–

pentru doamna Tirkkonen, de A. Kuusniemi‑Laine, asianajaja;

–

pentru guvernul finlandez, de S. Hartikainen, în calitate de agent;

–

pentru Comisia Europeană, de A. Tokár și de I. Koskinen, în calitate de agenți,

1

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116).

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unei proceduri inițiate de doamna Maria Tirkkonen în legătură cu respingerea de către Maaseutuvirasto (Agenția pentru zona rurală, Finlanda, denumită în continuare „agenția”) a ofertei pe care o prezentase pentru a fi selecționată, în calitate de consilier pentru domeniul „animale de fermă, planuri sanitare”, în cadrul sistemului „Neuvo 2020 – Maatilojen neuvontajärjestelmä” (Neuvo 2020 – Sistem de consiliere agricolă) (denumit în continuare „sistemul de consiliere agricolă Neuvo 2020”).

3

Articolul 1 din Directiva 2004/18, intitulat „Definiții”, prevede printre altele:

„[…]

[…]

(5)   Un «acord‑cadru» este un acord încheiat între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, având ca obiect stabilirea condițiilor pentru contractele care urmează să fie atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce privește prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute.

[…]”

4

Consacrat „[a]cordurilor‑cadru”, articolul 32 din directiva menționată prevede îndeosebi:

„[…]

(2)   În vederea încheierii unui acord‑cadru, autoritățile contractante respectă regulamentul de procedură prevăzut de prezenta directivă în toate etapele, până la atribuirea contractelor fondate pe respectivul acord‑cadru. Părțile la acordul‑cadru sunt alese prin aplicarea criteriilor de atribuire stabilite în conformitate cu articolul 53.

Contractele bazate pe un acord‑cadru se atribuie în conformitate cu procedurile prevăzute la alineatele (3) și (4). Respectivele proceduri sunt aplicabile numai între autoritățile contractante și operatorii economici care sunt părți inițiale la acordul‑cadru.

La atribuirea contractelor bazate pe un acord‑cadru, părțile nu pot în niciunul dintre cazuri să aducă modificări importante la termenii stabiliți, în respectivul acord‑cadru, în special în cazul prevăzut la alineatul (3).

[…]

(4)   În cazul în care acordul‑cadru se încheie cu mai mulți operatori economici, numărul acestora trebuie să fie cel puțin egal cu trei, în măsura în care există un număr suficient de operatori economici care să îndeplinească criteriile de selecție și de oferte care să corespundă criteriilor de atribuire.

Contractele bazate pe acorduri‑cadru încheiate cu mai mulți operatori economici se pot atribui:

5

Articolul 15 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului (JO 2013, L 347, p. 487), referitor la „[s]ervicii de consiliere, servicii de gestionare a exploatației și servicii de înlocuire în cadrul exploatației”, prevede la alineatul (3):

„Autoritățile sau organismele selectate pentru a oferi servicii de consiliere dispun de resurse corespunzătoare, și anume de personal calificat și care beneficiază de formare periodică, precum și de experiență consultativă și de fiabilitate în ceea ce privește domeniile de consiliere. Beneficiarii care intră sub incidența acestei măsuri sunt selectați prin licitație. Procedura de selecție este reglementată de legislația privind achizițiile publice și este deschisă atât organismelor publice, cât și celor private. Aceasta este obiectivă, iar candidații aflați în situație de conflict de interese sunt excluși.

[…]”

6

Articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului (JO 2013, L 347, p. 549, rectificare în JO 2016, L 130, p. 13) prevede:

„Statele membre instituie un sistem de consiliere a beneficiarilor în domeniul gestionării terenurilor și al gestionării exploatațiilor agricole (denumit în continuare «sistemul de consiliere agricolă») […]”

7

Articolul 13 din regulamentul menționat, intitulat „Cerințe specifice legate de sistemul de consiliere agricolă”, prevede la alineatul (1):

„Statele membre se asigură că consilierii care funcționează în cadrul sistemului de consiliere agricolă sunt calificați în mod corespunzător și formați periodic.”

8

Potrivit articolului 7 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 808/2014 al Comisiei din 17 iulie 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1305/2013 (JO 2014, L 227, p. 18), care se referă la „[s]electarea autorităților sau a organismelor care oferă servicii de consiliere”:

„Procedura de ofertare menționată la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 se desfășoară în conformitate cu normele Uniunii și naționale aplicabile privind achizițiile publice. Acestea trebuie să ia în considerare în mod corespunzător gradul în care sunt îndeplinite de către solicitanți criteriile menționate la articolul respectiv.”

9

Potrivit articolului 91 primul paragraf din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18 (JO 2014, L 94, p. 65), Directiva 2004/18 a fost abrogată cu efect de la 18 aprilie 2016.

10

Directiva 2004/18 a fost transpusă în dreptul finlandez prin laki julkisista hankinnoista (348/2007) [Legea privind atribuirea contractelor de achiziții publice (348/2007)] (denumită în continuare „legea privind contractele de achiziții publice”).

11

Pe de altă parte, articolul 45 alineatul 1 din laki maatalouden tukien toimeenpanosta (192/2013) [Legea privind punerea în aplicare a sistemelor de ajutoare agricole (192/2013)], în versiunea sa aplicabilă litigiului principal, prevede că consilierii sunt selectați în conformitate cu dispozițiile legii privind contractele de achiziții publice și că sunt selectați și autorizați pentru o perioadă determinată care expiră odată cu expirarea programului de dezvoltare a zonelor rurale ale Finlandei continentale pentru perioada 2014-2020. Rezultă din articolul 45 alineatul 2 din această lege că, pentru a fi selecționat și autorizat, consilierul trebuie să dispună de o competență suficientă din punctul de vedere al calității și al întinderii prestației de consiliere și că trebuie, în plus, să îndeplinească condițiile de aptitudine prevăzute la articolul 46 din legea menționată.

12

Articolul 45 alineatul 3 din aceeași lege impune consilierului să își mențină și să își dezvolte nivelul de cunoștințe de specialitate necesar furnizării de servicii de consiliere agricolă.

13

Reiese din decizia de trimitere că Republica Finlanda a creat un program de dezvoltare a zonei rurale a Finlandei continentale pentru perioada 2014-2020, pentru care agenția, printr‑un anunț de participare publicat la 16 septembrie 2014, a lansat o procedură de cerere de ofertă în vederea încheierii de contracte având ca obiect servicii de consiliere, în cadrul sistemului de consiliere agricolă Neuvo 2020, pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2015 și 31 decembrie 2020.

14

Prestarea de servicii de consiliere în discuție în litigiul principal este supusă condițiilor fixate într‑un proiect de acord‑cadru care este anexat la cererea de ofertă.

15

Serviciile de consiliere vizate de anunțul de participare menționat sunt propuse fermierilor și celorlalți gestionari de terenuri care au aderat la un acord de mediu având ca obiect plata unor compensații de mediu. Fermierii care îndeplinesc această condiție, doritori să solicite o consultație, sunt liberi să se adreseze unui consilier, membru al sistemului de consiliere agricolă Neuvo 2020, la alegerea lor. Acest consilier este atunci retribuit în funcție de lucrările realizate, prin intermediul unei remunerații orare fără taxa pe valoarea adăugată (TVA) plătite de agenție, fermierul suportând doar cuantumul TVA‑ului.

16

Pentru a permite selecția de prestatori de servicii de consiliere agricolă și în conformitate cu cerințele prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1305/2013 și la articolul 13 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, agenția a impus candidaților care doreau să fie reținuți pe baza acestui mecanism să demonstreze că erau calificați, că erau formați periodic și că dețineau experiență în calitate de consilieri în domeniile în care intenționau să furnizeze consiliere.

17

Așa cum menționează instanța de trimitere, agenția a adoptat, într‑o primă fază, la 18 decembrie 2014, o decizie de atribuire condiționată (denumită în continuare „decizia în litigiu”), reținând toți consilierii care se înscriseseră și care întruneau criteriile de aptitudine, precum și cerințele minimale impuse în cererea de ofertă și în anexele sale. Într‑o a doua etapă, agenția a reținut, prin intermediul unei decizii de atribuire definitive, pe aceia dintre candidații amintiți care promovaseră examenul menționat în anexa la cererea de ofertă.

18

Doamna Tirkkonen nu figura printre consilierii admiși cu titlu condițional prin decizia în litigiu, pentru motivul că nu completase punctul 7 din formularul cererii de ofertă, intitulat „Conformitatea ofertei cu cerințele formale și cu cererea de ofertă”, în care prestatorul trebuie să indice dacă acceptă modalitățile proiectului de acord‑cadru anexat la cererea de ofertă bifând căsuța „da” sau căsuța „nu”. Considerând că era imperativ să se accepte modalitățile acestui proiect de acord‑cadru, agenția, prin decizia în litigiu, a respins candidatura doamnei Tirkkonen și nu a autorizat‑o să își adapteze oferta bifând căsuța „da” la punctul 7 din formularul respectiv.

19

În condițiile date, aceasta din urmă a contestat decizia amintită în fața markkinaoikeus (Tribunalul pentru Litigii Economice, Finlanda) pentru a obține dreptul de a‑și completa dosarul de cerere de ofertă și de a bifa la punctul 7 din formularul menționat. În acest scop, ea susținea că cererea de ofertă în discuție în litigiul principal constituia un regim de aprobare și că nu ținea deci de noțiunea de contract de achiziții publice. Prin urmare, ea susținea că ar fi trebuit să fie autorizată să își completeze oferta.

20

Întrucât acțiunea sa a fost respinsă, printr‑o hotărâre din 7 septembrie 2015, doamna Tirkkonen a formulat recurs în fața Korkein hallinto‑oikeus (Curtea Administrativă Supremă, Finlanda).

21

Instanța de trimitere își pune problema aplicabilității în litigiul principal a legii privind contractele de achiziții publice în măsura în care reiese din Hotărârea din 2 iunie 2016, Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), că alegerea unei oferte și, prin urmare, a unui adjudecatar constituie un element legat intrinsec de noțiunea „contract de achiziții publice” în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18. Cu toate acestea, în măsura în care ofertanții trebuiau să promoveze un examen descris în cererea de ofertă înainte de a li se aproba definitiv să adere la acordul‑cadru anexat la cererea de ofertă, instanța de trimitere arată că aceste cerințe ar putea să constituie caracteristici determinante în sensul Hotărârii din 26 martie 2015, Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, punctele 31 și 32), și, prin urmare, să comporte calificarea de „contract de achiziții publice” în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18.

22

Așa fiind, instanța de trimitere constată totuși, pe de o parte, că cererea de ofertă în discuție în litigiul principal nu definește criteriile de atribuire pe baza cărora ar fi fost comparate ofertele unele în raport cu celelalte și, pe de altă parte, că agenția nici nu a notat, nici nu a comparat ofertele. Astfel, potrivit instanței de trimitere, toți ofertanții care îndeplinesc cerințele acestei cereri de ofertă și care au promovat examenul menționat în anexa la cererea de ofertă amintită ar fi fost acceptați să adere la acordul‑cadru.

23

Instanța de trimitere subliniază, cu toate acestea, că, deși numărul de prestatori acceptați să adere la acordul‑cadru nu este limitat în avans în caietul de sarcini, în practică numărul lor ar fi limitat din cauza obligației de a îndeplini cerințele amintite.

24

Instanța de trimitere indică, în plus, că particularitatea sistemului de acorduri care a condus la pronunțarea Hotărârii din 2 iunie 2016, Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), ținea de accesul permanent, pe toată durata valabilității sale, acordat operatorilor interesați, ceea ce era suficient pentru a distinge acest sistem de un acord‑cadru în sensul Directivei 2004/18. Or, în speță, un prestator de servicii de consiliere nu ar mai putea adera la sistemul de consiliere agricolă Neuvo 2020 după adoptarea de către agenție a deciziei de atribuire definitive, ceea ce ar limita numărul de operatori economici susceptibili să furnizeze serviciul de consiliere.

25

În acest context, Korkein hallinto‑oikeus (Curtea Administrativă Supremă) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că definiția noțiunii «contracte de achiziții publice», în sensul acestei directive, cuprinde un sistem de contractare:

26

Prin întrebarea formulată, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că este necesar să se califice drept contract de achiziții publice, în sensul acestei directive, un sistem de consiliere agricolă precum cel în discuție în litigiul principal, prin care o entitate publică reține toți operatorii economici cu condiția să îndeplinească cerințele de aptitudine impuse printr‑o cerere de ofertă și să fi promovat examenul menționat în cererea de ofertă amintită și care nu acceptă niciun nou operator în perioada de valabilitate limitată a acestui sistem.

27

Cu titlu prealabil, este necesar să se arate că, întrucât Directiva 2004/18 a fost abrogată posterior datei de adoptare a deciziei în litigiu, interpretarea sa rămâne pertinentă pentru a permite instanței de trimitere să soluționeze litigiul principal.

28

Așa cum a arătat Comisia Europeană, sistemul de consiliere agricolă ocazionează încheierea unor contracte cu titlu oneros între o entitate publică, ce ar putea constitui o autoritate contractantă în sensul Directivei 2004/18, și operatori economici al căror obiect de activitate este furnizarea de servicii, ceea ce corespunde definiției noțiunii „contract de achiziții publice”, enunțată la articolul 1 alineatul (2) litera (a) din această directivă.

29

Trebuie să se amintească însă faptul că obiectivul Directivei 2004/18 era acela de a exclude riscul ca ofertanților sau candidaților naționali să li se acorde preferință cu ocazia oricărei atribuiri a unui contract efectuate de autoritățile contractante. Or, acest risc este strâns legat de exclusivitatea care va decurge din atribuirea contractului în discuție operatorului a cărui ofertă va fi reținută sau operatorilor economici ale căror oferte vor fi reținute, în cazul unui acord‑cadru, ceea ce constituie finalitatea unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 iunie 2016, Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, punctele 35 și 36).

30

În această privință, Curtea a subliniat deja că alegerea unei oferte și, prin urmare, a unui adjudecatar constituie un element legat intrinsec de reglementarea contractelor de achiziții publice prin această directivă și, în consecință, de noțiunea „contract de achiziții publice” în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (a) din aceasta (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 iunie 2016, Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, punctul 38).

31

Rezultă că lipsa desemnării unui operator economic căruia să i se acorde exclusivitate cu privire la un contract are drept consecință faptul că nu este necesar ca acțiunea acestei autorități contractante să intre sub incidența normelor precise ale Directivei 2004/18 în așa fel încât respectiva autoritate contractantă să fie împiedicată să atribuie un contract prin favorizarea operatorilor naționali (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 iunie 2016, Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, punctul 37).

32

În speță se impune, prin urmare, a determina dacă agenția a ales o ofertă dintre toate cele care îndeplineau condițiile pe care le impusese în cererea sa de ofertă.

33

În această privință, reiese din decizia de trimitere că agenția preconizează constituirea unui „pool” important de consilieri care trebuie să întrunească un anumit număr de condiții. Or, în măsura în care agenția reține toți candidații care vor îndeplini aceste cerințe, este clar, așa cum a arătat avocatul general la punctul 39 din concluzii, că ea nu procedează la nicio selecție printre ofertele admisibile și că se mărginește să vegheze la respectarea criteriilor calitative.

34

Faptul că, așa cum reiese din decizia de trimitere, accesul la sistemul de consiliere agricolă în discuție în litigiul principal este limitat la o perioadă preliminară, care se încheie la momentul organizării examenului sau, cel târziu, cu ocazia publicării deciziei de atribuire definitive și că, în consecință, nu este posibil ca un consilier, precum doamna Tirkkonen, să adere la sistemul de consiliere agricolă amintit nu poate repune în discuție această apreciere.

35

Astfel, așa cum a arătat avocatul general la punctele 51 și 52 din concluzii, împrejurarea că, spre deosebire de contextul aflat la originea Hotărârii din 2 iunie 2016, Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), un sistem de consiliere agricolă precum cel în discuție în litigiul principal nu este permanent accesibil operatorilor economici interesați este nepertinentă. În speță, elementul determinant ține de faptul că autoritatea contractantă nu a menționat niciun criteriu de atribuire a contractului destinat să permită compararea și clasificarea ofertelor admisibile. În lipsa acestui element, care este, așa cum reiese din cuprinsul punctului 38 din Hotărârea din 2 iunie 2016, Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), legat intrinsec de reglementarea contractelor de achiziții publice, un sistem de consiliere agricolă precum cel în discuție în litigiul principal nu poate constitui un contract de achiziții publice în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18.

36

În plus, trebuie amintit că, chiar în ipoteza în care verificarea respectării cerințelor de către ofertanți și atribuirea contractului sunt efectuate simultan, aceste două operațiuni trebuie să fie considerate ca fiind două operațiuni distincte guvernate de norme diferite (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 septembrie 1988, Beentjes, 31/87, EU:C:1988:422, punctele 15 și 16, precum și Hotărârea din 24 ianuarie 2008, Lianakis și alții, C‑532/06, EU:C:2008:40, punctul 26).

37

Prin urmare, nu pot fi calificate drept „criterii de atribuire” criterii care nu au în vedere identificarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, ci sunt fundamental asociate cu evaluarea aptitudinii ofertanților de a executa contractul în discuție. Astfel, criteriile care au în vedere în principal experiența, calificările și mijloacele de natură să garanteze o bună executare a contractului vizat au fost considerate ca referindu‑se la aptitudinea ofertanților de a executa acest contract, iar nu drept „criterii de atribuire”, chiar și în cazul în care autoritatea contractantă le calificase ca atare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 ianuarie 2008, Lianakis și alții, C‑532/06, EU:C:2008:40, punctele 30 și 31).

38

În sfârșit, această concluzie nu este nicidecum afectată de soluția reținută în Hotărârea din 26 martie 2015, Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, punctele 31-34), în care Curtea a arătat în esență că competențele și experiența membrilor echipei însărcinate să execute contractul de achiziții publice pot figura drept criteriu de atribuire în anunțul de participare sau în caietul de sarcini, în măsura în care calitatea executării unui contract poate depinde în mod determinant de valoarea profesională a persoanelor însărcinate să îl execute, valoare constituită din experiența lor și din formarea lor profesională, în special atunci când prestația care face obiectul contractului este de natură intelectuală și are ca obiect servicii de formare profesională și de consultanță.

39

Această apreciere trebuie totuși înțeleasă în lumina circumstanțelor aflate la originea cauzei în care s‑a pronunțat hotărârea amintită, și anume în lumina alegerii de către autoritatea contractantă a ofertei pe care intenționa să o rețină dintre mai multe oferte admisibile. În aceste condiții, spre deosebire de cauza principală, autoritatea contractantă a efectuat în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 26 martie 2015, Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, punctele 11, 13 și 28-34), o veritabilă comparare a ofertelor admisibile în scopul identificării ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic. Astfel, în această din urmă cauză, experiența echipei tehnice propuse era o caracteristică intrinsecă ofertei și nu constituia doar un criteriu al aprecierii aptitudinii ofertanților.

40

Decurge din examinarea care precedă că cerințele care figurează în cererea de ofertă publicată de agenție nu pot constitui criterii de atribuire în sensul Directivei 2004/18.

41

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, este deci necesar să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că nu constituie un contract de achiziții publice în sensul acestei directive un sistem de consiliere agricolă precum cel în discuție în litigiul principal, prin care o entitate publică reține toți operatorii economici care îndeplinesc cerințele de aptitudine impuse prin cererea de ofertă și care au promovat examenul menționat în cererea de ofertă în cauză, chiar dacă niciun nou operator nu poate fi acceptat pe durata de valabilitate limitată a acestui sistem.

42

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:

Articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii trebuie interpretat în sensul că nu constituie un contract de achiziții publice în sensul acestei directive un sistem de consiliere agricolă precum cel în discuție în litigiul principal, prin care o entitate publică reține toți operatorii economici care îndeplinesc cerințele de aptitudine impuse prin cererea de ofertă și care au promovat examenul menționat în cererea de ofertă în cauză, chiar dacă niciun nou operator nu poate fi acceptat pe durata de valabilitate limitată a acestui sistem.