—

pentru Generali‑Providencia Biztosító Zrt, de G. Fejes și de P. Tasi, ügyvédek;

—

pentru Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság, de P. Csanádi, ügyvéd;

—

pentru guvernul maghiar, de M.‑Z. Fehér și de K. Szíjjártó, în calitate de agenți;

—

pentru guvernul spaniol, de M.‑J. García‑Valdecasas Dorrego, în calitate de agent;

—

pentru Comisia Europeană, de A. Tokár și de A. Sipos, în calitate de agenți,

1

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 18 TFUE, 34 TFUE, 49 TFUE și 56 TFUE, precum și a articolului 45 alineatul (2) primul paragraf literele (c) și (d) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (CE) nr. 1177/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 (JO L 314, p. 64, denumită în continuare „Directiva 2004/18”).

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Generali‑Providencia Biztosító Zrt (denumită în continuare „Generali”), pe de o parte, și Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (Camera de recurs a Oficiului pentru Achiziții Publice), pe de altă parte, cu privire la respingerea acțiunii formulate de această societate la camera menționată împotriva deciziei privind excluderea sa de la o procedură de cerere de ofertă pentru motivul că săvârșise anterior o încălcare a normelor naționale de concurență.

3

Considerentul (2) al Directivei 2004/18 precizează:

„Atribuirea contractelor încheiate în statele membre în numele statului, al colectivităților teritoriale și al altor organisme de drept public trebuie să respecte principiile prevăzute de tratat, în special principiul liberei circulații a mărfurilor, principiul libertății de stabilire și principiul libertății de a presta servicii, precum și principiile care decurg din acestea, precum egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența. […]”

4

Articolul 7 litera (b) din această directivă prevede printre altele, pentru contractele de achiziții publice de bunuri și de servicii atribuite de autoritățile contractante, altele decât cele prevăzute în anexa IV la directiva menționată, un prag de aplicare a acestei directive de 193000 de euro.

5

Articolul 45 din această directivă, intitulat „Situația personală a candidatului sau a ofertantului”, prevede la alineatul (2):

„Poate fi exclus de la participarea la un contract orice operator economic:

[…]

[…]

Statele membre precizează, în temeiul dreptului intern și prin respectarea dreptului comunitar, condițiile de aplicare a prezentului alineat.”

6

Considerentul (101) al Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO L 94, p. 65) are următorul cuprins:

„Autorităților contractante ar trebui să li se ofere în continuare posibilitatea de a exclude operatorii economici care s‑au dovedit a nu fi fiabili, de exemplu din motive de încălcare a obligațiilor de mediu sau sociale, inclusiv a normelor privind accesibilitatea pentru persoanele cu handicap sau alte forme de comitere a unei abateri profesionale grave, cum ar fi încălcări ale normelor de concurență sau ale drepturilor de proprietate intelectuală. Ar trebui să se clarifice faptul că abaterile profesionale grave pot arunca un dubiu asupra integrității unui operator economic și astfel fac ca operatorul economic să devină inadecvat pentru a i se atribui un contract de achiziții publice, chiar dacă operatorul economic deține capacitatea tehnică și economică de a executa contractul.

[…]”

7

Potrivit articolului 57 alineatul (4) din Directiva 2014/24:

„Autoritățile contractante pot exclude sau statele membre le pot solicita acestora să excludă de la participarea la o procedură de achiziție publică orice operator economic aflat în oricare din următoarele situații:

[…]

[…]”

8

Articolul 61 alineatul (1) din Legea CXXIX din 2003 privind contractele de achiziții publice (közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény, Magyar Közlöny 2003/157, denumită în continuare „Kbt”) are următorul cuprins:

„Autoritatea contractantă poate prevedea în anunțul de participare la procedura de cerere de ofertă că nu va putea participa la procedură în calitate de ofertant, de subcontractant sau de entitate furnizoare de resurse care urmărește să obțină mai mult de 10 % din valoarea contractului sau în calitate de subcontractant în sensul dispozițiilor literelor d) și e) orice persoană care:

[…]”

9

Prin decizia din 21 decembrie 2006, Gazdasági Versenyhivatal (Oficiul Concurenței) a constatat că anumite acorduri verticale încheiate între Generali și unii concesionari de autovehicule încălcau normele naționale de concurență și a aplicat o amendă acestei societăți. Sesizată cu apel, Fővárosi ítelőtábla (Curtea de Apel din Budapesta) a confirmat această decizie printr‑o hotărâre calificată ca „jogerős” („având autoritate de lucru judecat”). Împotriva acestei hotărâri s‑a introdus recurs la Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Curtea Supremă), care a adresat Curții o întrebare preliminară în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Allianz Hungária Biztosító și alții (C‑32/11, EU:C:2013:160).

10

La 5 decembrie 2011, Nemzeti Adó- és Vámhivatal (Administrația Națională Fiscală și Vamală) a publicat un anunț de participare privind furnizarea de servicii de asigurări. În acest anunț, autoritatea contractantă a menționat, printre motivele de excludere de la participarea la procedura de cerere de ofertă legate de situația personală a ofertantului, pe cele prevăzute la articolul 61 alineatul (1) literele a)-c) și la articolul 62 alineatul (1) din Kbt.

11

În răspunsul la anunțul menționat, Generali a prezentat o ofertă în termenul stabilit.

12

Autoritatea contractantă a notificat societății Generali decizia sa de a o exclude de la procedura de atribuire a contractului în cauză, pentru motivul că intra sub incidența clauzei de excludere prevăzute la articolul 61 alineatul (1) litera a) din Kbt, din cauza încălcării normelor naționale de concurență care a fost confirmată printr‑o hotărâre judecătorească care a dobândit autoritate de lucru judecat.

13

Întrucât acțiunea în contencios administrativ formulată împotriva deciziei autorității contractante a fost respinsă, Generali a sesizat Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta), ale cărei cauze de contencios administrativ au fost ulterior preluate de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul de Contencios Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Budapesta).

14

Instanța de trimitere ridică problema compatibilității cu dreptul Uniunii a motivului de excludere a Generali de la procedura de atribuire menționată. Aceasta arată că articolul 45 alineatul (2) primul paragraf literele (c) și (d) din Directiva 2004/18 permite excluderea unui operator economic de la participarea la procedura de atribuire a unui contract pentru motive întemeiate pe împrejurări obiective legate de activitatea profesională a acestui operator. Deşi a considerat că articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (c) din această directivă nu este aplicabil în împrejurările din litigiul cu care este sesizată întrucât încălcarea săvârșită de Generali nu este calificată ca „delict” în dreptul național, instanța de trimitere se întreabă dacă articolul 45 alineatul (2) primul paragraf litera (d) din directiva menționată ar putea fi aplicabil în aceleași împrejurări.

15

Instanța de trimitere consideră că, având în vedere interpretarea dată de Curte noțiunii „abatere profesională” care figurează la această din urmă dispoziție în Hotărârea Forposta și ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801), practicile pe care operatorul economic trebuie să le respecte sau de la care trebuie să se abțină pentru a îndeplini cerințele de loialitate în afaceri afectează credibilitatea sa profesională. Prin urmare, o practică care încalcă interdicția privind acordurile de restrângere a concurenței, a cărei existență este stabilită printr‑o hotărâre judecătorească care a dobândit autoritate de lucru judecat, ar intra sub incidența acestei noțiuni. Gravitatea abaterii ar trebui apreciată în funcție de comportamentul concret al operatorului economic.

16

Dacă, în schimb, trebuie să se considere că o astfel de încălcare nu afectează credibilitatea profesională a operatorului economic sau nu implică o încălcare a normelor deontologice ale profesiei căreia îi aparține, instanța de trimitere apreciază că acest operator nu poate fi exclus de la participarea la procedura de atribuire a contractului din cauza unei încălcări a normelor naționale de concurență, în temeiul articolului 45 alineatul (2) din Directiva 2004/18, care enumeră în mod exhaustiv cauzele ce pot justifica excluderea unui asemenea operator pentru motive legate de calitățile sale profesionale.

17

Instanța de trimitere consideră că o astfel de interpretare ar obliga‑o să nu aplice articolul 61 alineatul (1) litera a) din Kbt, ținând seama în egală măsură de faptul că, după cum reiese din considerentul (2) al Directivei 2004/18, normele naționale în materia atribuirii contractelor de achiziții publice trebuie să respecte normele și principiile generale ale dreptului Uniunii. În această privință, instanța de trimitere arată că interpretarea articolului 61 alineatul (1) litera a) din Kbt reținută de Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság poate să împiedice exercitarea libertăților fundamentale garantate de dreptul Uniunii, întrucât această dispoziție nu precizează nici caracteristicile, nici gravitatea încălcării pe care operatorul economic trebuie să o fi săvârșit în legătură cu activitatea sa comercială sau profesională, ci prevede că excluderea operatorului de la participarea la procedura de atribuire a unui contract este consecința simplului fapt al derulării unei proceduri judiciare referitoare la această încălcare.

18

În aceste condiții, Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

19

Cu titlu introductiv, trebuie constatat că, deși, astfel cum arată instanța de trimitere, articolul 61 alineatul (1) litera a) din Kbt permite excluderea de la o procedură de cerere de ofertă a unui operator economic pentru orice încălcare săvârșită în legătură cu activitatea sa comercială sau profesională, fără nicio precizare cu privire la caracteristicile sau la gravitatea acestei încălcări, Generali a fost exclusă de la procedura de atribuire a contractului în discuție în cauza principală, în temeiul acestei dispoziții, din cauza încălcării dreptului național al concurenței săvârșite de aceasta, confirmată printr‑o hotărâre judecătorească care a dobândit autoritate de lucru judecat și pentru care i s‑a aplicat o amendă.

20

Prin urmare, este necesar să se considere că, prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 18 TFUE, 34 TFUE, 49 TFUE și 56 TFUE, precum și articolul 45 alineatul (2) primul paragraf literele (c) și (d) din Directiva 2004/18 se opun aplicării unei reglementări naționale care exclude participarea la o procedură de cerere de ofertă a unui operator economic ce a săvârșit o încălcare a dreptului concurenței, constatată printr‑o hotărâre judecătorească care a dobândit autoritate de lucru judecat și pentru care i s‑a aplicat o amendă.

21

În ceea ce privește, în primul rând, dispozițiile Directivei 2004/18 la care se face referire în întrebările preliminare, atât Generali, în răspunsul la o întrebare adresată de Curte în ședință, cât și guvernul maghiar, în observațiile sale scrise, au constatat că contractul în discuție în litigiul principal are o valoare inferioară pragului care figurează la articolul 7 litera (b) prima liniuță din această directivă, care, în opinia acestui guvern, este pragul relevant întrucât administrația națională fiscală și vamală nu este menționată în anexa IV la aceeași directivă. În consecință, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, Directiva 2004/18 nu se aplică acestui contract.

22

În ședință, Generali și Comisia Europeană au arătat totuși că reglementarea maghiară de transpunere a Directivei 2004/18 se aplică atât contractelor care ating pragurile stabilite la articolul 7 din această directivă, cât și celor care nu ating pragurile respective. În acest context, ele au amintit că Curtea s‑a declarat competentă să statueze asupra cererilor de decizie preliminară referitoare la dispoziții de drept al Uniunii Europene în cazuri în care situația de fapt din cauza principală se situează în afara domeniului de aplicare al acestui act, dar în care aplicabilitatea respectivelor dispoziții ale acestui drept a fost determinată de dreptul național ca urmare a trimiterii realizate de acesta din urmă la conținutul acelor dispoziții (a se vedea în acest sens Hotărârea Dzodzi, C‑297/88 și C‑197/89, EU:C:1990:360, punctul 36, și Hotărârea Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, punctul 45).

23

Este adevărat că Curtea a statuat deja că interpretarea dispozițiilor unui act al Uniunii în situații care nu intră în domeniul de aplicare al acestuia se justifică atunci când aplicabilitatea acelor dispoziții în privința unor asemenea situații a fost determinată de dreptul național în mod direct și necondiționat pentru a asigura un tratament identic acestor situații și situațiilor care intră în domeniul de aplicare al actului respectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea Nolan, EU:C:2012:638, punctul 47 și jurisprudența citată).

24

Această situație nu se regăsește însă în contextul cauzei principale.

25

Astfel, nici din decizia de trimitere, nici din dosarul prezentat Curții nu reiese că ar exista o dispoziție în dreptul maghiar care ar face ca Directiva 2004/18 să fie în mod direct și necondiționat aplicabilă în privința contractelor de achiziții publice a căror valoare nu atinge pragul relevant prevăzut la articolul 7 din această directivă.

26

Din considerațiile care precedă rezultă că, pentru a permite instanței de trimitere să soluționeze litigiul cu care este sesizată în cauza principală, nu este necesar ca Curtea să furnizeze acesteia o interpretare a dispozițiilor Directivei 2004/18 menționate în întrebările preliminare.

27

În al doilea rând, în ceea ce privește dispozițiile Tratatului FUE invocate de instanța de trimitere, trebuie amintit că, atunci când un contract de achiziții publice nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18 pentru motivul că nu atinge pragul relevant stabilit la articolul 7 din aceasta, acest contract este supus normelor fundamentale și principiilor generale ale acestui tratat, cu condiția ca respectivul contract să prezinte un interes transfrontalier cert, ținând seama în special de importanța și de locul executării sale (a se vedea în acest sens Hotărârea Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce și alții C‑159/11, EU:C:2012:817, punctul 23, și Hotărârea Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, C‑358/12, EU:C:2014:2063, punctul 24).

28

Cu toate acestea, instanța de trimitere nu a constatat existența elementelor necesare pentru a permite Curții să verifice dacă în cauza principală există un interes transfrontalier cert. Or, astfel cum rezultă din cuprinsul articolului 94 din Regulamentul de procedură al Curții, în versiunea intrată în vigoare la 1 noiembrie 2012, aceasta trebuie să poată identifica într‑o cerere de decizie preliminară o expunere a circumstanțelor factuale pe care se întemeiază întrebările, precum și a legăturii existente în special între aceste circumstanțe și întrebările respective. În consecință, constatarea existenței elementelor necesare pentru a permite verificarea existenței unui interes transfrontalier cert, la fel ca, în general, ansamblul constatărilor care incumbă instanțelor naționale și de care depinde aplicabilitatea unui act de drept derivat sau a dreptului primar al Uniunii, ar trebui efectuată anterior sesizării Curții (a se vedea Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino” și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 47).

29

Datorită spiritului de cooperare care predomină în relațiile dintre instanțele naționale și Curte în cadrul procedurii preliminare, lipsa unor astfel de constatări prealabile ale instanței de trimitere cu privire la existența unui eventual interes transfrontalier cert nu conduce la inadmisibilitatea cererii dacă, în pofida acestor lacune, Curtea, având în vedere elementele care rezultă din dosar, consideră că este în măsură să ofere un răspuns util instanței de trimitere. Aceasta este situația în special atunci când decizia de trimitere conține suficiente elemente relevante pentru aprecierea eventualei existențe a unui astfel de interes. Cu toate acestea, răspunsul oferit de Curte intervine numai cu condiția ca instanța de trimitere să poată constata, pe baza unei evaluări detaliate a tuturor elementelor relevante care privesc cauza principală, existența unui interes transfrontalier cert în cauza principală (a se vedea Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino” și alții, EU:C:2014:2440, punctul 48 și jurisprudența citată). Considerațiile prezentate în continuare sunt formulate sub această rezervă.

30

În ceea ce privește dispozițiile Tratatului FUE menționate în aceste întrebări, din decizia de trimitere reiese că respectivul contract privește furnizarea de servicii de asigurări. Prin urmare, articolul 34 TFUE, care privește libera circulație a mărfurilor, nu poate fi aplicabil. În schimb, articolele 49 TFUE și 56 TFUE, referitoare la libertatea de stabilire și, respectiv, la libera prestare a serviciilor, trebuie considerate ca fiind relevante în cauza principală.

31

Întrucât aceste din urmă dispoziții reprezintă aplicații particulare ale interdicției generale a discriminării pe motiv de cetățenie sau de naționalitate consacrate la articolul 18 TFUE, nu este necesar, pentru a se răspunde la întrebarea menționată, să se facă referire la acesta (a se vedea în acest sens Hotărârea Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, punctul 32 și jurisprudența citată).

32

Dat fiind că articolele 49 TFUE și 56 TFUE se aplică unui contract precum cel în discuție în litigiul principal, cu condiția ca acest contract să prezinte un interes transfrontalier cert, autoritățile contractante sunt obligate să respecte interdicția discriminării pe motiv de cetățenie sau de naționalitate, precum și obligația de transparență care decurge din aceste articole (a se vedea în acest sens Hotărârea Wall, EU:C:2010:182, punctul 33 și jurisprudența citată).

33

Or, niciun element din dosarul prezentat Curții sau din observațiile formulate de persoanele interesate menționate la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene nu permite să se considere că aplicarea cauzei de excludere care figurează la articolul 61 alineatul (1) litera a) din Kbt într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal ar putea să constituie o discriminare, chiar indirectă, pe motiv de cetățenie sau de naționalitate ori ar putea să încalce obligația de transparență. În această privință, trebuie amintit că autoritatea contractantă a menționat în mod expres, în anunțul de participare, că respectiva cauză de excludere prevăzută de dispoziția menționată a Kbt se va aplica acestui contract.

34

În ceea ce privește excluderea unor operatori economici de la procedura de atribuire a unui contract de achiziții publice în contextul libertății de stabilire și al liberei prestări a serviciilor prevăzute la articolele 49 TFUE și 56 TFUE, trebuie subliniat că articolul 45 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2004/18 permite excluderea oricărui operator „care s‑a făcut vinovat de o gravă abatere profesională, dovedită prin orice mijloace pe care autoritățile contractante le pot justifica”.

35

În această privință, Curtea a statuat deja că noțiunea „abatere profesională”, în sensul acestei din urmă dispoziții, acoperă orice comportament culpabil care afectează credibilitatea profesională a operatorului în cauză, iar nu numai încălcările normelor deontologice în sensul strict al profesiei căreia îi aparține acest operator (a se vedea în acest sens Hotărârea Forposta și ABC Direct Contact, EU:C:2012:801, punctul 27). În aceste condiții, este necesar să se considere că săvârșirea unei încălcări a normelor de concurență, în special atunci când încălcarea respectivă a fost sancționată prin aplicarea unei amenzi, constituie o cauză de excludere care intră sub incidența articolului 45 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2004/18.

36

Or, dacă o astfel de cauză de excludere este posibilă în temeiul Directivei 2004/18, ea trebuie considerată a fortiori ca fiind justificată în ceea ce privește contractele de achiziții publice care nu ating pragul relevant definit la articolul 7 din directiva menționată și, în consecință, nu sunt supuse procedurilor specifice și riguroase prevăzute de aceeași directivă (a se vedea în acest sens Hotărârea Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, EU:C:2014:2063, punctul 37).

37

Pe de altă parte, considerentul (101) al Directivei 2014/24, adoptată după data faptelor din litigiul principal, în care se precizează că autorităților contractante ar trebui să li se ofere posibilitatea de a exclude operatorii economici, printre altele, pentru comiterea unor abateri profesionale grave, precum încălcarea normelor de concurență, întrucât o astfel de abatere poate să pună în discuție integritatea unui operator economic, demonstrează că respectiva cauză de excludere menționată la punctul 35 din prezenta hotărâre este considerată justificată în lumina dreptului Uniunii. În fond, articolul 57 alineatul (4) litera (d) din această directivă prevede în mod clar și precis această cauză de excludere.

38

Trebuie adăugat că, astfel cum a precizat în ședință, Generali nu contestă posibilitatea ca statele membre să prevadă, în reglementarea lor națională, o cauză de excludere de la procedura de atribuire a unui contract de achiziții publice întemeiată pe săvârșirea de către operatorul economic în cauză a unei încălcări a normelor de concurență. Aspectul contestat de Generali este domeniul de aplicare al articolului 61 alineatul (1) litera a) din Kbt, care, în opinia acesteia, constituie o cauză de excludere de ordin general ce depășește cu mult cadrul cauzelor de excludere care figurează la articolul 45 din Directiva 2004/18. Or, astfel cum s‑a amintit la punctul 19 din prezenta hotărâre, cauza principală privește excluderea Generali de la participarea la procedura de atribuire a contractului în discuție pentru motivul săvârșirii unei încălcări a normelor de concurență pentru care i s‑a aplicat o amendă. Prin urmare, examinarea conformității cu dreptul Uniunii a altor cauze de excludere acoperite eventual de dispoziția menționată a reglementării maghiare nu este relevantă în vederea soluționării litigiului principal.

39

Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la întrebările preliminare că articolele 49 TFUE și 56 TFUE nu se opun aplicării unei reglementări naționale care exclude participarea la o procedură de cerere de ofertă a unui operator economic ce a săvârșit o încălcare a dreptului concurenței, constatată printr‑o hotărâre judecătorească care a dobândit autoritate de lucru judecat și pentru care i s‑a aplicat o amendă.

40

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a zecea) declară:

Articolele 49 TFUE și 56 TFUE nu se opun aplicării unei reglementări naționale care exclude participarea la o procedură de cerere de ofertă a unui operator economic ce a săvârșit o încălcare a dreptului concurenței, constatată printr‑o hotărâre judecătorească care a dobândit autoritate de lucru judecat și pentru care i s‑a aplicat o amendă.