CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

prezentate la 13 ianuarie 2011(1)

Cauza C‑137/10

Comunitățile Europene

împotriva

Région de Bruxelles‑Capitale

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Conseil d’État (Belgia)]

„Drept instituțional – Funcționare – Condiții pentru delegarea de către Comisie altei instituții a reprezentării în justiție a Uniunii – Validitatea mandatului în lipsa unei desemnări nominale a persoanei fizice abilitate să reprezinte instituția mandantă – Competența instanței naționale de a se pronunța în acest domeniu – Legalitatea reprezentării în justiție a Consiliului de către secretarul său general adjunct”

1.        Prezenta cauză ridică două probleme foarte diferite ca natură și domeniu de aplicare. Prima, referitoare la atribuirea dreptului de reprezentare a Uniunii pentru a sta în justiție în mod obișnuit în fața unei instanțe naționale nu mai este de actualitate în termenii exacți în care a fost formulată. Reprezentarea Comunității, încredințată în mod expres și exclusiv Comisiei prin articolul 282 CE pentru orice tip de procedură, a fost înlocuită, prin articolul 335 TFUE, cu reprezentarea proprie a fiecărei instituții a Uniunii pentru chestiunile referitoare la funcționarea lor. Articolul 282 CE este aplicabil în speță numai ratione temporis.

A doua întrebare are, dimpotrivă, o dimensiune atemporală, întrucât privește o chestiune de principiu, respectiv competența instanțelor naționale de a examina validitatea actelor Uniunii.

I –    Cadrul juridic

A –    Dreptul Uniunii

2.        Potrivit articolului 7 alineatul (1) in fine CE:

„Fiecare instituție acționează în limitele competențelor care îi sunt conferite prin prezentul tratat.”

3.        În conformitate cu articolul 207 alineatele (2) și (3) CE:

„(2) Consiliul este sprijinit de un Secretariat General, condus de un Secretar General, Înalt Reprezentant pentru politica externă și de securitate comună, asistat de un Secretar General adjunct însărcinat cu administrarea Secretariatului General. Secretarul General și Secretarul General adjunct sunt numiți de Consiliu, care hotărăște cu majoritate calificată.

Consiliul decide cu privire la organizarea Secretariatului General.

(3) Consiliul adoptă propriul său regulament de procedură.”

4.        La rândul său, articolul 282 CE prevede:

„În fiecare dintre statele membre, Comunitatea are cea mai largă capacitate juridică recunoscută persoanelor juridice de către legislațiile interne; Comunitatea poate, în special, să dobândească sau să înstrăineze bunuri mobile și imobile și poate sta în justiție. În acest scop, Comunitatea este reprezentată de Comisie.”

5.        În conformitate cu articolul 59 alineatul (1) din Regulamentul financiar(2):

„(1) Instituția exercită funcția de ordonator de credite.”

6.        Articolul 60 alineatele (1)-(3) din același Regulament financiar prevede:

„(1) Ordonatorul de credite răspunde în fiecare instituție de executarea veniturilor și a cheltuielilor în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare și de asigurare a respectării cerințelor de legalitate și regularitate.

(2) Pentru executarea veniturilor, ordonatorul de credite delegat sau subdelegat procedează la angajamente bugetare și juridice, lichidează cheltuieli și ordonanțează plăți și desfășoară activitățile preliminare executării creditelor.

(3) Executarea veniturilor include estimarea creanțelor, constatarea creanțelor de recuperat și emiterea ordinelor de recuperare. Această operațiune implică renunțarea la creanțele constatate, dacă este cazul.”

7.        Textul articolului 23 alineatele (2) și (5) din Regulamentul de procedură al Consiliului(3) este următorul:

„(2) Consiliul decide cu privire la organizarea Secretariatului General.

Sub autoritatea sa, secretarul general și secretarul general adjunct adoptă toate măsurile necesare pentru a asigura buna funcționare a Secretariatului General.”

„(5) Secretarul general, asistat de secretarul general adjunct, are răspundere deplină în gestionarea creditelor înscrise în secțiunea II – Consiliul – a bugetului și adoptă toate măsurile necesare pentru a asigura gestionarea corespunzătoare a acestora. Acesta execută creditele în cauză în conformitate cu dispozițiile Regulamentului financiar aplicabile bugetului Comunităților Europene.”

B –    Dreptul național

8.        În temeiul articolului 1 și al articolului 2 alineatul 1 din Decretul Regentului din 23 august 1948 de stabilire a procedurii în fața secției administrative a Conseil d’État (Consiliul de Stat):

Articolul 1

„Sunt de competența Conseil d’État cererile, litigiile și acțiunile prevăzute la articolul 7 alineatele 1, 8, 9 și 10 din lege, cu care acesta este sesizat pe baza unei cereri introductive semnate de parte sau de un avocat de cetățenie belgiană înscris în tabloul întocmit de Ordinul Avocaților.”

Articolul 2

„Cererea va fi semnată și va cuprinde:

1. numele, calitatea și domiciliul sau sediul reclamantului;

2. obiectul cererii sau al acțiunii și o expunere a situației de fapt și a motivelor;

3. numele, domiciliul sau sediul părții adverse.”

II – Situația de fapt

9.        La 20 noiembrie 2002, Consiliul Uniunii Europene a solicitat guvernului Région de Bruxelles‑Capitale (Regiunea Bruxelles‑Capitală) eliberarea unui certificat de urbanism pentru a efectua anumite lucrări la edificiul denumit „Justus Lipsius”. Certificatul a fost acordat prin deciziile din 12 și din 22 decembrie 2003, cu condiția ca solicitantul să plătească suma de 1 109 750 de euro drept taxă de urbanizare.

10.      Considerând că taxa în cauză constituie un impozit de care Comunitățile Europene sunt scutite în temeiul articolului 3 din Protocolul privind privilegiile și imunitățile(4), Consiliul a formulat calea de atac prevăzută de lege la collège d’urbanisme (Colegiul de urbanism) al Région de Bruxelles‑Capitale. În lipsa unui răspuns din partea collège d’urbanisme, Consiliul a introdus, la 10 noiembrie 2004, o contestație la guvernul Région de Bruxelles‑Capitale.

11.      Prin decizia din 14 iulie 2005, guvernul Région de Bruxelles‑Capitale a respins contestația Consiliului ca tardivă. Guvernul Région de Bruxelles‑Capitale a considerat că termenul a quo pentru contestarea taxei de urbanizare începea să curgă de la data comunicării către unica persoană de referință din cadrul Consiliului care compăruse în procedură. Consiliul a susținut, în această privință, că numai secretarul său general și secretarul său general adjunct puteau să îl reprezinte și să angajeze răspunderea instituției.

12.      Consiliul a introdus la Conseil d’État o acțiune în anulare împotriva deciziei menționate a guvernului Région de Bruxelles‑Capitale din 14 iulie 2005. Opunându‑se acțiunii menționate, Guvernul Région de Bruxelles‑Capitale a ridicat, din perspectiva datelor relevante pentru prezenta cauză, excepția lipsei capacității procesuale active, având în vedere că acțiunea fusese introdusă de „Comunitățile Europene, reprezentate de Consiliul Uniunii Europene în persoana secretarului său general adjunct, domnul Pierre de Boissieu”, cu toate că la dosar exista un mandat prin care Comisia îl autoriza în mod explicit pe „domnul Jean‑Claude Piris sau orice altă persoană mandatată să introducă la Conseil d’État o acțiune în anularea decretului” în discuție.

13.      Considerând că domeniul de aplicare al articolelor 207 și 282 din Tratatul CE poate face obiectul unei interpretări, în special în ceea ce privește competența sa de a garanta că organul competent al Uniunii a respectat, la adoptarea deciziei de a acționa, normele privind reprezentarea care îi sunt aplicabile, Conseil d’État a decis să adreseze Curții de Justiție a Uniunii Europene, în conformitate cu articolul 234 CE, următoarele întrebări preliminare:

III – Întrebările formulate

14.      „1)   Articolul 282 din Tratatul de instituire a Comunității Europene și în special formularea «[î]n acest scop, Comunitatea este reprezentată de Comisie» din a doua teză a acestui articol trebuie interpretate în sensul că o instituție este în mod legal mandatată să reprezinte Comunitatea prin simplul fapt al existenței unui mandat de reprezentare în justiție a Comunității, indiferent de faptul dacă acest mandat a desemnat sau nu a desemnat nominal o persoană fizică responsabilă să reprezinte instituția delegată?

2)      În cazul unui răspuns negativ, o instanță națională, precum Conseil d’État, poate verifica admisibilitatea unei acțiuni a unei instituții europene mandatată în mod legal de Comisie pentru a exercita o acțiune în justiție, în sensul articolului 282 a doua teză din Tratatul de instituire a Comunității Europene, examinând dacă această instituție este reprezentată de persoana fizică potrivită care poate exercita o acțiune în fața instanței naționale?

3)      Cu titlu subsidiar, în cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, articolul 207 alineatul (2) primul paragraf prima teză din Tratatul de instituire a Comunității Europene și, mai precis, formularea «asistat de un Secretar General adjunct însărcinat cu administrarea Secretariatului General» trebuie interpretate în sensul că secretarul general adjunct al Consiliului poate în mod legal să reprezinte Consiliul în scopul introducerii unei acțiuni în fața instanțelor jurisdicționale naționale?”

IV – Procedura în fața Curții

15.      Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare a fost înregistrată la Curte la 15 martie 2010.

16.      Au prezentat observații guvernul belgian, Consiliul și Comisia.

17.      La ședință, care a avut loc la 10 noiembrie 2010, au participat, prezentându-și argumentele oral, reprezentanții guvernului belgian, ai Consiliului și ai Comisiei.

V –    Argumentele părților

18.      Comisia prezintă pentru început două observații preliminare. Pe de o parte, aceasta afirmă că este convinsă de faptul că, în conformitate cu Regulamentul de procedură al Consiliului, domnul Piris, consilier juridic al Consiliului, sau un membru al serviciului juridic al Consiliului desemnat de acesta, a fost cel care a încredințat domnului avocat de Briey inițierea procedurii în fața Conseil d’État, fiind suficient ca, prin urmare, Conseil d’État să se asigure că aceasta era în realitate situația pentru a putea respinge de la bun început excepția ridicată de Région de Bruxelles‑Capitale. Pentru Comisie, simpla menționare a secretarului general adjunct, astfel cum figurează pe prima pagină a cererii introductive, nu era absolut necesară și ar putea fi considerată irelevantă din punct de vedere juridic. În opinia Comisiei, în cazul în care Curtea împărtășește respectiva analiză și în scopul de a furniza instanței de trimitere un răspuns util, ar putea fi potrivit să răspundă în acest sens înainte de a examina întrebările preliminare în forma în care au fost formulate.

19.      Pe de altă parte, drept o a doua observație preliminară, Comisia se declară surprinsă că Région de Bruxelles‑Capitale, în calitate de autoritate publică a unui stat membru, adoptă o astfel de atitudine procedurală în fața instanței a quo, încercând să se prevaleze de un pretins viciu de formă de această natură, în condițiile în care nu poate avea în mod rezonabil nicio îndoială cu privire la voința manifestată de Consiliu de a deferi cauza justiției și în care cunoaște perfect competențele secretarului general adjunct și ale consilierului juridic ai Consiliului.

20.      În ceea ce privește prima dintre întrebările adresate, Comisia susține că, pentru a modera monopolul reprezentării instituit la articolul 282 CE în favoarea Comisiei, aceasta conferă de regulă un mandat celorlalte instituții pentru a exercita în locul său reprezentarea în justiție a Comunităților în cauzele care privesc funcționarea respectivelor instituții. Tratatul de la Lisabona a urmat această logică, stabilind la articolul 335 TFUE reprezentarea directă a Uniunii de către fiecare instituție pentru chestiunile referitoare la funcționarea acestora, fără a fi necesar un mandat din partea Comisiei(5).

21.      Pentru această practică de delegare, care nu a fost contestată în prezenta cauză, nu există nicio reglementare specifică prin care să se precizeze condițiile și forma pe care trebuie să le respecte. În orice caz, Comisia consideră că această practică nu poate fi supusă unor condiții speciale în diferite state membre, ci, pentru uniformitate, dreptul Uniunii trebuie să fie acela care să stabilească un set uniform de norme care trebuie respectate de Comisie. Pe această linie, Comisia consideră că, pentru a conferi un mandat altei instituții, este necesar și suficient 1) să fie respectate normele care reglementează adoptarea deciziilor în cadrul acesteia, 2) ca obiectul și domeniul de aplicare al mandatului să fie definite suficient și, în sfârșit, 3) ca instituția mandatată să fie clar identificată. În opinia Comisiei, toate aceste condiții au fost respectate în cauza care stă la originea prezentei trimiteri preliminare.

22.      În plus, Comisia susține că, deși aceasta este practica general respectată, nicio dispoziție sau principiu general nu o obligă să desemneze concret o persoană fizică din cadrul instituției care face obiectul împuternicirii ca fiind unica abilitată să o reprezinte. De altfel, desemnarea are loc întotdeauna cu acordul instituției în cauză, întrucât, în cazul în care Comisia ar face acest lucru în mod unilateral, ar comite o ingerință nejustificată în domeniul autonomiei administrative a respectivei instituții.

23.      În prezenta cauză, Comisia afirmă că a făcut o mențiune explicită privind consilierul juridic al Consiliului tocmai pentru a răspunde la propunerea adresată în acest sens de Consiliu însuși. Această indicație nu era însă necesară din punct de vedere juridic pentru a asigura validitatea mandatului conferit Consiliului, care permite, de altfel, desemnarea oricărei alte persoane.

24.      În legătură cu a doua întrebare, Comisia susține că, odată stabilit faptul că instituția este mandatată în mod legal de Comisie pentru a sta în justiție, instanța națională nu trebuie să efectueze, în principiu, nicio examinare suplimentară. Aceasta ar putea cel mult, în caz de îndoială, să verifice dacă persoana care apare în fața sa acționează în numele instituției, fapt care în prezenta cauză nu poate fi pus la îndoială.

25.      Dimpotrivă, Comisia consideră că instanța națională nu poate controla validitatea împuternicirii, fie în raport cu mandatul Comisiei, fie în raport cu normele interne ale instituției mandatate. Astfel, aceasta nu ar putea verifica dacă persoana fizică ce apare în fața sa întrunește condițiile necesare pentru a fi desemnată și nici dacă a fost desemnată în mod corect și legal de organele competente. Un control de acest tip ar presupune o ingerință în organizarea internă a instituției și ar însemna ca instanța națională să interpreteze normele de organizare interne ale instituției menționate.

26.      În legătură cu a treia întrebare, Comisia susține că formularea utilizată la articolul 207 CE nu permite, în generalitatea sa, să se stabilească dacă reprezentarea în justiție a Consiliului este inclusă în competențele secretarului general adjunct al acestuia. Totuși, fiind cea mai înaltă autoritate din cadrul Secretariatului General al Consiliului, din care face parte Serviciul Juridic, este evident că poate reprezenta Consiliul în mod legal în justiție.

27.      Prin baza celor prezentate, Comisia propune ca la întrebările adresate de Conseil d’État să se răspundă după cum urmează: „Articolul 282 CE și în special formularea «[î]n acest scop, Comunitatea este reprezentată de Comisie» din a doua teză a acestei dispoziții trebuie interpretate în sensul că o instituție este în mod legal mandatată pentru a reprezenta Comunitatea prin simplul fapt al existenței unui mandat de reprezentare în justiție a Comunității, indiferent de faptul dacă acest mandat a desemnat sau nu a desemnat în mod explicit o persoană fizică responsabilă să reprezinte instituția delegată”.

28.      La rândul său, guvernul belgian, după ce atrage atenția că faptele din procedura a quo sunt anterioare intrării în vigoare a modificării articolului 282 CE prin intermediul articolului 335 TFUE, susține că la prima întrebare trebuie dat un răspuns negativ, deoarece în caz contrar ar însemna că, odată mandatat de către Comisie, Consiliul ar putea acționa în justiție prin intermediul oricăruia dintre agenții săi.

29.      Guvernul belgian afirmă că o aplicare strictă a articolului 282 CE ar trebui să ducă la concluzia că orice acțiune în justiție din partea Comunității Europene ar trebui să fie exercitată exclusiv de Comisie, deoarece principiul atribuirii competențelor conținut la articolul 7 alineatul (1) in fine din Tratatul CE nu privește numai delimitarea competențelor între Comunitate și statele membre, ci și atribuțiile proprii fiecărei instituții comunitare, care își pot exercita numai competențele proprii, fără posibilitatea delegării.

30.      Presupunând că, în pofida celor de mai sus, este posibilă o delegare a competenței în anumite condiții, guvernul belgian afirmă că o astfel de delegare ar trebui să fie de strictă interpretare, în măsura în care prin aceasta se derogă de la repartizarea competențelor între instituții care rezultă din cuprinsul dispozițiilor Tratatului CE. În aplicarea acestui principiu, mandatul conferit de Comisie pentru exercitarea unei competențe care i‑a fost atribuită prin tratat trebuie îndeplinit de instituția sau de persoana mandatată.

31.      În prezenta cauză, este cert că persoana fizică ce a formulat acțiunea în fața instanței de trimitere nu era cea care fusese desemnată de Comisie, și anume domnul Piris, și nici o altă persoană mandatată de acesta, astfel cum permitea, de altfel, chiar mandatul acordat de Comisie prin intermediul unui tip de subdelegare a cărui validitate, în opinia guvernului belgian, putea fi în mod legitim pusă la îndoială. Persoana care a introdus acțiunea în fața instanței naționale ar fi acționat, în concluzie, fără niciun fel de mandat.

32.      În ceea ce privește a doua întrebare, guvernul belgian susține că, în conformitate cu jurisprudența Curții, principiul autonomiei instituțiilor Comunității interzice unei instanțe naționale orice imixtiune în competențele acestora înlocuindu‑le cu exercitarea propriei competențe decizionale. Dimpotrivă, din aceeași jurisprudență reiese că instanța națională poate verifica dacă o instituție a acționat în conformitate cu reglementarea care îi este aplicabilă. În consecință, guvernul belgian consideră că o instanță națională poate verifica admisibilitatea unei acțiuni introduse de o instituție cercetând dacă aceasta acționează prin intermediul unei persoane fizice abilitate de Comisie să exercite respectiva acțiune.

33.      În legătură cu a treia întrebare, guvernul belgian afirmă că articolul 207 alineatul (2) din Tratatul CE nu conferă, în sine, niciun mandat de reprezentare secretarului general adjunct, nefiind posibil ca responsabilitatea acestuia de administrare a Secretariatului General să fie asimilată unui mandat de reprezentare, întrucât competențele sale privesc organizarea și administrarea Secretariatului General, pe de o parte, și buna desfășurare a lucrărilor Consiliului și gestiunea bugetului acestuia, pe de altă parte. Nici această dispoziție și nici articolul 23 din Regulamentul de procedură al Consiliului nu conferă secretarului general adjunct un mandat de reprezentare în justiție, motiv pentru care la a treia și ultima întrebare trebuie dat de asemenea, în opinia guvernului belgian, un răspuns negativ.

34.      În ceea ce îl privește, Consiliul afirmă, referindu‑se la prima întrebare, că nu se contestă faptul că acesta a fost mandatat în mod legal de Comisie, în conformitate cu articolul 282 CE, dispoziție din care reiese că doar instituțiile care doresc să formuleze acțiuni în justiție în chestiuni care le privesc în mod direct trebuie să acționeze astfel cu autorizarea Comisiei. Nici din articolul menționat și nici dintr‑o altă dispoziție nu reiese, în opinia Consiliului, că mandatul este conferit în mod legal numai dacă în cuprinsul său este desemnată o persoană care să reprezinte instituția în cauză în fața instanței naționale competente. Mandatul conferit instituției pentru a sta în justiție ar fi, prin urmare, suficient în scopul reprezentării în mod legal a Comunității.

35.      Consiliul admite că, desigur, nimic nu se opune menționării în mandat a unei persoane determinate, însă nu este mai puțin adevărat, în opinia acestuia, că principiul autonomiei organizatorice a instituțiilor și normele acestora de organizare internă continuă să fie aplicabile și, prin urmare, referirea la o persoană fizică nu limitează domeniul de aplicare al mandatului conferit instituției în vederea reprezentării acesteia în fața unei instanțe naționale.

36.      Consiliul arată că în mandat figurează în mod corect numele consilierului său juridic, domnul Piris, fără ca reprezentarea acestuia să fi creat vreo problemă în interiorul instituțiilor, din moment ce au fost respectate toate procedurile interne. La rândul său, domnul Piris, în conformitate cu termenii mandatului, a desemnat un avocat extern, domnul de Briey, pentru a formula acțiunea în fața instanței naționale, în numele Comunităților. Cu alte cuvinte, menționarea expresă a domnului Piris în mandatul Comisiei explică ad extra competența consilierului juridic al Consiliului de a‑l desemna pe domnul avocat de Briey.

37.      Consiliul afirmă că în acțiunea formulată de domnul de Briey figura de asemenea numele secretarului general adjunct al Consiliului, ceea ce nu era necesar, având în vedere că, întrucât acestuia îi revenea prin statut sarcina gestionării Secretariatului General potrivit articolului 207 CE, nu era necesar să fie menționat în mod expres și în mandatul Comisiei, fiind astfel suficient mandatul conferit Consiliului. Cu atât mai mult nu era necesar nici ca secretarul general adjunct să fie desemnat de domnul Piris. Dimpotrivă, numele acestuia din urmă figura în mandat deoarece, în calitate de delegat cu îndeplinirea competenței de executare a bugetului, îi revenea sarcina de a contracta serviciile avocatului extern.

38.      Consiliul consideră că, având în vedere poziția sa cu privire la prima întrebare, nu este necesar să răspundă la cea de a doua. În opinia sa, o instanță națională nu poate verifica dacă instituția care este parte la o procedură în fața acesteia este reprezentată de persoana fizică abilitată, cu excepția situației în care instituția însăși contestă această reprezentare. În caz contrar, aceasta ar constitui un amestec inadmisibil în sfera autonomiei instituțiilor comunitare. În opinia Consiliului, instanța națională poate verifica numai legătura existentă între Consiliu, care acționează ca reprezentant al Comunităților în temeiul articolului 282 CE, pe de o parte, și avocatul extern care îl reprezintă, pe de altă parte. Mai exact, aceasta poate verifica numai existența unui mandat conferit de Comisie și desemnarea unui avocat în scopul reprezentării Consiliului în fața instanței menționate, aspect a cărui veridicitate nu a fost pusă la îndoială, în prezenta cauză, nici de Conseil d’État, nici de partea adversă din procedura a quo.

39.      În legătură cu a treia întrebare, Consiliul susține că, având în vedere poziția sa cu privire la a doua întrebare, nu este necesar să se răspundă la aceasta. Cu toate acestea, după ce arată că obiectul procedurii judiciare a quo privește imunitatea fiscală a Comunităților, Consiliul afirmă că, în conformitate cu articolul 207 alineatul (2) CE, cu articolul 59 alineatul (1) din Regulamentul financiar, cu articolul 23 alineatele (2) și (5) din Regulamentul de procedură al Consiliului și cu Normele interne privind executarea bugetului Consiliului adoptate la 20 decembrie 2002, secretarul general adjunct exercită, în calitate de reprezentant al instituției sale, funcția de ordonator de credite pentru secțiunea din bugetul Comunităților aferentă Consiliului. În calitate de ordonator de credite și în conformitate cu articolul 60 alineatele (1) și (3) din Regulamentul financiar, acesta trebuie să execute veniturile și cheltuielile cuprinse în buget în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare și să asigure respectarea cerințelor de legalitate și regularitate. Acesta este contextul în care se înscrie decizia secretarului general adjunct, în calitate de responsabil cu gestiunea creditelor aferente instituției sale, de a introduce o acțiune în fața instanței naționale cu scopul de a evita necesitatea ca, din propriul buget, Consiliul să plătească suma solicitată, în opinia acestuia, fără a fi datorată, de Région de Bruxelles‑Capitale.

40.      Consiliul concluzionează că, întrucât a fost mandatat în mod legal de Comisie pentru a acționa în numele Comunităților, reprezentantul său statutar în domeniu, și anume, domnul de Boissieu, în calitate de secretar general adjunct, responsabil de buna funcționare și de administrarea Secretariatului, reprezintă, în exercitarea prerogativelor sale, Consiliul în fața instanței naționale, fără a avea nevoie pentru aceasta de un mandat explicit din partea Comisiei sau a domnului Piris, întrucât mandatul conferit de Comisie Consiliului ca instituție este, în temeiul dispozițiilor dreptului primar, suficient.

VI – Apreciere

41.      Trebuie să începem prin a preciza că ceea ce se solicită Curții în această procedură prin intermediul celor trei întrebări preliminare nu este soluționarea cazului concret dedus instanței, și anume legalitatea reprezentării Comunității în procedura specifică cu care a fost sesizat Conseil d’État. Același mod de formulare al întrebărilor menționate evidențiază faptul că ceea ce se așteaptă de la Curte este un răspuns in abstracto la chestiuni de asemenea abstracte. Nu este vorba, prin urmare, despre a soluționa aspectul dacă persoanele care au intervenit în numele Comunității în procedura a quo puteau acționa în acest sens în mod legal, ci de a preciza care este regimul de reprezentare a Comunității atunci când aceasta compare în fața unei instanțe naționale în conformitate cu articolul 282 CE. Conseil d’État va fi acela care, în temeiul deciziei Curții cu privire la această problemă de drept, va hotărî, prin aplicarea dreptului stabilit ad casum, ceea ce consideră întemeiat pentru soluționarea litigiului dedus judecății sale.

42.      Articolul 282 CE atribuie Comisiei calitatea de reprezentant al Comunității cu unicul scop de a face posibilă exercitarea, „în fiecare dintre statele membre”, a capacității juridice recunoscute Comunității în calitate de persoană juridică. Dispoziția menționată include în această capacitate, în mod special, dreptul de „a sta în justiție”.

43.      Prin urmare, se are în vedere o reprezentare organică, în temeiul căreia Comisia se constituie ca unic interlocutor autorizat al Comunității în raporturile acesteia cu statele membre, reglementate exclusiv de ordinea juridică națională a fiecărui stat membru, mai exact, acele raporturi în care Comunitatea acționează în calitatea sa de persoană juridică de drept privat, lipsită, prin urmare, dacă se poate spune astfel, de orice imperium și supusă, așadar, dreptului național precum orice alt cetățean.

44.      În calitate de reprezentantă a Comunității în temeiul articolului 282 CE, Comisia exercită o competență specifică, de pură reprezentare ad extra în sfera dreptului național și independent de competențele care îi revin ad intra în ordinea juridică comunitară. În exercitarea acestei funcții de reprezentare, Comisia acționează ca și cum ar fi Comunitatea, exercitând în respectiva ordine juridică națională voința Comunității care rezultă din procedurile de emitere a normelor și a actelor juridice stabilite de dreptul comunitar. Voința manifestată nu este, prin urmare, cea a Comisiei, ci cea constituită prin exercitarea corectă a competențelor atribuite prin tratate diferitelor organe ale Comunității și imputabilă, așadar, în ultimă instanță, Comunității înseși.

45.      Reprezentarea Comunității de către unul dintre organele sale nu le privează pe celelalte de atribuțiile lor și nici nu poate prejudicia exercitarea respectivelor atribuții sau face dificilă îndeplinirea responsabilităților atunci când, pentru a le îndeplini, este necesară acțiunea Comunității în calitate de persoană juridică în sfera dreptului unui stat membru. Comisia compare în justiție în calitate de reprezentantă a Comunității atunci când interesul Comunității o cere în accepțiunea unuia dintre organele sale ale căror atribuții necesită, pentru exercitarea lor corectă, acțiunea în justiție în fața instanțelor naționale.

46.      Aceasta este, în orice caz, logica articolului 335 TFUE, care nu este aplicabil în prezenta cauză, însă are relevanță interpretativă în măsura în care a avut ca efect oficializarea practicii urmate în aplicarea articolului 282 CE(6) prin faptul că în prezent a fost decis că, fără a aduce atingere reprezentării comune a Uniunii exercitată de Comisie, Uniunea „este reprezentată de fiecare instituție, în temeiul autonomiei lor administrative, pentru chestiunile referitoare la funcționarea lor”. Această corespondență între calitatea de titular al unei competențe, pe de o parte, și a compărea într‑un proces ca mijloc de a asigura exercitarea acestei competențe, pe de altă parte, nu este utilă numai în vederea unei mai mari eficiențe în exercitarea acesteia, ci și în interesul unei bune administrări a justiției, întrucât părțile implicate în dezbaterea procedurală pot defini în fața instanței obiectul litigiului în termenii cei mai adecvați unei realități care le este proprie, în calitatea lor de titulari ai intereselor conflictuale. În această ordine de idei, Curtea a atras deja atenția că, atunci când este angajată răspunderea Comunității ca urmare a conduitei uneia dintre instituțiile sale, este în interesul administrării justiției ca în fața instanței să compară instituția care a generat răspunderea care i se impută (Hotărârea din 13 noiembrie 1973, Werhahn Hansamühle, punctul 7(7)).

47.      Competența atribuită Comisiei prin articolul 282 CE se limitează, așadar, din perspectiva datelor relevante în speță, la reprezentarea instituțională a Comunității în fața instanțelor din statele membre. Voința reprezentată nu este proprie Comisiei, ci Comunității, mai exact, în fiecare caz, voința aceluia dintre organele sale din a cărui sferă a atribuțiilor face parte acțiunea comunitară impusă, pentru a produce efecte în drept, de intervenția unei instanțe naționale. Prin urmare, competența reprezentării potrivit articolului 282 CE, departe de a reduce la una singură, în beneficiul Comisiei, pluralitatea de responsabilități conferite ad intra diferitelor instituții, trebuie concepută ca o competență esențială în sprijinul diferitelor responsabilități instituționale, în proiecția acestora ad extra în fața instanțelor din statele membre.

48.      De asemenea, a devenit o practică constantă și consacrată mandatarea de către Comisie a diferitelor instituții pentru a reprezenta în justiție Comunitatea atunci când funcționarea lor impune acest lucru. Practica menționată este cea care, astfel cum s‑a arătat, a avut drept rezultat adoptarea articolului 335 TFUE, în vigoare în prezent. Nu a fost contestat, și nici nu ar putea fi făcut acest lucru în mod credibil, faptul că această mandatare „internă”, pentru a o numi astfel, nu ridică nicio obiecție din punct de vedere juridic, întrucât nici articolul 282 CE nu exclude această ipoteză, nici natura competenței prevăzute de această dispoziție nu se opune posibilității ca instituția în cauză să fie aceea care în final reprezintă în justiție Comunitatea în vederea apărării intereselor acesteia în calitate de persoană juridică. În definitiv, cea mai bună apărare a intereselor comunitare este cea care pare a fi la originea practicii care a dus la conferirea în mod sistematic a reprezentării în justiție a Comunității instituției care poate apăra cel mai bine aceste interese.

49.      În mod evident, reprezentarea directă a Uniunii de către instituția vizată în mod concret, diferită de Comisie, este posibilă numai de la intrarea în vigoare a articolului 335 TFUE, însă regimul anterior nu împiedica reprezentarea prin delegare dacă aceasta avea loc printr‑un mandat „intern” adecvat, conferit de Comisie.

50.      Aspectul decisiv este, în acest caz, acela de a stabili în ce mod trebuie să se concretizeze respectivul mandat. Desigur, trebuie să existe o voință neechivocă și clară de a delega reprezentarea Comunității unei alte instituții. Trebuie să pornim însă de la premisa că această voință de a mandata este precedată întotdeauna de o alta, care servește tocmai pentru aceasta: voința de a compărea în justiție, care nu trebuie să fie în mod unic și exclusiv voința Comisiei, ci și voința instituției a cărei funcționare necesită această înfățișare în justiție drept mijloc mai adecvat pentru exercitarea corectă a misiunilor sale.

51.      Desigur, nimic nu se opune ca, în exercitarea legitimă a competenței sale potrivit articolului 282 CE, Comisia să reprezinte în mod direct Comunitatea chiar și în cazul apărării în instanță a intereselor urgente ale unei alte instituții. Este evident că logica distribuirii raționale a misiunilor instituționale în beneficiul interesului superior al Comunității trebuia să ducă – astfel cum s‑a întâmplat în mod concret în trecut – la practica ce a dobândit în prezent o natură normativă prin articolul 335 TFUE.

52.      Deși nu există, desigur, nicio obligație de a mandata o altă instituție pentru a reprezenta în justiție Comunitatea, odată ce Comisia a decis să procedeze astfel, se pare totuși că aceasta nu poate condiționa reprezentarea conferită, nici în ceea ce privește modul de exercitare a apărării jurisdicționale a intereselor Comunității și nici cu privire la persoanele care trebuie să acționeze în numele instituției mandatate. O altă ipoteză ar fi presupus o ingerință inacceptabilă în domeniul autonomiei instituționale și organizatorice a acesteia din urmă(8). Și ar intra în conflict de asemenea, în plus, cu rațiunea însăși a mandatării, care nu este alta, astfel cum s‑a menționat în mod repetat, decât aceea de a permite apărarea intereselor Comunității de către organul care, în fiecare caz, poate face acest lucru cel mai bine datorită cunoașterii obiectului litigiului.

53.      Rezultă astfel că, pornind de la cele de mai sus, Comunitatea trebuie să se limiteze la a mandata în mod formal instituția căreia îi deleagă reprezentarea în justiție a Comunității în scopul apărării intereselor vizate în mod direct, fără a desemna „o persoană fizică responsabilă să reprezinte instituția delegată”, potrivit formulării primei întrebări preliminare adresate de Conseil d’État.

54.      Faptul că o astfel de desemnare eventuală invalidează prin ea însăși o mandatare concretă pentru motivul că nu a fost respectată constituie un aspect distinct. Deși, astfel cum pare a fi cazul, potrivit susținerilor Comisiei, practica devenind aceea de a face respectivul tip de desemnări cu acordul instituției în cauză, valoarea acesteia trebuie redusă la domeniul pur intern al Comunității privind organizarea activității de apărare.

55.      Prin urmare, Comunitatea, în conformitate cu articolul 282 CE, a fost reprezentată în mod legal în fața instanțelor naționale fie de către Comisie, fie de către instituția care a fost mandatată în mod formal în vederea unei acțiuni jurisdicționale concrete. Această instituție, în calitate de mandatară, exercită reprezentarea conferită ca atare instituției și, prin urmare, în conformitate cu procedura stabilită de formare și de exercitare a voinței instituționale a acesteia, și anume, prin intermediul persoanelor autorizate pentru a acționa în numele acesteia și, așadar, pentru a o reprezenta.

56.      Din considerațiile de mai sus reiese că la a treia întrebare adresată de Conseil d’État trebuie dat un răspuns pozitiv. Astfel, între persoanele care pot în mod legal să acționeze în numele Consiliului trebuie inclus secretarul general adjunct al acestuia dacă, astfel cum este cazul, interesul comunitar care necesită reprezentarea în justiție a Comunității afectează bugetul acesteia, de a cărui organizare și executare este exclusiv responsabil secretarul menționat, astfel cum reiese din dispozițiile articolului 23 alineatele (2) și (5) din Regulamentul de procedură al Consiliului.

57.      Deși, având în vedere modul în care a fost formulată, la a doua întrebare ar trebui să se răspundă numai în cazul în care la prima întrebare răspunsul ar fi fost negativ, nu este lipsită de oportunitate precizarea că organele jurisdicționale ale statelor membre nu pot controla legalitatea mandatării conferite de Comisie unei alte instituții comunitare. Aplicând prin analogie în prezenta cauză jurisprudența existentă cu privire la atribuirea calității de funcționar sau de agent al Uniunii(9), este evident că eventuala oficializare a unui mandat al Comisiei în favoarea Consiliului nu poate fi decât de competența instanței comunitare înseși, întrucât orice imixtiune în acest domeniu din partea instanțelor naționale ar presupune o ingerință nelegală în sfera autonomiei instituțiilor Uniunii.

58.      Prin urmare, chiar și în ipoteza unor mandatări în mod vădit nelegale, nu revine instanței naționale decât să formuleze întrebarea preliminară corespunzătoare în conformitate cu articolul 267 TFUE.

59.      Competența instanțelor naționale rămâne, așadar, limitată la controlul legalității actului în temeiul căruia Comunitatea – prin intermediul organului care o reprezintă în conformitate cu dreptul Uniunii – mandatează un avocat pentru a o reprezenta în fața instanței din statul membru atunci când legislația procedurală națională impune acest lucru. Fiind vorba despre o cerință strict națională și care nu afectează calitatea persoanei care compare în instanță, ci numai modul în care aceasta trebuie să compară, Uniunea, care în acest context acționează exclusiv în calitate de persoană juridică lipsită de orice imperium, nu se poate sustrage acestei cerințe, la fel cum nu se poate sustrage, în mod clar, hotărârii pronunțate în final de organul jurisdicțional din statul față de a cărui jurisdicție se supune.

VII – Recapitulare

60.      Din ansamblul considerațiilor de mai sus rezultă, în orice caz, în termenii abstracți în care Conseil d’État a formulat întrebările preliminare, că mandatarea prevăzută la articolul 282 CE nu impune desemnarea unei persoane fizice determinate și nici, în cazul desemnării exprese a unei persoane, nu este invalidată mandatarea instituției delegate prin reprezentarea în justiție prin intermediul unei persoane diferite, cu condiția ca persoana menționată să poată acționa cu titlu general în numele instituției respective, astfel cum este cazul secretarului general adjunct al Consiliului. Pe de altă parte, numai Curtea se poate pronunța cu privire la validitatea mandatării interne respective. Dimpotrivă, instanței naționale îi este rezervat exclusiv controlul competenței care, dacă este cazul, este impusă de dreptul intern pentru reprezentarea în justiție prin intermediul unui avocat.

VIII – Concluzie

61.      Având în vedere considerațiile prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Conseil d’État după cum urmează:

„1) Articolul 282 CE și în special termenii «[î]n acest scop, Comunitatea este reprezentată de Comisie» trebuie interpretate în sensul că o instituție, alta decât Comisia, este în mod legal mandatată să reprezinte Comunitatea prin simpla conferire din partea Comisiei, în favoarea respectivei instituții, a unui mandat de reprezentare în justiție a Comunității, indiferent de faptul dacă acest mandat a desemnat sau nu a desemnat o persoană fizică responsabilă să reprezinte instituția delegată.

2) Articolul 207 alineatul (2) primul paragraf prima teză CE și, mai precis, formularea «asistat de un Secretar General adjunct însărcinat cu administrarea Secretariatului General» trebuie interpretate în sensul că secretarul general adjunct al Consiliului poate în mod legal să reprezinte Consiliul în scopul introducerii unei acțiuni în fața instanțelor jurisdicționale naționale.

3) O instanță națională, precum Conseil d’État, nu poate verifica ea însăși și în procedura în fața sa legalitatea unui mandat «intern» conferit în temeiul articolului 282 CE, fiind obligată, dacă este cazul, să adreseze Curții întrebarea preliminară corespunzătoare.”

---

1 Limba originală: spaniola.

---

2– Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 248 din 16 septembrie 2002, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 198).

---

3– Decizia Consiliului din 5 iunie 2000 de adoptare a Regulamentului de procedură al Consiliului (JO L 149 din 23 iunie 2000, p. 21).

---

4– Anexat la Tratatul CE în temeiul Tratatului de la Amsterdam.

---

5– Articolul 335 TFUE: „În fiecare dintre statele membre, Uniunea are cea mai largă capacitate juridică recunoscută persoanelor juridice de către legislațiile interne; Uniunea poate, în special, să dobândească sau să înstrăineze bunuri mobile și imobile și poate sta în justiție. În acest scop, Uniunea este reprezentată de Comisie. Cu toate acestea, Uniunea este reprezentată de fiecare instituție, în temeiul autonomiei lor administrative, pentru chestiunile referitoare la funcționarea lor.”

---

6– A se vedea în acest sens, pentru toate, Becker, U., „Artikel 282 (Rn. 15)”, în Schwarze, J. (editor), EU‑Kommentar, ediția a doua, Nomos, Baden‑Baden, 2009.

---

7– Cauza 63/72, Rec., p. 1229.

---

8– Principiul autonomiei administrative, care, astfel cum a observat Comisia, a fost deja recunoscut de Curte, în cadrul Tratatului CECO, în Hotărârea din 12 iulie 1957, Algera și alții/Assemblée commune (cauzele conexate 7/56, 3/57-7/57, Rec., p. 81).

---

9– Pentru toate aceste materii, a se vedea Hotărârea din 8 septembrie 2005, AB (C‑288/04, Rec., p. I‑7837, p. 31).