1.

Din perspectiva dreptului constituțional, noțiunea „lege” poate desemna o lege în sens formal sau în sens material. Indiferent de conținutul său, legea în sens formal este un act adoptat de legiuitor în cadrul procedurii de legiferare. În sens material, legea desemnează norme de drept pozitiv generale și abstracte, indiferent de poziția actului din care fac ele parte în ierarhia normelor juridice. În dreptul Uniunii, potrivit articolului 290 TFUE, modificarea unui act legislativ, care corespunde unei legi în sens formal în dreptul Uniunii, poate fi delegată, în anumite condiții, organismului executiv al Uniunii Europene, respectiv Comisia Europeană. Astfel, potrivit articolului 290 TFUE, legiuitorul poate delega Comisiei competența de a adopta acte fără caracter legislativ și cu domeniu de aplicare general, care completează sau modifică anumite elemente neesențiale ale actului legislativ ( 2 ).

2.

În prezenta cauză, divergența de opinii dintre instituțiile Uniunii se referă în esență la problema dacă delegarea în favoarea Comisiei, care reprezintă puterea executivă, a competenței de a modifica acte legislative trebuie să rezulte în mod explicit din dispoziția de delegare conținută în actul de bază adoptat de legiuitor. În calitate de autori ai actelor juridice ale Uniunii, Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene par a tinde să susțină o interpretare restrictivă a unei astfel de delegări.

3.

Comisia a adoptat Regulamentul delegat nr. 275/2014 (denumit în continuare „regulamentul în litigiu”) ( 3 ) pe baza articolului 21 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1316/2013 (denumit în continuare „regulamentul de bază”) ( 4 ), care constituie dispoziția de delegare. Astfel, în economia articolului 290 TFUE, regulamentul de bază este actul legislativ, iar regulamentul în litigiu este actul delegat. Dispoziția de delegare conferea Comisiei competența de a adopta acte delegate „care să detalieze prioritățile de finanțare”. Acțiunea în anulare formulată de Parlament se întemeiază pe faptul că Comisia a detaliat prioritățile de finanțare prin adăugarea unei noi părți VI în anexa I la regulamentul de bază, în loc să adopte un regulament distinct cu conținut identic, prin care să fie completat regulamentul de bază.

4.

În opinia Parlamentului, competența de a modifica un act de bază, inclusiv prin adăugarea unei părți noi la anexa la acest act, ar fi trebuit să fie conferită Comisiei în mod clar și explicit prin dispoziția de delegare. În situația în care Comisia este împuternicită numai să completeze actul de bază, aspect aplicabil în toate cazurile în care competența de modificare a actului de bază nu a fost delegată în mod explicit, Comisia nu poate modifica actul de bază, iar exercitarea competenței delegate de a completa actul bază impune adoptarea unui act normativ distinct.

5.

Divergența de opinii dintre Parlament și Comisie nu se referă neapărat la noțiunile „completează” și „modifică” în sensul articolului 290 TFUE, ci mai degrabă la faptul că dispoziția de delegare din regulamentul de bază nu conține niciuna dintre aceste două noțiuni. Prin urmare, în prezenta cauză, trebuie să se examineze în primul rând care este interpretarea corectă a unei dispoziții de delegare din regulamentul de bază prin care Comisia este împuternicită „să detalieze prioritățile de finanțare”.

6.

Trebuie precizat de asemenea că Parlamentul nu contestă conținutul regulamentului în litigiu. Astfel, acesta consideră că Comisia ar fi putut să adopte un regulament delegat cu conținut identic prin intermediul unui act juridic distinct, fără să modifice regulamentul de bază, fapt prin care, în opinia sa, ar fi fost evitată orice problemă de competență.

7.

Pentru motivele pe care le vom dezvolta mai jos, considerăm că Comisia nu și‑a depășit competențele delegate atunci când a adoptat regulamentul în litigiu. În situația în care în dispoziția de delegare legiuitorul folosește altă expresie decât termenii „completează” sau „modifică” prevăzuți la articolul 290 TFUE, acesta lasă la aprecierea Comisiei alegerea naturii juridice a actului delegat adoptat pe baza acestei delegări de competențe. În acest caz, Comisia poate alege modalitatea de adoptare a actului delegat, altfel spus poate alege dacă să completeze sau să modifice actul de bază.

8.

Considerentul (59) al regulamentului de bază are următorul conținut:

„În ceea ce privește sectorul transporturilor și al energiei, pe baza orientărilor sectoriale specifice prevăzute de Regulamentul (UE) nr. 1315/2013 și de Regulamentul (UE) nr. 347/2013, au fost întocmite și ar trebui incluse în anexa la prezentul regulament liste ale proiectelor, coridoarelor și domeniilor prioritare cărora ar trebui să li se aplice prezentul regulament. În sectorul transporturilor, pentru a ține cont de posibilele modificări ale priorităților politice și ale capacităților tehnologice, precum și ale fluxurilor de trafic, ar trebui să fie delegată Comisiei competența de a adopta acte în conformitate cu articolul 290 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), în ceea ce privește adoptarea de modificări la partea I din anexă și pentru a detalia prioritățile de finanțare pentru acțiunile eligibile în temeiul articolului 7 alineatul (2) care urmează a se reflecta în programele de activitate.”

9.

Potrivit alineatului (3) al articolului 21 din acest regulament, intitulat „Acte delegate”:

„În sectorul transporturilor și în limitele obiectivelor generale stabilite la articolul 3 și ale obiectivelor sectoriale specifice menționate la articolul 4 alineatul (2), Comisia este împuternicită să adopte acte delegate în conformitate cu articolul 26, care să detalieze prioritățile de finanțare care urmează a fi reflectate în programele de activitate menționate la articolul 17 pe durata MIC pentru acțiunile eligibile în temeiul articolului 7 alineatul (2). Comisia adoptă acte delegate până la 22 decembrie 2014.”

10.

Articolul 26 din regulamentul de bază, intitulat „Exercitarea delegării de competențe”, prevede:

„(1)   Comisiei i se conferă competența de a adopta acte delegate, sub rezerva respectării condițiilor stabilite la prezentul articol.

(2)   Competența de a adopta acte delegate menționată la articolul 21 se conferă Comisiei pe perioada 1 ianuarie 2014-31 decembrie 2020.

(3)   Delegarea de competențe menționată la articolul 21 poate fi revocată în orice moment de Parlamentul European sau de Consiliu. O decizie de revocare pune capăt delegării competenței specificate în respectiva decizie. Aceasta produce efecte începând cu ziua următoare publicării deciziei în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene sau la o dată ulterioară specificată în decizie. Aceasta nu aduce atingere validității actelor delegate deja în vigoare.

(4)   De îndată ce adoptă un act delegat, Comisia îl notifică simultan Parlamentului European și Consiliului.

(5)   Un act delegat adoptat în temeiul articolului 21 intră în vigoare numai în cazul în care nici Parlamentul European, nici Consiliul nu au formulat obiecții în termen de două luni de la notificarea acestuia către Parlamentul European și Consiliu sau în cazul în care, înaintea expirării termenului respectiv, atât Parlamentul European, cât și Consiliul au informat Comisia că nu vor formula obiecții. Perioada menționată se prelungește cu două luni la inițiativa Parlamentului European sau a Consiliului.”

11.

Comisia a adoptat regulamentul în litigiu în temeiul articolului 21 alineatul (3) din regulamentul de bază. Considerentul (1) al regulamentului în litigiu prevede:

„În temeiul articolului 21 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 1316/2013, în primul an de la intrarea în vigoare a regulamentului menționat, Comisia este împuternicită să adopte acte delegate pentru a detalia prioritățile de finanțare a transporturilor care urmează să se reflecte în programele de lucru pe durata MIE pentru acțiuni eligibile în temeiul articolului 7 alineatul (2). Prin urmare, este necesar ca actul delegat care detaliază prioritățile de finanțare a transporturilor să fie adoptat înainte de adoptarea programelor de lucru.”

12.

Potrivit articolului 1 din regulamentul în litigiu, „[t]extul din anexa la prezentul regulament se adaugă în anexa I a Regulamentului (UE) nr. 1316/2013, ca partea VI.”

13.

În această parte nouă, partea VI din anexa I la regulamentul de bază, se detaliază prioritățile de finanțare în domeniul transporturilor pentru programele de lucru anuale și multianuale, ținându‑se cont de obiectivele sectoriale specifice prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din regulamentul de bază, care în sectorul transporturilor se împart în trei grupe ( 5 ), precum și de acțiunile eligibile potrivit articolului 7 alineatul (2) din regulamentul de bază. În partea VI, Comisia enumeră prioritățile de finanțare pentru fiecare obiectiv ( 6 ), fără să indice ajutorul financiar care ar corespunde acestor priorități.

14.

La data adoptării regulamentului în litigiu, respectiv la 7 ianuarie 2014, Comisia a publicat comunicarea intitulată „Construirea rețelei centrale de transport: coridoarele rețelei centrale și Mecanismul pentru interconectarea Europei” ( 7 ), în care estimează printre altele valoarea finanțărilor în funcție de priorități ( 8 ).

15.

Atât anterior, cât și ulterior adoptării regulamentului în litigiu, Comisia și Parlamentul au purtat discuții legate de faptul că regulamentul în litigiu nu cuprinde date cu caracter obligatoriu referitoare la alocările de fonduri pentru fiecare prioritate, care sunt menționate numai în comunicarea Comisiei din 7 ianuarie 2014. În opinia Parlamentului, alocările de fonduri ar fi trebuit reglementate cu caracter definitiv în regulamentul delegat. De altfel, acest regulament nu a adăugat o plusvaloare semnificativă regulamentului de bază, întrucât prin intermediul lui se reface numai ordinea priorităților de finanțare stabilite la articolul 4 alineatul (2) și în anexa I la regulamentul de bază. Discuțiile s‑au purtat de asemenea cu privire la consultarea Parlamentului în etapa pregătitoare adoptării regulamentului în litigiu.

16.

În luna februarie 2014, Parlamentul și Comisia au convenit ca Comisia să publice în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene o declarație prin care să garanteze că va pune în aplicare Mecanismul pentru Interconectarea Europei în conformitate cu sumele orientative indicate în Comunicarea din 7 ianuarie 2014. În plus, Comisia a declarat că va corecta expunerea de motive a regulamentului în litigiu în ceea ce privește consultarea Parlamentului. Parlamentul a propus Comisiei să revizuiască în acest context regulamentul în litigiu în sensul că aceasta urmărește să completeze regulamentul de bază, iar nu să îl modifice ( 9 ).

17.

Având în vedere că în termen de două luni de la notificarea regulamentului în litigiu nici Parlamentul, nici Consiliul nu au formulat obiecții împotriva acestuia, potrivit articolului 26 alineatul (5) din regulamentul de bază, regulamentul în litigiu a fost publicat la 19 martie 2014 în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și a intrat în vigoare în ziua următoare publicării sale. În plus, la 19 martie 2014, Comisia a publicat o declarație ( 10 ), în care a afirmat că „intenționează să implementeze Mecanismul pentru Interconectarea Europei – sectorul transporturi cu respectarea sumelor orientative alocate priorităților de finanțare prevăzute în Comunicarea Comisiei [COM(2013) 940], fără a aduce atingere flexibilității necesare execuției bugetare”.

18.

În sfârșit, la 14 mai 2014, Comisia a adoptat o rectificare a regulamentului în litigiu ( 11 ). Rectificarea privea punctul 2 din expunerea de motive a acestui regulament, intitulat „Consultări anterioare adoptării actului juridic”. Aceasta avea următorul cuprins:

„Textul«Comisia a consultat experți ai autorităților din statele membre și reprezentanți ai Parlamentului European în cadrul reuniunilor ad‑hoc din 26 septembrie, 7 noiembrie și 9 decembrie 2013»

Se va înlocui cu: «Comisia a consultat experți ai autorităților competente din statele membre în prezența unor experți ai Parlamentului European în cadrul reuniunilor ad‑hoc din 26 septembrie, 7 noiembrie și 9 decembrie 2013»”.

19.

Aceasta a fost singura rectificare a regulamentului în litigiu.

20.

Acțiunea în anulare formulată de Parlament a fost introdusă la grefa Curții la 11 iunie 2014. La 21 august 2014, Comisia a depus memoriul în apărare. La 1 octombrie 2014, Parlamentul a depus un memoriu în replică, iar la 11 noiembrie 2014 Comisia a depus un memoriu în duplică.

21.

Prin actul depus la grefa Curții la 25 septembrie 2015, Consiliul a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor Parlamentului. La 22 octombrie 2014 această cerere a fost admisă.

22.

Parlamentul, susținut de Consiliu, solicită Curții anularea regulamentului în litigiu și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată. În susținerea acțiunii, Parlamentul invocă un motiv unic, întemeiat pe faptul că, întrucât a modificat regulamentul de bază în loc să îl completeze, Comisia nu ar fi respectat condițiile delegării de competențe stabilite la articolul 21 alineatul (3) din regulamentul de bază și și‑ar fi depășit competențele pe care i le delegase legiuitorul Uniunii.

23.

Comisia solicită Curții respingerea acțiunii ca inadmisibilă sau, în subsidiar, ca neîntemeiată. În primul rând, acțiunea ar fi inadmisibilă, întrucât motivul unic invocat de Parlament ar fi întemeiat exclusiv pe faptul că Comisia a detaliat prioritățile de finanțare prin introducerea unei părți VI în anexa I la regulamentul de bază, în loc să adopte un act juridic separat, de completare a regulamentului de bază. Parlamentul nu ar invoca însă nelegalitatea actului pe fond, astfel că acțiunea s‑ar întemeia exclusiv pe pretinsul viciu de formă al regulamentului în litigiu. În al doilea rând, în situația în care Curtea ar considera totuși că acțiunea este admisibilă, Comisia solicită în subsidiar respingerea acesteia ca neîntemeiată. Articolul 21 alineatul (3) din regulamentul de bază nu ar specifica modul în care Comisia trebuie să detalieze prioritățile de finanțare, astfel că această dispoziție nu s‑ar opune stabilirii priorităților prin adăugarea unei părți noi în anexa I la regulamentul de bază. O asemenea adăugare nu ar modifica conținutul dispozițiilor regulamentului de bază. Contrar celor susținute de Parlament, în prezenta cauză nu ar prezenta relevanță interpretarea noțiunilor „completează” și „modifică” de la articolul 290 TFUE.

24.

Parlamentul, Comisia și Consiliul au fost reprezentate în ședința din 9 iulie 2015.

25.

Pentru motivul enunțat la punctul 23 din prezentele concluzii, Comisia solicită Curții să declare acțiunea inadmisibilă, întrucât aceasta ar fi întemeiată exclusiv pe un viciu de formă. Comisia amintește că, potrivit articolului 263 TFUE, Curtea are competența să se pronunțe cu privire la acțiuni formulate pentru motive de încălcare a unor norme fundamentale de procedură. Or, Comisia susține că presupusa eroare nu putea să fie fundamentală, întrucât, chiar în opinia Parlamentului, Comisia ar fi putut adopta un act distinct cu conținut identic sau ar fi putut corecta regulamentul în litigiu prin intermediul unei rectificări.

26.

În opinia Parlamentului, excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie se întemeiază pe o înțelegere greșită în ceea ce privește normele de procedură vizate la articolul 263 TFUE și forma unui act. Parlamentul amintește că prin „norme de procedură” în sensul articolului 263 TFUE trebuie să se înțeleagă formalitățile care trebuie respectate înainte de adoptarea unui act sau la momentul adoptării acestuia ( 12 ). Parlamentul neagă totodată faptul că a susținut că în cazul adoptării regulamentului în litigiu s‑au încălcat normele de procedură menționate anterior. Potrivit Parlamentului, Comisia și‑ar fi depășit însă competențele delegate, întrucât a adoptat un act pe care, potrivit competenței care i‑a fost delegată, nu era împuternicită să îl adopte ( 13 ).

27.

Dorim să atragem atenția asupra faptului că în versiunea în limba franceză există o confuzie între noțiunile „forme” și „formes”. În timp ce prima noțiune se referă la forma unui act, cea de a doua se referă, în cadrul articolului 263 TFUE, la normele de procedură care trebuie respectate înainte de adoptarea unui act juridic sau la momentul adoptării sale. În cadrul versiunii în limba finlandeză sau în limba engleză a articolului 263 TFUE, acest risc de confuzie nu există ( 14 ). De asemenea, din jurisprudența Curții reiese că nerespectarea normelor de procedură care se referă, de exemplu, la adoptarea unui act cauzator de prejudiciu, precum fapta Comisiei de a nu fi adoptat o decizie în termenul stabilit de legiuitorul Uniunii, constituie o încălcare a unor norme fundamentale de procedură ( 15 ).

28.

Având în vedere că articolul 263 TFUE, invocat de Comisie, se referă la norme de procedură, despre care nici nu se susține că ar fi fost încălcate de aceasta, achiesăm la opinia Parlamentului potrivit căreia acțiunea se referă în realitate la o eventuală depășire a competențelor de către Comisie, iar nu la o încălcare a normelor de procedură. Prin urmare, acțiunea este admisibilă.

29.

Având în vedere că la articolul 21 alineatul (3) din regulamentul de bază sau la articolul 21 în ansamblul său nu se menționează în mod explicit temeiul juridic al delegării de competențe, trebuie să se verifice mai întâi dacă regulamentul în litigiu a fost într‑adevăr adoptat în temeiul articolului 290 TFUE. Amintim că, potrivit articolului 21 alineatul (3) din regulamentul de bază, Comisia este împuternicită să detalieze prioritățile de finanțare, fără să se precizeze în mod expres temeiul acestei împuterniciri.

30.

În memoriile sale, Comisia a susținut că în speță nu se ridică problema interpretării articolului 290 TFUE, ci numai a articolului 21 alineatul (3) din regulamentul de bază. Potrivit Comisiei, interpretarea articolului 290 TFUE și diferența dintre noțiunile „modifică” și „completează” utilizate în cadrul acestei dispoziții nu prezintă relevanță, întrucât legiuitorul Uniunii a renunțat în mod deliberat la folosirea acestor noțiuni în cadrul articolului 21 alineatul (3) din regulamentul de bază. Prin urmare, noțiunea „să detalieze” utilizată în cadrul dispoziției de delegare trebuie interpretată în conformitate cu economia regulamentului de bază, fără a se recurge la noțiuni predefinite.

31.

Cu toate acestea, în cadrul ședinței, Comisia a subliniat că articolul 21 alineatul (3) se referă tocmai la o delegare de competențe în sensul articolului 290 TFUE, chiar dacă interpretarea noțiunilor „completează” și „modifică” utilizate în acesta din urmă nu prezintă relevanță pentru interpretarea articolului 21 alineatul (3). Prin urmare, instituțiile sunt de acord că prezenta cauză se referă la o delegare de competențe în temeiul articolului 290 TFUE.

32.

După această clarificare nu mai există nicio îndoială asupra acestui aspect. Cu toate acestea, dintr‑o preocupare pentru claritate, remarcăm că competența delegată Comisiei prin intermediul articolului 21 alineatul (3) din regulamentul de bază este o competență delegată în sensul articolului 290 TFUE, iar nu, de exemplu, o competență de executare în sensul articolului 291 TFUE. Dorim să amintim că un act legislativ nu poate fi nici completat, nici modificat printr‑un act de punere în aplicare, nici măcar în ceea ce privește elementele sale neesențiale ( 16 ). Reiese de asemenea din modul de redactare a considerentului (59) al regulamentului de bază ( 17 ) și din titlul articolului 21, respectiv „Acte delegate”, că legiuitorul a intenționat în mod univoc să delege Comisiei competențe în temeiul articolului 290 TFUE.

33.

Comisia consideră că articolul 21 alineatul (3) din regulamentul de bază trebuie interpretat exclusiv pe baza economiei acestui regulament. Cu toate acestea, în opinia noastră, având în vedere că prezenta cauză se referă la o competență delegată în temeiul articolului 290 TFUE, noțiunea „să detalieze”, utilizată la articolul 21 alineatul (3) din regulamentul de bază, poate primi trei interpretări diferite.

34.

În primul rând, dispoziția poate fi interpretată în sensul că Comisia este împuternicită fie să completeze, fie să modifice regulamentul de bază, potrivit articolului 290 TFUE, fără să fie autorizată să ia ambele tipuri de măsuri ( 18 ). Cea de a doua variantă de interpretare este că prin utilizarea unei alte noțiuni decât „completează” sau „modifică” în textul dispoziției de delegare, legiuitorul a lăsat la aprecierea Comisiei dacă aceasta va completa actul de bază, dacă îl va modifica sau dacă va adopta unul sau mai multe acte menite, la rândul lor, să completeze sau să modifice actul de bază. A treia variantă de interpretare este cea în care expresia „să detalieze” înseamnă altceva decât „completează” sau „modifică” în sensul articolului 290 TFUE, chiar dacă delegarea de competență se întemeiază pe acest articol. Așadar, a treia variantă de interpretare ar însemna ca pe lângă actele menite să completeze și/sau să modifice actul de bază să existe o a treia categorie de acte de delegare.

35.

Contrar afirmațiilor Comisiei, pentru a stabili care dintre cele trei variante reprezintă interpretarea corectă a articolului 21 alineatul (3) din regulamentul de bază, trebuie examinat articolul 290 TFUE. Astfel, dispoziția de delegare în discuție nu poate intra în conflict cu dispoziția din dreptul primar pe care se întemeiază, ci trebuie interpretată în conformitate cu obiectivele urmărite prin intermediul acestei dispoziții ( 19 ).

36.

Chiar dacă divergența de opinii dintre instituții nu se referă propriu‑zis la interpretarea noțiunilor „completează” și „modifică” în sensul articolului 290 TFUE, delimitarea dintre aceste două noțiuni este totuși esențială în prezenta cauză. Pentru acest motiv, vom analiza în cele ce urmează noțiunile „completează” și „modifică” în sensul articolului 290 TFUE. Deși Curtea nu s‑a pronunțat încă în mod clar cu privire la diferența dintre aceste două noțiuni în sensul articolului 290 TFUE, vom analiza în continuare, pe scurt, jurisprudența relevantă.

37.

Prin intermediul Tratatului de la Lisabona, sistemul care permite legiuitorului delegarea de competențe în favoarea Comisiei a fost modificat considerabil. Noul sistem a înlocuit așa‑numita procedură de comitologie, iar competențele care pot fi delegate Comisiei au fost separate într‑o competență delegată, pe de o parte, și o competență de executare, pe de altă parte.

38.

Acest model fusese preluat deja în Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa ( 20 ). Clasificarea în competențe delegate și competențe de executare a fost adoptată pentru a rezolva dificultatea cu care se confrunta până la momentul respectiv dreptul Uniunii de a delimita în mod clar chestiunile care intră în sfera legislativului de cele care intră în sfera executivului ( 21 ). Prin urmare, cea mai importantă delimitare realizată în lucrările pregătitoare Tratatului constituțional cu privire la actele executivului a constat în diferențierea între actele prin intermediul cărora se realizează actul legislativ, altfel spus actele delegate, și actele „de natură pur executivă” ( 22 ). Cu excepția constatării că prin intermediul actelor delegate se reglementează probleme de natură tehnică sau detalii, prin care se precizează dispozițiile unui act legislativ, sau că anumite părți ale actului legislativ pot fi modificate ulterior, nu s‑a realizat o diferențiere internă în cadrul actelor delegate în acte care completează și acte care modifică actul de bază ( 23 ).

39.

Din perspectivă constituțională, din modelul competenței delegate pentru care s‑a optat în cadrul Tratatului de la Lisabona rezultă două soluții importante pentru prezenta cauză. În primul rând, delegarea de competențe legislative este posibilă cu respectarea unor anumite condiții de ordin material, în general deja încadrate la nivel constituțional prin articolul 290 TFUE și pe care legiuitorul trebuie să le precizeze în concret în cadrul fiecărei dispoziții de delegare pe care o adoptă ( 24 ). În al doilea rând, prin intermediul articolului 290 TFUE se creează posibilitatea de a delega Comisiei competența de modificare a actului de bază. Cu alte cuvinte, titularul competenței delegate poate să modifice o „lege” în sens formal, și nu doar să adopte, printr‑un act separat, dispoziții care să corespundă unei legi din punctul de vedere al conținutului (material) ( 25 ).

40.

În Comunicarea privind punerea în aplicare a articolului 290 TFUE, Comisia consideră în primul rând „că prin utilizarea verbului «a modifica», autorii noului tratat au vrut să acopere și situațiile în care Comisia este învestită cu competența de a modifica formal un act de bază. Această modificare formală poate viza textul unuia sau mai multor articole din dispozitiv sau textul unei anexe care, din punct de vedere juridic, face parte integrantă din instrumentul legislativ. Nu contează dacă anexa conține măsuri exclusiv de natură tehnică. Din moment ce Comisiei i se conferă competența de a modifica o anexă ce conține măsuri cu caracter general, acesteia trebuie să i se aplice regimul actelor delegate” ( 26 ).

41.

În al doilea rând, Comisia consideră că, „pentru a determina dacă o măsură «completează» actul de bază, legislatorul ar trebui să evalueze dacă viitoarea măsură adaugă în mod concret noi norme neesențiale care schimbă cadrul actului legislativ, lăsând Comisiei o marjă de apreciere. În caz afirmativ, se va putea considera că măsura «completează» actul de bază” ( 27 ).

42.

Comunicarea Comisiei este completată de Orientările din 24 iunie 2011 pentru serviciile Comisiei ( 28 ). Potrivit acestor orientări, prin „modifică” se înțelege o schimbare formală a textului actului de bază, prin suprimarea, deplasarea sau adăugarea unor elemente neesențiale. În schimb, un act delegat care „completează” actul de bază este un act separat prin care nu se modifică formal actul de bază ( 29 ).

43.

În ceea ce privește aplicabilitatea jurisprudenței Curții anterioare intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona sub aspectul interpretării articolului 290 TFUE, trebuie să constatăm că, potrivit Comunicării Comisiei privind interpretarea articolului 290 TFUE, definiția actelor delegate, astfel cum rezultă din articolul 290 alineatul (1) TFUE, este apropiată de cea a actelor care, potrivit Deciziei 1999/468/CE ( 30 ), intră sub incidența procedurii de reglementare cu control (PRC) introdusă prin Decizia 2006/512/CE ( 31 ). Astfel, în ambele cazuri, actele în discuție sunt acte cu caracter general de modificare sau de completare a unor elemente neesențiale ale actului legislativ. În pofida unor similitudini, actele nu sunt totuși puse în aplicare în același mod. Într‑un context instituțional nou, domeniul de aplicare al actelor delegate nu este neapărat identic cu cel al procedurii de reglementare cu control. Pentru acest motiv, trebuie să se evite orice transpunere automată a jurisprudenței anterioare ( 32 ).

44.

După cum am arătat anterior, la punctul 36 din prezentele concluzii, Curtea nu s‑a pronunțat încă în mod clar cu privire la diferența dintre noțiunile „completează” și „modifică” în sensul articolului 290 TFUE. Cu toate acestea, în Concluziile prezentate în cauza Comisia/Parlamentul și Consiliul ( 33 ), avocatul general Mengozzi a constatat că, având în vedere intenția de sistematizare a autorilor Tratatului de la Lisabona în reformarea mecanismului delegării normative în cadrul Uniunii, este logic să se considere că diferențierea între acte juridice care „completează” actul de bază și acte care îl „modifică” corespunde dorinței de a identifica două categorii de acte delegate distincte din punct de vedere funcțional ( 34 ).

45.

În opinia avocatului general Mengozzi, cea dintâi categorie include măsurile menite să aducă modificări de formă textului actului legislativ, în timp ce a doua le include pe cele care completează conținutul normativ al acestuia fără intervenții pe text. Din această perspectivă, în funcție de tehnica aleasă, adăugarea de noi elemente neesențiale la actul de bază ar constitui, în sensul articolului 290 TFUE, „modificare” în cazul în care aceste elemente ar fi inserate în textul actului respectiv (în corpul actului sau într‑o anexă) și „completare” în cazul în care acestea nu ar urma să fie integrate fizic în actul de bază, ci să rămână reglementate într‑un act normativ distinct ( 35 ) . Această interpretare corespunde interpretării prezentate în Comunicarea Comisiei privind punerea în aplicare a articolului 290 TFUE și în Orientările din 2011 pentru serviciile Comisiei sus‑menționate ( 36 ).

46.

În Hotărârea Comisia/Parlamentul și Consiliul ( 37 ), pronunțată în aceeași cauză, Curtea a constatat că introducerea unei note de subsol în anexa la un regulament de bază, mai precis introducerea actului delegat direct în textul acestui regulament, constituie o modificare a conținutului normativ al actului legislativ în sensul articolului 290 alineatul (1) TFUE. În cauza respectivă, din dispoziția de delegare care figura în actul de bază reieșea voința legiuitorului Uniunii ca actul adoptat în temeiul acestei dispoziții să fie inserat direct în textul actului de bază ( 38 ).

47.

Pentru motivele prezentate anterior, tindem să achiesăm la interpretarea dată de avocatul general Mengozzi în ceea ce privește distincția dintre acțiunea de completare și cea de modificare a actului de bază în sensul articolului 290 TFUE. Prin urmare, considerăm că prin distincția făcută între aceste două noțiuni se urmărește identificarea a două categorii de acte delegate distincte din punct de vedere funcțional. Este însă adevărat că o asemenea definiție plasează această dihotomie pe planul tehnicii legislative, care privește exclusiv natura actului delegat.

48.

Amintim că în regulamentul de bază legiuitorul a utilizat în mod voluntar noțiunea „să detalieze” în locul noțiunilor „[să] complete[ze]” sau „[să] modific[e]”. Potrivit Comisiei, în cazul în care legiuitorul ar fi ales una dintre aceste din urmă două noțiuni la articolul 21 alineatul (3) din regulamentul de bază, această dispoziție ar trebui interpretată urmând noțiunile care figurează la articolul 290 TFUE. Având în vedere însă că legiuitorul nu a utilizat niciuna dintre aceste două noțiuni, noțiunea „să detalieze” trebuie interpretată exclusiv în contextul regulamentului de bază.

49.

Este, în principiu, posibilă interpretarea memoriilor depuse de Comisie în sensul că ar exista, în opinia acesteia, în afară de actele delegate care completează și modifică actul de bază, o a treia categorie de acte delegate ( 39 ). Cu toate acestea, în cadrul ședinței, Comisia a negat existența celei de a treia categorii. Astfel, aceasta consideră că există numai două categorii de acte delegate, și anume cele care completează actul de bază și cele care îl modifică. Pentru a stabili competențele Comisiei, aspectul esențial este că un act delegat nu poate să interfereze cu elementele esențiale ale actului de bază.

50.

Potrivit interpretării articolului 290 TFUE prezentate anterior la punctele 45-47, „modificarea” unui act legislativ în sensul acestui articol include orice schimbare de ordin formal adusă conținutului actului sau anexei la acesta, indiferent dacă este vorba despre eliminarea, despre adăugarea sau despre înlocuirea oricărui element al acestuia ( 40 ). În acest context, trebuie să subliniem că noțiunea „completează” în sensul articolului 290 TFUE are un caracter tehnic. Prin urmare, chiar dacă în limbajul curent adăugarea la actul de bază a unei note de subsol noi sau a unei părți noi dintr‑o anexă ar putea însemna foarte bine o completare a acestui act de bază, potrivit articolului 290 TFUE, aceasta este o modificare a actului de bază ( 41 ). Prin urmare, potrivit articolului 290 TFUE, trebuie să se considere o modificare a regulamentului de bază inserarea în anexa I la acest regulament a unei părți complet noi, fără a se modifica propriu‑zis modul de redactare a regulamentului de bază sau a anexei la acesta.

51.

În opinia noastră, având în vedere că termenii „completează” și „modifică” în sensul articolului 290 TFUE se referă la două categorii de acte delegate diferite din punct de vedere funcțional ( 42 ), actele delegate adoptate de Comisie în temeiul articolului 290 TFUE trebuie să intre în principiu în una dintre aceste categorii. Prin urmare, prezintă relevanță în special natura juridică a actului delegat, a cărei alegere îi revine legiuitorului în exercitarea puterii sale de apreciere ( 43 ).

52.

Distincția formală prevăzută la articolul 290 TFUE între modificarea și completarea actului de bază face posibilă diferențierea a posteriori a actelor delegate care au completat actul de bază de cele care l‑au modificat în funcție de conținutul actului adoptat de Comisie. Cu toate acestea, distincția operată la articolul 290 TFUE nu prevede criterii juridice în funcție de care legiuitorul să trebuiască să aleagă între cele două categorii formale. Nu reiese din articolul 290 TFUE nici dacă Comisia trebuie să completeze sau să modifice actul de bază atunci când textul dispoziției de delegare care figurează în actul de bază este neclar în acest sens.

53.

Pentru acest motiv, următorul aspect care trebuie analizat este relevanța pe care o are faptul că în cadrul delegării de competențe către Comisie legiuitorul decide să utilizeze altă noțiune decât „completează” sau „modifică” în sensul articolului 290 TFUE. În primul rând, se ridică, așadar, problema dacă, atunci când utilizează, precum la articolul 21 alineatul (3) din regulamentul de bază, o noțiune care nu corespunde niciuneia dintre noțiunile utilizate la articolul 290 TFUE, legiuitorul lasă la aprecierea Comisiei dacă să completeze sau să modifice actul de bază în sensul articolului 290 TFUE ( 44 ). În al doilea rând, există o legătură strânsă între interpretarea dispoziției de delegare și problema dacă, în conformitate cu susținerile Parlamentului, împuternicirea de a modifica actul de bază trebuie să fie mereu explicită. În opinia noastră, în prima variantă, Comisia poate să completeze, să modifice sau chiar să completeze și să modifice actul de bază. În schimb, dacă competența de modificare trebuie delegată în mod explicit, modificarea actului de bază nu ar fi posibilă în ultimul caz.

54.

În opinia Parlamentului, împuternicirea de a modifica un act de bază trebuie să fie explicită, întrucât prin modificare s‑ar interveni direct în textul adoptat de legiuitor. Prin urmare, în situația în care, în cadrul delegării de competențe către Comisie, legiuitorul a folosit altă noțiune decât „completează” sau „modifică”, ar fi vorba întotdeauna despre competența de a completa actul de bază. Cu toate acestea, Parlamentul a recunoscut în ședință că în practică, în unele cazuri, și folosirea unei alte noțiuni decât „modifică” poate să semnifice competența de a modifica actul în sensul articolului 290 TFUE ( 45 ).

55.

Parlamentul afirmă totuși că prin articolul 21 alineatul (3) din regulamentul de bază Comisia nu a fost împuternicită să modifice acest regulament ( 46 ). În opinia lui, având în vedere că în temeiul altor dispoziții din regulamentul de bază, de exemplu al articolului 21 alineatul (1), alineatul (2) și alineatul (6), Comisia este împuternicită în mod explicit și formal să modifice regulamentul de bază, este clar că în temeiul articolului 21 alineatul (3) din acest regulament nu s‑a acordat o asemenea împuternicire de modificare ( 47 ).

56.

Dimpotrivă, Comisia neagă orice ierarhie între actele care completează actul de bază și cele care îl modifică: aceste acte ar fi echivalente. În schimb, ea susține că ar exista o relație ierarhică între actele delegate care completează sau modifică elementele neesențiale ale unui act și actele legislative de modificare a elementelor esențiale ale unui act în sensul articolului 290 TFUE. Actele delegate s‑ar referi în toate cazurile la prevederi neesențiale ale unui act de bază, iar aceste prevederi ar rămâne neesențiale, indiferent dacă sunt stabilite printr‑o modificare a actului de bază sau printr‑un act juridic distinct. Articolul 290 nu poate fi interpretat în sensul că delegarea de competențe trebuie să se realizeze indicându‑se concret dacă Comisia este împuternicită să completeze sau să modifice actul de bază ( 48 ).

57.

În schimb, Parlamentul consideră că „conținutul delegării de competențe” în sensul articolului 290 TFUE se referă nu atât la conținutul actului delegat, cât la tipul de act pe care Comisia poate să îl adopte pe baza delegării de competențe. Stabilirea conținutului delegării de competențe ar intra în atribuțiile legiuitorului, iar această alegere nu poate fi lăsată la aprecierea Comisiei ( 49 ).

58.

Desigur, Parlamentul are dreptate atunci când afirmă că îi revine legiuitorului stabilirea conținutului delegării de competențe, care include natura juridică a actului delegat de a completa sau de a modifica actul de bază. Cu toate acestea, în prezenta cauză este evident că legiuitorul nu a stabilit natura juridică a actului delegat sau, cel puțin, că alegerea acestuia nu este clară. De altfel, prin articolul 21 alineatul (3) din regulamentul de bază, Comisia nu este împuternicită în mod explicit să completeze actul de bază.

59.

În opinia noastră, indiferent de susținerile Parlamentului, faptul că prin articolul 21 alineatul (3) din regulamentul de bază Comisia nu este împuternicită în mod explicit să modifice acest regulament nu înseamnă automat că ea este împuternicită numai să îl completeze. Astfel, achiesăm la opinia Comisiei potrivit căreia nimic din articolul 290 TFUE nu conține indicii în sensul că acțiunea de modificare ar afecta mai puternic actul de bază decât acțiunea de completare, chiar dacă este adevărat că modificarea presupune schimbări directe în text ( 50 ). Reamintim că criteriul determinant esențial este acela ca actul delegat să nu afecteze vreun element esențial al actului de bază. Această restricționare de rang constituțional se referă atât la completarea, cât și la modificarea actului de bază.

60.

Un act delegat distinct care completează actul de bază devine după adoptarea sa parte a cadrului juridic al actului de bază, chiar dacă din punct de vedere formal nu este integrat în acesta. În cazurile în care, conform competenței delegate, se adoptă o normă juridică în întregime nouă, diferența dintre completarea și modificarea actului de bază privește modul de redactare a actului delegat și se manifestă în concret numai prin modul în care se va stabili o eventuală versiune consolidată, neobligatorie din punct de vedere juridic, a actului de bază. În ambele cazuri, textul producător de efecte juridice obligatorii al acestei norme noi rezultă din actul delegat publicat în seria L a Jurnalului Oficial al Uniunii Europene prin care, prin ipoteză, nici nu s‑a anulat, nici nu s‑a înlocuit vreo dispoziție a actului de bază ( 51 ).

61.

Având în vedere că astfel nu există nicio diferență între efectele juridice ale actelor delegate care completează actul de bază și cele care îl modifică, nu există niciun motiv pentru a impune ca delegarea competenței de modificare a actului de bază să se realizeze în mod explicit, în timp ce în cazul delegării competenței de completare să nu fie necesară realizarea sa explicită. Nu există niciun motiv de natură constituțională sau de altă natură, care să privească de exemplu principiul democrației, echilibrul instituțional, repartizarea competențelor între Uniune și statele membre sau sistemul drepturilor fundamentale. Întrucât diferența dintre completare și modificare ține numai de formă în ceea ce privește normele noi, în prezenta cauză, din punct de vedere material, rezultatul ar fi fost același dacă, de exemplu, Comisia ar fi stabilit prioritățile de finanțare în cadrul unui regulament delegat distinct ( 52 ).

62.

În plus, trebuie să se țină seama de faptul că, dacă dorește, legiuitorul Uniunii are posibilitatea să utilizeze în dispozițiile de delegare noțiunile folosite la articolul 290 TFUE și să subordoneze astfel delegarea de competențe Comisiei adoptării de acte care să corespundă acestor noțiuni predefinite. Prin urmare, dacă legiuitorul consideră că este important ca Comisiei să nu i se delege competența de a modifica un act legislativ, el poate reglementa acest aspect în mod explicit, prin utilizarea noțiunii „completează” în actul de delegare ( 53 ).

63.

Părțile au evocat importanța unei legislații transparente, iar Parlamentul și‑a exprimat în special credința că această transparență ar putea fi diminuată în cazul în care Curtea ar decide că competența de modificare a unui act de bază nu trebuie delegată în mod explicit. În opinia noastră, această afirmație este valabilă însă în general în cazul dispozițiilor de delegare neclare.

64.

Următorul aspect care trebuie examinat este dacă toate dispozițiile de delegare trebuie interpretate mereu în sensul că se referă fie la o modificare, fie la o completare sau dacă, atunci când legiuitorul nu a stabilit acest aspect în mod clar, Comisia poate alege dacă va adopta un act prin care va completa sau va modifica actul de bază.

65.

Astfel cum am văzut la punctul 61 din prezentele concluzii, considerăm, contrar Parlamentului, că nu este necesară delegarea explicită a competenței de modificare. Pentru acest motiv, considerăm că nici nu se poate aprecia că orice expresii utilizate de legiuitor trebuie interpretate în sensul că se referă fie la „modificare”, fie la „completare”, cu excluderea altei variante a acestei alternative ( 54 ). Având în vedere caracterul eterogen caracteristic practicii legislative în această privință ( 55 ), interpretarea contrară ar crește nesiguranța legată de obiectul competenței delegate Comisiei. În principiu ar fi imposibil să se stabilească de la început dacă un alt termen decât „completează” sau „modifică” se referă la competența de „complet[are]” sau la cea de „modific[are]” în sensul articolului 290 TFUE, întrucât semnificația depinde de context.

66.

O asemenea interpretare ar conduce la creșterea riscului ca în viitor Curtea să fie sesizată cu un număr semnificativ de cauze simple din punct de vedere juridic, referitoare la interpretarea unei dispoziții de delegare neclare. Nu este de conceput ca legiuitorul să poată contesta un act delegat oricând dorește pentru motivul că actul de bază ar fi fost completat sau modificat în mod eronat, atunci când presupusa eroare rezultă din interpretarea de către Comisie a unei noțiuni utilizate de legiuitor care a fost de la început neclară ( 56 ).

67.

Considerăm că este puțin probabil să existe multe cazuri în care cu ajutorul metodelor obișnuite de interpretare a dreptului Uniunii să se poată afirma cu certitudine că un anumit verb folosit de legiuitor într‑o dispoziție de delegare, ca de exemplu „a determina”, „a preciza”, „a defini” sau „a stabili”, înseamnă în mod univoc „a completa” sau „a modifica”, fără să poată avea ambele sensuri. Într‑o asemenea situație, Comisia ar fi obligată în mod artificial să caute răspunsul „corect” din punct de vedere juridic la o întrebare care se referă de fapt la tehnica legislativă adecvată.

68.

Pentru acest motiv, considerăm că articolul 290 TFUE trebuie interpretat în sensul că, prin alegerea într‑o dispoziție de delegare a unei noțiuni diferite de cele utilizate în articolul menționat, legiuitorul poate lăsa la aprecierea Comisiei alegerea între a completa și a modifica actul de bază, atât timp cât obiectivele, conținutul, domeniul de aplicare și durata delegării de competențe se stabilesc în conformitate cu articolul 290 TFUE, iar delegarea de competențe nu privește dispoziții esențiale ale actului de bază. Marja de apreciere a Comisiei este, în orice caz, limitată prin aceste condiții.

69.

În speță, în regulamentul de bază nu se precizează dacă expresia „să detalieze” utilizată la articolul 21 alineatul (3) se referă la completare sau la modificare. Cu toate acestea, potrivit interpretării prezentate la punctul 61 din prezentele concluzii, diferența dintre aceste două măsuri este de natură pur formală, fără să prezinte importanță din punct de vedere constituțional. De altfel, Parlamentul nici nu a susținut că viciile de fond ale regulamentului în litigiu ar fi suficiente pentru ca acesta să fie anulat, de exemplu, în cadrul unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa ( 57 ). Nu se afirmă nici că Comisia și‑ar fi depășit competențele prin încălcarea sub o altă formă a condițiilor de delegare a competențelor sau că ar fi intervenit în cadrul elementelor esențiale ale regulamentului de bază.

70.

Prin urmare, considerăm că, prin adoptarea regulamentul în litigiu, Comisia nu și‑a depășit competențele în ceea ce privește întinderea delegării acestora. Prin intermediul articolului 21 alineatul (3) din regulamentul de bază, legiuitorul a delegat Comisiei competența de a „detali[a] prioritățile de finanțare”, fără să precizeze dacă această detaliere trebuie să se realizeze prin completarea sau prin modificarea actului de bază în sensul articolului 290 TFUE. Prin urmare, Comisia a putut detalia în mod valabil prioritățile de finanțare prin introducerea unei părți noi în anexa I la regulamentul de bază. În consecință, propunem Curții să respingă acțiunea Parlamentului, iar în temeiul articolului 138 alineatul (1) și, respectiv, al articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, să oblige Parlamentul la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Comisie, iar Consiliul la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.

71.

În cazul în care, contrar a ceea ce propunem, Curtea va decide să anuleze regulamentul în litigiu ca urmare a depășirii competențelor, vom trata în cele ce urmează, pe scurt, cererea Comisiei de menținere a efectelor regulamentului în litigiu, întemeiată pe articolul 264 al doilea paragraf TFUE. Parlamentul și Consiliul nu se opun acestei cereri, ci solicită menținerea efectelor regulamentului în litigiu până la înlocuirea acestuia cu un act juridic conform cu normele aplicabile.

72.

În opinia noastră, dacă se ține seama de aspectul că acțiunea formulată de Parlament se referă mai degrabă la forma regulamentului în litigiu decât la conținutul acestuia, cu privire la care instituțiile au fost de acord în cele din urmă, cererea Comisiei este întemeiată. Anularea regulamentului în litigiu fără menținerea efectelor sale ar putea produce efecte negative asupra realizării Mecanismului de Interconectare a Europei, întrucât regulamentul în litigiu constituie o condiție necesară pentru existența programelor de lucru. Prin urmare, în cazul în care, contrar propunerii noastre, Curtea anulează regulamentul în litigiu, securitatea juridică impune menținerea efectelor regulamentului în litigiu în temeiul articolului 264 TFUE.

73.

În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții: