—

pentru Azienda Sanitaria Locale di Lecce, de M. de Stasio și de V. Pappalepore, avvocati;

—

pentru Università del Salento, de E. Sticchi Damiani și de S. Sticchi Damiani, avvocati;

—

pentru Consiglio Nazionale degli Ingegneri, de P. Quinto, avvocato;

—

pentru Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-Economica (OICE) și alții, de A. Clarizia și de P. Clarizia, avvocati;

—

pentru Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (CNAPPC), de F. Sciaudone, de M. Sanino, de R. Sciaudone și de A. Neri, avvocati;

—

pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de C. Colelli, avvocato dello Stato;

—

pentru guvernul ceh, de M. Smolek și de J. Vláčil, în calitate de agenți;

—

pentru guvernul polonez, de M. Szpunar și de M. Laszuk, în calitate de agenți;

—

pentru guvernul suedez, de K. Petkovska, de S. Johannesson și de A. Falk, în calitate de agenți;

—

pentru Comisia Europeană, de E. Kružiková și de C. Zadra, în calitate de agenți,

1

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 1 alineatul (2) literele (a) și (d), a articolului 2, a articolului 28, precum și a categoriilor 8 și 12 din anexa II A la Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (CE) nr. 1422/2007 al Comisiei din 4 decembrie 2007 (JO L 317, p. 34, denumită în continuare „Directiva 2004/18”).

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Azienda Sanitaria Locale di Lecce (Agenția Sanitară Locală din Lecce, denumită în continuare „ASL”), precum și Università del Salento (Universitatea din Salento, denumită în continuare „universitatea”), pe de o parte, și Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce (Ordinul Inginerilor din provincia Lecce) și alții, pe de altă parte, cu privire la un contract de consultanță încheiat între ASL și universitate (denumit în continuare „contractul de consultanță”) care avea ca obiect studierea, precum și evaluarea vulnerabilității seismice a unităților spitalicești din provincia Lecce.

3

Potrivit considerentului (2) al Directivei 2004/18:

„Atribuirea contractelor încheiate în statele membre în numele statului, al colectivităților teritoriale și al altor organisme de drept public trebuie să respecte principiile prevăzute de [T]ratatul [CE], în special principiul liberei circulații a mărfurilor, principiul libertății de stabilire și principiul libertății de a presta servicii, precum și principiile care decurg din acestea, precum egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența. Cu toate acestea, în ceea ce privește contractele de achiziții publice care depășesc o anumită valoare, se recomandă elaborarea unor dispoziții de coordonare comunitară a procedurilor interne de atribuire a contractelor fondate pe aceste principii pentru a le putea garanta efectele și pentru a asigura un mediu concurențial în ceea ce privește achizițiile publice. [...]”

4

Articolul 1 din această directivă prevede:

„[...]

(2)   

[...]

[...]

(8)   Termenii «executant de lucrări», «furnizor» și «prestator de servicii» înseamnă orice persoană fizică sau juridică sau orice entitate publică sau grup de astfel [de] persoane și/sau organisme care prezintă pe piață o ofertă de realizare a unor lucrări și opere, produse sau servicii.

Termenul «operator economic» se referă atât la noțiunea de executant de lucrări, cât și la noțiunile de furnizor și prestator de servicii. Acesta este utilizat exclusiv în scopul simplificării.

[...]

(9)   «Autorități contractante» înseamnă statul, colectivitățile teritoriale, organismele de drept public și asociațiile formate din una sau mai multe dintre aceste colectivități sau unul sau mai multe organisme de drept public.

[...]”

5

Potrivit articolului 2 din directiva menționată, „[a]utoritățile contractante tratează operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează potrivit principiului transparenței”.

6

În temeiul articolului 7 litera (b) din Directiva 2004/18, aceasta se aplică în special contractelor de achiziții de servicii atribuite de autorități contractante, altele decât autoritățile guvernamentale centrale menționate în anexa IV la această directivă, cu condiția să fie vorba despre contracte care nu sunt excluse în temeiul exceptărilor prevăzute la acest articol, iar valoarea estimată a acestora, fără taxa pe valoarea adăugată (denumită în continuare „TVA”), să fie egală sau mai mare de 206000 de euro.

7

Conform articolului 9 alineatele (1) și (2) din directiva menționată, calcularea valorii estimate a unui contract de achiziții publice se bazează pe valoarea totală de plată, fără TVA, estimată de autoritatea contractantă în momentul expedierii anunțului de participare sau, dacă este cazul, în momentul în care se inițiază procedura de atribuire a contractului.

8

Articolul 20 din Directiva 2004/18 prevede că contractele având ca obiect serviciile prevăzute în anexa II A la directiva menționată se atribuie în conformitate cu articolele 23-55 din aceasta, dintre care articolul 28 prevede că, „[p]entru atribuirea contractelor de achiziții publice, autoritățile contractante aplică proceduri de drept intern, adaptate în sensul directivei menționate”.

9

Anexa II A la Directiva 2004/18 cuprinde în special următoarele categorii de servicii:

10

Potrivit articolului 15 alineatul 1 din Legea nr. 241 din 7 august 1990 care instituie norme noi în materia procedurii administrative și a dreptului de acces la documentele administrative (legge n. 241 – Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, GURI nr. 192 din 18 august 1990, p. 7), „administrațiile publice pot încheia întotdeauna acorduri între ele pentru a reglementa cooperarea privind desfășurarea activităților de interes comun”.

11

Articolul 66 din Decretul Președintelui Republicii nr. 382 din 11 iulie 1980 privind reorganizarea învățământului universitar, referitoare la formarea, precum și la activitatea experimentală organizațională și didactică (decreto del Presidente della Repubblica – Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica, supliment ordinar la GURI nr. 209 din 31 iulie 1980), prevede:

„Universitățile pot desfășura activități de cercetare și de consultanță stabilite prin contracte și convenții cu entități publice și private, cu condiția ca acest lucru să nu împiedice îndeplinirea funcției lor științifico-didactice. Executarea acestor contracte și convenții va fi încredințată, de regulă, departamentelor [universitare] sau, în cazul în care acestea nu sunt constituite, institutelor, clinicilor universitare sau profesorilor cu normă întreagă.

Veniturile obținute din executarea contractelor și a convențiilor menționate la paragraful precedent sunt distribuite în conformitate cu un regulament aprobat de consiliul de administrație al universității pe baza unei scheme stabilite [...] de ministrul învățământului.

Personalul didactic și nedidactic care colaborează la aceste prestații poate fi recompensat cu o sumă anuală totală care nu depășește 30 % din retribuția totală. În orice caz, suma plătită personalului nu poate depăși 50 % din veniturile globale obținute din prestațiile respective.

Regulamentul menționat la al doilea paragraf stabilește suma care urmează să fie alocată pentru cheltuielile generale suportate de universitate și criteriile în funcție de care se atribuie personalului suma menționată la al treilea paragraf. Celelalte venituri sunt alocate pentru achiziționarea de material didactic și științific, precum și pentru cheltuielile de funcționare a departamentelor, a institutelor sau a clinicilor care au executat contractele și convențiile.

În orice caz, din venitul total obținut din fiecare prestare de servicii, care trebuie împărțit potrivit modalităților prevăzute la al doilea paragraf, sunt deduse în prealabil cheltuielile suportate de universitate pentru efectuarea prestațiilor respective.

Veniturile obținute din activitatea prevăzută la paragraful precedent constituie venituri la bugetul universității.”

12

Prin decizia din 7 octombrie 2009, directorul general al ASL a aprobat caietul de sarcini referitor la realizarea de către universitate a unor activități de studiere și de evaluare a vulnerabilității seismice a unităților spitalicești din provincia Lecce, în lumina unor reglementări naționale recente cu privire la siguranța infrastructurilor, îndeosebi a clădirilor considerate „strategice” (denumite în continuare „caietul de sarcini” și, respectiv, „activitățile de studiere”).

13

În conformitate cu caietul de sarcini, aceste activități de studiere cuprind, pentru fiecare clădire avută în vedere, următoarele trei părți:

14

Contractul de consultanță încheiat la 22 octombrie 2009 având ca obiect activitățile de studiere prevede, între altele, următoarele:

15

Reiese din dosarul prezentat Curții că această sumă de 200000 de euro se împarte după cum urmează:

16

De asemenea, rezultă că costurile privind personalul de 143999,58 euro, rotunjite la 144000 euro, corespund următoarelor estimări:

17

Diferite ordine și asociații profesionale, precum și întreprinderi au formulat mai multe acțiuni împotriva deciziei de aprobare a caietului de sarcini, precum și împotriva oricărui act pregătitor, conex sau consecutiv acesteia la Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Tribunalul administrativ regional din Puglia), invocând în special încălcarea reglementărilor naționale și ale Uniunii în materia achizițiilor publice. Prin hotărârea sa, această instanță a admis acțiunile formulate, considerând că activitățile de studiere constituiau un contract de prestare a unor servicii de inginerie, în sensul legislației italiene.

18

În cadrul apelurilor pe care le-au formulat împotriva acestei hotărâri, ASL și universitatea susțin, în esență, că, în conformitate cu dreptul italian, contractul de consultanță constituie un acord de cooperare între administrațiile publice pentru activități de interes general. Participarea cu titlu oneros – dar pentru o remunerație limitată la cheltuielile suportate – a universității la un asemenea contract ar intra în cadrul activităților instituționale ale acesteia. Se invocă și faptul că activitățile de studiere sunt încredințate unor organisme de cercetare, precum și faptul că acestea au ca obiect cercetări care trebuie desfășurate prin intermediul unor activități experimentale și a unor analize care trebuie efectuate în afara oricărei metodologii standardizate și a oricărei proceduri codificate sau stabilite în literatura științifică. Legalitatea unor asemenea acorduri de cooperare între administrațiile publice în raport cu dreptul Uniunii ar rezulta din jurisprudența Curții.

19

Instanța de trimitere arată că acordurile dintre administrațiile publice prevăzute la articolul 15 din Legea nr. 241 din 7 august 1990 au ca obiect coordonarea acțiunii diferitor instituții administrative, dintre care fiecare urmărește un interes public specific, și constituie o formă de cooperare care trebuie să permită o gestionare a serviciilor publice care să fie cea mai eficace și cea mai economică posibilă. Un astfel de acord poate fi încheiat atunci când o instituție publică intenționează să încredințeze, cu titlu oneros, prestarea unui serviciu unei alte instituții publice, iar acest serviciu intră în sfera sarcinilor de administrare, în conformitate cu obiectivele instituționale ale entităților părți la acord.

20

Cu toate acestea, Consiglio di Stato își pune problema dacă încheierea unui acord între administrații publice nu este contrară principiului liberei concurențe atunci când una dintre administrațiile vizate poate fi considerată operator economic, această calificare revenind oricărei entități publice care propune servicii pe piață, independent de urmărirea cu titlu principal a unui scop lucrativ, de existența unei structuri de întreprindere sau de prezența continuă pe piață. Instanța de trimitere face referire în această privință la Hotărârea din 23 decembrie 2009, CoNISMa (C-305/08, Rep., p. I-12129). Din această perspectivă, din moment ce universitatea are capacitatea de a participa la o cerere de ofertă, contractele încheiate cu aceasta de autoritățile contractante ar intra în domeniul de aplicare al normelor Uniunii în materia achizițiilor publice în cazul în care acestea au ca obiect, la fel ca în cauza principală, servicii de cercetare care nu par incompatibile cu serviciile menționate în categoriile 8 și 12 din anexa II A la Directiva 2004/18.

21

În aceste condiții, Consiglio di Stato a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„[Directiva 2004/18] în special articolul 1 alineatul (2) literele (a) și (d), articolul 2, articolul 28, și categoriile 8 și 12 din anexa II [A] la directivă se opun unei dispoziții naționale care permite încheierea de acorduri în scris între două autorități contractante pentru studierea și evaluarea vulnerabilității seismice a unităților spitalicești, care trebuie să fie executate în conformitate cu reglementările naționale privind siguranța infrastructurilor și, în special, a clădirilor strategice, în schimbul unei remunerații care nu depășește costurile suportate pentru prestarea serviciului, în cazul în care autoritatea executantă poate avea calitatea de operator economic?”

22

Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă Directiva 2004/18 trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale care permite încheierea, fără cerere de ofertă, a unui contract prin care două entități publice instituie între ele o cooperare precum cea în discuție în litigiul principal.

23

Cu titlu introductiv, trebuie observat că aplicarea Directivei 2004/18 în cazul unui contract de achiziții publice este supusă condiției ca valoarea estimată a acestuia să atingă pragul prevăzut la articolul 7 litera (b) din directivă, luând în considerare valoarea normală pe piață a lucrărilor, a bunurilor și a serviciilor care constituie obiectul acestui contract de achiziții publice. În caz contrar, normele fundamentale și principiile generale ale Tratatului FUE, în special principiile egalității de tratament și nediscriminării pe motiv de cetățenie sau de naționalitate, precum și obligația de transparență care decurge din acestea sunt aplicabile, cu condiția ca respectivul contract să prezinte un interes transfrontalier cert, ținând seama în special de importanța și de locul executării sale (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 15 mai 2008, SECAP și Santorso, C-147/06 și C-148/06, Rep., p. I-3565, punctele 20, 21 și 31, precum și jurisprudența citată).

24

Cu toate acestea, împrejurarea că contractul în discuție în litigiul principal ar putea intra, dacă este cazul, fie în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18, fie în cel al normelor fundamentale și al principiilor generale ale Tratatului FUE, nu influențează răspunsul care trebuie dat la întrebarea adresată. Astfel, criteriile enunțate de jurisprudența Curții pentru a aprecia dacă o cerere de ofertă este sau nu este obligatorie sunt relevante atât pentru interpretarea acestei directive, cât și pentru interpretarea normelor și a principiilor Tratatului FUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 septembrie 2009, Sea, C-573/07, Rep., p. I-8127, punctele 35-37).

25

Acestea fiind precizate, trebuie subliniat că, conform articolului 1 alineatul (2) din Directiva 2004/18, un contract cu titlu oneros încheiat în scris între un operator economic și o autoritate contractantă și având ca obiect prestarea unor servicii prevăzute în anexa II A la această directivă constituie un contract de achiziții publice.

26

În această privință, în primul rând, nu are relevanță faptul că operatorul este el însuși o autoritate contractantă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 noiembrie 1999, Teckal, C-107/98, Rec., p. I-8121, punctul 51). Pe de altă parte, nu are importanță dacă entitatea în cauză nu urmărește cu titlu principal un scop lucrativ, nu are structura unei întreprinderi sau nu asigură o prezență continuă pe piață (a se vedea în acest sens Hotărârea CoNISMa, citată anterior, punctele 30 și 45).

27

Astfel, cu privire la entități precum instituțiile universitare publice, Curtea a statuat că asemenea entități au, în principiu, posibilitatea de a participa la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii. Totuși, statele membre pot reglementa activitățile acestor entități și, în special, pot să permită sau să nu permită acestora din urmă să desfășoare o activitate pe piață, ținând seama de obiectivele instituționale și statutare. Cu toate acestea, dacă și în măsura în care entitățile respective sunt împuternicite să ofere anumite servicii pe piață, nu se poate interzice acestora să participe la o cerere de ofertă având ca obiect serviciile în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea CoNISMa, citată anterior, punctele 45, 48, 49 și 51). Or, în speță, instanța de trimitere a arătat că articolul 66 primul paragraf din Decretul Președintelui Republicii nr. 382 din 11 iulie 1980 permite expres universităților publice să presteze servicii de cercetare și de consultanță unor entități publice sau private, cu condiția ca această activitate să nu împiedice îndeplinirea funcției lor didactice.

28

În al doilea rând, deși pot intra în sfera cercetării științifice, aspect menționat de instanța de trimitere, activități precum cele care fac obiectul contractului în discuție în litigiul principal intră, în funcție de ceea ce constituie natura efectivă a acestor activități, fie în cadrul serviciilor de cercetare și de dezvoltare vizate în categoria 8 din anexa II A la Directiva 2004/18, fie în cadrul serviciilor de inginerie și al serviciilor conexe de consultanță științifică și tehnică vizate în categoria 12 din această anexă.

29

În al treilea rând, după cum a precizat avocatul general la punctele 32-34 din concluzii și astfel cum rezultă din sensul normal și uzual al expresiei „cu titlu oneros”, un contract nu poate ieși din sfera de aplicare a noțiunii de contract de achiziții publice pentru simplul fapt că remunerația este limitată la rambursarea cheltuielilor suportate pentru prestarea serviciului convenit.

30

Sub rezerva unor verificări care revin instanței de trimitere, rezultă că respectivul contract în discuție în litigiul principal prezintă toate caracteristicile menționate la punctele 26-29 din prezenta hotărâre.

31

Cu toate acestea, din jurisprudența Curții rezultă că două tipuri de contracte încheiate de entități publice nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii în materia achizițiilor publice.

32

În primul rând, este vorba de contracte încheiate de o entitate publică cu o persoană distinctă din punct de vedere juridic de aceasta în situația în care, în același timp, entitatea respectivă exercită asupra persoanei un control analog celui pe care îl exercită asupra propriilor servicii, iar persoana menționată realizează cea mai mare parte a activităților proprii cu entitatea sau cu entitățile care o dețin (a se vedea în acest sens Hotărârea Teckal, citată anterior, punctul 50).

33

Totuși, este cert că această excepție nu este aplicabilă într-un context precum cel din cauza principală, din moment ce din decizia de trimitere reiese că ASL nu exercită un control asupra universității.

34

În al doilea rând, este vorba de contracte care instituie o cooperare între entități publice având ca obiect asigurarea punerii în aplicare a unei misiuni de serviciu public care este comună acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 iunie 2009, Comisia/Germania, C-480/06, Rep., p. I-4747, punctul 37).

35

În această ipoteză, normele de drept al Uniunii în materia achizițiilor publice nu sunt aplicabile cu condiția ca, în plus, asemenea contracte să fie încheiate exclusiv de entități publice, fără participarea unei părți private, ca niciun prestator privat să nu fie plasat într-o situație privilegiată față de concurenții săi și ca respectiva cooperare pe care o instituie să fie guvernată numai de considerații și de cerințe proprii urmăririi obiectivelor de interes public (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Germania, citată anterior, punctele 44 și 47).

36

Astfel cum a subliniat instanța de trimitere, deși un contract precum cel în discuție în litigiul principal pare să îndeplinească unele dintre criteriile menționate la cele două puncte anterioare din prezenta hotărâre, cu toate acestea, un asemenea contract nu poate ieși din domeniul de aplicare al dreptului Uniunii în materia achizițiilor publice decât dacă îndeplinește toate aceste criterii.

37

În această privință, pare să rezulte din precizările cuprinse în decizia de trimitere, în primul rând, că acest contract presupune o serie de aspecte materiale din care o parte importantă, chiar preponderentă, corespunde unor activități efectuate în general de ingineri sau de arhitecți și care, deși se întemeiază pe un fundament științific, nu se înrudesc, cu toate acestea, cu cercetarea științifică. În consecință, contrar a ceea ce Curtea a putut să constate la punctul 37 din Hotărârea Comisia/Germania, citată anterior, misiunea de serviciu public care face obiectul cooperării dintre entități publice, instituită prin contractul menționat, nu pare să asigure realizarea unei misiuni de serviciu public care este comună ASL și universității.

38

În al doilea rând, contractul în discuție în litigiul principal ar putea să determine favorizarea unor întreprinderi private dacă personalul extern cu înaltă calificare pe care universitatea îl poate utiliza în baza contractului pentru realizarea unor servicii include prestatori privați.

39

Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina să efectueze toate verificările necesare în această privință.

40

Prin urmare, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că dreptul Uniunii în materia achizițiilor publice se opune unei reglementări naționale care permite încheierea, fără cerere de ofertă, a unui contract prin care entități publice instituie între ele o cooperare, în cazul în care – aspect pe care trebuie să îl verifice instanța de trimitere – un astfel de contract nu are drept scop asigurarea realizării unei misiuni de serviciu public comune acestor entități, acesta nu este guvernat numai de considerații și de cerințe proprii urmăririi obiectivelor de interes public sau este de natură să plaseze un prestator privat într-o situație privilegiată față de concurenții săi.

41

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:

Dreptul Uniunii în materia achizițiilor publice se opune unei reglementări naționale care permite încheierea, fără cerere de ofertă, a unui contract prin care entități publice instituie între ele o cooperare, în cazul în care – aspect pe care trebuie să îl verifice instanța de trimitere – un astfel de contract nu are drept scop asigurarea realizării unei misiuni de serviciu public comune acestor entități, acesta nu este guvernat numai de considerații și de cerințe proprii urmăririi obiectivelor de interes public sau este de natură să plaseze un prestator privat într-o situație privilegiată față de concurenții săi.