1. 

Prezenta trimitere preliminară are ca obiect interpretarea articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene ( 2 ). Instanța de trimitere solicită, în special, orientări privind sensul expresiei „program multianual” de la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din acest regulament. Ea urmărește să se stabilească dacă finanțarea unui proiect de elaborare a unui sistem de gestionare a deșeurilor pentru regiunea Alytus intră în sfera noțiunii respective și, în cazul unui răspuns afirmativ, modul în care trebuie să opereze termenul de prescripție prevăzut în dispoziția menționată.

2. 

În temeiul normelor care reglementează asistența acordată din Fondul de coeziune și măsurile adoptate pentru a sprijini țările candidate, Comisia Europeană a adoptat o decizie prin care a aprobat sprijinul financiar pentru acest proiect înainte de aderarea Lituaniei la Uniunea Europeană. Cererea de decizie preliminară a fost formulată în cadrul litigiului dintre Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra (Agenția de Gestionare a Proiectelor de Mediu; denumită în continuare „AGPM”) și UAB „Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras”, societatea de drept privat înființată pentru a asigura desfășurarea activității centrului de gestionare a deșeurilor (denumită în continuare „societatea”).

3.

În conformitate cu articolul 17 alineatul (1) TUE, una dintre sarcinile Comisiei este executarea bugetului și gestionarea programelor.

4.

Articolul 312 alineatul (1) TFUE prevede, printre altele, că bugetul anual al Uniunii trebuie să respecte cadrul financiar multianual care stabilește valorile maxime anuale (denumite în continuare „plafoanele”) care pot fi cheltuite pentru diferite politici (denumite în continuare „rubrici”) pentru fiecare an dintr‑o anumită perioadă (în prezent 2014-2020). Fondul de coeziune constituit prin articolul 177 TFUE contribuie financiar la realizarea de proiecte în domeniul mediului și în acela al rețelelor transeuropene de infrastructură a transporturilor ( 3 ).

5.

Articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene ( 4 ) garantează fiecărei persoane, printre altele, dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament într‑un termen rezonabil din partea instituțiilor Uniunii.

6.

Obiectivul principal al Regulamentului nr. 2988/95 este protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene astfel cum sunt stabilite în bugetul general al Uniunii gestionat de Comisie potrivit principiului bunei gestiuni financiare ( 5 ). În acest context, considerentele precizează că: (i) mai mult de jumătate din cheltuielile Uniunii sunt plătite beneficiarilor prin intermediul statelor membre, (ii) trebuie combătute în toate domeniile acțiunile de natură să afecteze interesele financiare ale Uniunii Europene și (iii) potrivit dreptului Uniunii, Comisia și statele membre trebuie să controleze dacă resursele bugetare ale Uniunii sunt utilizate în scopurile prevăzute ( 6 ).

7.

Articolul 1 alineatul (1) prevede că, în scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii Europene, regulamentul introduce o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul Uniunii. Articolul 1 alineatul (2) definește „abaterea” ca fiind „orice încălcare a unei dispoziții de drept [al Uniunii], ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al [Uniunii Europene] sau bugetele gestionate de [aceasta], fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele [Uniunii Europene], fie prin cheltuieli nejustificate”.

8.

În conformitate cu articolul 3 alineatul (1):

„Termenul de prescripție a acțiunii este de patru ani de la săvârșirea abaterii menționate la articolul 1 alineatul (1). Cu toate acestea, normele sectoriale pot să prevadă un termen mai scurt, care nu poate fi însă mai mic de trei ani.

În cazul unor abateri continue sau repetate, termenul de prescripție curge din ziua în care încetează săvârșirea abaterii respective. În ceea ce privește programele multianuale, termenul de prescripție trebuie, oricum, să curgă până la finalizarea programului.

Termenul de prescripție este întrerupt de orice act al unei autorități competente, adus la cunoștința persoanei în cauză, cu privire la cercetarea sau urmărirea în justiție a abaterii respective. Termenul de prescripție începe să curgă din nou după fiecare act de întrerupere.

Cu toate acestea, prescripția devine efectivă cel mai târziu la data la care expiră o perioadă egală cu dublul termenului de prescripție, fără ca autoritatea competentă să fi impus o sancțiune, cu excepția cazului în care acțiunea administrativă este suspendată în conformitate cu articolul 6 alineatul (1)” ( 7 ).

9.

Articolul 3 alineatul (3) permite statelor membre să își păstreze posibilitatea de a aplica un termen de prescripție mai lung decât cel de patru ani prevăzut la articolul 3 alineatul (1).

10.

În decembrie 2001, când Comisia a adoptat o decizie de aprobare a sprijinului financiar pentru un proiect de instituire a unui sistem de gestionare a deșeurilor pentru regiunea Alytus ( 8 ), erau în vigoare normele din Regulamentul (CE) nr. 1164/94 al Consiliului de creare a unui Fond de coeziune ( 9 ). Asistența financiară pentru țările candidate era reglementată de Regulamentul (CE) nr. 1267/1999 al Consiliului de stabilire a unui instrument structural de preaderare ( 10 ).

11.

Regulamentul (CE) nr. 1164/94 urmărea, printre altele, să asigure în interesul gestionării adecvate a Fondului de coeziune (denumit în continuare „Fondul”), prevederea unor metode eficiente de evaluare, monitorizare și verificare a intervențiilor comunitare, precizând măsurile care trebuie luate în caz de abateri sau de neîndeplinire a uneia dintre condițiile stabilite la aprobarea fondului respectiv ( 11 ).

12.

Articolul 1 alineatul (1) din regulamentul menționat a instituit un Fond de coeziune. Articolul 1 alineatul (3) permitea ca fondul să contribuie la finanțarea proiectelor sau a etapelor unui proiect sau ale unor grupuri de proiecte legate de o strategie vizibilă care face parte dintr‑un ansamblu coerent. În conformitate cu articolul 2 alineatul (1), Fondul trebuia să furnizeze contribuții financiare pentru proiecte „[…] în domeniul mediului și în cel al rețelelor transeuropene de infrastructură din statele membre […]”. Lituania a devenit eligibilă pentru asistență din Fondul în cauză de la data aderării sale la Uniunea Europeană (1 mai 2004) până la 31 decembrie 2006, în temeiul articolului 2 alineatul (5) ( 12 ).

13.

Articolul 3 era intitulat „Acțiuni eligibile”. Potrivit articolului 3 alineatul (1), proiectele de mediu care au contribuit la realizarea obiectivelor tratatului, în special proiectele aflate în concordanță cu prioritățile atribuite politicii comunitare de mediu prin al cincilea Program de politică și acțiune în domeniul mediului și al dezvoltării durabile, constituiau acțiuni în cazul cărora Fondul de coeziune putea să furnizeze asistență (denumite în continuare „acțiunile finanțabile din Fondul de coeziune”). De asemenea, se putea acorda sprijin financiar pentru studiile preliminare legate de proiectele eligibile și pentru măsurile de sprijin tehnic, cum sunt publicitatea și campaniile de informare în temeiul articolului 3 alineatul (2).

14.

Potrivit articolului 4, Fondului trebuiau să îi fie alocate resurse financiare pentru perioada 2000-2006. Proiectele urmau să fie aprobate în conformitate cu normele prevăzute la articolul 10. Proiectele finanțate din Fond trebuiau să fie adoptate de Comisie în acord cu statul membru beneficiar care a depus cererea de asistență, conform articolului 10 alineatele (1) și (2). Deciziile Comisiei prin care erau aprobate, printre altele, proiectele fixau valoarea sprijinului financiar și stabileau planul de finanțare, precum și toate dispozițiile și condițiile necesare pentru realizarea acestor proiecte în conformitate cu articolul 10 alineatul (6). Elementele esențiale ale deciziilor respective erau publicate în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene în temeiul articolului 10 alineatul (7).

15.

Potrivit articolului 11 alineatul (1), creditele de angajament (și anume angajamentele obligatorii din punct de vedere juridic de a cheltui bani care nu se plătesc în mod necesar în același an, ci plata lor poate avea loc pe parcursul mai multor exerciții financiare) introduse în buget se acordau pe baza deciziilor de aprobare a acțiunilor în cauză în conformitate cu articolul 10. Asistența aferentă acțiunilor finanțabile din Fondul de coeziune trebuia de regulă să fie acordată în tranșe anuale. Cu toate acestea, în anumite cazuri, Comisia putea să acorde întreaga valoare a asistenței financiare la adoptarea deciziei de aprobare a asistenței [articolul 11 alineatul (2)].

16.

Controalele financiare care trebuiau să fie efectuate de statele membre erau prevăzute la articolul 12 alineatul (1). Ele includeau:

„[…]

[…]”

17.

Articolul 16a alineatul (1) a fost introdus prin Actul de aderare. Acesta prevedea că „[m]ăsurile care, la data aderării […] Lituaniei […] erau reglementate de decizii ale Comisiei privind asistența prevăzută de [Regulamentul nr. 1267/1999] […] și a căror punere în aplicare nu s‑a încheiat până la data respectivă sunt considerate aprobate de Comisie în temeiul prezentului regulament. Dacă nu se prevede altfel în alineatele (2)-(5), dispozițiile care reglementează punerea în aplicare a măsurilor aprobate în temeiul prezentului regulament se aplică tuturor măsurilor în cauză.”

18.

Dispozițiile de punere în aplicare a Regulamentului nr. 1164/94 erau prevăzute în anexa II, care cuprindea mai multe articole identificate prin literele „A”-„K”. Noțiunea „proiect” era definită la articolul A alineatul (2) litera (a) din anexa II ca fiind: „o serie de lucrări indivizibile din punct de vedere economic care îndeplinesc o funcție tehnică precisă și au obiective clar definite, în funcție de care să se aprecieze dacă proiectul respectă criteriul stabilit la articolul 10 alineatul (5) prima liniuță” ( 13 ).

19.

În conformitate cu articolul C alineatul (1), angajamentele bugetare trebuiau să se realizeze pe baza deciziilor Comisiei de aprobare a acțiunilor în cauză. În general, angajamentele pentru proiectele de mediu care urmau să fie realizate pe parcursul unei perioade de doi ani sau mai mult trebuiau să fie plătite în tranșe anuale. Angajamentele aferente primei tranșe anuale urmau să fie contractate la adoptarea deciziei de acordare a asistenței comunitare de către Comisie. Era necesar ca angajamentele aferente tranșelor anuale subsecvente să se bazeze pe planul de finanțare inițial sau revizuit pentru acțiunea în cauză și trebuiau să fie contractate, în mod normal, la începutul fiecărui exercițiu bugetar [articolul C alineatul (2) litera (a)]. Aranjamentele pentru angajamente urmau să fie specificate în deciziile Comisiei care aprobau măsurile respective [articolul C alineatul (4)].

20.

În conformitate cu articolul D alineatul (1): „plățile aferente asistenței financiare se efectuează în conformitate cu angajamentele bugetare către [autoritatea națională competentă]. Plățile pot fi sub formă de aconturi, de plăți intermediare sau de plăți ale soldului final. Plățile intermediare și plățile soldului se referă la cheltuielile plătite efectiv, care trebuie justificate cu facturi achitate și chitanțe sau documente contabile cu valoare probatorie echivalentă”. Articolul D alineatul (2) litera (d) preciza că soldul final al asistenței oferite de Uniune, calculat pe baza cheltuielilor certificate și plătite efectiv, trebuia să fie plătit autorității naționale competente sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții, inclusiv a celei privind depunerea la Comisie a unui raport final asupra proiectului în termen de șase luni de la finalizarea sa [potrivit articolului D alineatul (2) litera (d) a treia liniuță]. Dacă raportul final menționat nu era prezentat Comisiei în termen de 18 luni de la data finală pentru finalizarea lucrărilor și a plăților prevăzute în decizia de acordare a ajutorului, trebuiau să fie anulate în temeiul articolului D alineatul (3) fondurile care reprezentau soldul rămas al proiectului ( 14 ).

21.

Articolul D alineatul (5) permitea efectuarea plății către autoritatea sau organismul desemnat de statele membre, ca regulă generală în termen de maximum două luni după primirea unei cereri de plată admisibile ( 15 ).

22.

În conformitate cu articolul G alineatul (3) din anexa II, autoritățile statelor membre erau obligate să păstreze documentele justificative pentru o perioadă de trei ani după plata soldului final de către Comisie. Potrivit articolului H alineatul (1) din anexa II, Comisia avea obligația să aplice corecții financiare atunci când concluziona că a existat o abatere în ceea ce privește asistența din Fondul de coeziune.

23.

La data faptelor, un Instrument pentru politici structurale de preaderare (denumit în continuare „ISPA”), sub forma Regulamentului nr. 1267/1999, făcea parte din strategia de preaderare a Comunității. Acesta respecta abordarea Fondului de coeziune. Obiectivele care urmează, precizate în considerentele Regulamentului nr. 1267/1999, sunt deosebit de relevante. În primul rând, strategia de preaderare includea elaborarea unui instrument care urmărea alinierea țărilor candidate la standardele de infrastructură ale Comunității și furnizarea unei contribuții financiare pentru „măsuri de mediu și măsuri referitoare la infrastructura de transport”. În al doilea rând, asistența comunitară în temeiul ISPA a facilitat punerea în aplicare de către țările respective a acquis‑ului comunitar în ceea ce privește mediul și a contribuit la dezvoltarea durabilă. În al treilea rând, în interesul gestionării adecvate a asistenței financiare în temeiul ISPA, era necesar să fie prevăzute, printre altele, metode eficiente de apreciere, monitorizare, evaluare și control al operațiunilor, precum și măsurile care trebuiau luate în cazul unor abateri sau al nerespectării uneia dintre condițiile stabilite la acordarea asistenței în temeiul ISPA ( 16 ).

24.

Articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1267/1999 a instituit ISPA.

25.

Articolul 2 era intitulat „Acțiuni eligibile”. Articolul 2 alineatul (1) prevedea că asistența financiară din partea Comunității în temeiul ISPA se acorda inclusiv pentru proiectele care sunt independente din punct de vedere tehnic și financiar, de exemplu, în „[…] domeniul mediului […]”. Articolul 2 alineatul (2) litera (a) permitea acordarea asistenței în temeiul ISPA pentru a permite țărilor beneficiare să respecte cerințele legislației comunitare privind mediul și obiectivele parteneriatelor pentru aderare ( 17 ). Asistența comunitară în temeiul ISPA a fost acordată în perioada 2000-2006 ( 18 ).

26.

Comisia a putut să adopte decizii privind acțiunile care trebuie să fie finanțate pe baza ISPA în temeiul articolului 7 alineatul (1) în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 14 ( 19 ).

27.

Potrivit articolului 8 alineatul (1), Comisia trebuia să execute cheltuielile în temeiul ISPA în conformitate cu Regulamentul financiar ( 20 ) pe baza memorandumului financiar întocmit între ea însăși și țara beneficiară. Dispozițiile privind angajamentele și plățile de la articolul 8 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1267/1999 reflectau dispozițiile articolului C alineatul (2) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94.

28.

În conformitate cu articolul 9 alineatul (1), Comisia trebuia să impună țărilor beneficiare să verifice dacă acțiunile finanțate din fondurile comunitare au fost realizate în mod corespunzător, pentru a preveni abaterile și a recupera sumele pierdute în urma abaterilor sau a neglijenței ( 21 ). Potrivit articolului 9 alineatul (5), Comisia trebuia să garanteze respectarea principiilor unei bune administrări financiare, în special în ceea ce privește elementele enunțate în anexa III la Regulamentul nr. 1267/1999. Printre aceste elemente era cerința de a desemna o entitate centrală prin intermediul căreia să fie direcționate fondurile comunitare acordate în temeiul ISPA. Autoritățile responsabile trebuiau să păstreze toate documentele justificative privind cheltuielile pentru o perioadă de cinci ani după efectuarea ultimei plăți pentru un proiect. În sfârșit, era necesar ca memorandumul financiar dintre Comisie și fiecare țară beneficiară să conțină dispoziții referitoare la corecții financiare în caz de abateri ( 22 ).

29.

Parteneriatele pentru aderare definesc cadrul procesului de aderare. Ele stabilesc domeniile prioritare esențiale în care este necesar ca țările candidate să facă progrese, precum și detaliile referitoare la asistența pentru preaderare ( 23 ). De asemenea, fiecare țară candidată întocmește un program național pentru adoptarea acquis‑ului Uniunii. Principiile, prioritățile, obiectivele intermediare și condițiile pentru Lituania au fost stabilite în anexa la Decizia 2002/89/CE a Consiliului ( 24 ). Punctul 4 din anexă, intitulat „Priorități și obiective intermediare”, preciza în ceea ce privește mediul că aceste obiective includ o „transpunere completă a acquis‑ului” și că trebuie să existe o „punere în aplicare continuă a acquis‑ului, în special în cazul […] gestionării deșeurilor […]”.

30.

Potrivit articolului 4 din Regulamentul (CE) nr. 1386/2002 al Comisiei din 29 iulie 2002 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1164/94 al Consiliului privind sistemele de gestionare și de control pentru asistența acordată din Fondul de coeziune și procedura de efectuare a corecțiilor financiare ( 25 ), sistemele de control relevante prevedeau proceduri de verificare a autenticității cheltuielilor declarate și a realizării proiectului în cauză.

31.

Articolul 8 alineatul (2) litera (b) punctul (i) prevedea că, înainte de certificarea unei declarații de cheltuieli [în conformitate cu articolul 12 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul nr. 1164/94 și articolul D alineatul (2) litera (d) a patra liniuță din anexa II la acesta], autoritatea de plată se asigură, printre altele, că declarația de cheltuieli include doar cheltuielile care au fost efectiv realizate în perioada eligibilă prevăzută în decizia Comisiei de acordare a asistenței și că ea este justificată cu facturi însoțite de dovada plății sau cu documente contabile cu valoare justificativă echivalentă.

32.

În conformitate cu articolul 1 din Regulamentul (CE) nr. 16/2003 al Comisiei ( 26 ), acesta stabilea norme comune pentru determinarea eligibilității cheltuielilor aferente acțiunilor finanțate de Fondul de coeziune. Potrivit articolului 2, organismul responsabil pentru punerea în aplicare era organismul public sau privat care este responsabil pentru organizarea licitațiilor legate de un proiect astfel cum era desemnat prin decizia Comisiei privind acordarea unei participări din partea Fondului de coeziune.

33.

Articolul 4 prevedea că orice cheltuială efectuată de organismul responsabil cu punerea în aplicare trebuia să aibă la bază contracte, convenții sau documente cu caracter obligatoriu din punct de vedere juridic. Prezentarea documentelor justificative adecvate era absolut obligatorie.

34.

Articolul 5 alineatul (1) prevedea următoarele:

„Cheltuielile care se iau în considerare pentru plata participării comunitare trebuie să fie efectiv realizate în perioada de eligibilitate definită în decizia Comisiei [de acordare a ajutorului din Fondul de coeziune], în conformitate cu articolul 8 alineatul (2) litera (b) din [Regulamentul nr. 1386/2002] și să aibă legătură directă cu proiectul. Ele trebuie să se refere la plăți certificate de statul membru și executate efectiv de acesta sau în numele acestuia […] și care sunt justificate cu facturi achitate sau documente justificative contabile echivalente.

Prin «document justificativ contabil» se înțelege orice document deținut de organismul responsabil cu punerea în aplicare care poate justifica faptul că nota contabilă reflectă fidel și loial tranzacțiile efectiv realizate, conform practicilor contabile general acceptate”.

35.

În conformitate cu articolul 7 alineatul (1), o cheltuială efectuată este eligibilă de la data la care Comisia primea cererea de participare completă. Potrivit articolului 7 alineatul (2), decizia Comisiei de aprobare a proiectului stabilea începutul perioadei de eligibilitate. Articolul 8 preciza că data de încheiere a perioadei de eligibilitate (care era stabilită prin decizia Comisiei) era legată de plățile efectuate de organismul responsabil cu punerea în aplicare ( 27 ).

36.

Potrivit articolului 23 alineatul (1), cheltuielile privind achiziționarea sau construirea unor instalații care urmau să fie fixate pe o perioadă îndelungată erau eligibile numai în cazul în care se aflau pe inventarul echipamentelor de uz îndelungat al organismului responsabil cu punerea în aplicare a proiectului și în cazul în care erau tratate ca reprezentând cheltuieli de capital conform convențiilor contabile general acceptate.

37.

Orientările pentru încheierea proiectelor finanțate prin Fondul de coeziune și a fostelor proiecte ISPA 2000-2006 (denumite în continuare „Orientările pentru încheierea proiectelor”) ( 28 ) se aplică tuturor proiectelor finanțate prin Fondul de coeziune și fostelor proiecte ISPA adoptate după 1 ianuarie 2000. Expresia „încheierea proiectelor” este definită ca fiind „lichidarea angajamentului financiar în curs al Uniunii prin plata soldului către autoritatea desemnată sau emiterea unei note de debit și dezangajarea oricărui sold final”. În documentul menționat se adaugă că încheierea nu aduce atingere obligației organismului responsabil și a autorităților naționale de a menține disponibile toate documentele justificative privind cheltuielile și verificările pentru o perioadă de trei ani după plata de către Comisie a soldului final.

38.

AGPM este organismul responsabil pentru punerea în aplicare a unui sistem de gestionare a deșeurilor dezvoltat pentru regiunea Alytus din Lituania (denumit în continuare „proiectul” sau „proiectul de construcție”). Aceasta a fost pârâtă în primă instanță (recurenta în fața instanței de trimitere) și era autoritatea contractantă pentru atribuirea contractelor de achiziții publice aferente proiectului de construcție. Societatea este reclamanta în primă instanță (intimata în fața instanței de trimitere) și beneficiara finală a asistenței acordate de Comisie.

39.

La 13 decembrie 2001, Comisia a adoptat o decizie prin care a acordat asistență pentru proiectul de construcție (denumită în continuare „decizia ISPA inițială”). De asemenea, la aceeași dată, ea a semnat memorandumul financiar conex (denumit în continuare „Memorandumul financiar”). Lituania a semnat acest document la 14 martie 2002. Potrivit Memorandumului financiar, data de 31 decembrie 2004 era data încetării proiectului, iar plățile efectuate de AGPM pentru punerea în aplicare a proiectului trebuiau finalizate până cel târziu la 31 decembrie 2006. Raportul auditorului care era necesar să fie depus pentru plata de către Comisie a soldului final al sprijinului financiar trebuia să fie depus de autoritățile lituaniene în termen de cel mult șase luni de la data respectivă.

40.

La 10 noiembrie 2004, AGPM și societatea au semnat Acordul de punere în aplicare a programului de coeziune al ISPA privind repartizarea sarcinilor și a responsabilităților între AGPM și societate în ceea ce privește administrarea resurselor Fondului de coeziune în cadrul punerii în aplicare a proiectului de construcție. La 27 decembrie 2004, Comisia a adoptat o decizie de modificare a Memorandumului financiar adăugând, inter alia, următorul alineat la articolul 2: „5. Cheltuielile legate de proiect sunt eligibile până la 31 decembrie 2008”. În consecință, articolul 2 din Memorandumul financiar este modificat după cum urmează: „Data finalizării: 31 decembrie 2008”.

41.

Cererea de asistență din Fondul de coeziune a fost depusă de Ministerul Finanțelor și de AGPM. În calitatea sa de autoritate contractantă, AGPM a organizat o procedură de licitație având ca obiect proiectul în cauză. Între 22 aprilie 2004 și 6 decembrie 2006, AGPM, societatea și anumiți alți contractanți privați au semnat contractele de achiziții publice ( 29 ).

42.

La 17 decembrie 2009, Biroul Național de Audit al Lituaniei a întocmit raportul public de audit.

43.

La 28 martie 2013, AGPM a emis patru „concluzii” privind eligibilitatea anumitor cheltuieli ale proiectului în temeiul contractelor de achiziții publice, întemeiate pe nerespectarea de către societate a obligației de justificare a achiziționării de active pe termen scurt și lung prevăzute la articolul 5 alineatul (1) și la articolul 23 din Regulamentul nr. 16/2003, precum și la articolul 8 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1386/2002 (denumite în continuare „regulamentele de punere în aplicare”). La 29 martie 2013, directorul AGPM a adoptat deciziile (denumite în continuare „deciziile atacate”) prin care societatea a fost obligată să ramburseze fondurile declarate neeligibile pentru asistență.

44.

La 31 mai 2013, Ministerul Finanțelor din Lituania a adresat Comisiei o cerere actualizată cu privire la plata finală în cadrul proiectului, solicitând soldul final de 826069,28 euro. Ministerul Finanțelor a informat Comisia că, din cauza procedurilor judiciare în curs de desfășurare cu privire la proiect, cheltuielile în valoare de 40276,31 euro, care ar putea fi neeligibile, nu fuseseră scăzute în cuprinsul cererii actualizate cu privire la plata finală în cadrul proiectului.

45.

La 5 noiembrie 2013, societatea a introdus o acțiune prin care a solicitat anularea deciziilor atacate. Această acțiune a fost admisă în primă instanță pentru motivul că era aplicabil termenul de prescripție de patru ani prevăzut la articolul 3 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 2988/95. Întrucât s‑a considerat că termenul de prescripție a început la 31 decembrie 2008 (data finalizării proiectului precizată la articolul 2 din Memorandumul financiar revizuit), a rezultat că acesta a expirat la 31 decembrie 2012, înainte de adoptarea deciziilor atacate.

46.

La 28 mai 2014, AGPM a formulat recurs împotriva deciziei respective la instanța de trimitere. Prin scrisoarea din 14 iulie 2014, Ministerul Finanțelor a prezentat Comisiei versiunea actualizată a raportului cu privire la proiect (din 17 decembrie 2009), împreună cu declarația de lichidare (ambele documente fiind din 25 iunie 2014) ( 30 ).

47.

În procedura de recurs, instanța de trimitere a emis o ordonanță prin care a invitat AGPM și societatea să furnizeze informații și date referitoare la finalizarea proiectului, precum și clarificări și argumente legate de aplicarea Regulamentului nr. 2988/95. Instanța de trimitere a observat că sunt neclare, în special, elementele următoare: (i) data finalizării proiectului; (ii) suma restantă care este neplătită și momentul în care ea trebuie plătită; și (iii) sensul noțiunilor „program”, „măsură” și „proiect” care au fost utilizate în mod alternativ în document (documente) în fața instanței de trimitere.

48.

Ca răspuns la această ordonanță, AGPM a furnizat instanței de trimitere un element de fapt nou. Mai precis, AGPM a prezentat o scrisoare din 30 aprilie 2015 din partea Ministerului Finanțelor. Această scrisoare precizează că soldul datorat pentru proiect nu fusese primit de la Comisie.

49.

În procedura aflată pe rolul instanței de trimitere, AGPM susține că proiectul nu a fost încă finalizat și că termenul de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 nu a început să curgă. De asemenea, ea face referire la definiția expresiei „încheierea proiectelor” prezentată la punctul 37 de mai sus.

50.

Prin scrisoarea din 26 iunie 2015, Comisia a închis proiectul. Ea a concluzionat că suma totală de 106225, 67 euro constituie cheltuieli neeligibile. Comisia a afirmat apoi următoarele: „[…] având în vedere faptul că există o suprarezervare suficientă, cheltuielile neconforme nu vor avea niciun impact asupra calculării plății finale. Prin urmare, în ceea ce privește bugetul Uniunii Europene, cazurile de abateri pot fi închise. Soldul angajamentelor de asistență [din Fondului de coeziune] va fi plătit integral” ( 31 ).

51.

Instanța de trimitere a decis că, pentru soluționarea litigiului principal, este necesar să se stabilească dacă sprijinul financiar comunitar pentru proiectul de construcție intră în sfera noțiunii „program multianual” în sensul articolului 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95, dacă termenul de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 este aplicabil în procedura principală și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă acesta a expirat. În consecință, la 10 iulie 2015, ea a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:

52.

Guvernul elen, guvernul lituanian și Comisia au depus observații scrise, toate aceste părți prezentând observații orale în ședința din 7 septembrie 2016.

53.

Decizia ISPA inițială a fost adoptată la 13 decembrie 2001, iar Memorandumul financiar a fost semnat la 14 martie 2002. Prin urmare, proiectul a fost lansat înainte de aderarea Lituaniei la Uniunea Europeană la 1 mai 2004. Totuși, întrucât proiectul de construcție nu a fost finalizat până la data respectivă, încheierea sa și în special lichidarea sa din punct de vedere financiar – plata angajamentului restant din bugetul Uniunii corespunzător soldului către AGPM – sunt reglementate de dispozițiile Regulamentului nr. 1164/94 referitoare la Fondul de coeziune ( 32 ).

54.

În continuare, în legătură cu contractele de achiziții publice ( 33 ), instanța de trimitere afirmă că a constatat faptul că societatea nu și‑a îndeplinit obligația de a prezenta documentația care dovedește efectuarea în mod real a cheltuielilor (în perioada de eligibilitate definită în decizia ISPA inițială) în conformitate cu articolul 5 alineatul (1) și articolul 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 16/2003 coroborate cu articolul 8 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1386/2002 ( 34 ).

55.

Societatea este un agent economic în sensul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 ( 35 ). Neîndeplinirea obligației de certificare a cheltuielilor impusă de regulamentele de punere în aplicare constituie o încălcare a dreptului Uniunii care „[…] poate sau ar putea prejudicia bugetul general al [Uniunii] […]”.

56.

Articolul 12 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul nr. 1164/94 impune ca declararea cheltuielilor să fie exactă și să garanteze posibilitatea dovedirii lor prin sisteme contabile pe baza unor documente justificative verificabile. Mai mult, în ceea ce privește încheierea proiectelor, articolul D alineatul (2) litera (d) din anexa II la acest regulament prevede că soldul final al asistenței oferite de Uniune trebuie să fie calculat pe baza cheltuielilor certificate care au fost efectuate în mod real.

57.

Toate părțile sunt de acord că termenul de prescripție pentru fostele proiecte ISPA sau proiectele din cadrul Fondului de coeziune nu este reglementat de norme sectoriale speciale. Prin urmare, considerăm că neîndeplinirea de către societate a obligației sale de certificare a cheltuielilor aferente contractelor de achiziții publice în conformitate cu regulamentele de punere în aplicare constituie o abatere în sensul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95. În consecință, sunt incidente normele care reglementează aplicarea termenului de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) din regulamentul menționat.

58.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită orientări privind interpretarea termenului „program multianual” de la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95. A doua întrebare urmărește să se stabilească dacă proiectul este un asemenea program în sensul dispoziției respective. Întrucât aceste întrebări sunt strâns legate, le vom analiza împreună.

59.

Considerăm că, în lipsa oricărei definiții a termenului „program multianual” din Regulamentul nr. 2988/95, este necesar să începem cu analizarea expresiei în cauză din perspectiva contextului în care este utilizată și a scopurilor regulamentului ( 36 ).

60.

Termenul „program multianual” nu este colocvial. El pare să fie mai degrabă un termen tehnic care ar putea fi utilizat pentru programarea financiară într‑un domeniu cum este bugetul Uniunii.

61.

În acest context, noțiunea de program multianual trebuie să fie distinsă de cadrul financiar multianual (menționat la articolul 312 TFUE) ( 37 ). Expresia generală „program multianual” se referă la gama largă de politici ale Uniunii care sunt puse în aplicare prin utilizarea fondurilor care furnizează sprijin financiar beneficiarilor prin intermediul statelor membre. Fondul de coeziune și fostele proiecte ISPA sunt exemple de asemenea „programe”. Ce înseamnă adjectivul calificativ „multianual”?

62.

Potrivit Comisiei, cuvântul „multianual” se referă la o perioadă care depășește un an.

63.

Deși aceasta trebuie să fie situația, considerăm că, în sensul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95, perioada în discuție trebuie să fie de cel puțin doi ani. În primul rând, o perioadă de un an împreună cu partea din anul care urmează este mai greu de caracterizat drept „multianuală”. În al doilea rând, această opinie este reflectată de sistemul legislativ privind repartizarea angajamentelor bugetare ( 38 ). Potrivit Regulamentul nr. 1164/94, angajamentele bugetare, printre altele pentru proiectele realizate pe parcursul unei perioade de doi sau mai mulți ani erau îndeplinite, ca regulă generală, în tranșe anuale. Angajamentele aferente primei tranșe erau contractate la adoptarea deciziei de acordare a sprijinului financiar de către Comisie. Angajamentele pentru tranșele anuale subsecvente se întemeiau pe memorandumul financiar pentru proiectul în cauză ( 39 ). Acest model pentru angajamentele bugetare este descris în propunerea Comisiei de instituire a unui Instrument pentru politici structurale de preaderare ca fiind un „sistem mai simplu și mai eficient”, care se aplică în cazul „proiectelor multianuale” ( 40 ).

64.

Noțiunea „program” are un caracter suficient de general pentru a acoperi atât sfera politicilor Uniunii (strategia ISPA și Fondul de coeziune), cât și măsurile, cum sunt proiectele de dezvoltare, puse în practică în statele membre pentru implementarea politicilor respective.

65.

Ambele tipuri de programe sunt avute în vedere la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95?

66.

În opinia noastră, răspunsul este negativ.

67.

Articolul 1 alineatul (2) din regulamentul menționat definește abaterea ca fiind o încălcare a dreptului Uniunii, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul Uniunii. Aceasta este o referire la măsurile care sunt introduse pentru punerea în aplicare a politicilor Uniunii în cadrul statelor membre prin acordarea de asistență beneficiarilor. Societatea din procedura principală este un exemplu de beneficiar avut în vedere.

68.

Primul, al doilea și al treilea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 confirmă punctul de vedere potrivit căruia noțiunea „program multianual” de la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf face referire la proiectele elaborate pentru punerea în aplicare a politicilor Uniunii ( 41 ).În cazul unor asemenea proiecte sunt plătite beneficiarilor fondurile Uniunii administrate de autoritățile competente ale statelor membre.

69.

Regulamentul nr. 2988/95 joacă un rol la acest nivel. În opinia noastră, el nu intervine la nivelul în care cadrul financiar multianual determină cheltuielile pentru gama de programe aferente politicilor Uniunii, inclusiv Fondul de coeziune.

70.

Instanța de trimitere solicită în special să se stabilească dacă termenii „măsuri” și „proiect” intră în sfera noțiunii „program multianual” de la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95.

71.

În opinia noastră, ambii termeni sunt acoperiți de noțiunea „program multianual”.

72.

În cazul Fondului de coeziune, articolul 1 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1164/94 confirmă faptul că asistența se poate acorda pentru proiecte, etape de proiecte sau grupuri de proiecte. Articolul 3 stabilește măsurile care sunt eligibile pentru asistență. Din articolul 3 alineatul (2) rezultă că sprijinul nu este disponibil doar pentru proiecte, ci și pentru acțiuni auxiliare cum sunt studiile preliminare referitoare la proiectele eligibile și măsurile de sprijin tehnic, inclusiv publicitatea și campaniile de informare ( 42 ).

73.

Astfel, termenul „acțiuni” are un sens mai larg decât termenul „proiecte” în cadrul normativ al Regulamentului nr. 1164/94. El acoperă proiectele, etapele de proiecte și grupurile de proiecte, precum și acțiunile auxiliare enumerate la articolul 3 alineatul (2) din regulamentul respectiv ( 43 ).

74.

Potrivit instanței de trimitere, termenii „măsură”, „proiect” și „program” au fost utilizați în mod alternativ în decizia ISPA inițială, decizia de modificare din 27 decembrie 2004 și Memorandumul financiar. Coerența terminologică în cadrul acestor documente ar fi contribuit la o înțelegere mai clară. Astfel, rezultă din legislație că atât „acțiunea”, cât și „proiectul” intră în sfera noțiunii „program”, în sensul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95.

75.

În ceea ce privește aspectul dacă proiectul de construcție aflat în discuție în procedura principală intră în sfera noțiunii „program multianual” în sensul dispoziției menționate, considerăm că aceasta este situația pentru motivele care urmează.

76.

În primul rând, el este un proiect de mediu în sensul articolului 2 alineatul (1) și al articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1164/94 [a se vedea și articolul A alineatul (2) litera (a) din anexa II]. Natura proiectului în discuție – instituirea unui sistem de gestionare a deșeurilor pentru regiunea Alytus – este în concordanță cu cerințele de la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1267/1999, în măsura în care a permis Lituaniei să respecte acquis‑ul Uniunii în materie de mediu, în special în ceea ce privește gestionarea deșeurilor, și obiectivele Parteneriatului său pentru aderare ( 44 ).

77.

În al doilea rând, proiectul a fost instituit în conformitate cu articolul 7 alineatul (1) și articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1267/1999. În decizia ISPA inițială din 13 decembrie 2001, s‑a estimat că data finalizării proiectului de construcție urma să fie 31 decembrie 2004. Astfel, acesta trebuia să fie realizat pe parcursul unei perioade de trei ani (plus o perioadă suplimentară de doi ani în care plățile trebuiau să fie finalizate). Totuși, la 27 decembrie 2004, Comisia a adoptat o decizie care a modificat Memorandumul financiar precizând că data estimată a finalizării proiectului de construcție era 31 decembrie 2008. Potrivit articolului 8 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1267/1999, angajamentele ar fi fost realizate în perioada cuprinsă între decizia respectivă și data finalizării în tranșe anuale. Existau astfel angajamente pe o perioadă care se întindea de la decizia ISPA inițială din 13 decembrie 2001 până la 31 decembrie 2008. Aceasta este în mod clar o perioadă multianuală.

78.

În sfârșit, pentru a fi eligibil pentru sprijinul Uniunii în temeiul Regulamentului nr. 1267/1999, proiectul de construcție trebuia să fie de o amploare suficientă pentru a avea un impact semnificativ în ceea ce privește protecția mediului ( 45 ). Acest aspect, împreună cu perioada stabilită în deciziile Comisiei de aprobare a asistenței și Memorandumul financiar (cu modificările ulterioare), confirmă faptul că proiectul de construcție intră în sfera noțiunii de program multianual.

79.

În opinia noastră, atunci când asistența financiară comunitară a fost furnizată în temeiul Regulamentului nr. 1267/1999 pentru un proiect care: (i) constituie o acțiune eligibilă în sensul articolului 2 alineatul (2) din acest regulament, (ii) a fost întocmit în temeiul unei decizii a Comisiei și al unui memorandum financiar care au fost convenite între Comisie și autoritățile competente ale statului membru în cauză și (iii) a fost realizat pe parcursul unei perioade de cel puțin doi ani, un asemenea proiect intră în sfera noțiunii de program multianual în sensul articolului 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95. În consecință, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere a aspectului dacă un proiect cum este dezvoltarea unui sistem de gestionare a deșeurilor pentru regiunea Alytus, Lituania, îndeplinește condițiile menționate, un proiect de acest tip poate să constituie un program multianual în sensul Regulamentului nr. 2988/95.

80.

Dacă dezvoltarea unui sistem de gestionare a deșeurilor pentru regiunea Alytus intră în sfera noțiunii program multianual în sensul articolului 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95, instanța de trimitere solicită prin a treia întrebare să se stabilească momentul în care începe să curgă termenul de prescripție potrivit dispoziției respective.

81.

În repartizarea competențelor între instanțele Uniunii și instanțele naționale în temeiul articolului 267 TFUE, în principiu, este de competența acestora din urmă să verifice în cauza aflată pe rolul lor îndeplinirea condițiilor de fapt care determină aplicarea unei norme a Uniunii, iar, dacă este cazul, Curtea, pronunțându‑se asupra trimiterii preliminare, poate oferi precizări destinate să orienteze instanța națională în interpretarea pe care aceasta o va efectua ( 46 ). Astfel, Curtea trebuie să ofere instanței naționale un răspuns util, care să îi permită să soluționeze litigiul cu care este sesizată. Din această perspectivă, Curtea trebuie, dacă este cazul, să reformuleze întrebările care îi sunt adresate ( 47 ). Revine instanței naționale să verifice faptele care stau la baza litigiului aflat pe rolul său și să determine consecințele lor asupra hotărârii pe care trebuie să o pronunțe.

82.

Din decizia de trimitere reiese că instanța de trimitere urmărește să se stabilească modul în care termenul de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) se aplică în cazul chestiunii în discuție în procedura principală. Rezultă din concluzia noastră de la punctul 79 de mai sus că, în opinia noastră, proiectul de construcție este în mod efectiv un program multianual în sensul dispoziției respective. Articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 prevede: „În ceea ce privește programele multianuale, termenul de prescripție trebuie, oricum, să curgă până la finalizarea programului”. Prin urmare, este necesar să interpretăm expresia „finalizarea programului” pentru a stabili modul în care se aplică termenul de prescripție menționat în cazul de față. Mai mult, formularea dispoziției în cauză identifică încheierea termenului de prescripție ca fiind evenimentul esențial în cazul programelor multianuale, iar nu începutul acestei perioade.

83.

Prin urmare, un răspuns la întrebarea instanței de trimitere referitoare la momentul care trebuie să fie considerat începutul termenului de prescripție nu poate stabili dacă directorul APEM a adoptat deciziile atacate înainte de expirarea termenului de prescripție în cazul unui program multianual în sensul articolului 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95. Este necesară adoptarea unei abordări mai largi în ceea ce privește a treia întrebare, stabilind modul în care termenul de prescripție de la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 se aplică în cazul abaterii în discuție în procedura principală. Mai mult, pentru a furniza instanței de trimitere un răspuns complet, vom analiza și modul în care abaterea sau abaterile în discuție în procedura principală trebuie să fie calificate și modul în care termenul de prescripție de la articolul 3 alineatul (1) se poate aplica în împrejurările concrete ale cauzei (a se vedea punctele 86-95 de mai jos).

84.

Apoi, rezultă din decizia de trimitere că rămâne neclar contextul factual al litigiului aflat pe rolul instanței de trimitere. Datele și succesiunea evenimentelor care au condus la încheierea proiectului aflat în discuție au fost stabilite. Totuși, nu reiese cu claritate din decizia de trimitere dacă autoritățile lituaniene au stabilit împreună cu Comisia, referitor la încheierea proiectului, că depunerea tardivă a documentelor prevăzute de lege ar fi admisibilă, iar aspectul dacă (în această situație) un asemenea acord respectă normele prevăzute de Regulamentul nr. 1164/94 și Orientările privind încheierea nu este stabilit în decizia de trimitere ( 48 ).

85.

Vom analiza aplicarea termenului de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 din perspectiva acestor factori.

86.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, Regulamentul nr. 2988/95 introduce: o „reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul [Uniunii]”, și aceasta pentru a „combate în toate domeniile acțiunile de natură să afecteze interesele financiare ale [Uniunii]” ( 49 ).

87.

Termenul prevăzut la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 urmărește să asigure securitatea juridică a agenților economici ( 50 ). Acest principiu impune în special ca drepturile și obligațiile agentului economic față de autoritățile naționale să nu poată fi puse în discuție la nesfârșit; trebuie să existe un termen de prescripție aplicabil urmăririi în justiție a unei astfel de abateri; acest termen trebuie stabilit anterior; și orice norme trebuie să fie suficient de previzibile pentru agentul economic în cauză ( 51 ).

88.

Articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 stabilește un termen de prescripție a acțiunii de patru ani de la săvârșirea abaterii în cazul unor abateri pe care le vom denumi „abateri separate”. În cazul unor abateri continue sau repetate, termenul de prescripție de patru ani curge din ziua în care încetează săvârșirea abaterii respective ( 52 ). O abatere este „continuă” atunci când omisiunea care a ocazionat încălcarea dispoziției din dreptul Uniunii persistă ( 53 ). O abatere este „repetată” în sensul dispoziției menționate atunci când este comisă de un operator care obține avantaje economice dintr‑un ansamblu de operațiuni similare care încalcă aceeași dispoziție a dreptului Uniunii ( 54 ). Între abaterile distincte trebuie să existe un raport cronologic suficient de strâns pentru a fi considerate abateri repetate. Un asemenea raport cronologic există atunci când durata care separă fiecare abatere de precedenta rămâne mai mică decât termenul de prescripție de patru ani ( 55 ). Potrivit articolului 3 alineatul (1), termenul general de prescripție este de patru ani. Astfel, considerăm că (chiar dacă abaterea sau abaterile în discuție în procedura principală nu intră în sfera noțiunii de program multianual), în lipsa elementelor de fapt necesare, Curtea nu poate oferi mai multe orientări privind aspectul dacă în prezenta cauză există abateri continue sau repetate.

89.

Un anumit termen de prescripție este prevăzut pentru programele multianuale. În acest caz, termenul curge până când programul este „finalizat”. Astfel, expresia „termenul de prescripție” de la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 poate fi interpretată în sensul că termenul de prescripție pentru programele multianuale este în general de patru ani, dar curge în orice caz până când programul aflat în discuție este finalizat atunci când un asemenea program durează mai mult de patru ani. Având în vedere că Regulamentul nr. 2988/95 cuprinde norme generale care se aplică (programelor multianuale) în mai multe sectoare, nu este surprinzător faptul că legiuitorul nu a specificat un anumit număr de ani.

90.

În opinia noastră, această interpretare corespunde scopului special al normei de la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 privind programele multianuale. Pentru asemenea programe, aplicarea termenului de prescripție nu este determinată de momentul săvârșirii abaterii sau de cel al încetării sale. De asemenea, termenul de prescripție nu este limitat la o perioadă de patru ani. Spre deosebire de situația în care există abateri separate și abateri continue sau repetate, termenul de prescripție pentru programele multianuale depinde de finalizarea programului respectiv. În consecință, acesta poate să depășească perioada generală de patru ani.

91.

Curtea a statuat, în ceea ce privește noțiunea „act de cercetare sau de urmărire în justiție”, în sensul articolului 3 alineatul (1) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95, că un termen de prescripție nu ar îndeplini funcția de asigurare a securității juridice și că o astfel de funcție nu ar fi pe deplin realizată dacă acest termen ar putea fi întrerupt prin orice act de control de ordin general al administrației naționale care nu are nicio legătură cu bănuieli privind abateri legate de operațiuni identificate cu suficientă precizie ( 56 ). Astfel, articolul 3 alineatul (1) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 trebuie interpretat în sensul că un act trebuie să identifice cu suficientă precizie operațiunile în legătură cu care există bănuieli privind săvârșirea unor abateri pentru a constitui un act de întrerupere în sensul acestei dispoziții ( 57 ).

92.

În opinia noastră, raportul de audit din 17 decembrie 2009 are un caracter prea general pentru a constitui un asemenea act.

93.

Articolul 3 alineatul (1) al patrulea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 impune o limită absolută care se aplică prescripției acțiunii cu privire la o abatere. Prescripția devine efectivă cel mai târziu la data la care expiră o perioadă egală cu dublul celei de patru ani prevăzute la primul paragraf al aceleiași dispoziții, fără ca autoritatea competentă să fi impus o sancțiune, cu excepția cazului în care acțiunea administrativă a fost suspendată în conformitate cu articolul 6 alineatul (1) ( 58 ). Articolul 3 alineatul (1) al patrulea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 contribuie astfel la consolidarea securității juridice a agenților economici, împiedicând ca prescrierea acțiunii să poată fi întârziată indefinit prin acte de întrerupere repetate ( 59 ).

94.

Întrucât instanța de trimitere nu a precizat că împrejurările cauzei aflate pe rolul său determină abateri continue sau repetate ori că prezenta cauză implică acte de întrerupere repetate, articolul 3 alineatul (1) al patrulea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 nu este relevant în cazul de față.

95.

Curtea a analizat în trecut și aspectul dacă termenele de prescripție sunt proporționale, în special atunci când a apreciat intervalul de timp pentru introducerea unei acțiuni în temeiul normelor naționale în contextul articolului 3 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95. Aceasta a statuat că orice termen de prescripție „[…] trebuie, în special, să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de protecție a intereselor financiare ale Uniunii […]” ( 60 ).

96.

Considerăm că proiectul de construcție în discuție în cazul de față este un program multianual. Prin urmare, termenul de prescripție trebuie să fie stabilit potrivit articolului 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95.

97.

Ce înseamnă că „termenul de prescripție trebuie, oricum, să curgă până la finalizarea programului”?

98.

Guvernul lituanian a afirmat în observațiile sale scrise că toate cele 53 de proiecte în sectorul mediului și cel al transportului susținute inițial prin ISPA (și guvernate ulterior de Fondul de coeziune) sunt programe multianuale. Proiectul în discuție face parte din respectivul grup de măsuri. Prin urmare, acesta a arătat că termenul de prescripție de la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 curge până la finalizarea tuturor celor 53 de proiecte. Întrucât unele dintre proiectele menționate nu sunt încă finalizate, termenul de prescripție curge în continuare. Vom denumi această poziție „prima opțiune”.

99.

Lituania și‑a modificat poziția în cursul fazei orale a procedurii. Ea a admis că nu este necesar să se arate că toate cele 53 de proiecte au fost încheiate pentru a se considera că termenul de prescripție de la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf a expirat.

100.

Considerăm că Lituania și‑a modificat în mod corect poziția, întrucât prima opțiune nu este în concordanță cu utilizarea termenului „program” în dispoziția în cauză, care se referă la proiectul sau măsura în discuție, iar nu la politica mai largă a Uniunii de a furniza asistența pentru preaderare în cazul proiectelor majore de infrastructură. De asemenea, ea nu este în concordanță cu necesitatea asigurării securității juridice a agenților economici, principiu care stă la baza aplicării termenului de prescripție de la articolul 3 alineatul (1). Agenții economici implicați în asemenea proiecte trebuie să poată cunoaște care dintre operațiunile lor sunt definitive și care pot fi contestate în justiție. În opinia noastră, un termen de prescripție care expiră atunci când se finalizează proiecte de infrastructură la care agentul economic nu participă și asupra cărora el nu poate avea nicio influență nu poate fi compatibil cu principiul securității juridice.

101.

Comisia susține că data la care serviciile sale încheie un proiect este data de finalizare a unui program multianual. În prezenta cauză, încheierea respectivă a fost realizată prin scrisoarea din 26 iunie 2015. Vom denumi această poziție „a doua opțiune”.

102.

Nu suntem de acord cu punctul de vedere al Comisiei.

103.

Considerăm că a doua opțiune ar acorda Comisiei o marjă mare de apreciere în ceea ce privește determinarea finalizării unui proiect în sensul articolului 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95. O asemenea interpretare nu ar asigura nivelul de securitate juridică necesar pentru protecția intereselor agenților economici. Aceasta ar putea să îi expună unei lungi perioade de incertitudini și riscuri, punându‑i în situația de a nu mai fi în măsură să facă dovada caracterului legal al operațiunilor în cauză ( 61 ). De asemenea, s‑ar putea considera că ea încurajează (sau oricum nu descurajează) practicile dilatorii în cadrul administrației Comisiei. Aceasta nu ar fi în concordanță cu principiul proporționalității, întrucât termenul de prescripție nu ar fi determinat de necesitatea protejării intereselor financiare ale Uniunii Europene, ci mai degrabă de ritmul activității administrative. De asemenea, un astfel de efect ar fi contrar articolului 41 din cartă, care garantează dreptul oricărei persoane de a beneficia, în ceea ce privește problemele sale, de un tratament într‑un termen rezonabil, precum și scopului normelor referitoare la încheiere din Regulamentul nr. 1164/94 și al Orientărilor privind încheierea.

104.

Prin urmare, nu suntem de acord cu a doua opțiune.

105.

Este dificil de stabilit un anumit moment în care proiectul de construcție este finalizat, întrucât mai multe etape și procese diferite conduc la finalizarea sa ( 62 ). Totuși, Curtea trebuie să ofere o interpretare care să fie potrivită cu formularea și obiectivele Regulamentului nr. 2988/95 și care să fie totodată în concordanță cu Regulamentul nr. 1164/94 (întrucât proiectul de construcție este reglementat de normele speciale ale acestuia din urmă).

106.

Astfel, este necesar să interpretăm normele care guvernează în special plata soldului final al asistenței financiare din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 (și Orientările privind încheierea) împreună cu expresia „finalizarea programului” de la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95 în mod coerent și consecvent.

107.

Decizia Comisiei de aprobare a asistenței financiare a stabilit valoarea sprijinului, planul de finanțare și toate condițiile, împreună cu data estimată a finalizării unui proiect, care era și data de încheiere a perioadei de eligibilitate a cheltuielilor potrivit Regulamentului nr. 1164/94 ( 63 ). Datele esențiale ale acestei decizii trebuiau să fie publicate în Jurnalul Oficial ( 64 ). Normele referitoare la Fondul de coeziune instituiau verificări [articolul 12 alineatul (1)] și impuneau ca documentele prevăzute de lege să fie trimise Comisiei. Cadrul general stabilit la articolul D alineatul (2) litera (d) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 sugerează că raportul final trebuia să fie trimis Comisiei în termen de șase luni de la termenul‑limită pentru finalizarea lucrărilor și pentru cheltuieli [articolul D alineatul (2) litera (d) a treia liniuță] sau cel mai târziu în termen de 18 luni de la data‑limită pentru finalizarea lucrărilor și a plăților prevăzute în decizia de acordare a asistenței [articolul D alineatul (3)]. La două luni după primirea unei cereri de plată admisibile, Comisia era obligată să efectueze o plată finală către autoritatea națională competentă [articolul D alineatul (5)]. Autoritățile naționale trebuiau apoi să păstreze toate documentele justificative la dispoziția Comisiei pentru o perioadă de trei ani [articolul G alineatul (3)].

108.

Aceste norme nu fac posibilă identificarea unui calendar precis pentru încheierea proiectelor. Poziția adoptată va fi diferită în funcție de împrejurările cauzei. Totuși, considerăm că legătura dintre procedura de încheiere prevăzută de Regulamentul nr. 1164/94 și finalizarea unui proiect în sensul celui de al doilea paragraf al articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 face posibilă identificarea unei alte opțiuni, pe care o vom denumi „a treia opțiune”.

109.

Pentru a decide dacă un proiect finanțat prin Fondul de coeziune (sau un fost proiect ISPA) va fi considerat finalizat, este necesar mai întâi să se stabilească dacă autoritățile naționale competente au adresat Comisiei o cerere de plată admisibilă în cazul proiectului respectiv. În al doilea rând, trebuie să se țină seama de decizia Comisiei de aprobare a asistenței și de data finalizării prevăzută în memorandumul financiar. În al treilea rând, este necesar să se stabilească dacă raportul final a fost trimis Comisiei în conformitate cu articolul D alineatul (2) litera (d) a doua liniuță sau cu articolul D alineatul (3) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94. În al patrulea rând, Comisia are ca regulă generală un termen de două luni după primirea unei cereri admisibile pentru a plăti soldul final. În al cincilea rând, cu excepția cazului în care se prevede altfel, documentele referitoare la proiect trebuie să fie păstrate timp de trei ani pentru a permite Comisiei să efectueze controale financiare ( 65 ). La sfârșitul acestei perioade, proiectul trebuie să fie considerat finalizat.

110.

Considerăm că a treia opțiune marchează încheierea sau, în termenii Regulamentul nr. 2988/95, „finalizarea” unui proiect. O asemenea abordare este în concordanță cu obligațiile generale ale Comisiei prevăzute la articolul 17 alineatul (1) TUE de a executa bugetul și de a gestiona programele și, în special, cu obligația sa impusă de Regulamentul nr. 1164/94 de a efectua controale și de a pune în aplicare corecții financiare (articolele G și H din anexa II la regulamentul menționat). A treia opțiune permite totodată statelor membre să își îndeplinească obligațiile. Acestea includ efectuarea controalelor financiare necesare, de exemplu identificarea abaterilor, demonstrarea faptului că proiectul a fost pus în aplicare în mod corespunzător și obținerea plății soldului final în temeiul regulamentului respectiv ( 66 ).

111.

Deși este fără îndoială adevărat că este mai ușor pentru agenții economici să cunoască un termen de prescripție care are o durată prevăzută în mod expres (de exemplu o durată de patru ani), a cărui curgere este determinată de un anumit eveniment, un asemenea model nu se pretează unei noțiuni cum este cea de program multianual, care are o fluiditate inerentă. Data finalizării unui astfel de program poate să fie doar estimată la începerea sa. Considerăm că a treia opțiune oferă de fapt suficientă securitate juridică. Ea garantează că drepturile agentului economic nu pot fi puse în discuție la nesfârșit. Termenul de prescripție se stabilește prin trimitere la Regulamentul nr. 1164/1994 și, prin urmare, parametrii săi sunt fixați în avans și suficient de previzibili pentru agentul economic în cauză. Programele multianuale sunt acțiuni la scară mare. Este probabil ca ele să implice agenți economici la fel de mari și sofisticați care se presupune că au anumite cunoștințe despre normele și procedurile aplicabile sau acces la acestea. A treia opțiune poate avea chiar avantajul că încurajează agenții economici să se asigure că furnizează la timp autorităților competente din statele membre elementele necesare pentru elaborarea documentelor pentru încheiere potrivit dispozițiilor legale.

112.

În opinia noastră, a treia opțiune este proporțională în măsura în care respectă normele prevăzute în Regulamentul nr. 1164/94 care garantează îndeplinirea de către statele membre și Comisie a obligațiilor care le revin în temeiul regulamentului menționat. Un termen de prescripție care ține cont de data finalizării proiectului în discuție, de depunerea raportului final și de existența unei cereri de plată admisibile, precum și de perioada de două luni în care Comisia trebuie să efectueze plata, plus perioada de trei ani în care pot fi făcute corecții financiare corespunde normelor introduse de legiuitor pentru protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene și nu depășește ceea ce este necesar în acest scop.

113.

Ce se întâmplă atunci când statul membru nu adresează Comisiei o cerere admisibilă (de exemplu, atunci când raportul final este trimis Comisiei după perioada de 18 luni prevăzută la articolul D alineatul (3) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 (cum se poate să se fi întâmplat în cazul de față) sau nu adresează nicio cerere ( 67 )? Considerăm că în asemenea împrejurări este necesar să se țină cont de data finalizării proiectului din Memorandumul financiar și de decizia Comisiei de aprobare a proiectului. Perioada de 18 luni de la termenul‑limită pentru data finalizării lucrărilor și plățile care trebuie să fie efectuate de organismul național competent potrivit articolului D alineatul (3) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 ar trebui atunci să fie utilizată ca un substitut pentru depunerea efectivă a raportului final. Într‑o asemenea situație potrivit acestei dispoziții este necesar oricum ca plata soldului final să fie anulată, iar Comisia trebuie să stabilească dacă este oportună aplicarea unei corecții financiare. Pare să existe o lacună în dispoziția legislativă în măsura în care statele membre au obligația de a păstra documentele timp de trei ani după plata finală, dar nu este specificată o perioadă corespunzătoare aplicabilă atunci când plata respectivă nu este efectuată. Totuși, o perioadă nedeterminată în care Comisia să verifice situația ar fi în contradicție cu principiul securității juridice. Ar fi la fel de nepotrivit dacă perioada corespunzătoare ar avea o durată mai mică decât cea de trei ani specificată la articolul G alineatul (3) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94. Prin urmare, considerăm că această perioadă de trei ani trebuie să fie prevăzută și atunci când statul membru în cauză nu a prezentat Comisiei o cerere admisibilă.

114.

Finalizarea lucrărilor de construcție pare să marcheze încheierea naturală a unui proiect de construcție. Este posibil ca a patra opțiune să fie mai bună decât cea de a treia?

115.

În opinia noastră, răspunsul este negativ.

116.

În primul rând, normele referitoare la Fondul de coeziune reglementează în mod detaliat încheierea proiectelor ( 68 ), dar nu există norme similare care să stabilească momentul în care un proiect de construcție este finalizat. Faptul că nu există astfel de dispoziții sugerează că ar exista o lipsă de transparență și totodată de securitate juridică dacă terminarea unui proiect de construcție ar fi considerată o finalizare definitivă.

117.

În al doilea rând, corespunde mai bine scopurilor generale ale Regulamentului nr. 2988/95 ca încheierea proiectului, iar nu momentul în care sunt terminate lucrările de construcție, să constituie „finalizarea” sa. Deși unul dintre obiectivele Regulamentului nr. 2988/95 este să ofere securitate juridică agenților economici, scopul său principal este protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene prin identificarea abaterilor din cadrul tuturor politicilor Uniunii ( 69 ). Astfel, în ceea ce privește aplicarea termenului de prescripție, întrebarea relevantă este când ies din buget fondurile Uniunii.

118.

Prin urmare, considerăm că terminarea lucrărilor de construcție nu constituie o a patra opțiune plauzibilă.

119.

Normele din Regulamentul nr. 1164/94 generează un anumit nivel de securitate juridică. Totuși, modul în care ele funcționează este diferit în funcție de împrejurările cauzei.

120.

În cazul de față, instanța de trimitere a oferit câteva detalii referitoare la decizia ISPA inițială ( 70 ). Totuși, Curtea nu are aproape nicio informație despre ceea ce s‑a întâmplat după revizuirea Memorandumului financiar prin decizia Comisiei din 27 decembrie 2004, în afară de faptul că data revizuită a finalizării proiectului a devenit 31 decembrie 2008. Potrivit articolului D alineatul (3) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94, raportul final trebuia să fie trimis Comisiei cel târziu la 30 iunie 2010 (în cadrul termenului‑limită de 18 luni prevăzut la articolul D alineatul (3) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94). Revine instanței de trimitere să verifice când trebuiau să fie terminate plățile efectuate de AGPM. În decizia de trimitere nu există nicio precizare în acest sens. De asemenea, Curtea nu știe dacă a fost depusă o cerere de plată admisibilă – în caz contrar, termenul de două luni care ar muta data la 31 august 2010 nu ar fi aplicabil. Perioada de trei ani de la articolul G alineatul (3) din anexa II la acest regulament trebuie să fie atunci adăugată la realizarea calculului, pentru a permite Comisiei să își îndeplinească obligația de a efectua controale și de a stabili dacă trebuie să fie impuse corecții financiare.

121.

Rezultă că termenul de prescripție ar expira cel mai devreme la 31 august 2013 dacă a fost depusă o cerere de plată admisibilă. Acesta s‑ar încheia la 30 iunie 2013 dacă nu era prezentată o asemenea cerere. În orice caz, chiar dacă data până la care AGPM trebuia să efectueze plățile nu a depășit data de 31 decembrie 2008, deciziile atacate din 29 martie 2013 s‑ar încadra în termenul de prescripție.

122.

Nu este clar dacă autoritățile lituaniene și Comisia au stabilit de comun acord că documentele prevăzute de lege pot fi depuse și cu mult după data finalizării precizată în Memorandumul financiar modificat, și anume 31 decembrie 2008 ( 71 ). Nu este clar nici aspectul dacă, în cazul în care aceasta este situația, un asemenea acord este în concordanță cu Regulamentul nr. 1164/94. Comisia nu a anulat plata soldului final din cauza neîndeplinirii obligației de depunere a raportului final în conformitate cu articolul D alineatul (3) din anexa II la regulamentul respectiv. De asemenea, ea nu a declanșat aplicarea mecanismului de corecție financiară. Instanței de trimitere îi revine sarcina să stabilească și să verifice acordurile dintre Comisie și autoritățile lituaniene cu privire la încheierea proiectului aflat în discuție.

123.

Prin urmare, considerăm că, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere a împrejurărilor de fapt, data de 30 iunie 2013 trebuie să fie considerată ca fiind data cea mai apropiată până la care proiectul putea sa fie finalizat și că deciziile atacate au fost așadar adoptate în termenul de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95.

124.

În consecință, pentru a determina modul de aplicare a termenului de prescripție în sensul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 în cazul unui program multianual care privește un fost proiect ISPA reglementat de dispozițiile anexei II la Regulamentului nr. 1164/94, este necesar să se stabilească: (i) dacă autoritățile naționale competente ale statului membru în cauză au adresat Comisiei o cerere de plată admisibilă în sensul articolului D alineatul (5); (ii) data finală pentru finalizarea lucrărilor și a plăților prevăzute în decizia Comisiei de acordare a asistenței și Memorandumul financiar aferent acesteia; (iii) aspectul dacă raportul final prevăzut la articolul D alineatul (2) litera (d) a fost trimis Comisiei; (iv) aspectul dacă perioada de două luni prevăzută la articolul D alineatul (5) a expirat; și (iv) aspectul dacă a expirat termenul de trei ani [cu excepția situației în care se decide altfel în temeiul articolului G alineatul (3)] care începe să curgă după plata de către Comisie a soldului final pentru un proiect. În consecință, în cazul unui proiect cum este dezvoltarea unui sistem de gestionare a deșeurilor pentru regiunea Alytus din Lituania, instanței de trimitere îi revine sarcina să stabilească aceste elemente și, în lumina constatărilor sale, să decidă dacă programul multianual care corespunde proiectului în cauză a fost finalizat la 30 iunie 2013 sau la o dată ulterioară.

125.

Având în vedere toate considerațiile anterioare, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Curtea Supremă Administrativă a Lituaniei) după cum urmează: