]”

12.

Potrivit articolului 60 din Regulamentul nr. 1083/2006:

„Autoritatea de gestionare este însărcinată cu gestionarea și aplicarea programului operațional în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, în special:

13.

Articolul 70 din Regulamentul nr. 1083/2006, intitulat „Gestionare și control”, prevede:

„(1)   Statele membre își asumă responsabilitatea gestionării și controlului programelor operaționale, în special prin următoarele măsuri:

(2)   În cazul în care sumele plătite în mod necuvenit unui beneficiar nu pot fi recuperate, statul membru este responsabil pentru rambursarea sumelor pierdute în bugetul general al Uniunii Europene, în cazul în care se stabilește că pierderea rezultă din vina sau neglijența proprie.

[…]”

14.

Articolul 88 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1083/2006 prevede, inter alia, că se consideră realizată în sensul acestui regulament „o operațiune ale cărei activități au fost realizate efectiv și pentru care toate cheltuielile beneficiarilor și participarea publică corespunzătoare au fost plătite”.

15.

În temeiul articolului 98 alineatul (1) din acest regulament, este în primul rând responsabilitatea statelor membre să caute neregularitățile, să ia măsuri atunci când se constată o schimbare importantă care afectează natura sau condițiile de aplicare sau de control al operațiunilor sau al programelor operaționale și să procedeze la corecțiile financiare necesare ( 8 ). Potrivit articolului 98 alineatul (2), statele membre procedează la corecțiile financiare necesare pentru neregularitățile individuale sau sistemice constatate în operațiunile sau în programele operaționale. Acele corecții constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional, ținându‑se seama de natura și de gravitatea neregularităților și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri.

16.

Regulamentul nr. 1828/2006 ( 9 ) stabilește normele de punere în aplicare a Regulamentului nr. 1083/2006 și a Regulamentului nr. 1080/2006 în ceea ce privește, inter alia, sistemele de gestionare și de control.

17.

În temeiul articolului 13 din Regulamentul nr. 1828/2006, intitulat „Autoritatea de management si auditorii”:

„(1)   În sensul selectării și aprobării operațiunilor în conformitate cu articolul 60 litera (a) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, autoritatea de gestionare se asigură că beneficiarii sunt informați cu privire la condițiile specifice privind produsele sau serviciile care urmează să fie furnizate în cadrul operațiunii, la planul de finanțare, la termenul de execuție, precum și la datele financiare și alte informații care urmează să fie păstrate și transmise.

Înainte de a lua o decizie de aprobare, autoritatea de gestionare verifică dacă beneficiarul are capacitatea de a îndeplini aceste condiții.”

18.

Articolul 27 din Regulamentul nr. 1828/2006, care face parte din secțiunea 4, intitulată „Neregularități”, definește un „agent economic” drept „orice persoană fizică sau juridică, precum și celelalte entități care participă la realizarea intervenției din fonduri, cu excepția unui stat membru în exercițiul prerogativelor sale de autoritate publică”.

19.

Articolul 28 din Regulamentul nr. 1828/2006 prevede că statele membre prezintă Comisiei o situație a neregularităților care au făcut obiectul unui prim act de constatare administrativă sau judiciară, specificând, inter alia, dispoziția care a fost încălcată, practicile utilizate pentru comiterea neregularității și, după caz, dacă aceste practici ridică suspiciuni de fraudă.

20.

Articolul 16.1 din Decretul nr. 200 al Consiliului de Miniștri privind prima etapă a selecției cererilor de finanțare a proiectelor referitoare la activitatea „Investiții cu o valoare adăugată ridicată” din anexa 2.1.2.4 a Programului operațional „Antreprenoriat și inovare” prevede că „[i]nvestițiile pe termen lung pot fi subvenționate, cu condiția să fie utilizate exclusiv în locul de execuție a proiectului care face obiectul cererii și exclusiv pentru activitatea economică a beneficiarului finanțării”.

21.

Articolul 17.1 din acest decret prevede că „se vor putea subvenționa în cadrul activității următoarele categorii de costuri: costurile de achiziție de noi echipamente (și instalații) care contribuie direct la procesul de producție sau de prestare de servicii în domeniul în care este executat proiectul […]”.

22.

Articolul 2.1 din Decretul nr. 740 al Consiliului de Miniștri de instituire a „procedurii de reclamare a neregulilor constatate în punerea în aplicare a fondurilor structurale și a fondurilor de coeziune a Uniunii Europene, de adoptare a deciziilor privind utilizarea finanțării acordate și de recuperare a plăților efectuate în mod neregulamentar” prevede că „va fi considerată neregularitate orice încălcare a unei dispoziții a dreptului Republicii Letonia sau al Uniunii Europene”.

23.

Articolul 1774 din Codul civil al Republicii Letonia prevede că „prejudiciul accidental nu trebuie să fie reparat. Prin urmare, dacă un caz fortuit împiedică o persoană să își îndeplinească o obligație, aceasta se va considera îndeplinită cu excepția situației în care debitorul obligației a acceptat, prin intermediul unui contract, riscul legat de cazul fortuit”.

24.

La 7 aprilie 2010, reclamanta din litigiul principal, SIA Elme Messer Metalurgs (denumită în continuare „EMM”) a încheiat un contract cu Latvijas Investīciju un attīstības aģentūra (Agenția pentru Investiții și Dezvoltare din Letonia, denumită în continuare „agenția”) care prevedea cofinanțarea din FEDER a unui proiect al EMM care viza construirea unei unități de producție de anumite gaze industriale (denumit în continuare „contractul”). S‑a prevăzut că unitatea va face parte din fabrica metalurgică deținută de AS Liepājas Metalurgs (denumită în continuare „LM”), care era de asemenea parte la contract ( 10 ).

25.

Implementarea proiectului a început în aceeași zi și trebuia să fie finalizată la 6 decembrie 2012. A fost achiziționat și montat echipamentul necesar, au fost angajați și pregătiți specialiști, iar unitatea de producție a început să funcționeze. În acest scop, EMM a investit 12283579 de euro din fondurile proprii, precum și asistența financiară acordată din partea FEDER prin intermediul unor plăți intermediare, în cuantum de 2212511,14 euro.

26.

La 3 ianuarie 2013, EMM a înaintat agenției un raport final privind proiectul, finalizat la 7 februarie 2013, și a solicitat o plată finală în temeiul contractului, în valoare de 737488,86 euro.

27.

La începutul anului 2013, LM a început să aibă probleme de lichiditate. Întrucât îndeplinirea obligațiilor din planul de afaceri al EMM depindea în mod direct de activitatea comercială a LM, agenția și‑a exprimat preocuparea că EMM ar putea fi în imposibilitatea de a‑și îndeplini obligațiile contractuale și de a respecta acele angajamente – și anume menținerea volumului de producție la minimum 50,5 milioane de m3/an, precum și asigurarea unei creșteri medii a cifrei de afaceri de cel puțin 20 % în primii doi ani după realizarea proiectului. Prin urmare, agenția a suspendat plata asistenței financiare.

28.

La 12 noiembrie 2013, a fost anunțată începerea unei proceduri de insolvență în privința LM.

29.

Printr‑un înscris din data de 28 iulie 2014, agenția a solicitat EMM să îi furnizeze documentele referitoare la implementarea proiectului și a avertizat‑o asupra posibilității rezilierii contractului.

30.

Fabrica metalurgică care aparținea societății LM a fost achiziționată de KVV Liepājas Metalurgs. În consecință, EMM și‑a putut relua activitatea economică. Ea a informat agenția cu privire la acest fapt și i‑a comunicat modalitățile posibile de restructurare a afacerii.

31.

La 31 martie 2016, agenția a trimis o scrisoare EMM. Invocând anumite probleme legate de fabrica metalurgică Liepājas Metalurgs, ea a informat EMM de rezilierea unilaterală a contractului. Agenția justifica această reziliere prin faptul că, pe parcursul execuției proiectului, EMM a comis nereguli grave, și anume abateri semnificative de la angajamentele asumate de EMM în planul de afaceri.

32.

EMM a formulat o acțiune împotriva agenției în fața instanței de trimitere prin care a solicitat declararea nulității notificării de reziliere a contractului. Aceasta susține că, prin rezilierea unilaterală a acestui contract, agenția a încălcat principiul bunei‑credințe, întrucât EMM nu și‑a încălcat obligațiile contractuale și este cert că aceasta a utilizat asistența financiară care i‑a fost acordată pentru desfășurarea activităților legate de implementarea proiectului.

33.

Agenția susține că problemele financiare ale LM și întreruperea activității economice a acesteia nu ar trebui interpretate drept obstacole fortuite în sensul articolului 1774 din Codul civil leton. Mai degrabă, situația în discuție în litigiul principal ar trebui considerată o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 și al articolului 2.1 din Decretul nr. 740 al Consiliului de Miniștri. În consecință, agenția avea dreptul să solicite restituirea finanțării acordate în conformitate cu procedura stabilită în Decretul nr. 740 al Consiliului de Miniștri.

34.

Prin urmare, agenția a formulat o cerere reconvențională împotriva EMM, prin care solicită recuperarea totală a asistenței financiare deja acordate acesteia din urmă – și anume suma de 2212511,14 euro –, precum și dobânzile de întârziere acumulate în perioada 18 aprilie 2016-14 februarie 2017, care se ridică la suma de 670390,53 euro.

35.

EMM susține că Regulamentul nr. 1083/2006, care dispune că neregularitate înseamnă „orice încălcare a unei dispoziții a dreptului [Uniunii] care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic”, nu este aplicabil în speță. Faptul că EMM nu putea utiliza unitatea de producție pentru activitatea sa economică nu era rezultatul acțiunii sau al omisiunii EMM, ci al încetării activității fabricii Liepājas Metalurgs.

36.

Instanța de trimitere consideră că soluția în prezenta cauză depinde în mare măsură de existența sau inexistența unei „neregularități” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006. În opinia sa, agenția ar avea dreptul să refuze continuarea finanțării și să recupereze finanțarea deja acordată doar în cazul în care există o asemenea neregularitate.

37.

În aceste condiții, Rēzeknes tiesa (Tribunalul din Rēzekne, Letonia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Articolul 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului trebuie interpretat în sensul că o situație în care beneficiarul finanțării nu reușește să atingă nivelul cifrei de afaceri prevăzut pentru perioada relevantă întrucât în respectiva perioadă s‑a produs încetarea activității comerciale sau insolvența asociatului său unic trebuie considerată un act sau o omisiune a unui operator economic (beneficiarul finanțării) care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene?”

38.

EMM, agenția, guvernele estonian și leton, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. În ședința care a avut loc la 11 decembrie 2019, aceste părți, precum și guvernul ceh au prezentat observații orale și au răspuns la întrebările adresate de Curte.

39.

Atât Comisia, cât și guvernul estonian sunt de acord că anumite elemente ale situației de fapt și de drept din litigiul principal nu rezultă în mod clar din decizia de trimitere. Prin urmare, se ridică problema admisibilității prezentei cereri de decizie preliminară.

40.

Potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul cooperării instituite la articolul 267 TFUE, instanța națională trebuie să respecte cu strictețe cerințele privind conținutul unei cereri de decizie preliminară care figurează explicit la articolul 94 din Regulamentul de procedură al Curții, pentru a permite Curții să ofere o interpretare a dreptului Uniunii care să fie utilă instanței naționale și să ofere guvernelor statelor membre, precum și celorlalte persoane interesate posibilitatea de a prezenta observații, conform articolului 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene ( 11 ). În acest context, dat fiind că cererea de decizie preliminară reprezintă temeiul procedurii în fața Curții, este indispensabil ca instanța națională să explice în special cadrul factual și juridic din litigiul principal ( 12 ).

41.

Cu toate acestea, în temeiul spiritului de cooperare care guvernează relațiile dintre instanțele naționale și Curte în cadrul procedurii preliminare, lipsa anumitor constatări prealabile ale instanței de trimitere nu conduce în mod necesar la inadmisibilitatea cererii de decizie preliminară dacă, în pofida acestor lacune, Curtea, având în vedere elementele care rezultă din dosar, consideră că este în măsură să ofere un răspuns util instanței de trimitere ( 13 ).

42.

Este adevărat că informațiile furnizate în decizia de trimitere nu sunt exhaustive în anumite privințe, în special legat de conținutul precis și de natura obligațiilor contractuale ale EMM. Cu toate acestea, considerăm că decizia de trimitere conține o bază materială și legală suficientă pentru a permite Curții să ofere un răspuns util instanței de trimitere în soluționarea litigiului cu care a fost sesizată. În special, rezultă în mod clar din dosarul trimis Curții că soluția în prezenta cauză depinde, într‑adevăr, de aspectul dacă a avut sau nu loc o „neregularitate”. O interpretare a acestei noțiuni, în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 este, așadar, esențială pentru a permite instanței de trimitere să soluționeze litigiul cu care a fost sesizată.

43.

Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă o situație precum cea în discuție în litigiul principal – în care un beneficiar al finanțării nu reușește să atingă anumite obiective ale operațiunii vizate întrucât s‑a produs încetarea activității comerciale sau insolvența asociatului său unic – constituie o neregularitate în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

44.

O neregularitate, astfel cum este definită la această dispoziție, cuprinde trei elemente. Este necesar să existe (i) o încălcare a unei dispoziții a dreptului Uniunii, (ii) care rezultă dintr‑o acțiune sau o omisiune a unui operator economic, (iii) care are sau ar avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli nejustificate la acest buget.

45.

În vederea dovedirii existenței unei neregularități în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, este necesar, în consecință, să se stabilească dacă fiecare dintre aceste trei condiții (cumulative) este îndeplinită.

46.

Curtea a statuat că „orice încălcare a unei dispoziții de drept al [Uniunii]” trebuie interpretată în sensul că include încălcările dreptului Uniunii, precum și nerespectările dispozițiilor legislative naționale aplicabile operațiunilor finanțate de fonduri ( 14 ).

47.

Această interpretare este confirmată atât de contextul normativ, cât și de obiectivele Regulamentului nr. 1083/2006. În special, articolul 60 litera (a) din Regulamentul nr. 1083/2006 impune autorității de gestionare sarcina să se asigure că operațiunile selecționate în vederea finanțării „sunt conforme, pe toată durata execuției lor, cu normele [Uniunii] și interne aplicabile” (sublinierea noastră). Dacă încălcarea dispozițiilor de drept național care contribuie la asigurarea bunei aplicări a dreptului Uniunii referitor la gestionarea proiectelor finanțate din fondurile Uniunii nu ar putea constitui o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, acest lucru ar risca să pună în pericol un obiectiv principal urmărit de legiuitorul Uniunii în acest domeniu, și anume garantarea utilizării legale și eficiente a fondurilor Uniunii în vederea protejării intereselor financiare ale Uniunii ( 15 ).

48.

Revine instanței naționale sarcina de a verifica dacă a avut loc o încălcare a dreptului Uniunii sau a dispozițiilor de drept național referitor la aplicarea fondurilor FEDER. În special, această instanță trebuie să stabilească dacă, astfel cum menționează agenția în observațiile sale scrise, EMM a încălcat clauzele contractului și diverse dispoziții de drept național ( 16 ) prin faptul că nu și‑a desfășurat activitatea economică cu echipamentul achiziționat în contextul operațiunii în discuție și prin faptul că nu a îndeplinit obiectivele acestei operațiuni.

49.

În această privință, trebuie avut în vedere că sistemul de subvenții elaborat prin reglementarea Uniunii se întemeiază în special pe executarea de către beneficiar a unei serii de obligații care îi dau dreptul la perceperea asistenței financiare prevăzute. Dacă beneficiarul nu îndeplinește toate obligațiile în conformitate cu condițiile impuse pentru acordarea asistenței, acesta nu poate invoca principiile protecției încrederii legitime și protecției drepturilor dobândite pentru a obține plata soldului din valoarea totală a asistenței acordate inițial ( 17 ).

50.

Prin urmare, instanța națională trebuie să evalueze dacă elementele contractului pe care EMM se presupune că le‑a încălcat erau într‑adevăr (i) clauze formale ale contractului, iar nu declarații de intenții, și (ii) (dacă aceasta este situația) clauze esențiale ale acestuia, privite din perspectiva garantării utilizării legale și eficiente a fondurilor Uniunii în scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii. O neregularitate s-ar putea produce numai atunci când ambele condiții sunt îndeplinite ( 18 ).

51.

Instanța națională trebuie de asemenea să verifice dacă beneficiarul a fost informat suficient de agenție cu privire la obligațiile legate de operațiunea în discuție. În temeiul articolului 13 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1828/2006, autoritatea de gestionare se asigură că beneficiarii sunt informați, inter alia, cu privire la condițiile specifice privind produsele sau serviciile care urmează să fie furnizate în cadrul operațiunii și cu privire la termenul de execuție. În plus, atunci când un beneficiar al unei asistențe financiare din fonduri nu este în măsură să cunoască în mod neechivoc drepturile și obligațiile sale și să procedeze în consecință, principiul securității juridice se opune invocării acestor obligații împotriva beneficiarului, cu condiția să fie constatată buna‑credință a beneficiarului ( 19 ).

52.

Agenția susține de asemenea că EMM a încălcat cerința perenității prevăzută la articolul 57 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1083/2006 și, astfel, a încălcat atât dreptul Uniunii, cât și dreptul național. Pe baza dosarului prezentat Curții, suntem de părere că această prevedere nu poate fi invocată în prezenta cauză.

53.

Astfel cum se precizează în mod clar în considerentul (61) al Regulamentului nr. 1083/2006, cerința perenității prevăzută la articolul 57 alineatul (1) din acest regulament are ca scop garantarea faptului că investițiile din fonduri au un impact durabil în regiunile în discuție și nu sunt folosite pentru obținerea unor avantaje necuvenite.

54.

Articolul 57 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1083/2006 prevede, în consecință, că statul membru sau autoritatea de gestionare se asigură că operațiunile care cuprind investiții în infrastructură sau investiții productive beneficiază în continuare de contribuția fondurilor doar dacă aceste operațiuni nu suferă, în decurs de cinci ani de la data realizării, o modificare importantă, potrivit cerințelor prevăzute la dispoziția respectivă. Prin urmare, articolul 57 alineatul (1) se aplică numai în cazul în care o operațiune este „[realizată]” din punct de vedere juridic.

55.

Articolul 88 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1083/2006 prevede că se consideră realizată în sensul acestui regulament o operațiune „ale cărei activități au fost realizate efectiv și pentru care toate cheltuielile beneficiarilor și participarea publică corespunzătoare au fost plătite”.

56.

Prin urmare, o operațiune nu va fi considerată „realizată” în sensul Regulamentului nr. 1083/2006 dacă este necesară o activitate suplimentară pentru a realiza operațiunea sau dacă trebuie efectuate plăți suplimentare beneficiarului ( 20 ).

57.

Astfel cum a subliniat Comisia în observațiile sale scrise, nu rezultă în mod clar din decizia de trimitere dacă EMM și‑a desfășurat activitățile în cadrul operațiunii în discuție. Acesta este un aspect care trebuie stabilit de instanța națională și nu ne exprimăm nicio opinie în această privință. Ceea ce rezultă cu claritate din documentele prezentate în fața Curții este că participarea publică nu a fost plătită în totalitate. Astfel cum a indicat agenția în observațiile sale scrise, aceasta nu a transferat către EMM plata finală în temeiul contractului, în valoare de 737488,86 euro.

58.

Din moment ce participarea publică nu a fost plătită în totalitate, rezultă că operațiunea nu a fost realizată în sensul articolului 88 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1083/2006. Articolul 57 alineatul (1) din acest regulament nu este, în consecință, aplicabil deoarece cerința perenității pe care o prevede se aplică „în decurs de cinci ani de la data [realizării operațiunii]” ( 21 ).

59.

Am adăuga că, în opinia noastră, ni se pare nu numai contrar textelor aplicabile, ci și nerezonabil să se impună o astfel de cerință în privința unui beneficiar care nu a primit în totalitate participarea publică care corespunde cheltuielilor eligibile în cadrul operațiunii în discuție. În lipsa accesului la totalitatea acestei asistențe financiare, beneficiarul ar putea să nu aibă posibilitatea să asigure perenitatea acestei operațiuni.

60.

A doua condiție cumulativă prevăzută în definiția unei „neregularități” de la articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 este aceea că încălcarea trebuie să rezulte dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic ( 22 ).

61.

O situație în care beneficiarul unei finanțări din cadrul fondurilor încalcă o dispoziție a dreptului Uniunii sau o dispoziție relevantă de drept național deoarece a avut loc încetarea activității sau insolvența asociatului sau clientului său unic constituie un „act sau o omisiune a [acelui] operator economic”?

62.

Contrar poziției adoptate de EMM în observațiile sale scrise, noțiunea de „act sau omisiune” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 nu se limitează la actele frauduloase intenționate. Legislația în această materie operează o distincție clară între categoria generală a neregularităților, care presupune numai o măsură administrativă de restituire a avantajului obținut în mod nejustificat, și subcategoria mai restrânsă a neregularităților intenționate sau săvârșite din neglijență, care pot atrage sancțiuni administrative sau – în cazul neregularităților frauduloase – pot declanșa o procedură penală ( 23 ). În special, astfel cum a subliniat agenția în mod corect în ședință, obligația de notificare prevăzută la articolul 28 din Regulamentul nr. 1828/2006 impune statului membru vizat să indice Comisiei dacă o anumită neregularitate implică o suspiciune de fraudă ( 24 ). Acest lucru nu ar fi necesar dacă frauda era un element esențial al unei neregularități. În consecință, se poate stabili existența unei neregularități chiar dacă actul sau omisiunea vizată este lipsită de orice intenție frauduloasă ( 25 ).

63.

Cu toate acestea, prin includerea cuvintelor „care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic” în definiția unei neregularități, legiuitorul a impus condiția că încălcarea vizată trebuie să fie rezultatul unui act sau al unei omisiuni săvârșite chiar de operator. Cu alte cuvinte, trebuie să existe o legătură de cauzalitate adecvată între încălcare și actul sau omisiunea imputabilă operatorului ( 26 ). Prin urmare, în Hotărârea Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, Curtea a statuat că o situație în care o restituire la import este plătită nejustificat unui operator ca urmare a unei erori a autorităților naționale nu se încadrează în noțiunea de „abatere” în sensul Regulamentului nr. 2988/95, din moment ce plata excedentară nejustificată nu a rezultat dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a exportatorului ( 27 ).

64.

În consecință, nu suntem de părere că se poate considera că o încălcare rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune imputabilă operatorului atunci când cauza ultimă a acesteia constă în împrejurări externe independente de voința operatorului respectiv, precum insolvența asociatului său comercial unic. Situația ar fi diferită numai dacă, în pofida existenței acelor împrejurări externe, încălcarea poate fi totuși imputată în mod întemeiat conduitei operatorului – prin faptul că, de exemplu, acesta nu a acționat cu diligența necesară pentru a evita consecințele acelor împrejurări. Într‑o asemenea situație, neregularitatea rezultă în realitate din conduita operatorului (din acțiunea sau din omisiunea acestuia), iar nu din împrejurări externe ca atare.

65.

Această interpretare corespunde obiectivului general al fondurilor și în special al FEDER. Articolul 3 din Regulamentul nr. 1083/2006 prevede reducerea decalajelor care au apărut mai ales în țările și în regiunile a căror dezvoltare este întârziată din cauza, inter alia, a promovării creșterii economice și a ocupării forței de muncă în acele țări și regiuni. Una dintre modalitățile prin care acest obiectiv este îndeplinit este prin susținerea antreprenoriatului și a inovării în acele zone. Într‑adevăr, programul operațional pe baza căruia a fost acordată asistența operațiunii respective era intitulat „Antreprenoriat și inovare”.

66.

Ar fi incompatibil cu obiectivul promovării creșterii economice și a ocupării forței de muncă și în special cu susținerea antreprenoriatului și a inovării dacă noțiunea de „act sau omisiune” de la articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 ar fi interpretată în sensul că ar include o situație în care un beneficiar al unei asistențe financiare din fonduri nu este în măsură, ca urmare a unor împrejurări externe independente de voința acestuia și în pofida acționării cu diligența necesară, să îndeplinească toate obiectivele operațiunii. Antreprenorii ar putea ezita în mod rezonabil să solicite ajutor din partea fondurilor dacă ar risca să trebuiască să ramburseze integralitatea ajutorului primit în ipoteza în care împrejurări exterioare independente de voința lor i‑ar pune în imposibilitatea de a atinge obiectivele stabilite, în pofida acționării cu diligența necesară. O asemenea interpretare a noțiunii de „act sau omisiune” ar putea avea, așadar, un efect disuasiv asupra creșterii economice și a ocupării forței de muncă în țările și în regiunile în discuție.

67.

Cu toate acestea, obiectivul promovării creșterii economice regionale și a ocupării forței de muncă trebuie să fie în echilibru cu obiectivul garantării utilizării corespunzătoare și eficiente a fondurilor Uniunii, în scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii Europene. Acest din urmă obiectiv ar fi neutralizat dacă un operator ar putea justifica, pe baza unor împrejurări externe, încălcări care erau în realitate rezultatul neglijenței sau al omisiunii sale.

68.

În consecință, o încălcare care este rezultatul unei împrejurări externe independente de voința operatorului respectiv poate fi totuși imputată în mod întemeiat unui act sau unei omisiuni a operatorului menționat, care a permis din neglijență ca această situație să se producă sau care nu a adoptat măsurile adecvate și rezonabile pentru a remedia situația. În special, acesta ar fi cazul dacă operatorul nu a acționat cu diligența necesară, prin faptul că nu a prevăzut această situație și nu a adoptat măsuri pentru a atenua consecințele acesteia sau, după ce situația s‑a produs, nu a adoptat măsurile adecvate și rezonabile pentru a remedia situația și nu și‑a îndeplinit obligațiile legate de operațiunea respectivă.

69.

S‑ar putea face eventual o analogie utilă cu situația în care, în temeiul articolului 5 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 261/2004 ( 28 ), companiile aeriene sunt scutite de obligația de a plăti despăgubiri atunci când anularea unui zbor este consecința unor împrejurări extraordinare care nu ar fi putut fi evitate, chiar dacă ar fi fost luate toate măsurile rezonabile. În Hotărârea Wallentin‑Hermann, Curtea a statuat în esență că, pentru a aplica exonerarea, trebuie să se stabilească că împrejurările extraordinare respective nu ar fi putut fi evitate prin „măsuri adaptate situației, mai exact prin măsuri care, în momentul în care intervin aceste împrejurări excepționale, corespund în special condițiilor tehnice și economice care pot fi asumate de operatorul de transport aerian vizat” ( 29 ). În mod similar, când se confruntă cu împrejurări externe independente de voința sa care îi amenință posibilitatea de a‑și îndeplini obligațiile legate de operațiunea vizată, un beneficiar al asistenței din fonduri trebuie, în opinia noastră, să adopte toate măsurile rezonabile adaptate situației în momentul în care se produc aceste împrejurări pentru a îndeplini acele obligații și a evita o încălcare. În caz contrar, aceasta ar constitui o omisiune din partea sa și ar exista o încălcare în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

70.

În observațiile sale scrise, agenția susține că EMM nu a îndeplinit obiectivele proiectului vizat ca urmare a unui act deliberat și a unei omisiuni subsecvente a EMM, iar nu din cauza insolvenței LM. Aceasta susține, în primul rând, că EMM a ales în mod liber să își stabilească modelul de afaceri privind fabricarea unor produse în format unic și adaptate unui client unic (LM), fără să evalueze riscurile comerciale legate de posibilitatea ca acest client să se confrunte cu dificultăți financiare. Agenția arată în continuare că EMM a indus‑o în eroare prin faptul că a susținut că, în viitor, prin achiziționarea unei instalații suplimentare, ar fi capabilă să fabrice produse pe bază de gaz lichefiat și să vândă producția unui alt client, în situația în care cererea din partea LM s‑ar fi diminuat. În al doilea rând, agenția susține că EMM a omis să își restructureze activitățile, să stabilească un plan de acțiune și să înceapă vânzarea produselor către alți clienți, în pofida solicitărilor repetate ale agenției de a acționa în acest mod.

71.

Instanței naționale îi revine sarcina de a examina aceste argumente în detaliu și de a stabili dacă încălcările din litigiul principal sunt, în final, rezultatul unui act sau al unei omisiuni a EMM. În special, instanța națională respectivă trebuie să stabilească dacă EMM nu a acționat cu diligența necesară prin faptul că a ales să se bazeze pe LM în calitate de client unic sau prin faptul că nu a prevăzut insolvența LM sau dacă, după ce problemele financiare ale LM au devenit evidente, EMM nu a adoptat măsurile adecvate situației pentru a‑și îndeplini obligațiile și pentru a evita o încălcare.

72.

Prin urmare, nu ni se pare că, în principiu, EMM a dat dovadă de lipsa diligenței prin faptul că și‑a întemeiat modelul de afaceri pe aprovizionarea cu produse pe bază de gaz a LM, în calitate de client unic, astfel încât încălcările invocate să poată fi rezultatul acestei alegeri. Faptul de a se baza pe un client unic este, fără îndoială, asociat cu anumite riscuri comerciale. Totuși, acest lucru nu demonstrează neapărat lipsa diligenței, în special în industrii în care numărul potențial de clienți este limitat sau în care metoda de producție și furnizare impune o legătură puternică cu un client unic. În această privință, EMM a explicat în ședință că produsele pe bază de gaz precum cele pe care le furniza către LM nu pot fi nici stocate, nici transportate. Pentru acest motiv, unitățile de producție sunt de obicei instalate în apropierea clienților mari. În plus, astfel cum s‑a menționat în decizia de trimitere, în anul 2008, statul leton a acordat LM un împrumut de aproximativ 160000000 de euro, ca urmare a unei analize detaliate a Ministerului Finanțelor și Trezoreriei Statului leton. În acest context, nu ni se pare evident – deși acesta este un aspect a cărui verificare revine instanței naționale – că EMM nu a acționat cu diligența necesară atunci când s‑a bazat pe LM în calitate de client unic sau că ar fi putut să prevadă în mod rezonabil, în momentul încheierii contractului, că situația financiară a LM se va deteriora până în stadiul insolvenței.

73.

De asemenea, amintim că articolul 13 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1828/2006 impune chiar autorității de gestionare să verifice, înainte de aprobarea unei operațiuni propuse, dacă beneficiarul are capacitatea de a îndeplini condițiile specifice, în special cele legate de produsele sau serviciile care urmează să fie furnizate în cadrul operațiunii și de termenul de execuție. Ni se pare că dependența puternică a modelului de afaceri al EMM de furnizarea de produse pe bază de gaz într‑o formă unică unui client unic trebuie să fi fost evidentă de la momentul propunerii adresate agenției. În special, rezultă din decizia de trimitere că unitatea de producție avută în vedere urma să facă parte din fabrica metalurgică Liepājas Metalurgs și să furnizeze gazele necesare pentru funcționarea acesteia din urmă. În aceste împrejurări, nu înțelegem cum agenția ar fi putut avea îndoieli, la momentul aprobării operațiunii, că succesul operațiunii EMM era legat inerent de funcționarea continuă a fabricii Liepājas Metalurgs. Prin faptul că a aprobat operațiunea avută în vedere, agenția trebuie să fi fost convinsă în consecință că EMM era în măsură să îndeplinească obiectivele operațiunii, utilizând modelul de afaceri menționat.

74.

Agenția nu poate să susțină ulterior că EMM nu a evaluat riscurile comerciale ale acelui model de afaceri, fără să implice că agenția nu a evaluat respectivele riscuri atunci când a aprobat operațiunea.

75.

În această privință, nu are relevanță că, astfel cum susține agenția, EMM a modificat propunerea inițială clarificând că nu va mai putea produce gaz lichefiat cu echipamentul care urmează să fie achiziționat. Întrucât agenția a aprobat propunerea modificată, ea trebuie să fi fost convinsă că EMM putea în continuare să îndeplinească obiectivele operațiunii, chiar luând în considerare aceste schimbări.

76.

Vom examina acum argumentul agenției referitor la faptul că încălcările invocate pot fi rezultatul unei omisiuni a EMM, întrucât, atunci când s‑a confruntat cu dificultățile financiare ale LM, a omis să adopte măsurile necesare pentru a se asigura că ea va putea continua să îndeplinească obiectivele operațiunii.

77.

Într‑o situație în care asociatul sau clientul unic al operatorului devine insolvent sau în care insolvența acestuia este previzibilă în mod rezonabil, faptul că operatorul nu a adoptat toate măsurile adecvate și rezonabile pentru a remedia situația și pentru a evita o încălcare ar constitui într‑adevăr o „omisiune” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006. Revine instanței naționale, în cele din urmă, sarcina de a stabili dacă, în prezenta cauză, existau măsuri adecvate și rezonabile pe care EMM ar fi putut să le adopte pentru a remedia situația.

78.

Pe baza documentelor prezentate Curții, nu ni se pare evident că măsurile pe care agenția susține că EMM ar fi trebuit să le adopte, și anume restructurarea afacerii pentru a produce gaz lichefiat care să poată fi vândut altor clienți, erau măsuri adecvate și rezonabile care ar fi permis EMM să îndeplinească obiectivele operațiunii. Unitatea de producție a EMM era situată lângă fabrica Liepājas Metalurgs și făcea parte din aceasta. EMM a susținut, fără să fie contrazisă de agenție, că unitatea sa de producție era legată de fabrica menționată printr‑o rețea fixă de conducte. Dacă EMM ar fi putut să se aștepte în mod rezonabil ca fabrica să își reia operațiunile, nu este evident că efectuarea unei restructurări radicale și costisitoare a afacerii sale ar fi fost adecvată sau rezonabilă.

79.

În lumina celor de mai sus, concluzionăm că o situație în care beneficiarul unei asistențe financiare din partea FEDER nu reușește să atingă nivelul cifrei de afaceri prevăzut pentru perioada relevantă întrucât în respectiva perioadă s‑a produs încetarea activității comerciale sau insolvența asociatului său unic nu constituie un act sau o omisiune a unui operator economic în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, dacă

80.

Al treilea element al unei neregularități în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 este acela că încălcarea vizată „are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general”.

81.

În această privință, nu este necesar să fie demonstrată existența unei incidențe financiare precise; încălcarea trebuie, prin ea însăși, să aibă o incidență asupra bugetului ( 30 ).

82.

Astfel cum am explicat deja, avem îndoieli cu privire la faptul că încălcările invocate în litigiul principal pot fi rezultatul unui act sau al unei omisiuni a EMM. În cazul în care instanța de trimitere concluzionează totuși că încălcările în discuție au fost dovedite și că ele nu pot fi rezultatul unui act sau al unei omisiuni a EMM, este de competența instanței respective să stabilească dacă aceste încălcări sunt susceptibile să aibă o incidență asupra bugetului Uniunii Europene.

83.

În observațiile sale scrise, EMM susține că, pentru a îndeplini cerința privind existența prejudiciului sau a unui potențial prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, cheltuielile impuse bugetului Uniunii ca urmare a acordării finanțării vizate trebuie să fi fost nejustificate de la început (adică din momentul acordării finanțării). Astfel, deoarece finanțarea vizată acordată EMM în anul 2010 a fost acordată în mod legal și a fost utilizată efectiv în mod legal până în anul 2013, când LM și‑a încetat activitatea economică, nu ar fi putut fi impuse cheltuieli nejustificate asupra bugetului Uniunii.

84.

Nu suntem de acord.

85.

În opinia noastră, în sarcina bugetului Uniunii poate fi impusă o cheltuială nejustificată chiar dacă finanțarea este acordată și utilizată inițial în mod legal. În special, va exista un prejudiciu asupra bugetului Uniunii dacă acesta trebuie să suporte cheltuieli legate de un proiect care nu este implementat în întregime sau care, chiar dacă este finalizat, nu respectă cerința perenității prevăzută la articolul 57 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1083/2006 ( 31 ).

86.

Revine instanței naționale sarcina de a stabili, în lumina celor expuse anterior, dacă cele trei elemente ale neregularității sunt îndeplinite în litigiul principal. Din moment ce aceste elemente sunt cumulative, o corecție financiară poate fi efectuată în temeiul articolului 98 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 numai dacă toate cele trei condiții sunt îndeplinite.

87.

Instanța de trimitere nu se referă în mod expres în întrebarea adresată la modalitatea în care este calculată o corecție financiară în situația în care este stabilită o neregularitate. În prezenta cauză, agenția urmărește să aplice corecția în proporție de 100 %, recuperând toate finanțările acordate EMM pentru operațiunea în discuție. Prin urmare, acest aspect merită analizat.

88.

În temeiul articolului 98 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006, statele membre procedează la corecțiile pentru neregularitățile constatate în operațiuni ( 32 ). Atunci când calculează astfel de corecții financiare, acestea trebuie să ia în considerare trei criterii, și anume (i) natura neregularităților, (ii) gravitatea acestora, și (iii) pierderea financiară suferită de fonduri. În cazul în care este vorba despre o neregularitate punctuală, iar nu sistemică, această cerință implică o examinare de la caz la caz, „ținând seama de toate împrejurările specifice relevante din perspectiva [acestor] criterii” ( 33 ).

89.

În plus, corecțiile financiare trebuie să respecte principiul proporționalității. Acest lucru rezultă în special din articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95, care impune introducerea unor controale, măsuri și sancțiuni administrative „în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului [Uniunii]”, iar ele sunt „eficace, proporționale și convingătoare, astfel încât să ofere o protecție adecvată a intereselor financiare ale [Uniunii]”. În consecință, corecțiile financiare nu trebuie să depășească ceea ce este necesar având în vedere natura și gravitatea încălcărilor ( 34 ) ( 35 ).

90.

În sfârșit, deși corecția aplicată nu trebuie să corespundă exact incidenței financiare asupra bugetului, această incidență ar trebui totuși să fie luată în considerare, în special dacă există doar un risc scăzut al unei incidențe ( 36 ).

91.

În cazul în care este stabilită o neregularitate și se impune o corecție financiară, la calcularea acestei corecții ar trebui luate în considerare toate împrejurările specifice ale cauzei care sunt relevante în lumina criteriilor naturii și gravității neregularităților și, prin urmare, ar trebui luate în considerare pierderea financiară suportată de fonduri, precum și principiul proporționalității. Factorii relevanți pentru o asemenea analiză ar include, în speță, întinderea răspunderii beneficiarului pentru neregularitate și răspunderea eventuală a autorității de gestionare, incidența financiară asupra bugetului Uniunii (efectivă sau potențială) și măsura în care neregularitatea a invalidat operațiunea (de exemplu dacă operațiunea a fost implementată în mod corect și inițial a avut succes și dacă unele sau toate obiectivele sale au fost îndeplinite).

92.

Va reveni instanței naționale sarcina să analizeze, dacă este cazul, dacă corecția financiară în discuție în litigiul principal, și anume o corecție de 100 %, este adecvată în lumina acestor considerații.

93.

Propunem, în consecință, Curții să răspundă la întrebarea adresată de Rēzeknes tiesa (Tribunalul din Rēzekne, Letonia) după cum urmează:

O situație în care beneficiarul unei asistențe financiare din partea Fondului european de dezvoltare regională nu reușește să atingă nivelul cifrei de afaceri prevăzut pentru perioada relevantă întrucât în respectiva perioadă s‑a produs încetarea activității comerciale sau insolvența asociatului său unic nu constituie un act sau o omisiune a unui operator economic care are sau care ar avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii Europene, în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 539/2010 din 16 iunie 2010, dacă