1. 

Prin cererea de decizie preliminară formulată, Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Italia) solicită Curții să se pronunțe, în esență, cu privire la aspectul dacă dreptul Uniunii se opune unei reglementări regionale, precum cea în discuție în litigiul principal, care condiționează înființarea unor noi magazine de optică de criterii legate de densitatea populației și de distanța dintre aceste magazine.

2. 

Întrebările preliminare au fost adresate în cadrul unui litigiu între Ottica New Line di Accardi Vincenzo (denumită în continuare „Ottica New Line”), pe de o parte, și Comune di Campobello di Mazara, pe de altă parte, cu privire la o decizie a acesteia de urmă prin care a autorizat Fotottica Media Vision di Luppino Natale Fabrizio e C. Snc (denumită în continuare „Fotottica”) să desfășoare cu caracter permanent activitatea de optică pe teritoriul acestei comune.

3. 

Prezenta cauză se înscrie în linia jurisprudenței privind măsurile naționale care condiționează exercitarea libertății de stabilire, în cadrul unor profesii care au legătură cu sănătatea publică, de un regim de autorizare care constituie o restricție ( 2 ). Trebuie amintit că particularitățile activității de optică au fost deja analizate în jurisprudență, din care rezultă că acestea se disting de serviciile care țin în totalitate de protecția sănătății publice ( 3 ). În speță, Curtea va avea sarcina de a preciza dacă și, eventual, în ce măsură principiile stabilite în Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez ( 4 ) cu privire la înființarea farmaciilor pot fi aplicate unor magazine de optică.

4.

Considerentul (22) al Directivei 2006/123/CE ( 5 ) are următorul cuprins:

„Excluderea serviciilor de îngrijire a sănătății din domeniul de aplicare al prezentei directive ar trebui să includă serviciile de îngrijire a sănătății și serviciile farmaceutice prestate pacienților de către profesioniști în domeniul îngrijirii sănătății în vederea evaluării, a menținerii sau a restabilirii/redobândirii stării de sănătate a acestora în cazul în care aceste activități sunt rezervate unei profesii reglementate în domeniul sănătății în statul membru în care se prestează serviciile.”

5.

Articolul 1 alineatul (1) din directiva menționată prevede:

„Prezenta directivă stabilește dispoziții generale pentru facilitarea exercitării libertății de stabilire pentru prestatorii de servicii și a liberei circulații a serviciilor, menținând totodată un nivel ridicat al calității serviciilor.”

6.

Articolul 2 alineatul (2) litera (f) din Directiva 2006/123 prevede:

„Prezenta directivă nu se aplică pentru următoarele activități:

[...]

7.

Potrivit articolului 1 din Legea regională siciliană nr. 12 din 9 iulie 2004 privind reglementarea desfășurării activității de optică și de modificare a Legii regionale nr. 28 din 22 februarie 1999 (denumită în continuare „Legea regională nr. 12/2004”):

„1.   În vederea eliberării de către autoritatea locală competentă a autorizației pentru desfășurarea activității de optică, pe lângă înscrierea în registrul special prevăzut la articolul 71 din Legea regională nr. 25 din 1 septembrie 1993, se ține seama de raportul dintre rezidenți și magazinele de optică pentru a asigura o distribuție rațională a ofertei în teritoriu. Acest raport este stabilit la un magazin de optică pentru fiecare 8000 de locuitori. Distanța dintre două magazine nu trebuie să fie mai mică de 300 de metri. Limitele menționate nu se aplică magazinelor care se transferă dintr‑un sediu închiriat într‑un sediu aflat în proprietate sau care sunt nevoite să se transfere din cauza evacuării sau din alte motive de forță majoră. Autorizațiile eliberate înainte de data intrării în vigoare a prezentei legi rămân valabile.

2.   În cazul în care există cerințe teritoriale dovedite, autoritatea locală competentă va elibera autorizația respectivă sau va transfera o autorizație existentă, prin derogare de la dispozițiile alineatului 1, după ce a obținut avizul obligatoriu al comisiei provinciale de pe lângă Camera de Comerț, conform articolului 8 din Regulamentul de punere în aplicare a articolului 71 din Legea regională nr. 25 din 1 septembrie 1993, adoptat prin Decretul prezidențial nr. 64 din 1 iunie 1995.

3.   În localitățile în care populația rezidentă nu depășește 8000 de locuitori, autoritatea locală competentă poate elibera oricum, fără avizul comisiei menționate la alineatul 2, până la două autorizații. Nu se aduce atingere cererilor examinate înainte de data intrării în vigoare a prezentei legi.”

8.

Prin decizia din 18 decembrie 2009, Comune di Campobello di Mazara a autorizat Fotottica să deschidă un magazin de optică pe teritoriul său. Din decizia de trimitere rezultă că decizia din 18 decembrie 2009 a fost adoptată cu încălcarea articolului 1 alineatul 1 din Legea regională nr. 12/2004, întrucât amplasarea magazinului în cauză nu respecta condițiile legate de densitatea populației și de distanța dintre magazinele de optică prevăzute de dispoziția menționată.

9.

Ottica New Line a atacat respectiva decizie din 18 decembrie 2009 la Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia. Prin decizia din 18 martie 2010, această instanță a respins acțiunea după ce a exclus aplicarea articolului 1 alineatul 1 din Legea regională nr. 12/2004, considerând că acesta era incompatibil cu dreptul Uniunii.

10.

Ottica New Line a declarat apel împotriva acestei din urmă decizii în fața instanței de trimitere, care ridică problema posibilității de a transpune principiile care decurg din Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez, citată anterior, în privința amplasării magazinelor de optică. Potrivit instanței de trimitere, este incontestabil faptul că profesia de optician, chiar mai mult decât cea de farmacist, este supusă unor considerente de ordin comercial. Cu toate acestea, nu se poate exclude cu desăvârșire că introducerea și menținerea unui regim special de distribuire teritorială a magazinelor de optică răspunde unui interes sanitar analog.

11.

În aceste condiții, Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

12.

Prezenta cerere de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 21 octombrie 2011. Guvernele ceh, spaniol și olandez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.

13.

Cu titlu introductiv, observăm că toate elementele litigiului care face obiectul cauzei principale sunt limitate la interiorul unui singur stat membru, chiar al unei singure regiuni. În consecință, întrucât nu implică niciun aspect transfrontalier, întrebarea preliminară ar putea fi declarată inadmisibilă.

14.

Astfel, este cert că dispozițiile Tratatului FUE în materia libertății de stabilire nu sunt aplicabile unei situații în care toate elementele se limitează la interiorul unui singur stat membru ( 6 ).

15.

În conformitate cu jurisprudența Curții, răspunsul la o astfel de întrebare poate fi însă util instanței de trimitere, în special în ipoteza în care dreptul național i‑ar impune să acorde unui resortisant național aceleași drepturi pe care un cetățean al altui stat membru le‑ar avea, în temeiul dreptului Uniunii, în aceeași situație ( 7 ).

16.

În speță, ipoteza menționată în această jurisprudență privește, în contextul cauzei principale, drepturile pe care un resortisant al unui alt stat membru decât Republica Italiană le‑ar putea avea în temeiul dreptului Uniunii dacă s‑ar afla în aceeași situație cu Fotottica, care dorește să înființeze un magazin de optică și se confruntă cu acțiunea unui alt magazin de optică întemeiată pe o legislație regională prin care se instituie un sistem bazat pe o autorizație prealabilă a cărei eliberare este supusă unor cerințe deosebit de stricte și care pot aduce atingere drepturilor de care antreprenorul în cauză beneficiază în temeiul tratatului.

17.

În consecință, întrucât nu este evident că interpretarea dreptului Uniunii nu ar fi utilă pentru a permite instanței de trimitere să se pronunțe, prezenta cerere trebuie considerată admisibilă.

18.

Prezenta cerere de decizie preliminară ridică, în esență, problema dacă activitățile de optică prezintă o legătură suficient de strânsă cu protecția sănătății publice pentru a putea justifica măsuri naționale restrictive în privința libertății de stabilire garantate prin tratat. Din acest motiv, ne propunem să analizăm, cu titlu introductiv, anumite aspecte generale referitoare la problema menționată.

19.

În primul rând, am dori să subliniem că, în opinia noastră și în pofida diferențelor existente la nivel național ( 8 ), activitatea desfășurată de un optician are, în general, un caracter mixt. Astfel, în scopul analizării legislației în discuție în litigiul principal, care reglementează desfășurarea activităților de optică, trebuie să se facă distincție între două aspecte.

20.

Pe de o parte, este cert că pacienții sau clienții merg cel mai adesea la magazinele de optică în principal cu rețete eliberate de medici oftalmologi pentru a cumpăra articole menite să corecteze defectele de vedere, precum ochelarii sau lentilele de contact. În plus, atunci când un optician este autorizat să efectueze teste de vedere, să măsoare acuitatea vizuală, să stabilească și să controleze corecția oculară necesară, să detecteze tulburările de vedere și să trateze deficiențe de vedere prin intermediul unor mijloace optice de corecție, să consilieze clienții în această privință și să îi îndrume spre un specialist oftalmolog, el desfășoară o activitate care intră sub incidența noțiunii de servicii de îngrijire a sănătății și care răspunde unor preocupări de sănătate publică.

21.

Pe de altă parte, personalul specializat din magazinele de optică desfășoară o serie de activități de ordin tehnic, precum montarea ramelor pentru ochelari, repararea ochelarilor, schimbarea lentilelor și adaptarea poziției ochelarilor. Pe de altă parte, magazinele de optică vând în mod obișnuit o gamă largă de produse și de accesorii optice, cum ar fi ochelarii de soare, tocurile pentru ochelari, produsele de întreținere, precum și instrumente optice, cum ar fi lupele binoculare etc. În această privință, partea menționată a activității opticienilor, care ar putea fi calificată drept „paraoptică”, nu poate fi considerată ca intrând în sfera noțiunii de servicii de îngrijire a sănătății și prezintă, așadar, caracter comercial.

22.

Deși aceste două aspecte sunt cel mai adesea strâns legate, nu poate fi totuși exclus ca aspectul „paraoptic” să prevaleze, chiar să fie exclusiv, dacă aceasta este alegerea făcută de legiuitorul național. Pentru a fi posibilă pronunțarea cu privire la calificarea activității de optică într‑un anumit stat membru, trebuie să se analizeze, așadar, de la caz la caz, sfera atribuțiilor acestuia în conformitate cu legislația națională aplicabilă.

23.

În această privință, am dori să amintim câteva elemente care rezultă din Hotărârea Ker‑Optika, citată anterior, și care, în opinia noastră, pledează în favoarea abordării mixte propuse. Astfel, chemată să se pronunțe cu privire la legalitatea interdicției de vânzare online de lentile de contact, Curtea a statuat că punerea unui client în legătură cu un optician calificat și serviciile prestate de acesta din urmă puteau diminua riscurile pentru sănătatea publică. Astfel, deși a reținut că reglementarea în cauză nu îndeplinea condiția de proporționalitate în urmărirea obiectivului de protecție a sănătății publice, Curtea a admis totuși că, prin rezervarea comercializării lentilelor de contact de către magazinele de optică, reglementarea națională era cel puțin aptă să garanteze realizarea obiectivului menționat ( 9 ).

24.

În aceeași ordine de idei, apreciem că norma clarificată de Curte în jurisprudența rezultată din Hotărârea LPO ( 10 ), potrivit căreia statul membru poate impune ca lentilele de contact să fie eliberate de personal calificat, ar putea fi extinsă, cu respectarea principiului proporționalității, la orice material optic a cărui utilizare poate genera riscuri pentru sănătatea pacienților. De altfel, acest fapt pare să rezulte în prezent din Hotărârea Mac Quen și alții ( 11 ), potrivit căreia, în anumite condiții, este legal ca, pentru motive de sănătate publică, examinarea corectării unor deficiențe pur optice să fie rezervată unei categorii de profesioniști precum oftalmologii, cu excluderea opticienilor care nu sunt medici.

25.

În schimb, Curtea a admis în mod clar în Hotărârea Ker‑Optika, citată anterior, caracterul disociabil al consultației medicale prealabile, care impune o examinare fizică a pacientului, și al vânzării de lentile ca atare. Întrucât este vorba despre o acțiune care poate fi efectuată de un nespecialist sau, eventual, sub supravegherea acestuia, Curtea a confirmat că, din această perspectivă, activitatea magazinelor de optică se distingea în mod clar de elementele care țin de protecția sănătății publice.

26.

Această poziție se înscrie în continuarea unei jurisprudențe mai vechi privind regula unicității cabinetului în scopul exercitării profesiilor de medic generalist, de medic stomatolog sau de medic veterinar, care, potrivit Curții, constituie o restricție privind libertatea de stabilire care nu poate fi justificată prin cerințe de sănătate publică, întrucât nu ar fi necesar ca în preajma pacientului sau a clientului să se afle în mod constant un medic ( 12 ). În concluziile prezentate în cauza Comisia/Grecia ( 13 ), avocatul general Ruiz‑Jarabo Colomer a propus în mod întemeiat extinderea acestei abordări și la opticieni ( 14 ). În plus, nu este inutil să se menționeze analiza dualității raporturilor juridice în cadrul magazinelor de optică din aceleași concluzii ( 15 ).

27.

În consecință, considerăm că jurisprudența Curții cu privire la activitatea de optician admite că profesia în cauză nu ține în totalitate de protecția sănătății publice în sensul strict al termenului.

28.

În sfârșit, deși Directiva 2006/123 nu este vizată în mod expres de întrebările preliminare, chiar textul deciziei de trimitere face referire la aceasta. Fără a intra într‑o analiză exhaustivă a aplicabilității acestei directive în prezenta cauză, amintim, în orice caz, că directiva menționată se aplică oricărui tip de servicii, astfel cum sunt definite la articolul 4 punctul 1 din aceasta, sub rezerva excepțiilor enumerate la articolele 1-4 din directiva menționată. Cu toate acestea, în conformitate cu articolul 2 alineatul (2) litera (f) din Directiva 2006/123 coroborat cu considerentul (22) al acesteia, serviciile de îngrijire a sănătății sunt excluse din domeniul de aplicare al directivei în discuție sub rezerva câtorva condiții. Pe de o parte, este vorba despre serviciile prin care se urmărește evaluarea, menținerea sau restabilirea/redobândirea stării de sănătate a pacienților. Pe de altă parte, serviciile de îngrijire în cauză trebuie să fie prestate de reprezentanții unei profesii reglementate în domeniul sănătății în statul membru.

29.

În plus, remarcăm că în Italia profesia de optician constituie o profesie reglementată în sensul Directivei 2005/36/CE ( 16 ). Profesia de optician este menționată la punctul 1 din anexa II la directiva amintită, care se referă la formările în domeniul paramedical și socio‑pedagogic, și constituie, așadar, o profesie pentru care este necesară o formare în sensul articolului 11 litera (c) punctul (ii) din directiva în cauză.

30.

Toate considerațiile de mai sus sunt cele în lumina cărora ne propunem să analizăm întrebările preliminare adresate.

31.

Observăm de la bun început că, deși instanța de trimitere adresează Curții trei întrebări succesive distincte, problematica a cărei interpretare este solicitată se concentrează asupra problemei dacă dreptul Uniunii se opune unei reglementări precum reglementarea regională în cauză. În consecință, sugerăm reformularea întrebărilor în acest sens și oferirea unui răspuns global la acestea.

32.

În plus, litigiul principal se referă la desfășurarea activității de optică cu caracter permanent, fapt care implică o stabilitate și o continuitate a activității economice desfășurate într‑un stat membru pe durată nedeterminată. Prin urmare, în pofida formulării relativ extinse a întrebărilor preliminare, care privesc atât libertatea de stabilire, cât și libera prestare a serviciilor, considerăm că răspunsul dat la aceste întrebări trebuie să se limiteze la problematica libertății de stabilire.

33.

Prin intermediul întrebărilor formulate, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă dreptul Uniunii se opune unei reglementări precum cea a regiunii Sicilia, care condiționează amplasarea magazinelor de optică de criterii legate de densitatea populației și de distanța dintre aceste magazine.

34.

Potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 49 TFUE impune eliminarea restricțiilor privind libertatea de stabilire. Trebuie considerate ca fiind astfel de restricții toate măsurile care interzic, îngreunează sau fac mai puțin atractivă exercitarea acestei libertăți ( 17 ).

35.

În această categorie intră în special o reglementare care condiționează stabilirea unei întreprinderi dintr‑un alt stat membru de eliberarea unei autorizații prealabile, întrucât poate afecta exercitarea de către această întreprindere a libertății de stabilire prin faptul că o împiedică să își desfășoare în mod liber activitățile prin intermediul unei unități stabile. Astfel, întreprinderea respectivă riscă, pe de o parte, să suporte obligațiile suplimentare de natură administrativă și financiară pe care le presupune eliberarea unei astfel de autorizații. Pe de altă parte, sistemul de autorizare prealabilă exclude de la exercitarea unei activități independente operatorii economici care nu răspund cerințelor stabilite în prealabil, a căror respectare condiționează eliberarea acestei autorizații ( 18 ).

36.

Pe de altă parte, o reglementare națională constituie o restricție atunci când supune exercitarea unei activități unei condiții legate de necesitățile economice sau sociale pe care trebuie să le îndeplinească această activitate, întrucât tinde să limiteze numărul de furnizori de servicii ( 19 ).

37.

În ceea ce privește litigiul principal, trebuie să se arate, în primul rând, că reglementarea națională condiționează crearea unui magazin de optică de eliberarea unei autorizații prealabile de către autoritatea municipală competentă. În al doilea rând, această reglementare permite crearea unui magazin de optică la fiecare 8000 de locuitori ai regiunii. În al treilea rând, reglementarea respectivă se opune ca opticienii să poată exercita o activitate economică independentă în spațiile alese de ei, întrucât sunt obligați să respecte în general o distanță minimă de 300 de metri în raport cu magazinele existente.

38.

De asemenea, această reglementare descurajează sau chiar împiedică întreprinderile de optică din alte state membre să își desfășoare activitățile în Sicilia prin intermediul unui magazin stabil.

39.

În plus, dorim să subliniem că, în pofida aparenței sale nediscriminatorii, reglementarea națională în discuție în litigiul principal pare să producă în mod indirect efecte discriminatorii în raport cu naționalitatea operatorilor interesați.

40.

Astfel, din Legea regională nr. 12/2004 reiese că limitele privind crearea de magazine de optică nu se aplică în cazul mutării dintr‑un sediu închiriat într‑un sediu aflat în proprietatea opticianului sau în cazul unei mutări forțate, în special ca urmare a unei evacuări. Este foarte probabil ca o astfel de derogare să fie mai mult în favoarea locuitorilor Siciliei decât în favoarea unor persoane de origine neinsulară, în special a resortisanților altor state membre.

41.

În consecință, o reglementare regională precum cea în discuție în litigiul principal constituie o restricție privind libertatea de stabilire în sensul articolului 49 TFUE.

42.

Astfel cum arată instanța de trimitere, este vorba despre a se stabili dacă în domeniul legislației regionale în discuție, care limitează amplasarea magazinelor de optică, ar fi aplicabil un motiv imperativ de interes general legat de protecția sănătății umane.

43.

Potrivit jurisprudenței, o măsură națională care, deși aplicabilă fără discriminare bazată pe naționalitate, este susceptibilă să îngreuneze sau să facă mai puțin atractivă exercitarea de către cetățenii Uniunii a libertăților fundamentale garantate de tratat poate fi justificată prin motive imperative de interes general, cu condiția să fie de natură să asigure realizarea obiectivului pe care îl urmărește și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv ( 20 ).

44.

Este cert că protecția sănătății publice se numără printre motivele imperative de interes general care pot să justifice, în temeiul articolului 46 alineatul (1) CE, restricții privind libertatea de stabilire. Mai precis, astfel de restricții pot fi justificate prin obiectivul referitor la asigurarea unei aprovizionări sigure și de calitate a populației cu medicamente. Importanța obiectivului general menționat este confirmată în special de articolul 168 alineatul (1) TFUE, în temeiul căruia, în definirea și în punerea în aplicare a tuturor politicilor și acțiunilor Uniunii ( 21 ), se asigură un nivel ridicat de protecție a sănătății umane.

45.

În această privință, instanța de trimitere admite existența unei legături între activitatea de optică și interesul colectiv legat de protecția sănătății publice, astfel încât ar exista în speță un motiv imperativ susceptibil să justifice restricția privind libertatea de stabilire amintită anterior.

46.

Cu privire la acest aspect, decizia de trimitere precizează că, potrivit legislației italiene, un optician desfășoară o activitate auxiliară în raport cu profesia sanitară în măsura în care furnizează, controlează și adaptează mijloacele de corectare a defectelor de vedere: lentile, rame pentru ochelari, lentile de contact, ajutoare vizuale pentru deficiențe de vedere. Potrivit acestei legislații, el poate efectua teste simple de măsurare a vederii. În plus, dacă deține diploma necesară, opticianul‑optometrist se poate ocupa și de tratarea defectelor de vedere prin utilizarea unor mijloace optice de corecție. De asemenea, opticianul‑optometrist măsoară cu aparate specifice calitatea vederii și identifică defectele acesteia; prin urmare, el alege, prescrie și furnizează mijlocul de corecție cel mai adecvat, adaptându‑l la nevoile pacientului. În plus, acesta desfășoară o activitate de prevenire a tulburărilor de vedere. În sfârșit, activitatea principală a magazinelor de optică constă în vânzarea de ochelari și de lentile de contact, realizată pe bază de rețetă.

47.

Observăm însă că această descriere realizată de instanța de trimitere se întemeiază pe textul Decretului regal nr. 1265 din 27 iulie 1934, iar nu pe reglementarea siciliană în litigiu. Or, instanța de trimitere nu precizează relația care ar putea exista între aceste două surse.

48.

Cu toate acestea, având în vedere considerațiile noastre introductive, înclinăm să credem că concepția privind profesia de optician care stă la baza legislației naționale permite să se admită că reglementarea regională în discuție în litigiul principal poate fi, în principiu, justificată de un motiv imperativ de sănătate publică.

49.

Este însă necesar ca reglementarea menționată să urmărească în mod real obiectivul în cauză, ceea ce ar trebui să rezulte în mod clar din textele aplicabile exercitării profesiei de optician în Sicilia. Astfel, întrucât obiectivul general de protecție a sănătății publice se prezintă în mai multe moduri, justificarea unei restricții impune, în opinia noastră, existența unei legături strânse și adecvate între finalitatea urmărită prin reglementarea în litigiu și motivul imperativ de interes general în discuție.

50.

În această privință, ne exprimăm de la bun început regretul că guvernul italian nu a prezentat observații care ar putea aduce clarificări utile cu privire la vocația și la finalitatea reglementării siciliene menționate. Or, revine statului membru interesat sarcina de a demonstra că măsura, națională sau locală, care poate constitui o restricție este bine justificată.

51.

În plus, având în vedere, pe de o parte, natura mixtă a activităților de optică menționată în considerațiile noastre introductive și, pe de altă parte, faptul că măsurile de planificare a infrastructurilor de optică prezintă, dacă este cazul, un caracter deosebit de restrictiv, apreciem că nivelul de exigență de la care o măsură națională care reglementează deschiderea magazinelor de optică poate fi considerată aptă de a fi justificată prin obiectivul de protecție a sănătății publice trebuie să fie mai ridicat decât în cazurile în care o activitate reglementată se asociază în mod clar, în totalitate sau preponderent, cu furnizarea de servicii de îngrijire a sănătății (servicii medicale și spitalicești, farmacii).

52.

În speță, potrivit Legii regionale nr. 12/2004, restricția privind libertatea de stabilire rezultă, pe de o parte, dintr‑o limitare cu caracter demografic și, pe de altă parte, dintr‑o limitare cu caracter geografic.

53.

În ceea ce privește limitarea demografică, apreciem că o astfel de măsură poate urmări obiectivul de protecție a sănătății publice, în măsura în care ar viza în special aprovizionarea echitabilă a populației cu produse optice și repartizarea echilibrată a magazinelor de optică pe teritoriul Siciliei. Astfel cum a arătat deja Curtea, statele membre pot decide ca unitățile și infrastructurile sanitare să fie supuse unei planificări în vederea asigurării accesibilității serviciilor sanitare în zonele mai puțin atractive, stabilind un prag minim al numărului de locuitori deserviți de o astfel de unitate ( 22 ). Din acest motiv, o asemenea repartizare a serviciilor de optică ar putea contribui la asigurarea unei clientele suficiente pentru fiecare magazin de optică.

54.

În schimb, în ceea ce privește limitarea geografică, deși, în principiu, aceasta din urmă s‑ar putea dovedi complementară celei aferente cotelor de populație ( 23 ), nu identificăm în speță nicio legătură cu obiectivul de protecție a sănătății publice. Astfel, o asemenea limitare doar restrânge concurența, având ca efect împiedicarea unei concentrări prea mari de magazine de optică într‑un anumit sector (într‑un cartier sau chiar într‑un centru comercial). Or, considerăm că un astfel de obiectiv este străin de protecția sănătății publice.

55.

Cu toate acestea, în opinia noastră, o asemenea limitare cu caracter geografic ar putea avea legătură cu obiectivul menționat sub rezerva de a fi concepută într‑un mod suficient de larg pentru a răspunde aceleiași finalități precum limitarea cu caracter demografic ( 24 ). În linii mai generale, o limitare cu caracter geografic nu poate contribui la atingerea unui obiectiv de protecție a sănătății publice decât cu condiția de a se întemeia pe criterii pertinente. Astfel, o limitare cu caracter geografic poate contribui, într‑un mediu urban, la asigurarea unei aprovizionări echilibrate cu produse medicale sau optice, în timp ce, în schimb, într‑un mediu rural sau periurban aceasta ar putea avea numai un efect anticoncurențial.

56.

Având în vedere elementele din dosar, nu pare, la prima vedere, dovedit că reglementarea siciliană ține în totalitate de obiectivul de protecție a sănătății publice. Amintim că jurisprudența Curții referitoare la profesia de optician nu asimilează această profesie cu profesiile sanitare în sens strict.

57.

Cu toate acestea, întrucât activitatea de optică poate include atât aspectul referitor la sănătatea publică, cât și pe cel referitor la serviciile „paraoptice”, trebuie să se analizeze de la caz la caz ponderarea acestor două aspecte care a condus la adoptarea unui text normativ național care constituie o restricție privind libertatea de stabilire. Este imperativ ca instanța de trimitere să stabilească, având în vedere elementele menționate anterior, care este adevărata finalitate urmărită de reglementarea siciliană pentru a se putea răspunde cu certitudine la întrebarea privind eventuala sa justificare.

58.

În ipoteza în care Curtea ar considera însă, în lumina elementelor din dosar, că, prin impunerea unor limitări legate de densitatea populației și de distanța care trebuie respectată între magazinele de optică, legiuitorul sicilian a fost inspirat de obiectivul de protecție a sănătății publice, trebuie să se analizeze, cu titlu subsidiar, criteriile justificative suplimentare stabilite de jurisprudență.

59.

Independent de existența unui obiectiv legitim în lumina dreptului Uniunii, justificarea unei restricții privind libertățile fundamentale stabilite de tratat presupune ca măsura în cauză să fie de natură să asigure realizarea obiectivului pe care îl urmărește și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv ( 25 ). În plus, o reglementare națională nu este de natură să garanteze realizarea obiectivului invocat decât în cazul în care răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea acestuia în mod coerent și sistematic ( 26 ).

60.

În decizia sa de trimitere, instanța a quo a solicitat, în această privință, să se stabilească dacă este posibilă transpunerea în speță a soluției care rezultă din Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez, citată anterior, în care Curtea a concluzionat că dreptul Uniunii nu se opune, în principiu, unei reglementări naționale care condiționează înființarea de noi farmacii de limite legate de densitatea populației și de distanța dintre farmacii, întrucât asemenea limite sunt de natură să repartizeze farmaciile într‑un mod echilibrat pe teritoriul național, să asigure astfel întregii populații un acces adecvat la serviciul farmaceutic și, în consecință, să crească siguranța și calitatea aprovizionării cu medicamente a populației.

61.

Această concluzie se întemeia pe jurisprudența care admite ca unitățile și infrastructurile sanitare să facă obiectul unei planificări. Aceasta din urmă poate include o autorizație prealabilă pentru instalarea unor noi furnizori de asistență medicală, în cazul în care se dovedește indispensabilă pentru acoperirea eventualelor lacune în privința accesului la serviciile sanitare și pentru evitarea înființării unor structuri redundante, astfel încât să se asigure o asistență sanitară adaptată nevoilor populației, care să acopere întregul teritoriu și care să țină seama de regiunile izolate din punct de vedere geografic sau dezavantajate în vreun alt mod ( 27 ).

62.

Nu suntem însă convinși că această concluzie poate fi pe deplin și în mod direct transpusă în privința serviciilor prestate de opticieni.

63.

Desigur, instanța de trimitere precizează că nu poate fi exclus în totalitate faptul că introducerea și menținerea unui regim special de repartizare teritorială a magazinelor de optică răspund unui interes sanitar. Potrivit instanței menționate, ar fi posibil să se susțină că, în lipsa oricărei reglementări, magazinele de optică s‑ar concentra în cele din urmă în localitățile cunoscute ca fiind rentabile din punct de vedere comercial, astfel încât localitățile mai puțin atractive ar suferi de un număr insuficient de opticieni.

64.

Considerăm însă că, în termeni de sănătate publică, există o diferență semnificativă între misiunile care pot fi încredințate farmaciilor, pe de o parte, și cele care revin magazinelor de optică, pe de altă parte.

65.

În primul rând, această diferență se accentuează mai ales având în vedere criteriul urgenței care caracterizează accesul la produsele farmaceutice în raport cu produsele optice.

66.

Astfel, după cum a precizat deja Curtea, în crearea unui cadru de reglementare aplicabil farmaciilor, este imperativ să se garanteze un acces adecvat al populației la serviciul farmaceutic și, în consecință, să crească siguranța și calitatea aprovizionării cu medicamente a populației ( 28 ).

67.

Din acest motiv, reglementările naționale prevăd adesea nu numai reguli de repartizare demografică sau geografică, ci impun de asemenea farmaciștilor obligații care urmăresc să garanteze accesul permanent la medicamente. Cu titlu de exemplu, poate fi vorba despre zile de gardă sau despre obligația furnizării de medicamente pe bază de prescripție medicală pentru o perioadă determinată.

68.

În schimb, chiar dacă serviciul prestat de opticieni răspunde unor preocupări de sănătate publică, acesta nu prezintă niciodată un astfel de caracter de urgență.

69.

În al doilea rând, jurisprudența Curții a abordat deja anumite aspecte ale distincției care trebuie operată între farmacii, magazinele de optică și laboratoarele de biologie medicală din punctul de vedere al riscului la care sunt expuși pacienții în cazul unei eliberări eronate sau necorespunzătoare a unui medicament în raport cu riscul produs în cazul unei erori săvârșite la eliberarea produselor optice. Astfel, „spre deosebire de produsele de optică, medicamentele prescrise sau utilizate în scopuri terapeutice pot totuși să dăuneze grav sănătății dacă sunt consumate fără a fi necesar sau în mod incorect, fără ca persoana care le consumă să fie în măsură să își dea seama de aceasta în momentul administrării lor. În plus, o vânzare de medicamente nejustificată din punct de vedere medical determină o pierdere a resurselor financiare publice care nu este comparabilă cu cea care rezultă din vânzări nejustificate de produse de optică” ( 29 ).

70.

De asemenea, Curtea a precizat că riscul care rezultă dintr‑o eliberare necorespunzătoare a unor produse de optică nu se compară cu riscul pe care îl implică efectuarea eronată a unor analize de biologie medicală, deși poate avea consecințe negative pentru pacient ( 30 ).

71.

În sfârșit, independent de aspectul de a ști în ce mod activitățile de optică ar putea fi asimilate activităților desfășurate de farmaciști, în vederea analizării restricțiilor privind libertatea de stabilire, trebuie să se examineze în orice caz dacă legislația regională siciliană este adecvată pentru a garanta obiectivul de protecție a sănătății publice și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia.

72.

Având în vedere imprecizia deciziei de trimitere în această privință, revine instanței naționale sarcina de a verifica dacă în Sicilia există o politică reală de planificare aplicabilă magazinelor de optică întemeiată pe considerații privind protecția sănătății publice. Ar trebui să se impună în special ca lucrările pregătitoare ale reglementării în cauză să cuprindă o analiză comparativă a criteriilor pe care se întemeiază Legea regională nr. 12/2004, precum și o justificare a alegerii lor.

73.

Deși condițiile stabilite prin legea regională în discuție par foarte riguroase, nu excludem ca, sub rezerva unor măsuri de ajustare de tipul celor prevăzute de jurisprudență ( 31 ), reglementarea magazinelor de optică în cauză să se poată dovedi adaptată.

74.

Prin urmare, Curtea a statuat astfel că sănătatea și viața persoanelor ocupă primul loc între bunurile și interesele protejate de tratat și că revine statelor membre sarcina de a decide cu privire la nivelul la care înțeleg să asigure protecția sănătății publice, precum și cu privire la modul în care acest nivel trebuie atins ( 32 ).

75.

În această privință, Legea regională nr. 12/2004 prevede o posibilitate de adaptare a criteriilor de autorizare menționate mai sus „în cazul în care există cerințe teritoriale dovedite” și „după ce a obținut avizul obligatoriu al comisiei provinciale de pe lângă Camera de Comerț […]”. În plus, legea în discuție permite eliberarea, fără consultarea comisiei amintite, a cel mult două autorizații în comunele cu mai puțin de 8000 de locuitori.

76.

În speță, această metodă de ajustare nu pare să corespundă cerințelor care rezultă din jurisprudența potrivit căreia, „pentru ca un regim de autorizare administrativă prealabilă să fie justificat, în pofida faptului că derogă de la o astfel de libertate fundamentală, trebuie, în orice caz, să se întemeieze pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în prealabil, astfel încât să delimiteze exercitarea puterii de apreciere a autorităților naționale pentru ca aceasta din urmă să nu fie exercitată în mod arbitrar […] De asemenea, un astfel de regim de autorizare administrativă prealabilă trebuie să se întemeieze pe un sistem procedural ușor accesibil și de natură să garanteze celor interesați că solicitarea lor va fi analizată într‑un termen rezonabil, cu obiectivitate și cu imparțialitate, eventualele refuzuri de acordare a autorizației putând fi contestate printr‑o acțiune jurisdicțională” ( 33 ).

77.

Or, expresia „în cazul în care există cerințe teritoriale dovedite”, care figurează în Legea regională nr. 12/2004, nu pare suficient de precisă pentru a putea delimita marja de apreciere a administrației regionale.

78.

Pe de altă parte, astfel cum subliniază în mod întemeiat Comisia, componența comisiei provinciale al cărei aviz trebuie luat în considerare în mod obligatoriu în vederea autorizării deschiderii unui magazin de optică prin derogare de la normele generale este discutabilă ( 34 ). Astfel, întrucât comisia în discuție este compusă din patru reprezentați ai asociației profesionale a opticienilor, aceasta pare a fi contrară principiului care rezultă din jurisprudență, în temeiul căruia intervenția în procedura de autorizare a unor organisme compuse din operatori concurenți prezenți deja pe teritoriul în cauză constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor sau libertatea de stabilire ( 35 ).

79.

În sfârșit, observăm că în cauza Blanco Pérez și Chao Gómez, citată anterior, legislația regională prevedea măsuri de stimulare a amplasării de farmacii în zonele defavorizate sau mai puțin rentabile, element care lipsește în mod evident din prezenta cauză ( 36 ).

80.

Având în vedere argumentele expuse anterior, exprimăm îndoieli serioase în ceea ce privește caracterul adecvat al criteriilor care reglementează amplasarea magazinelor de optică prevăzute de Legea regională nr. 12/2004.

81.

Cu titlu încă mai subsidiar, ar rămâne să se analizeze dacă restricția stabilită prin Legea regională nr. 12/2004 nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit.

82.

Astfel cum reiese din decizia de trimitere, numeroase comune siciliene au o populație cuprinsă între 8000 și 16 000 de locuitori, însă reglementarea regională pare mai puțin restrictivă în cazul comunelor a căror populație nu depășește 8000 de locuitori. În consecință, apreciem că, în aceste condiții demografice, legea siciliană are ca rezultat limitarea excesivă a accesului la serviciile de optică în cazurile în care numărul locuitorilor se află în zonele intermediare, între limitele de populație stabilite prin Legea regională nr. 12/2004.

83.

Astfel, având în vedere toate observațiile care precedă, apreciem că reglementarea siciliană în discuție în litigiul principal este excesivă, incoerentă și incapabilă să atingă scopul urmărit.

84.

Propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare formulate de Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana după cum urmează:

„Articolul 49 TFUE trebuie interpretat în sensul că o reglementare de drept intern, precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede limitări legate de densitatea populației și de distanța minimă obligatorie dintre magazinele de optică, constituie o restricție privind libertatea de stabilire. În împrejurări precum cele din litigiul principal, această restricție nu pare să fie justificată de obiectivul de protecție a sănătății publice, cu excepția cazului în care reglementarea în cauză are la bază o politică coerentă care urmărește să garanteze o aprovizionare echilibrată cu servicii de îngrijire a sănătății, fapt a cărui verificare revine în sarcina instanței de trimitere. În orice caz, în speță, cerința privind distanța minimă între magazinele de optică nu poate fi justificată în lumina motivului imperativ de interes general de protecție a sănătății publice.”