Fișă rezumat

Evaluarea impactului: Propunere de modificare a Codului frontierelor Schengen

A. Necesitatea de a acționa

De ce? Care este problema abordată?

Spațiul Schengen este o zonă fără controale la frontierele interne dintre statele membre, în care persoanele și mărfurile pot circula liber. Europenii apreciază spațiul Schengen, în special avantajele pe care acesta le presupune pentru comerț și absența, la trecerea frontierelor interne, a controlului pașapoartelor, ceea ce facilitează călătoriile. Spațiul Schengen este esențial pentru funcționarea pieței unice. Crearea sa le-a adus beneficii sociale și economice semnificative europenilor și a ajutat regiunile transfrontaliere să se dezvolte.

În ultimii șase ani, spațiul Schengen a fost expus succesiv la mai multe provocări: presiunea extraordinară exercitată de migrație în 2015, atacurile teroriste și, cel mai recent, pandemia de COVID-19. Ca răspuns, unele state membre au decis să reintroducă verificări la frontierele naționale. Deși la început astfel de decizii au răspuns unor evenimente clar identificabile, în prezent acestea par adesea să fi devenit o măsură de precauție permanentă. În unele cazuri, decizia de a reintroduce verificări la frontiere a fost luată ca și cum ar fi o măsură de „prim ajutor”, și nu de ultimă instanță, așa cum ar trebui să fie. În plus, statele membre au aplicat în mod incoerent măsurile convenite pentru a proteja frontierele externe în contextul pandemiei de COVID-19, subminând astfel încrederea între statele membre și afectând credibilitatea spațiului Schengen în raport cu țările terțe.

Evaluarea impactului nu analizează instrumentalizarea migrației ilegale, eveniment care a avut loc în vară la frontierele terestre cu Belarusul, deci după finalizarea lucrărilor la acest document.

Ce se așteaptă de la această inițiativă?

La 2 iunie, ca răspuns la provocările identificate, Comisia a adoptat Strategia Schengen, care combină inițiative legislative și operaționale pentru a face acest spațiu mai puternic și mai rezilient. Unul dintre rezultatele preconizate ale strategiei menționate este modificarea Codului frontierelor Schengen pentru a oferi soluții astfel încât persoanele și mărfurile să poată circula liber în spațiul Schengen, fără obstacole nejustificate sau disproporționate, iar măsurile extraordinare legate de amenințările la adresa sănătății publice să se aplice în mod uniform la toate frontierele externe.

Care este valoarea adăugată a acțiunii la nivelul UE?

Spațiul Schengen presupune absența verificărilor la frontierele interne, asigurându-se în același timp un nivel ridicat de securitate printr-o gamă de măsuri care ar trebui să compenseze faptul că nu se efectuează astfel de verificări. Pentru a menține spațiul Schengen, trebuie să se stabilească la nivelul UE care sunt condițiile în care statele membre pot efectua astfel de verificări în situații excepționale, precum și ce măsuri compensatorii sunt necesare.

De asemenea, aplicarea uniformă a măsurilor la frontierele externe ca răspuns la o amenințare la adresa sănătății publice necesită o acțiune la nivelul UE. Aceasta se referă la încrederea între statele membre, care este o condiție prealabilă pentru funcționarea spațiului Schengen.

B. Soluții

Ce opțiuni de politică legislative și nelegislative au fost luate în considerare? Există sau nu o opțiune preferată? De ce?

S-au avut în vedere trei ipoteze cuprinzătoare de abordare a problemelor identificate:

Opțiunea 1 – adoptarea doar a unor instrumente legislative fără caracter obligatoriu, împreună cu Strategia Schengen (instrumente fără caracter obligatoriu).

Opțiunea 2 – propunerea unei modificări specifice a Codului frontierelor Schengen, însoțită de o serie de instrumente legislative fără caracter obligatoriu (opțiune mixtă). În special, ar urma să se propună o nouă procedură de planificare de contingență în ceea ce privește reintroducerea verificărilor la frontierele interne ca răspuns la amenințările care ar afecta simultan mai multe state membre sau toate statele membre. Orientările și recomandările adoptate ca răspuns la COVID-19 ar urma să contribuie la măsurile de atenuare de care ar trebui să se țină seama ori de câte ori ar fi inevitabilă o reintroducere a verificărilor la frontiere. Pentru a limita utilizarea verificărilor la frontiere ca măsură cu cel mai înalt grad de intruziune, conceptul de măsură de ultimă instanță, deja inclus în Codul frontierelor Schengen, ar urma să fie dezvoltat pentru a include o trimitere la măsurile aflate la dispoziția statelor membre pentru a compensa absența verificărilor la frontiere. În plus, Comisia ar urma să aibă la dispoziție instrumente mai adecvate pentru a monitoriza motivele pentru care statele membre doresc să reintroducă verificările la frontiere și modul în care efectuează acest lucru. În cele din urmă, adoptarea unei interdicții de intrare în UE în cazul unei amenințări la adresa sănătății publice ar urma să beneficieze de un temei juridic solid, pentru a se asigura uniformitatea aplicării la frontierele externe.

Opțiunea 3 – este mai ambițioasă în ceea ce privește modificarea normelor existente. Aceasta ar necesita ca decizia privind reintroducerea controalelor să fie luată la nivelul UE, cu aprobarea uneia dintre instituțiile UE, sau ar elimina pur și simplu posibilitatea actuală de a reintroduce verificările la frontierele interne printr-o decizie unilaterală a unui stat membru și de a impune, în schimb, utilizarea unor măsuri compensatorii.

În urma unei evaluări detaliate a impactului tuturor opțiunilor de politică și a consultării tuturor părților interesate implicate, opțiunea 2 a fost desemnată ca fiind opțiunea de politică preferată. Această alegere se bazează pe faptul că opțiunea are, în general, cel mai bun punctaj în ceea ce privește eficacitatea, eficiența și proporționalitatea. Aceasta se bazează pe învățămintele desprinse din trecut și, în același timp, este suficient de ambițioasă. Respectă opiniile statelor membre cu privire la rolul verificărilor la frontiere în abordarea amenințărilor grave, răspunzând, în același timp, așteptărilor legitime ale cetățenilor UE și ale altor persoane care beneficiază de absența verificărilor la frontierele interne.

Care sunt susținătorii fiecărei opțiuni?

Părțile interesate din toate categoriile (Parlamentul European, statele membre, cetățenii, mediul de afaceri și mediul academic) consideră că este necesar să se ia măsuri pentru ca spațiul Schengen să devină mai puternic și mai rezilient. Statele membre s-au arătat favorabile atât opțiunii 1, cât și opțiunii 2. Este probabil ca opțiunea 2 să primească sprijin, de asemenea, din partea Parlamentului European și a întreprinderilor, deoarece asigură echilibrul corect între nivelurile necesare de ambiție și de pragmatism, pe baza experienței dobândite în timpul negocierilor cu privire la propunerea Comisiei din 2017 de modificare a Codului frontierelor Schengen. Opțiunea 3 este o consecință logică a dezvoltării spațiului Schengen, dar nu a primit sprijin explicit din partea niciunuia dintre grupuri.

C. Impactul opțiunii preferate

Care sunt beneficiile opțiunii preferate (sau ale opțiunilor principale, dacă nu există o opțiune preferată)?

Opțiunea de politică preferată are cele mai bune șanse de a aduce soluții eficace la problemele identificate. Aceasta oferă instrumentele necesare pentru a asigura buna funcționare a spațiului Schengen. În acest sens, impacturile potențiale ale acestei opțiuni sunt multiple, în special impacturi economice și sociale pozitive. Cu toate acestea, amploarea acestor impacturi va depinde, în ultimă instanță, de succesul altor inițiative avute în vedere, în special de reforma mecanismului de evaluare Schengen (care urmează să fie prezentată, de asemenea, împreună cu Strategia Schengen), precum și de progresele înregistrate în punerea în aplicare a măsurilor deja adoptate și a noilor măsuri propuse a se aplica la frontierele externe și în interiorul teritoriului, permițând o mai bună utilizare a altor măsuri compensatorii, astfel încât să se asigure un nivel ridicat de securitate în spațiul Schengen.

Oferind mai multă predictibilitate gestionării situațiilor de criză, opțiunea preferată le aduce beneficii cetățenilor și rezidenților UE atunci când aceștia se deplasează în interiorul spațiului Schengen în scopuri profesionale, pentru a face cumpărături sau a desfășura activități recreative. În același timp, această opțiune aduce beneficii economice întregului spațiu Schengen, deoarece reduce costurile generate de verificările la frontierele interne. De asemenea, aceasta recunoaște în mod explicit interesele regiunilor transfrontaliere și, ca atare, poate limita impactul asupra acestor regiuni al măsurilor luate în situații de criză la nivel central. În cele din urmă, opțiunea sporește credibilitatea UE la nivel internațional, prin clarificarea aplicării măsurilor la frontierele externe care sunt adoptate în mod specific pentru a aborda amenințările la adresa sănătății publice.

Care sunt costurile opțiunii preferate (sau ale opțiunilor principale, dacă nu există o opțiune preferată)?

Se preconizează că niciuna dintre opțiuni nu va genera costuri directe pentru economie sau pentru cetățeni în comparație cu scenariul de referință, deoarece toate opțiunile vizează restabilirea spațiului Schengen.

Opțiunea preferată are cele mai bune șanse de a atinge acest obiectiv și, prin urmare, de a reduce, de asemenea, costurile suportate în prezent de statele membre care efectuează verificări la frontierele lor interne pentru a asigura nivelul dorit de securitate, precum și costurile pentru statele membre care sunt afectate de aceste verificări. Vor exista unele costuri în sarcina administrațiilor naționale legate de punerea în aplicare a opțiunii preferate, din cauza noilor obligații (evaluarea riscurilor, raportarea periodică) pe care această opțiune le introduce și care vizează transformarea verificărilor la frontiere într-o măsură cu adevărat de ultimă instanță. În ceea ce privește măsurile la frontierele externe, unele state membre care depind într-o măsură mare de turiștii străini le pot percepe ca având potențialul de a le afecta economia. Cu toate acestea, având în vedere impactul general pozitiv al unor astfel de măsuri asupra încrederii între statele membre, aceste costuri potențiale ar urma să fie contrabalansate de beneficiile pentru spațiul Schengen în ansamblu.

Care va fi impactul asupra societăților, a IMM-urilor și a microîntreprinderilor?

Succesul în ceea ce privește limitarea utilizării verificărilor la frontierele interne și restabilirea încrederii între statele membre va reduce riscul apariției unor obstacole ce afectează întreprinderile, în special în cazul celor care desfășoară activități transfrontaliere. O mai bună predictibilitate a măsurilor aplicabile într-o situație de criză ar trebui să contribuie la prevenirea cozilor lungi de camioane la frontiere și a absenteismului lucrătorilor transfrontalieri, ori de câte ori este inevitabilă o reintroducere a verificărilor la frontierele interne. Opțiunea preferată nu generează costuri per se pentru transportatori. Eventualele costuri legate de necesitatea de a colecta informații prealabile referitoare la pasageri își vor avea temeiul într-un nou act juridic, care urmează să fie propus. Codul frontierelor Schengen va constitui doar un început în acest sens. Măsurile privind frontierele externe vor simplifica, de asemenea, procedurile pe care transportatorii trebuie să le aplice pentru a evita antrenarea răspunderii transportatorului. În prezent, aceste proceduri pot fi diferite de la un stat membru la altul, având în vedere aplicarea divergentă a restricțiilor de călătorie.

Va exista un impact semnificativ asupra bugetelor și a administrațiilor naționale?

Costurile verificărilor efectuate de poliție, ale cooperării polițienești sau ale utilizării noilor tehnologii care sunt promovate de opțiunea preferată ca alternativă la verificările la frontierele interne sunt dificil de calculat, având în vedere că acestea se referă la menținerea ordinii publice, domeniu care este de competența exclusivă a statelor membre. Prin urmare, Comisia nu dispune de niciun fel de date cu privire la acest aspect.

Vor exista și alte efecte semnificative?

Posibila utilizare sporită a măsurilor compensatorii, cum ar fi verificările efectuate de poliție, ar urma să aibă un impact general pozitiv asupra drepturilor fundamentale, deoarece majoritatea călătorilor ar beneficia din nou de absența verificărilor la frontierele interne. Pentru a se limita riscul unor eventuale abuzuri, de exemplu în ceea ce privește stabilirea de profiluri rasiale ca bază a verificărilor efectuate de poliție în zonele de frontieră (deja interzisă în temeiul normelor actuale), va fi necesar să se intensifice măsurile de monitorizare, de exemplu în contextul evaluărilor Schengen. Ar trebui abordat impactul utilizării sporite al noilor tehnologii, întrucât normele actuale ale UE privind protecția datelor vor continua să se aplice.

D. Acțiuni ulterioare

Când va fi reexaminată politica?

Opțiunea propusă abordează situații excepționale. Prin urmare, nu este posibilă o măsurare periodică a indicatorilor. Cu toate acestea, pe baza foii de parcurs care ar trebui să însoțească Strategia Schengen, se poate presupune că [în termen de un an] de la adoptarea noilor norme ar trebui să fie eliminate verificările efectuate pe o perioadă îndelungată la frontierele interne și că singurele verificări la frontiere existente la momentul respectiv vor fi efectuate pentru o perioadă limitată de timp în temeiul normelor actuale sau pe baza noii proceduri de planificare de contingență.